Auto nº 355/14 de Corte Constitucional, 19 de Noviembre de 2014

1. Hechos

   1.1. Señaló el actor que le fue expedida su licencia de conducción en 1995 por parte de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Villeta y, el 29 de enero de 2008, la autoridad competente le impuso un comparendo en la ciudad de Neiva.

   1.2. Sin embargo, debido a que, a su juicio, transcurrió el periodo de tiempo necesario para declarar la prescripción de la obligación impuesta, acudió mediante petición escrita ante la Secretaría de Tránsito y Transporte de Neiva a efectos de que se le cancelara la infracción a su nombre. Pedimento frente al cual la entidad guardó silencio.

   1.3. En vista de lo anterior, acudió a la acción de tutela solicitando el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y a la igualdad y, como consecuencia, se le ordene a las entidades demandadas cancelar el comparendo impuesto por operar el fenómeno de prescripción.

2. Decisiones que suscitaron el supuesto conflicto de competencia

   2.1. Efectuado el reparto administrativo el asunto le fue asignado al Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito de Bogotá D.C., que en auto del 15 de julio de 2014, decidió remitir el expediente a los Juzgados Administrativos del Circuito Judicial de Neiva, en aplicación del artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, por cuanto es en esa municipalidad en donde ocurrieron los hechos que generan la presunta transgresión y, además, porque, a su juicio, en esa ciudad se puede “(...) apreciar directamente la realidad que circunda los acontecimientos que suscitan el proceso o decretar la práctica de testimonios en su sede y así, asegurar la convicción suficiente para decidir con certeza sobre el asunto (…)”[1].

   2.2. Reasignado el expediente, le correspondió por reparto al Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Neiva, que se declaró incompetente por medio de auto del 25 de julio de 2014, toda vez que, a su parecer, existen varios operadores judiciales que pueden conocer la demanda, luego en tales situaciones, se procurar por respetar la elección que a prevención realizó el demandante por lo que, en ese sentido, es el juez de Bogotá al que le corresponde fallar, soportado además, en que en dicha ciudad se encuentra ubicado el domicilio del recurrente. Por consiguiente, planteó el conflicto negativo de competencia y lo remitió a esta Corte para que lo defina.

1. Competencia

   1.1. Conforme lo ha considerado la reiterada, jurisprudencia de esta Corporación, la Sala Plena puede conocer y dirimir los posibles conflictos de competencia que surjan en el trámite de la acción de tutela, en los casos en que las autoridades judiciales involucradas, no cuenten con superior funcional común[2]. En este contexto, el expediente deberá ser remitido a esta Corte, para que, como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, decida cuál despacho judicial debe conocer de la solicitud de amparo, de modo que su competencia es, en esta materia, residual[3].

   Lo anterior no plantea una excepción a la regla general contenida en los artículos 256-6 de la Constitución Política y 112-2 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia que confieren al Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, la competencia para dirimir posibles conflictos que ocurran entre las distintas jurisdicciones, puesto que las colisiones que se presenten entre dos autoridades judiciales con ocasión de una acción de tutela, son siempre eventuales conflictos de competencia dentro de la jurisdicción constitucional, así los jueces involucrados pertenezcan a esferas distintas. Ello es así porque desde el punto de vista funcional, todos los jueces de tutela hacen parte de la jurisdicción constitucional[4].

   1.2. Empero, la Corte ha considerado que en atención a los principios de celeridad, eficacia y acceso oportuno a la administración de justicia, el parámetro de la residualidad anotado puede excepcionarse en aquellos casos en los que, a pesar de existir superior funcional común, la demora en la decisión de un supuesto conflicto de competencia puede comprometer la efectividad de los derechos fundamentales[5].

2. Marco jurídico que determina la competencia en materia de tutela

   2.1. Este Tribunal en diferentes oportunidades ha precisado que los artículos 86 de la Constitución y 37 del Decreto 2591 de 1991, son específicamente los que, de manera expresa, aluden a los factores que determinan la competencia en materia de tutela[6].

   Por su parte, el Decreto 1382 de 2000 establece las “reglas para el reparto de la acción de tutela” y no las que definen la competencia de los despachos judiciales, en la medida en que por su inferioridad jerárquica respecto de las citadas disposiciones, no puede modificarlas. Ese fue precisamente el entendimiento dado por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al desestimar la mayoría de los cargos de nulidad contra el mencionado acto administrativo, en sentencia del 18 de julio de 2002, por considerar que no era contrario al artículo 86 de la Constitución, en tanto establecía normas de reparto y no de competencia[7].

   En este contexto, la Corte Constitucional ha precisado que “la observancia del mencionado acto administrativo en manera alguna puede servir de fundamento para que los jueces o corporaciones que ejercen jurisdicción constitucional se declaren incompetentes para conocer de una acción de tutela, puesto que las reglas en él contenidas son meramente de reparto. Una interpretación en sentido contrario, transforma sin justificación válida el término constitucional de diez (10) días, como acaece en este caso, en varios meses, lesionándose de esa manera la garantía de la efectividad (art. 2° C.P.) de los derechos constitucionales al acceso a la administración de justicia (art. 229 ibídem) y al debido proceso de los accionantes (art. 29 ibídem).”[8]

   Con fundamento en lo anterior, esta Corte estableció en el auto 124 de 2009[9], las siguientes reglas para la resolución de los conflictos de competencia en materia de tutela, derivados de la falta de aplicación del factor territorial contenido en la Constitución Política (art. 86) y el Decreto 2591 de 1991 (art. 37), así como lo relativo a las reglas de reparto previstas en el Decreto 1382 de 2000, las cuales, en uno y otro supuesto, son simplemente las consecuencias naturales de la jurisprudencia tantas veces reiterada por esta Corte:

   “(i) Un error en la aplicación o interpretación de las reglas de competencia contenidas en el artículo 37 del decreto 2591 de 1991 puede llevar al juez de tutela a declararse incompetente (factor territorial y acciones de tutela que se dirijan contra los medios de comunicación). La autoridad judicial debe, en estos casos, remitir el expediente al juez que considere competente con la mayor celeridad posible.

   (ii) Una equivocación en la aplicación o interpretación de las reglas de reparto contenidas en el Decreto 1382 de 2000 no autorizan al juez de tutela a declararse incompetente y, mucho menos, a declarar la nulidad de lo actuado por falta de competencia. El juez de tutela debe, en estos casos, tramitar la acción o decidir la impugnación, según el caso.

   (iii) Los únicos conflictos de competencia que existen en materia de tutela son aquéllos que se presentan por la aplicación o interpretación del artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 (factor territorial y acciones de tutela que se dirijan contra los medios de comunicación).

   Estos serán decididos, en principio, por el superior jerárquico común de las autoridades judiciales involucradas o, en su ausencia, por la Corte Constitucional en su calidad de máximo órgano de la jurisdicción constitucional, de conformidad con las reglas jurisprudenciales que hasta el momento se han venido aplicando en esta materia.

   (iv) Ninguna discusión por la aplicación o interpretación del Decreto 1382 de 2000 genera conflicto de competencia, ni siquiera aparente.

   Por tanto, en el caso de que dos autoridades judiciales promuevan un conflicto de competencia por este motivo, el expediente será remitido a aquella a quien se repartió en primer lugar con el fin de que la acción de tutela sea decidida inmediatamente, sin que medien consideraciones adicionales relativas a las normas de reparto. Lo anterior no obsta para que esta Corporación o el superior funcional al que sea enviado un supuesto conflicto de competencia, proceda a devolver el asunto, conforme a las reglas de reparto del Decreto 1382 de 2000, en aquellos supuestos en que se presente una distribución caprichosa de la acción de tutela fruto de una manipulación grosera de las reglas de reparto contenidas en el mencionado acto administrativo, como sería el caso de la distribución equivocada de una acción de tutela interpuesta contra una providencia judicial emanada de una de las Altas Cortes.”

   En relación con la última regla anotada, este Tribunal en auto 198 de 2009, precisó que “tales excepciones, se presentarían en los casos en los que se advierta una manipulación grosera de las reglas de reparto, como cuando se asigna el conocimiento de una demanda de tutela contra una Alta Corte, a un funcionario judicial diferente a sus miembros; o, necesariamente, siguiendo esa misma directriz, en los casos en que se reparta caprichosamente una acción de tutela contra una providencia judicial, a un despacho diferente del superior funcional del que dictó el proveído.”

   También, la Corte ha precisado el significado del término “a prevención”[10], contenido en los artículos 37 del Decreto 2591 de 1991 y 1° del Decreto 1382 de 2000. Sobre el particular, este Tribunal expresó:

   “Esta nueva interpretación consiste en entender que el término ‘competencia a prevención’, significa que cualquiera de los jueces que sea competente, de acuerdo con los artículos 86 de la Constitución y 37 del Decreto 2591 de 1991, está autorizado para conocer de la acción de tutela, independientemente de la especialidad que haya sido escogida por el actor. En este orden de ideas, los jueces no deben promover conflictos aparentes de competencia en las acciones de tutela con el argumento de que la oficina judicial no respetó la especialidad seleccionada por el demandante.

   De manera que el alcance de la expresión competencia ‘a prevención’, en los términos de las disposiciones precedentemente citadas (artículos 37 del Decreto 2591 de 1991 y 1º del Decreto 1382 de 2000), debe entenderse circunscrita a la posibilidad con que cuenta el demandante de presentar su solicitud de tutela (i) ante el juez con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o amenaza que la motivare o, a su elección, (ii) ante el juez con jurisdicción en el lugar donde se produjeren sus efectos. Solicitud de amparo que se repartirá a través de la oficina judicial respectiva encargada de efectuar la distribución y asignación de estos casos, en los lugares donde exista.

   La posición mayoritaria que se había acogido ha originado numerosos conflictos de competencia aparentes que dilatan enormemente la decisión de las acciones de tutela. En efecto, las oficinas de reparto, en algunas ocasiones, efectúan la distribución de las acciones de tutela a jueces diferentes de los escogidos por los demandantes, al cabo de lo cual éstos se declaran incompetentes en aplicación de la jurisprudencia mayoritaria de ésta Corporación y proceden a remitir el asunto a los jueces elegidos por los actores quienes a su vez consideran que, al margen de tal selección, se debe respetar la asignación de las oficinas de reparto, surgiendo entonces el conflicto aparente de competencia.

   (…)

   Es por ello que la Corte acoge esta nueva posición respecto del significado del término ‘a prevención’ pues es la que protege de manera efectiva los derechos fundamentales al evitar las dilaciones indebidas que se están presentando, ya que los jueces no podrían iniciar conflictos aparentes de competencia en las acciones de tutela basados en que la oficina de reparto no respetó la especialidad escogida por el actor. Ello en aplicación de la regla según la cual se debe escoger la interpretación más favorable para los derechos de las personas (interpretación pro homine).

   Esta argumentación se basa, además, en la aplicación de los principios de garantía efectiva de los derechos fundamentales (artículo 2 de la Constitución) y de primacía de los derechos inalienables de las personas (artículo 5 ídem) y busca proteger materialmente el derecho constitucional al acceso a la administración de justicia (artículo 229 ídem), así como observar los principios de informalidad, sumariedad y celeridad que deben informar el trámite de la acción de tutela (artículo 86 ídem y artículo 3 del Decreto 2591 de 1991).”

   2.2. De esta manera, la jurisprudencia constitucional teniendo en cuenta que el trámite de la acción de tutela es preferente, sumario e informal (arts. 86 C.P., 3° y 14 del Decreto 2591 de 1991) y que una de las finalidades del Estado social de derecho proclamado en la Constitución es la efectividad de los derechos (art. 2° C.P.), ha fijado los citados lineamientos en materia de conflictos de competencia, los cuales buscan, en últimas, evitar dilaciones injustificadas y barreras infranqueables y desproporcionadas en el acceso efectivo a la justicia, cuando lo que está en juego es la garantía de los derechos fundamentales. Lo anterior, está en estrecha armonía con los compromisos internacionales adquiridos por el Estado colombiano en el Pacto de Derechos Civiles y Políticos[11] y la Convención Americana sobre Derechos Humanos[12].

1. Como quedó anotado en las consideraciones de esta decisión, la posibilidad que tiene la Corte Constitucional de asumir el conocimiento de conflictos de competencia o de atribución, está supeditada, en principio, a la inexistencia de superior funcional común.

   Sin embargo, tal como lo ha considerado en repetidas ocasiones la jurisprudencia[13], dicho parámetro procesal no debe ser entendido en términos absolutos, toda vez que en aquellos casos en los que se prevea la tardanza en la adopción de una decisión de fondo dentro de los términos perentorios que establece la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991 o, que sencillamente, la Corte constate que no se trata ni siquiera de un conflicto aparente de competencia, sino que en realidad constituya una discusión que apenas envuelve cuestiones de interpretación en la aplicación de las reglas administrativas de reparto previstas en el Decreto 1382 de 2000, no tiene justificación remitir el expediente de tutela al respectivo superior, en tanto lo que se impone es privilegiar la tutela judicial efectiva (art. 229 de la C.P.).

   En el asunto que ocupa la atención de esta Corporación, se tiene que la controversia respecto de la autoridad judicial que debe asumir el conocimiento de la acción de tutela promovida por el señor A.H.G.C. contra la Secretaría de Tránsito y Transporte de Villeta y su homóloga de Neiva y otro, está trabada entre el Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito de Bogotá D.C., y el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Neiva, por lo que correspondería dirimirla a la Sala Plena del Consejo de Estado.

   No obstante, en vista de que han transcurrido un poco más de tres (3) meses desde que se presentó la solicitud de tutela sin que el peticionario haya obtenido decisión de fondo, es razón suficiente para que la Corte Constitucional como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional adopte la decisión que corresponda. Ello encuentra respaldo en los principios de economía, celeridad, eficacia y prevalencia del derecho sustancial que orientan el ejercicio de la acción de tutela (Decreto 2591, art. 3°).

2. Ahora bien, este Tribunal debe indicar que la discusión ventilada en esta oportunidad, en efecto, está circunscrita al factor territorial que determina la competencia en materia de tutela (arts. 86 C.P. y 37 del Decreto 2591 de 1991).

   Así las cosas, el Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito de Bogotá D.C., estima que el conocimiento de la solicitud de amparo le corresponde al Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Neiva, por ser allí el lugar en donde se generó el hecho presuntamente transgresor de las prerrogativas fundamentales del actor, impedimento que igualmente acogió este último, cuando concluyó que era incompetente para asumir el conocimiento del asunto por cuanto el domicilio del señor G.C. está en la ciudad de Bogotá.

   Al respecto, la Corte reitera que el criterio que debe predominar para efectos de establecer la competencia es el lugar de domicilio del peticionario, en tanto es donde se puede estar presentando la supuesta vulneración o amenaza[14]. De allí que la duda que sobre el particular pueda surgir en cada caso concreto, debe resolverse con fundamento en el principio constitucional de buena fe. Así pues, en el presente caso se debe acoger lo dicho por la accionante en la solicitud de tutela quien, de manera textual, indicó que para el momento de los hechos su domicilio se encontraba en la ciudad de Bogotá D.C.. Tal situación fija la competencia en este caso, la cual se mantiene no obstante que aquella pueda variar.

3. En orden a lo anterior, la Corte con el fin de que la acción de tutela promovida por el señor A.H.G.C. contra la Secretaría de Tránsito y Transportes de Villeta y Neiva y otro, sea decidida con la debida prelación constitucional y, sin más dilaciones, dispondrá que el expediente ICC-2064 sea remitido al Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito de Bogotá, para que dicte la correspondiente decisión de fondo.

   En consecuencia, dejará sin efecto el auto dictado el 15 de julio de 2014, por el Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito de Bogotá D.C., mediante el cual declaró su incompetencia.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,