Sentencia de Tutela nº 402/14 de Corte Constitucional, 26 de Junio de 2014

1. Competencia.

   Esta S. es competente para analizar el fallo materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Problema jurídico.

   2.1. Con base en los hechos descritos, corresponde a esta S. de Revisión resolver los siguientes problemas jurídicos:

   (i) ¿Es procedente la acción de tutela que interpone una persona que esperó más de cinco años para acudir ante el juez constitucional, para la protección de los derechos fundamentales invocados?

   (ii) En el evento de ser procedente ¿vulnera los derechos al mínimo vital y a una vida en condiciones dignas de una persona que afirma ser desplazada por la violencia, la decisión de Acción Social de negar la inscripción en el Registro Único de Población Desplazada, bajo el argumento de que las declaraciones rendidas por el solicitante son contrarias a la verdad?

   2.2. Con el fin de dar respuesta a los anteriores interrogantes la S. reiterará la jurisprudencia de esta corporación en torno a: (i) la procedencia de la acción de tutela en materia de desplazamiento forzado; (ii) la protección constitucional de la población desplazada. Situación de extrema vulnerabilidad de las mujeres víctimas del desplazamiento forzado; y (iii) el marco normativo para la inscripción en el Registro Único de Víctimas. Con base en ello (iv) resolverá el caso concreto.

3. La procedencia de la acción de tutela en materia de desplazamiento forzado. Reiteración de jurisprudencia.

   3.1. En la sentencia T-025 de 2004, la Corte declaró formalmente el estado de cosas inconstitucional generado por las condiciones de extrema vulnerabilidad en que se encontraba la población desplazada[5]. En esa providencia y en numerosa jurisprudencia, se ha destacado la gravedad de la problemática que afecta a las víctimas de manera masiva, sistemática y continua, así como la incapacidad institucional del Estado para dar solución y atenderla adecuadamente. Sobre el particular, ha expuesto que “el desplazamiento forzado es en verdad un grave y complejo problema, que por sus dimensiones e impacto social demanda y demandará del Estado, mientras esa situación persista, el diseño y ejecución de un conjunto de acciones oportunas y efectivas para solucionarlo, dado que en cabeza suya está radicado el deber de prevenir las violaciones a los derechos humanos (…)”.

   Dicho estado de vulnerabilidad que caracteriza a la población desplazada, hace imperiosa la flexibilización de los requisitos exigidos para asegurar su acceso efectivo a la administración de justicia y por esa razón, la jurisprudencia constitucional ha desarrollado reglas específicas en relación a la procedibilidad de la acción de tutela cuando quienes acuden a ella son personas víctimas de ese flagelo[6].

   El artículo 86 de la Constitución Política consagra la acción de tutela como un mecanismo de protección de los derechos fundamentales cuando quiera que los mismos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, la cual solo resulta procedente en los eventos en que la persona no cuente con otro mecanismo de defensa judicial, lo que se conoce como requisito de subsidiariedad, salvo que a través de ella se busque evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

   Esta disposición, al igual que el numeral primero del artículo 6 del Decreto ley 2591 de 1991, consagra otra excepción al requisito de subsidiariedad, en virtud de la cual la acción de tutela es procedente, aun cuando el afectado cuente con otros mecanismos de defensa judicial, en los casos en que estos no sean idóneos ni eficaces para obtener la protección pretendida.

   Asimismo, de la acción de tutela se predica el requisito de inmediatez, que supone que “el ejercicio de la acción debe llevarse a cabo en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración”[8]. Este presupuesto “garantiza una protección urgente de los derechos fundamentales presuntamente amenazados o vulnerados; evita una lesión desproporcionada a atribuciones jurídicas de terceros; resguarda la seguridad jurídica; y desestima las solicitudes negligentes”.

   3.2. Sin embargo, estas aproximaciones generales sobre la procedibilidad de la acción de tutela tienen una connotación especial y diferenciada cuando son las personas víctimas del desplazamiento forzado quienes invocan la protección de sus derechos fundamentales.

   Particularmente, sobre el requisito de inmediatez, esta corporación ha señalado que el mismo debe ser aplicado de manera dúctil, bajo la consideración según la cual “sobre ellos se predica la titularidad de una especial protección constitucional, merced a las circunstancias particulares de vulnerabilidad, indefensión y debilidad manifiesta en la que se encuentran, y a la necesidad de que se les brinde una protección urgente e inmediata en procura de que les sean garantizadas unas condiciones mínimas de subsistencia dignas”[9].

   Lo anterior, no le impide al juez constitucional constatar la continuidad y la persistencia en el tiempo de la afectación de los derechos que permita definir la procedibilidad de la tutela[11]. En ese sentido, es posible aplicar de forma menos estricta el requisito de inmediatez cuando “(…) se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual”.

   En cuanto al requisito de subsidiariedad, ha dicho este tribunal que, frente a la protección de los derechos fundamentales de la población desplazada, la acción de tutela es el mecanismo idóneo y eficaz para tal fin, debido a su condición de sujetos de especial protección constitucional, por las siguientes razones:

   “(i) Aunque existen otros medios de defensa judicial ante la jurisdicción ordinaria que garantizan la protección de los derechos de este grupo de personas, estos no son idóneos, ni eficaces, debido a la situación de gravedad extrema y urgencia en la que se encuentran[12].

   (ii) No es viable exigir el previo agotamiento de los recursos ordinarios como requisito de procedibilidad de la acción, ya que, debido a la necesidad de un amparo inmediato, no es posible imponer cargas adicionales a la población desplazada[13].

   (iii) Por ser sujetos de especial protección, dada su condición particular de desamparo, vulnerabilidad e indefensión[15]”.

   3.3. En síntesis, la Corte Constitucional ha reiterado en numerosos pronunciamientos que la acción de tutela es el mecanismo judicial idóneo para amparar los derechos fundamentales de la población desplazada, dada la particular situación de vulnerabilidad en la que se encuentran. De igual forma, ha destacado que el principio de inmediatez está sujeto a un análisis menos riguroso, por las circunstancias de indefensión y debilidad manifiesta propias del flagelo del desplazamiento y en tanto se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo, continúa y actual.

4. La protección constitucional de la población desplazada. Situación de extrema vulnerabilidad de las mujeres víctimas del desplazamiento forzado.

   4.1. El artículo 13 de la Constitución Política dispone como obligación del Estado adoptar medidas a favor de los grupos discriminados y marginados, debiendo proteger especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta[16].

   Con base en la disposición constitucional citada, el Gobierno desarrolló diferentes documentos en los cuales realizó una descripción genérica del problema del desplazamiento forzado. Así, mediante el documento CONPES 2804 de 1995 describió las consecuencias socioeconómicas, políticas y psicosociales del fenómeno del desplazamiento y en el documento CONPES 3057 de 1999 definió la magnitud y las características del mismo. Por otro lado, profirió la Ley 387 de 1997[19] así como el Decreto 2569 de 2000 donde se encuentra definida la condición de desplazado, se establece el sistema único de registro y dispone los principios y los derechos de los desplazados a partir de los cuales debe ser interpretada la normatividad concerniente a los deberes estatales.

   Más adelante, con el ánimo de complementar y mejorar la política pública del desplazamiento forzado y lograr la garantía efectiva de los derechos fundamentales de las víctimas, expidió la Ley 1448 de 2011 donde “(i) se fijan nuevas políticas, (ii) planes generales, (iii) programas y proyectos para la asistencia, atención y reparación a las víctimas de la violencia, la inclusión social, la atención a grupos vulnerables y la reintegración social y económica de esta población”[20].

   4.2. La Corte Constitucional no ha sido ajena a la problemática derivada del desplazamiento forzado y en aplicación del referido artículo 13 ha resaltado la importancia de otorgar una especial protección a las víctimas de la violencia, en razón a las precarias condiciones sociales, físicas, sicológicas y económicas que las ubica en un estado de indefensión y debilidad manifiesta[21]. En la sentencia T-025 de 2004, esta corporación identificó cada uno de los derechos constitucionales que resultan vulnerados con ocasión del desplazamiento forzado:

   1. Derecho a la vida en condiciones dignas[22].

   2. Derecho de los niños, de las mujeres cabeza de familia, los discapacitados y las personas de tercera edad, y de otros grupos especialmente protegidos.

   3. Derecho a escoger su lugar de domicilio[23].

   4. Derechos al libre desarrollo de la personalidad, a la libertad de expresión y de asociación[24].

   5. Derechos económicos, sociales y culturales.

   6. Derecho de sus miembros a la unidad familiary a la protección integral de la familia.

   7. Derecho a la salud[25].

   8. Derechos a la integridad personal y a la seguridad personal.

   9. Libertad de circulación por el territorio nacionaly el derecho a permanecer en el sitio escogido para vivir.

   10. Derecho al trabajoy la libertad de escoger profesión u oficio.

   11. Derecho a una alimentación mínima[26].

   12. Derecho a la educación.

   13. Derecho a una vivienda digna.

   14. Derecho a la paz[27].

   15. Derecho a la personalidad jurídica[28].

   16. Derecho a la igualdad.

   La masiva, sistemática y continua vulneración de los derechos constitucionales de que son víctimas los desplazados, en su mayoría las mujeres cabeza de familia, los niños y niñas y las personas de la tercera edad, amerita la urgente intervención de las autoridades. Ahora, dado el caso que fue puesto en consideración de esta S., es preciso resaltar la especial situación a la que están sujetas las mujeres víctimas del desplazamiento forzado, asunto que fue ampliamente desarrollado en el Auto 092 de 2008[29].

   En dicha providencia, la Corte sintetizó los mandatos constitucionales[32] y las obligaciones del Estado en materia de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario que fundamentan la especial protección que merecen las mujeres víctimas de este flagelo. Específicamente, recalcó la obligación del Estado colombiano de adoptar un enfoque diferencial de prevención del desplazamiento interno y su impacto desproporcionado sobre la mujer. Al respecto, expuso lo siguiente:

   “En cuanto al asunto específico de la prevención de la violencia contra la mujer, que se expresa en los distintos riesgos de género específicos que afectan a las mujeres en el contexto del conflicto armado y de la cual el desplazamiento forzado es una manifestación y una secuela típica y compleja, debe recordarse lo dispuesto en el Artículo 7 de la Convención Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer, en virtud del cual los Estados Partes se obligan a“adoptar, por todos los medios apropiados y sin dilaciones, políticas orientadas a prevenir, sancionar y erradicar dicha violencia y en llevar a cabo lo siguiente: (…) (b) actuar con la debida diligencia para prevenir, investigar y sancionar la violencia contra la mujer”.

   El enfoque diferencial estricto de prevención del desplazamiento forzado que el Estado colombiano está obligado a adoptar, también implica en términos específicos que las autoridades colombianas deben actuar resueltamente frente a una situación de violación de los derechos fundamentales tan grave como la de las mujeres desplazadas del país en tanto víctimas del conflicto armado. Ello, aunado a las obligaciones internacionales del Estado en materia de prevención de la violencia contra la mujer, implica quelas autoridades colombianas están en la obligación constitucional e internacional, imperativa e inmediata, de identificar y valorar los riesgos específicos a los que están expuestas las mujeres en el marco del conflicto armado, por ser éstos causa directa del impacto desproporcionado que tiene sobre ellas el desplazamiento, para así poder actuar de la manera más enérgica posible para prevenirlos y proteger a sus víctimas”. (Resaltado original).

   La importancia del enfoque diferenciado radica principalmente en: (i) que por causa de su condición de género, las mujeres están expuestas a riesgos particulares y vulnerabilidades específicas dentro del conflicto armado, que a su vez son causas de desplazamiento, y por lo mismo explican en su conjunto el impacto desproporcionado del desplazamiento forzado sobre las mujeres; y (ii)que como víctimas sobrevivientes de actos violentos que se ven forzadas a asumir roles familiares, económicos y sociales distintos a los acostumbrados, las mujeres deben sobrellevar cargas materiales y psicológicas de naturaleza extrema y abrupta, que no afectan de igual manera a los hombres[33].

   Dentro de los numerosos riesgos específicos que impone el conflicto armado a las mujeres[34] la S. destaca aquel referente al reclutamiento forzado de sus hijos e hijas por los actores armados al margen de la ley, o de otro tipo de amenazas contra ellos, que se hace más grave cuando la mujer es cabeza de familia. Sobre el particular, en el Auto 092 de 2008, esta corporación explicó que son las mujeres quienes reciben personalmente, en una alta proporción de los casos, las amenazas de reclutamiento de sus hijos e hijas, situación que se convierte en la norma general cuando las mujeres son cabeza de familia, lo que supone un impacto desproporcionado sobre ellas.

   Ahora bien, habiendo fijado el marco general de protección constitucional de las víctimas del desplazamiento forzado y, específicamente, aquel preferente y diferenciado que debe ser otorgado a las mujeres como sujetos que asumen una carga desproporcionada en dicho contexto, entra la S. a hacer una breve referencia sobre el marco normativo para la inscripción en el Registro Único de Víctimas, como uno de los resultados de las políticas públicas establecidas por el Gobierno para garantizar el restablecimiento de los derechos y las condiciones socioeconómicas de la población desplazada.

5. Marco normativo para la inscripción en el Registro Único de Víctimas. Reiteración de jurisprudencia.

   5.1. Como fue mencionado en el acápite anterior, en desarrollo del artículo 13 de la Constitución Política, el Gobierno expidió, entre otros documentos CONPES y normatividad, la Ley 387 de 1997, donde se adoptaron medidas para la prevención y atención del desplazamiento forzado, así como para la estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia. En el artículo 1° de dicha ley se encuentra consagrada la condición de desplazado, cuyo tenor dispone lo siguiente:

   “ARTÍCULO 1. DEL DESPLAZADO.Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público.

   PARÁGRAFO.El Gobierno Nacional reglamentará lo que se entiende por condición de desplazado”[35].

   Dicha normatividad contiene además otras disposiciones que regulan lo concerniente al Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia y al restablecimiento de las condiciones socioeconómicas de los desplazados, entre las cuales destaca la S. los artículos 17 y 18. El primero de ellos, señala como deber del Estado promover las acciones y medidas con el fin de generar condiciones de sostenibilidad económica y social para la población desplazada, permitiendo el acceso de las víctimas a los proyectos productivos, el fomento de la microempresa, la capacitación y organización social, la atención en salud, educación y vivienda, entre otros. El segundo artículo, señala que “la condición de desplazado forzado por la violencia cesa cuando se logra la consolidación y estabilización socioeconómica, bien sea en su lugar de origen o en las zonas de reasentamiento”[36].

   5.2. Posteriormente, el Decreto 2569 de 2000, por el cual se reglamentó parcialmente la Ley 387 de 1997, creó y reguló lo concerniente al Registro Único de Población Desplazada. Así, mediante el artículo 4 estipuló que el RUPD es una herramienta técnica que permite identificar a la población afectada por el desplazamiento y tiene como finalidad mantener la información actualizada y realizar el seguimiento de los servicios que el Estado presta a dicha población.

   El artículo 5 dispuso como entidad responsable del manejo del registro a la Red de Solidaridad Social. Esta entidad, en virtud de lo consagrado en el Decreto 2467 de 2005[39], fue reemplazada por la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional –Acción Social- que sería la encargada de la coordinación del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia –SNAIPD-. Más adelante, con la expedición de la Ley 1448 de 2011 se creó el Registro Único de Víctimas, que entraría a reemplazar al RUPD, y cuyo funcionamiento estaría a cargo de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas como entidad adscrita al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social creado mediante el Decreto 4155 de 2011.

   Los artículos 6 y 11 del decreto, regulan lo concerniente a la declaración que debe rendir la persona para ser inscrita en el registro y las causales para no acceder a dicha solicitud. La primera disposición señala que la declaración debe ser rendida bajo los presupuestos generales de ley, aportando además: (i) los hechos y circunstancias que han determinado en el declarante su condición de desplazado; (ii) el lugar del cual se ha visto impelido a desplazarse; (iii) la profesión u oficio; (iv) la actividad económica que realizaba y los bienes y recursos patrimoniales que poseía antes del desplazamiento; y (v) las razones para escoger el lugar actual de asentamiento. Por su parte, el artículo 11 dispone como causales de la no inscripción en el registro, las siguientes:

   “1. Cuando la declaración resulte contraria a la verdad.

2. Cuando existan razones objetivas y fundadas para concluir que de la misma no se deduce la existencia de las circunstancias de hecho previstas en el artículo 1° de la Ley 387 de 1997.

3. Cuando el interesado efectúe la declaración y solicite la inscripción en el Registro después de un (1) año de acaecidas las circunstancias descritas en el artículo 1° de la Ley 387 de 1997.

   En tales eventos, se expedirá un acto en el que se señalen las razones que asisten a dicha entidad para tal determinación, el cual deberá ser notificado al afectado. Contra dicho acto proceden los recursos de Ley y la decisión que los resuelva agota la vía gubernativa”.

   5.3. Ahora, la S. se permite reiterar algunos pronunciamientos referentes a la normatividad previamente explicada y la interpretación que de ella deben realizar las autoridades concernidas y los jueces constitucionales.

   En cuanto a las causales para negar la inscripción en el registro, ha sido enfática esta corporación en señalar las reglas bajo las cuales deben actuar los funcionarios al momento de recibir las declaraciones. Particularmente “cuando la declaración resulte contraria a la verdad”, ha dicho esta corporación que su análisis debe realizarse bajo las siguientes pautas[40]:

   (i) Aplicación de la buena fe e inversión de la carga de la prueba: esto significa que los funcionarios encargados de recibir las declaraciones deben tomar como ciertos los hechos relatados por el declarante. En caso de considerar que el relato o las pruebas son contrarios a la verdad, ello debe ser demostrado por la autoridad, esto es, debe demostrar que la narración no es cierta y que el solicitante no se encuentra en circunstancia de desplazamiento, lo que supone la inversión de la carga probatoria.

   (ii) Si el funcionario advierte una incompatibilidad entre los enunciados de la declaración, la inclusión en el registro solo podrá ser rechazada cuando se trata de una inconsistencia referida al hecho mismo del desplazamiento y no a otros hechos accidentales o accesorios. Sobre este punto se dijo: “generalmente estas situaciones se configuran en casos de extrema necesidad, en los cuales las víctimas del desplazamiento incurren en contradicciones, imprecisiones o ficciones menores que no tienen como propósito hacer fraude al derecho, al Estado o a terceros, sino que lo que pretenden básicamente es superar los obstáculos impuestos por las autoridades, u ocultar cierta información por dignidad, vergüenza o miedo”[41].

   Asimismo, ha resaltado la Corte que existen hechos respecto de los cuales es difícil aportar una prueba diferente a la del testimonio de quien lo presenció y que “el desplazamiento forzado puede ser causado por circunstancias abruptamente evidentes como el hecho de una masacre en la población en la que se está viviendo, el asesinato de un allegado como aviso de lo que puede pasar si no abandonan sus tierras, o por hechos más sutiles como la simple amenaza verbal de alguno de los grupos alzados en armas, la iniciación de reclutamiento de jóvenes de la región por la cual se podría ver afectado algún miembro de la familia en caso de no desplazarse, o el simple clima de temor generalizado que se vive en determinados territorios el cual es percibido por sus habitantes como una tensa calma”[42].

   Bajo esa línea argumentativa, es preciso aclarar que si bien el Registro Único de Víctimas no otorga la calidad de desplazado, sí ha sido catalogado como un instrumento idóneo para identificar a la población víctima del desplazamiento, cuya finalidad principal es la de verificar las condiciones propias del flagelo, para proceder a otorgarle a las víctimas las ayudas humanitarias de emergencia, hasta tanto logren unas condiciones que les permitan su autosostenimiento[43].

   Ahora bien, respecto de la condición de desplazado, tanto la Ley 387 de 1997 como la jurisprudencia de la Corte, han coincidido en afirmar que “la condición de desplazamiento resulta de una circunstancia de hecho y no de una declaración formal que se realice ante una autoridad o entidad administrativa”[45]. Por esto, desde sus primeros pronunciamientos, esta corporación intentó definir el asunto, explicando que cualquiera que fuera la definición que se adoptara sobre los desplazados, estos serían considerados como tal, una vez de acreditaran dos elementos principales: “(i) la coacción que hace necesario el traslado; y (ii) la permanencia dentro de las fronteras de la propia nación”. En otras palabras:

   “[E]l juez constitucional ha establecido que la calidad de desplazado internono es algo que dependa de una decisión administrativa adoptada por Acción Social, hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social,sino de la realidad objetiva, fácilmente palpable del hecho del desplazamiento. El reconocimiento estatal de tal situación no es entonces constitutivo de la calidad de desplazado interno, sino meramente declarativo, por lo tanto,si la decisión adoptada por el funcionario competente es arbitraria o se aparta de las pautas jurisprudenciales que se han definido, el juez de tutela puede desvirtuarla y dar ordenes encaminadas a amparar los derechos fundamentales de las víctimas”[46].

   En el Auto 119 de 2013 la S. Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 hizo referencia a “los derechos en cabeza de las personas desplazadas por la violencia como consecuencia de la situación fáctica en la que se encuentran: el derecho fundamental a ser reconocidas mediante el registro por su vínculo estrecho con el goce de sus derechos fundamentales, con la protección de las garantías básicas, y con la mejora de sus condiciones de vida por medio de la estabilización socio-económica en el marco del retorno o la reubicación”[47].

   Por medio de esta providencia, la S. Especial señaló que debido a que la situación de emergencia generada por el desplazamiento forzado trae consigo la vulneración de numerosos derechos fundamentales, es obligación del Estado atenderla con la finalidad de que la misma cese y se logre la satisfacción de las víctimas. Se trata de una atención urgente, preferente y diferenciada que debe brindar el Estado a la población desplazada a través de medidas de protección y asistencia desde el momento mismo del desarraigo hasta lograr la estabilización socioeconómica.

   Bajo ese entendido, mencionó que la población desplazada tiene el derecho fundamental a que su condición sea reconocida como tal, aspecto que se encuentra concatenado con el derecho de esa población a la inscripción en el registro. A través de este instrumento “se busca hacer frente a la situación de emergencia en la que se encuentra la población desplazada por la violencia” y “permite hacer operativa la atención de esa población por medio de la identificación de las personas a quienes va dirigida la ayuda; la actualización de la información de la población atendida y sirve como instrumento para el diseño, implementación y seguimiento de las políticas públicas que busquen proteger sus derechos”[48]. Afirmó además, que el registro guarda una estrecha relación con la obtención de ayudas de carácter humanitario, el acceso a los planes de estabilización económica y a los programas de retorno, reasentamiento o reubicación.

   La S. de Seguimiento resaltó que la Corte Constitucional ha considerado que la población desplazada es sujeto de otros derechos adicionales a aquellos reconocidos en razón de la protección y atención urgente y al restablecimiento socio económico, que responde a su condición de víctimas de un delito que implica una transgresión de las normas de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario. Lo anterior, está relacionado con los derechos a la justicia, la verdad y la reparación como manifestación de los derechos de todas las víctimas de un ilícito al acceso a la justicia[49]. En ese sentido,

   “Las personas desplazadas tienen derecho a participar dentro del proceso penal; a que dentro del proceso se esclarezcan los hechos que dieron lugar al desplazamiento; a que los ‘hechos que motivaron el desplazamiento no queden en la impunidad, ya que el desplazamiento está tipificado como delito”; y en consecuencia, tienen derecho a que “la ocurrencia de tal hecho punible sea castigada por su aparato jurisdiccional a través del procesamiento, condena y ejecución de la pena del sujeto activo del delito’, entre otros”[50].

   Explicó entonces que el marco normativo de reconocimiento a los derechos a la justicia, a la verdad y a la reparación[51] opera con un concepto de víctima que es coyuntural y que ha evolucionado con el tiempo.

   5.4. Precisamente, con la expedición de la Ley 1448 de 2011 o Ley de Víctimas el legislador estableció las medidas judiciales, administrativas, sociales y económicas en beneficio de las víctimas de las violaciones contempladas en el artículo 3° que permitieran hacer efectivos los derechos a la justicia, a la verdad y a la reparación con garantía de no repetición y con el objetivo de que “se reconozca su condición de víctimas y se dignifique a través de la materialización de sus derechos constitucionales”.

   Para ello, en el artículo 3° definió el concepto de víctima señalando que son “aquellas personas que individual o colectivamente hayan sufrido un dañopor hechos ocurridosa partir del 1o de enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos,ocurridas con ocasión del conflicto armado interno”.

   En el capítulo III del Título III de la ley se encuentran las medidas de atención a las víctimas del desplazamiento forzado. El artículo 62 y siguientes establecen las etapas de la atención humanitaria:

   (i) Atención inmediata: “entregada a aquellas personas que manifiestan haber sido desplazadas y que se encuentran en situación de vulnerabilidad acentuada y requieren de albergue temporal y asistencia alimentaría (…) Se atenderá de manera inmediata desde el momento en que se presenta la declaración, hasta el momento en el cual se realiza la inscripción en el Registro Único de Víctimas (…)”[52].

   (ii) Atención humanitaria de emergencia: “es la ayuda humanitaria a la que tienen derecho las personas u hogares en situación de desplazamiento una vez se haya expedido el acto administrativo que las incluye en el Registro Único de Víctimas, y se entregará de acuerdo con el grado de necesidad y urgencia respecto de su subsistencia mínima (…)”[53].

   (iii) Atención humanitaria de transición: “Es la ayuda humanitaria que se entrega a la población en situación de Desplazamiento incluida en el Registro Único de Víctimas que aún no cuenta con los elementos necesarios para su subsistencia mínima, pero cuya situación, a la luz de la valoración hecha por la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, no presenta las características de gravedad y urgencia que los haría destinatarios de la Atención Humanitaria de Emergencia (…)”[54].

   Más adelante, el Título IV se ocupa de las medidas de reparación de las víctimas de que trata la ley[55]:

   (i) Restitución de tierras: “el Estado colombiano adoptará las medidas requeridas para la restitución jurídica y material de las tierras a los despojados y desplazados. De no ser posible la restitución, para determinar y reconocer la compensación correspondiente (…)”[56]. Para ello fijó mecanismos como la creación del Registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente y reguló lo concerniente a los procesos de restitución.

   (ii) Restitución de vivienda: “Las víctimas cuyas viviendas hayan sido afectadas por despojo, abandono, pérdida o menoscabo, tendrán prioridad y acceso preferente a programas de subsidios de vivienda en las modalidades de mejoramiento, construcción en sitio propio y adquisición de vivienda, establecidos por el Estado (…) Parágrafo 1°.La población víctima del desplazamiento forzado, accederá a los programas y proyectos diseñados por el Gobierno, privilegiando a la población mujeres cabeza de familia desplazadas, los adultos mayores desplazados y la población discapacitada desplazada”[57].

   (iii) Formación, generación de empleo y carrera administrativa: “El Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, dará prioridad y facilidad para el acceso de jóvenes y adultos víctimas, en los términos de la presente ley, a sus programas de formación y capacitación técnica”.

   (v) Indemnización por vía administrativa: el artículo 148 del Decreto reglamentario 4800 de 2011 dispone que la estimación del monto de la indemnización por vía administrativa estará sujeta los criterios de: la naturaleza y el impacto del hecho victimizante, el daño causado y el estado de vulnerabilidad actual de la víctima, desde un enfoque diferencial.

   El Decreto 4800 de 2011[58] en el Título VII reglamenta lo concerniente a las medidas de reparación integral: (i) restitución de vivienda; (ii) mecanismos reparativos en relación con los créditos y pasivos; (iii) indemnización por vía administrativa; (iv) medidas de rehabilitación; (v) medidas de satisfacción; y (vi) medidas de prevención, protección y garantías de no repetición.

   5.5. Con todo lo anterior, es posible concluir que las víctimas del desplazamiento forzado tienen derecho a que su condición sea reconocida como tal y con ello a obtener todas las ayudas que ofrece el Estado, no solo aquellas dirigidas a atender la situación de urgencia y vulnerabilidad, sino también otras que no necesariamente están relacionadas con dichas circunstancias de gravedad y a las cuales tienen derecho por ser víctimas de un delito en el marco del conflicto armado interno.

   Con los elementos de juicio explicados en los apartados precedentes, entrará esta S. a evaluar el caso concreto.

6.1. La señora M. delC.O.F. interpuso acción de tutela en contra de la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, por considerar que con la decisión de negar la inscripción en el Registro Único de Población Desplazada vulneró sus derechos a la vida en condiciones dignas, a la presunción de buena fe y al mínimo vital, al argumentar para tal negativa que las declaraciones por ella rendidas eran contrarias a la verdad.

En la contestación del escrito de tutela, la entidad accionada manifestó que no se encontraban acreditados los requisitos para la procedencia de la acción de tutela, toda vez que la actora contaba con otros mecanismos de defensa judicial para la protección de los derechos invocados y porque la última decisión databa de 2008.

El Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de B. negó el amparo al no contar con elementos probatorios relativos a los hechos que dieron lugar al desplazamiento y por no haberse acreditado el requisito de inmediatez. En segunda instancia la S. Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de B. confirmó la providencia impugnada por las mismas razones.

Durante el trámite de revisión, este Despacho decretó algunas pruebas para tener mayor claridad sobre los hechos expuestos en la tutela. La accionante allegó un documento donde explicó las razones por las cuales no había acudido ante los jueces constitucionales, así como información adicional que permitió conocer su situación económica y social actual. Por su parte, la entidad accionada guardó silencio.

6.2. Visto lo anterior, corresponde a la S. determinar, como asunto previo, lo concerniente al cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela.

Como fue reseñado en acápites anteriores la acción de tutela es el mecanismo judicial idóneo y eficaz para la protección de los derechos fundamentales de las personas víctimas del desplazamiento forzado, dada la especial situación de vulnerabilidad que genera dicha circunstancia. Igualmente, se explicó que en el análisis del cumplimiento del requisito de inmediatez el juez constitucional tiene la tarea de asumir un estudio menos riguroso, ante la necesidad de brindar una protección urgente e inmediata que garantice unas condiciones mínimas y dignas de subsistencia.

6.2.1. Tanto la entidad accionada como los jueces de instancia hicieron referencia a la falta de acreditación del requisito de inmediatez, toda vez que la última actuación esgrimida por las autoridades es del mes de julio de 2008 y la accionante dejó transcurrir más de cinco años para reclamar la protección de sus derechos fundamentales. Lo anterior, permitiría llegar a una conclusión inicial según la cual, por el paso del tiempo, la señora O.F. ya ha logrado consolidar una estabilidad socioeconómica que permita su subsistencia en condiciones dignas.

Sin embargo, los jueces de instancia desconocieron por completo la línea jurisprudencial trazada en materia constitucional respecto de la población desplazada. Para ese asunto, resultaba imperioso analizar las circunstancias propias del caso concreto y verificar las razones por las cuales la accionante no acudió antes a este mecanismo judicial. Efectivamente, al indagar los motivos de su inactividad, esta S. constató lo siguiente:

(i) Según lo manifestó la señora O.F. a lo largo del trámite de la tutela, ella no sabe leer ni escribir y no cuenta con ningún tipo de formación académica. Fue precisamente por esta razón que contó con la colaboración de terceras personas -estudiantes de Derecho y la Procuraduría Regional de Santander- para poder reclamar la protección de sus derechos fundamentales. Bajo ese entendido, el transcurso de cinco años para acudir al juez constitucional no puede interpretarse como desidia o negligencia de la accionante, sino como una manifestación del desconocimiento de muchas víctimas del conflicto armado interno sobre los recursos, las ayudas o los programas del Estado para obtener la reparación del daño causado.

(ii) Por otro lado, de acuerdo a lo señalado por la accionante, la interposición de la acción de tutela surge de la necesidad de restablecer su condición socio económica que, a pesar del paso del tiempo, es persistente. Según su relato, en dos oportunidades tuvo que salir del Municipio de S.P., B. por las amenazas recibidas. Ante estas circunstancias y debido al riesgo que corrían sus hijos, quienes eran menores de edad para ese momento, debió trasladarse con ellos a la ciudad de B. en su afán de protegerlos, dificultades que generaron en ella una grave una afectación social y económica.

Ahora, teniendo en cuenta que la accionante manifestó que en la actualidad ni su vida ni la de sus hijos corren riesgo, no es posible afirmar que exista una situación de urgencia que ponga en peligro su seguridad. Sin embargo, no por ello puede concluirse que haya obtenido el total restablecimiento de sus derechos; es decir, aunque no persista la situación de urgencia inmediata que incida en su vida o en su seguridad, el solo hecho de verse obligada a salir de su lugar de residencia, de continuar siendo desplazada en otro lugar y de seguir sintiendo los efectos de dicho flagelo, le permiten concluir a la S. que la accionante ostenta la calidad de víctima. En ese sentido, no puede suprimirse la oportunidad de que le sean reconocidos otros derechos no relacionados con las circunstancias de urgencia o vulnerabilidad, de los cuales es sujeto por su condición de víctima de un delito que trae consigo la transgresión de las normas de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, como sucede con los derechos a la verdad, a la justicia, a la reparación y a la garantía de no repetición.

Finalmente, resalta la S. que la accionante es una persona de escasos recursos en tanto, según ella misma lo mencionó, al verse obligada a dejar su lugar de residencia y el no contar con ninguna clase de estudio le han impedido conseguir un trabajo formal y estable, lo que ha dificultado la obtención de los recursos que le faciliten una subsistencia en condiciones dignas.

6.2.2. Por otro lado, es posible afirmar que se encuentra acreditado el requisito de subsidiariedad, ya que según se desprende de las pruebas que obran en el expediente, la señora O.F. acudió ante las autoridades administrativas para obtener las ayudas del Estado, debido a la situación de vulnerabilidad en la que se encontraba en aquel momento. En efecto, rindió las declaraciones juramentadas para ser registrada junto con su núcleo familiar en el RUPD y al ver negada tal posibilidad, agotó las vías judiciales disponibles, esto es, presentó los recursos de reposición y en subsidio el de apelación para controvertir la decisión de la entidad.

Ahora, por el mismo paso del tiempo la accionante ya no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial que le permita obtener lo que ahora pretende. Pero, aun cuando contara con aquellos mecanismos, no resultaría viable exigir el agotamiento de los mismos, porque ello supondría imponer una carga adicional a una persona víctima del desplazamiento forzado.

6.3. Una vez analizados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, entra esta S. de revisión a estudiar el asunto de fondo.

De acuerdo con los hechos narrados en el escrito de tutela, para el año 2005 la señora M. delC.O.F. vivía junto con sus dos hijos menores para ese momento, en el corregimiento de Cerro Azul en S.P., B.. Ante las amenazas de reclutamiento de su hijo mayor se desplazó hasta la ciudad de B. para dejarlo al cuidado de su madrina. Al volver al departamento del B., decidió vivir en el corregimiento de Agua Sucia en el municipio de S.P., donde recibió amenazas en contra de su otro hijo. Por esa razón, en el año 2008 se vio en la obligación de irse a vivir definitivamente a la ciudad de B..

Ahora, según la declaración rendida en el año 2008 por la accionante, transcrita por Acción Social en la Resolución del 25 de enero de 2008, ella manifestó ser víctima del desplazamiento forzado desde el “corregimiento de Agua Sucia en Simití, B., municipio en el que vivió por un espacio de 15 años”. Sin embargo, al encontrar que aparecía afiliada en la EPS Solsalud en el régimen subsidiado como madre cabeza de familia en la ciudad de B. y que su Sisben era de la misma ciudad, determinó que la declaración era contraria a la verdad. Adicionalmente, argumentó que según el RUPD la señora O. contaba con una declaración anterior en 2005 que generó concepto de NO INCLUIDA lo que indicó a la entidad que para esa fecha ya se encontraba viviendo en B..

La accionante presentó los recursos de reposición y en subsidio apelación contra esa decisión y en ellos explicó que en el año 2005 “vivía en el corregimiento de Cerro Azul en el municipio de S.P., B.”. Posteriormente se fue a vivir por un periodo de dos meses a B. en la casa de una comadre, quien le hizo el favor de sacar los papeles de la EPS. Nuevamente “volvió al municipio de S.P., pero esta vez habitó en un caserío llamado Agua Sucia”, que fue donde nuevamente empezó a recibir las amenazas en contra de su otro hijo.

No obstante, en las resoluciones de mayo y julio de 2008, Acción Social confirmó la decisión, bajo el argumento que la solicitante no vivió 15 años en el “municipio de Agua Sucia” tal y como lo había afirmado en la declaración. Señaló que “la información otorgada en 2008 según la cual salió desplazada del municipio de Simití, B. no coincidía con los hechos presentados en septiembre de 2005 donde informó que había salido del municipio de S.P.”, razón por la cual se desvirtuaba el principio de buena fe.

De lo expuesto anteriormente, la S. concluye que efectivamente las afirmaciones de la accionante presentan algunas inconsistencias. Sin embargo, las mismas resultan completamente irrelevantes al momento de entrar a determinar la condición de víctima del desplazamiento forzado.

La principal inconsistencia tiene que ver con el municipio del cual salió desplazada, puesto que en la declaración rendida ante Acción Social en 2008 afirmó ser víctima del desplazamiento forzado desde el municipio de Simití, B., mientras que en la declaración rendida en 2005 aseguró haber salido del municipio de S.P. B.. Esta aparente contradicción fue el argumento final esbozado por la entidad para desvirtuar el principio de buena fe y concluir que la declaración era contraria a la verdad.

La S. no comparte las explicaciones dadas por la autoridad en esa última resolución, por las razones que se entran a exponer:

a). Del material probatorio que obra en el expediente es posible deducir que: (i) la señora M. delC.O. vivía en el corregimiento de Cerro Azul ubicado en el municipio de S.P., B.; (ii) en el año 2005 se dirigió a la ciudad de B. por un periodo de dos meses y posteriormente volvió al departamento del B., esta vez para vivir en el corregimiento de Agua Sucia ubicado en el municipio de S.P.; (iii) en el año 2008, ante las reiteradas amenazas, decidió irse a vivir definitivamente en la ciudad de B..

b). Lo anterior significa, que la real contradicción está en la ubicación que da la accionante del corregimiento de Agua Sucia, en tanto en un primer momento afirmó que este quedaba en el municipio de Simití y más adelante aseveró que estaba ubicado en el municipio de S.P..

c). Para la Corte, ello no es más que una mera equivocación o desconocimiento de la accionante respecto de la ubicación geográfica de los corregimientos. Esto, por cuanto siempre fue clara en afirmar, y sobre ello no existe contradicción, que vivió en el corregimiento de Cerro Azul hasta el año 2005 y luego en el corregimiento de Agua Sucia hasta el 2008, ambos ubicados en el municipio de S.P., B..

d). Lo expuesto es un evidente desconocimiento de las garantías fundamentales de la accionante por parte de Acción Social, por cuanto bajo un argumento superficial y que no genera una duda razonable sobre la calidad de desplazada de la accionante, pretende desvirtuar el principio de buena fe que irradia la declaración de una persona que afirma ser víctima del conflicto armado interno.

Sobre el particular, la Corte ha sido muy enfática en señalar que las autoridades están en la obligación de tomar como ciertos los hechos relatados por el declarante y, en caso de contradicción, es aquella la que debe demostrar que la narración no es cierta. Asimismo, la jurisprudencia ha aclarado que una incompatibilidad que conlleve la no inscripción en el registro debe circunscribirse al hecho mismo del desplazamiento y no otros hechos accidentales o accesorios.

Si bien ello no significa que cualquier afirmación o dicho del declarante deba tenerse como cierto, porque de ser así se permitiría la inscripción de falsos desplazados y el acceso irregular a los beneficios que brinda el Estado, sí es importante que en caso de duda y ante las obligaciones que se derivan de la inversión de la carga de la prueba, sean las autoridades administrativas las que desplieguen una actividad diligente para concluir sobre la veracidad de los hechos.

En el caso que ahora se estudia, es preciso preguntarse por qué la Agencia Presidencial para la Acción Social no requirió a la declarante para que aclarara ese punto o le indagara sobre el mismo antes de negar el derecho a la inscripción de manera tajante. Por el contrario, se limitó a darle valor a una inconsistencia que era fácilmente controvertible y sin realizar una mayor verificación sobre la misma. Incluso, un estudio sobre el entorno social del departamento del B. o un análisis sobre el contexto de la violencia que se vivía en la época, hubieran otorgado a la entidad mayores elementos probatorios para determinar la calidad del desplazamiento.

Por ejemplo, un estudio realizado por el Observatorio de Paz Integral de la Agencia de la ONU para los refugiados -ACNUR- da cuenta de la gravedad del conflicto armado interno y de la situación del desplazamiento forzado en el Magdalena Medio y sur del B.. Según el informe:

“Municipios como C., R., S.P., Santa Rosa, Simití y Tiquisio en el sur de B., demuestran una tendencia al aumento de los hogares expulsados durante el año 2005 (hasta octubre) con respecto al año 2004. (…) Tiquisio vio incrementada la expulsión en un 60% con relación al año 2004, y se convirtió en el segundo municipio expulsor del Sur de B. después de S.P..

(…) El sur de B. y el Magdalena Medio santandereano fueron las subregiones en donde acontecieron el mayor número de combates: 28 y 24, respectivamente. Los municipios en donde más combates se han registrado en 2005 han sido S.P., 11 combates; C., 7; y Sabana de Torres, 5. Precisamente como consecuencia del combate sostenido entre paramilitares del Bloque Central B. y guerrilla (ELN-FARC) en el mes de abril, se presentó uno de los desplazamientos masivos ocurridos en el municipio de S.P..

(…) Las zonas rurales de mayor expulsión durante enero y junio de 2005, según información de Acción Social Unidad Territorial Magdalena Medio por municipio son las siguientes: S.P. Corregimientos Cerro Azul, Pozo Azul, V.. Veredas A.S.J., V., Agua Sucia, Alto Berlín, Alto Cañabraval, A.S., C.H., La Virgencita, entre otras”[59].

En el estudio presentado por el Observatorio, se hace además un análisis específico sobre la situación de desplazamiento en el municipio de S.P., B., donde se resalta:

“Las principales causas de desplazamiento forzado en esa zona “las constituyen la violación de derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario. Aparecen como causas de esta “crisis humanitaria” hechos perpetrados contra la población civil tales como: amenazas generalizadas, enfrentamiento armado, masacre, amenaza específica, toma de poblaciones y ataques indiscriminados. Estos hechos atroces, como todos los hechos de guerra, afectan directamente el derecho fundamental a la vida y a la integridad física. Y efectivamente, las familias desplazadas que fueron encuestadas en S.P. en noviembre de 2004, señalan como principales causas del desplazamiento los enfrentamientos armados (54,6 por ciento); amenazas (19,5 por ciento); acciones directas de actores armados (3 por ciento) y miedo a raíz de rumores (17,3 por ciento)”[60].

Incluso, la Corte Constitucional en el Auto 171 de 2007 llamó la atención sobre la situación de reclutamiento forzado de menores, la cual se presentó con mayor fuerza “en Arauca, P., el sur de B., Valle del Cauca, G., Amazonas, V., C., M., Risaralda, Antioquia, Santander y N., y mencionaron los municipios de Cocorná, Barrancabermeja, Cartagena –barrios El Pozón y N.M.-, Arquía, Quibdo (sic) y Soacha”[61].

6.4. Todo lo anterior evidencia que el Gobierno dejó de reconocer un derecho sin indagar a la accionante sobre la contradicción en su declaración y sin verificar otros aspectos que permitieran dar claridad sobre los hechos que dieron lugar al desplazamiento y los lugares en donde se efectuó el mismo. Esa actuación de la accionada generó una consecuencia que agrava aún más las circunstancias del caso, en la medida en que ante la falta de reconocimiento de la calidad de víctima se dejaron de otorgar ciertas ayudas de emergencia que en su momento requirió la accionante.

Ahora, es preciso recordar que si bien no está acreditada la situación de vulnerabilidad o urgencia inmediata que surge del desplazamiento, no por ello la accionante pierde automáticamente la calidad de víctima.

Con la expedición de la Ley 1448 de 2011 el legislador estableció que serían reconocidas como victimas todas aquellas personas que hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1° de enero de 1985 como consecuencia de las infracciones a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno y, por su condición de tal tendrían derecho a la obtención de ayudas de emergencia así como de otros beneficios no relacionados con las circunstancias de urgencia.

Precisamente, a través del registro se pretende el reconocimiento de la accionante como víctima y con ello se permite el acceso a otros beneficios no relacionados con las circunstancias de urgencia, como sucedería por ejemplo, con la ayuda humanitaria de transición, la restitución de vivienda o una indemnización por vía administrativa y, en general, lo relacionado con los derechos a la verdad, a la justicia, a la reparación y a la garantía de no repetición. Será la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas y las demás autoridades administrativas o judiciales competentes quienes determinen la titularidad de la accionante de las demás ayudas, dependiendo del cumplimiento de los requisitos y del estudio que sobre los mismos se realice.

En virtud de lo expuesto, la S. concluye que la Agencia Presidencial para la Acción Social vulneró los derechos fundamentales de la señora M. delC.O. a una vida en condiciones dignas y al mínimo vital, al no incluirla en el Registro Único de Población Desplazada por considerar que las declaraciones por ella rendidas eran contrarias a la verdad.

Por lo anterior, la Corte revocará la decisión de la S. Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de B., que a su vez confirmó la proferida por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de la misma ciudad. En su lugar, concederá la protección de los derechos fundamentales invocada, dejará sin efectos las resoluciones núm. 680010040, 069 y 04319 de 2008 mediante las cuales negó la inscripción en el registro y ordenará a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, entidad que en la actualidad es la encargada, entre otras funciones, de evaluar la inscripción de las víctimas del desplazamiento forzado, que incluya a la accionante en el Registro Único de Víctimas.

En mérito de lo expuesto, la S. Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,