Sentencia de Tutela nº 118/15 de Corte Constitucional, 26 de Marzo de 2015

El 16 de junio de 2014, la señora M.E.H. interpuso acción de tutela contra FONVIVIENDA, la Administración Municipal de Villavicencio, el Departamento del Meta y la Unión Temporal Pro Orinoquía Llanos, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y a la vivienda digna. La actora afirma que se violaron las garantías señaladas, debido a que (i) FONVIVIENDA declaró el vencimiento de la vigencia del subsidio familiar de vivienda en dinero que le había sido otorgado en el año 2007; (ii) la empresa V. revocó el subsidio complementario en especie del cual había sido beneficiaria en el mismo año; y (iii) el Municipio de Villavicencio y el Departamento del Meta, omitieron su obligación de desarrollar la política pública de vivienda, por no continuar con el proyecto denominado Ciudadela S.A. tras el incumplimiento del contrato de construcción de las casas, por parte de la Unión Temporal Pro Orinoquía Llanos.

A.H. y pretensiones

1. La accionante fue seleccionada para el otorgamiento de un subsidio familiar de vivienda por un valor de ocho millones doscientos mil pesos ($8.200.000),[1] asignado mediante la Resolución No. 210 del 18 de julio de 2007, proferida por FONVIVIENDA y notificada personalmente a la accionante, con la entrega de la carta de asignación el 1º de octubre de 2007. En dicho documento se informaba la vigencia del subsidio y las instrucciones para cobrarlo[2].

2. Asimismo, fue beneficiada con un subsidio complementario en especie, asignado por la Alcaldía de Villavicencio mediante la Resolución No. 208 de 2007, el cual debía ser entregado por la empresa industrial y comercial del Estado V.. Dicho beneficio consistía en la asignación de un terreno de 72.00 metros cuadrados, dentro del programa de vivienda de interés social en la Supermanzana 3, Manzana 3, Lote 13 del proyecto Ciudadela S.A., ubicado en el municipio de Villavicencio.[3]

3. De acuerdo con lo establecido en la Resolución anteriormente referida, los hogares a los que se les había asignado el subsidio en especie, debían suscribir un contrato con la Unión Temporal Vivienda Pro Orinoquía Llanos, para la construcción de la casa en el lote otorgado. La empresa V. entregaría las escrituras de los hogares a los beneficiarios al finalizar la obra. Por su parte, la constructora debía constituir un encargo fiduciario, al que los beneficiarios debían transferir el dinero de los subsidios de vivienda, para el inicio de la obra. Los recursos estaban amparados por diferentes aseguradoras, entre ellas, la empresa Condor S.A. Compañía de Seguros Generales.[4]

4. De conformidad con lo anterior, la accionante suscribió un contrato con la Unión Temporal Vivienda Pro Orinoquía Llanos el 31 de agosto de 2007, cuyo objeto era la construcción de una vivienda de interés social Tipo 1, sin embargo, nunca realizó el traslado de los recursos para que iniciara el proyecto. La obra tendría una duración de 180 días calendario, contados a partir del inicio de la obra.[5]

5. La Unión Temporal Vivienda Pro Orinoquía Llanos no cumplió el contrato de obra, por lo que FONVIVIENDA tuvo que declarar su incumplimiento y hacer efectivas las pólizas que había constituido con la empresa Condor S.A. Compañía de Seguros Generales, para cubrir el valor de los subsidios familiares de vivienda que fueron trasladados al encargo fiduciario y entregados a la constructora.[6]

6. Para ejecutar el pago de los subsidios, FONVIVIENDA celebró un acuerdo de pago con la aseguradora Condor S.A. Compañía de Seguros Generales, en el que el primero se comprometía a prorrogar la vigencia de los subsidios que estaban en ejecución y respecto de los que se tenía certeza que se iban a terminar las obras.[7]

7. La vigencia del subsidio en dinero que fue asignado a la actora, se prorrogó por un periodo de 3 años. La señora H. no realizó ninguna actuación para cobrar los recursos, a pesar de que éstos estuvieron disponibles a su nombre, en el Banco Agrario de Colombia S.A.[8] durante ese tiempo.

8. El 31 de marzo de 2011, el subsidio en dinero se venció y los recursos fueron devueltos al Tesoro Nacional[9], en razón a nunca fueron utilizados por la actora. Asimismo, la empresa V. resolvió revocar el subsidio en especie, después de no tener ningún contacto con la señora H. desde el año 2008.[10]

9. La accionante manifiesta que FONVIVIENDA y V. vulneraron sus derechos fundamentales, la primera al no continuar con la prórroga de la vigencia del subsidio en dinero, y la segunda al revocar el subsidio en especie. Lo anterior por considerar que no tuvo la oportunidad de controvertir los actos administrativos en los que se tomaron dichas decisiones. En consecuencia, pide que se amparen sus derechos al debido proceso y a la vivienda digna, los cuales considera vulnerados por los accionados.

10. Específicamente, solicita al juez de tutela ordenar: (i) al Municipio de Villavicencio y al Departamento del Meta, hacer la entrega del lote otorgado a la accionante mediante Resolución 208 de 2007 y construir la vivienda a la que considera que tiene derecho; (ii) al Alcalde de Villavicencio y al Gobernador del Meta, que aporten los recursos financieros que estén dentro de sus capacidades, para terminar y legalizar las viviendas del proyecto denominado Ciudadela S.A. y (iii) a FONVIVIENDA ampliar la vigencia del subsidio e indexar su valor.

    B.A. en sede de tutela

    Mediante auto del 17 de junio de 2014, el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio, avocó el conocimiento de la acción de tutela y ordenó notificar en calidad de demandados, a FONVIVIENDA, a la Administración Municipal de Villavicencio, al Departamento del Meta y a la Unión Temporal Pro Orinoquía Llanos. Adicionalmente, ordenó vincular al proceso a la empresa Condor S.A Compañía de Seguros Generales; a V.; al Ministerio de Vivienda, Ciudad, y Territorio y a la Unión Temporal Llanovivienda.[11]

    Además, solicitó a la Directora Territorial del Meta y Llanos Orientales de la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), que informara si la accionante se encontraba incluida en el Registro Único de Población Desplazada (RUPD), hoy Registro Único de Víctimas (RUV), fecha de inclusión y el hecho victimizante.[12]

    Las entidades accionadas enviaron sus escritos de contestación, así:

1. Alcaldía de Villavicencio

   Mediante escrito presentado el 21 de junio de 2014[13], la Alcaldía manifestó que dicha entidad no era la responsable del incumplimiento de la construcción de las viviendas y que la empresa V., quien gozaba de autonomía administrativa y presupuestal, era la encargada de la entrega de los lotes. Adicionalmente, señaló que no se encontraba probada ninguna acción u omisión por parte de la Alcaldía, que hubiera vulnerado los derechos fundamentales de la accionante.

   En consecuencia, la Alcaldía solicitó al juez de tutela que se declarara improcedente la acción contra el municipio de Villavicencio.

2. Condor S.A Compañía de Seguros Generales en Liquidación

   Por medio de escrito presentado el 24 de junio de 2014[14], la empresa Condor S.A. Compañía de Seguros Generales en Liquidación, indicó que efectivamente se habían expedido varias pólizas a favor de FONVIVIENDA, con la finalidad de cubrir los subsidios otorgados por dicha entidad en el proyecto denominado “S.A. Etapa II”. Afirmó que debido a las dificultades en los términos de ejecución y legalización de las viviendas, FONVIVIENDA había declarado el incumplimiento de la Unión Temporal Pro Orinoquía Llanos y había cobrado los seguros constituidos a su favor.

   A su vez, la aseguradora señaló que el 4 de septiembre de 2012, el Municipio de Villavicencio suscribió un acuerdo con la aseguradora para la terminación y legalización del proyecto de vivienda denominado “S.A. Etapa II”. En desarrollo de dicho convenio, se estableció que la indemnización se haría con la construcción y/o terminación de las viviendas, de aquellas personas que hubieran movilizado los recursos al constructor, en calidad de anticipo. Finalmente, la empresa manifestó que la actora no giró los recursos otorgados al constructor, y en consecuencia no tenía ninguna obligación pendiente de con ella.

   Con fundamento en lo anterior, la empresa Condor S.A Compañía de Seguros Generales en Liquidación, solicitó al juez de tutela negar la acción incoada por la señora H..

3. V.

   Mediante escrito presentado el 26 de junio de 2014,[15] V. sostuvo que, en efecto, la peticionaria había recibido un subsidio en especie, y que, éste había sido revocado mediante la Resolución No. 29 del año 2011, debido a que la Unión Temporal Vivienda Pro Orinoquía Llanos, le informó que la accionante no había cumplido con los requisitos del proyecto[16]. Asimismo, la empresa señaló que la controversia presentada por la accionante era de carácter contractual y por lo tanto debía acudir a los mecanismos judiciales ordinarios.

   Con base en lo anterior, V. solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela, teniendo en cuenta que no se acreditaba el requisito de subsidiariedad y que la actora no había probado la existencia o amenaza de un perjuicio irremediable.

4. Gobernación del Meta

   Por medio de escrito del 26 de junio de 2014[17], la Secretaría de Vivienda del Meta, en representación de la Gobernación, afirmó que la accionante no había presentado ninguna solicitud en dicha entidad, relacionada con los hechos del caso. Adicionalmente, manifestó que el proyecto de vivienda denominado C.S.A., fue ejecutado por la empresa V. y que la única intervención que realizó la Gobernación en el desarrollo de ese proyecto, fue aportar una suma de nueve billones setecientos quince millones de pesos ($9.715.000.000) para obras de urbanismo.

   En consecuencia, la Gobernación del Meta solicitó que se absolviera a dicha institución, de haber vulnerado los derechos fundamentales alegados por la peticionaria en la acción de tutela.

5. Unión Temporal Llanovivienda

   Mediante escrito presentado el 26 de junio de 2014,[18] la Unión Temporal Llanovivienda señaló que no había firmado ningún contrato con la accionante y que no había recibido ningún dinero o lote, por parte de la empresa V.. Por lo anterior, solicitó la desvinculación de la Unión Temporal en el proceso.

6. Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio

   En escrito del 2 de julio de 2014,[19] el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio señaló que dicha entidad, había cumplido con la obligación de ampliar la vigencia de los subsidios correspondientes, de acuerdo con lo establecido en el parágrafo 2º del artículo 51 del Decreto 2190 de 2009.

   Asimismo, el Ministerio manifestó que en su base de datos se registraba que, el subsidio de vivienda de la accionante estuvo vigente hasta el 31 de marzo de 2011, y en consecuencia, la actora carecía de legitimación para cobrar el subsidio, debido a que no lo había hecho efectivo en el momento correspondiente. Afirmó que la acción de tutela no era el mecanismo idóneo para cobrar el subsidio, ni para dar órdenes de pago de obligaciones que se habían vencido hacía más de dos años.

   Finalmente, el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio adujo que no había legitimación en la causa por pasiva respecto de dicha entidad, debido a que la encargada de asignar los subsidios de vivienda era FONVIVIENDA. Con fundamento en lo anterior, solicitó al juez de tutela denegar el amparo solicitado.

7. Fondo Nacional de Vivienda – FONVIVIENDA

   Mediante escrito presentado el 3 de julio de 2014[20], FONVIVIENDA afirmó que efectivamente la accionante había sido beneficiaria de un subsidio, asignado mediante la Resolución No. 210 de 2007. Sin embargo, señaló que el estado actual de la postulación de la actora, se registraba como: “Restitución SVF por vencimiento de vigencia”, debido a que la vigencia del subsidio se había vencido el 31 de marzo de 2011.

   La entidad sostuvo que el dinero fue restituido al Tesoro Nacional porque la actora no había tramitado el cobro, ni la movilización de los recursos durante la vigencia del subsidio. Afirmó que la peticionara no había seguido las instrucciones que se le habían entregado en la carta de asignación para hacer efectivo el cobro del subsidio.

   FONVIVIENDA enfatizó que, en la actualidad, no existe ninguna posibilidad administrativa ni presupuestal para que la accionante pueda acceder al subsidio, debido a que los recursos no se encuentran a disposición de dicha entidad. En consecuencia, solicitó que se declarara la improcedencia de la acción por carencia actual del objeto, debido a que los recursos no están en poder de FONVIVIENDA.

8. Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV)

   Por último, el 2 de julio de 2014, el juez de primera instancia se comunicó con la oficina jurídica de la Unidad de Atención y Reparación a las Víctimas de Villavicencio, la cual certificó que la señora H. no se encontraba registrada en las lista de personas en condición de desplazamiento ni en la lista de declarantes pendientes por incluir.[21]

   3. Decisiones objeto de revisión

      Fallo de primera instancia

      Mediante fallo proferido el 2 de julio de 2014, el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio, decidió negar el amparo constitucional solicitado por la señora H.. Afirmó que el presente caso se trataba de una relación contractual que debía ser resuelta en la jurisdicción ordinaria, que el derecho a la vivienda digna no tenía el carácter de derecho fundamental ya que la accionante no era una persona en condición de desplazamiento[22] y por lo tanto, no podía ser protegida directamente por vía de tutela.

      Impugnación

      El fallo fue impugnado por la accionante[23] quien afirmó que, a pesar de no encontrarse en situación de desplazamiento, sí se encontraba en condición de vulnerabilidad y que el hecho de haber sido beneficiaria de un subsidio de vivienda, era prueba de ello. Adicionalmente, adujo que era una persona de la tercera edad, madre cabeza de familia, que no contaba con los recursos económicos para adquirir una vivienda digna y que para el momento en el que le fue otorgado el subsidio, sus hijos eran menores y a lo largo del proceso cumplieron la mayoría de edad. Finalmente, manifestó que en varias ocasiones se había acercado a FONVIVIENDA, a la Administración Municipal de Villavicencio, al Departamento del Meta, a la Unión Temporal Pro Orinoquía Llanos y la empresa Condor S.A Compañía de Seguros Generales en Liquidación, sin que le hubieran dado una respuesta definitiva a su situación, ni la posibilidad de ser reubicada en otro proyecto.

      Fallo de segunda instancia

      Mediante fallo del 19 de agosto de 2014, la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio confirmó la sentencia del juez de primera instancia.

      Reiteró lo dispuesto por el a quo y señaló que efectivamente se estaban debatiendo temas contractuales que debían ser resueltos en la jurisdicción ordinaria, en razón a que la tutela era una acción de carácter subsidiario. Indicó que la controversia giraba en torno al incumplimiento del contrato de construcción de una vivienda de interés social, suscrito entre la Unión Temporal Pro Orinoquía Llanos y la señora H..

      Agregó que el incumplimiento pudo afectar el patrimonio y el derecho a la vivienda digna de la accionante, pero su situación se agravó por haber omitido realizar las actuaciones correspondientes para hacer efectivo el cumplimiento del contrato. Finalmente manifestó que la actora no había demostrado que la mora en la entrega de la vivienda le hubiera causado un perjuicio irremediable que afectara su supervivencia y la de su núcleo familiar.

   4. Actuaciones en sede de revisión

      Con el fin de contar con mayores elementos de juicio, la Sala Quinta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, mediante Auto del 12 de febrero de 2015, ordenó a FONVIVIENDA, a la Alcaldía Municipal de Villavicencio, a la empresa V. y al Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, que le informaran a esta Corporación el procedimiento que debía realizar la accionante después de la notificación de la asignación del subsidio, para su legalización y cobro. Asimismo solicitó a dichas entidades y a la accionante, que enviaran la copia de la carta de asignación del subsidio, la copia de la Resolución No. 29 de 2011, mediante la cual fue revocado el subsidio en especie, las constancias de su notificación a la actora y una copia de las Resoluciones por las cuales se prorrogó la vigencia del subsidio.

      En el mismo Auto de pruebas, la Sala solicitó a la accionante que le informara sobre las actuaciones que había realizado ante FONVIVIENDA, la Alcaldía Municipal de Villavicencio, la empresa V., el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio o ante cualquier otra entidad que considerara relevante señalar, para legalizar y cobrar el subsidio que le había sido otorgado.

      Finalmente la Sala solicitó a FONVIVIENDA y a la empresa Condor S.A Compañía de Seguros Generales en Liquidación, que enviaran una copia de las pólizas de seguros del proyecto de vivienda denominado “S.A. Etapa II”, expedidas por la empresa Condor S.A Compañía de Seguros Generales a favor de FONVIVIENDA.

      El 19 de febrero de 2015, FONVIVIENDA allegó a la Corte Constitucional un escrito,[24] en el que manifestó que, (i) en efecto la accionante fue beneficiaria de un subsidio de vivienda por un valor de $8.200.000, (ii) dicha entidad había entregado las instrucciones para la movilización de los recursos al respaldo de la carta de asignación que le fue entregada personalmente a la actora y (iii) los recursos se habían depositado en la Cuenta del Banco Agrario de Colombia S.A. a nombre de la actora.

      Adicionalmente señaló que cuando los beneficiarios dejan vencer los subsidios, estos se restituyen al Tesoro Nacional y afirmó que el encargado de la ampliación de vigencia de los subsidios era el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio. Adujo que aproximadamente 2086 hogares indicaron que utilizarían su subsidio en el proyecto de Ciudadela de S.A., pero solo 1150 autorizaron la movilización de los recursos al proyecto mencionado, para que la constructora hiciera el cobro del mismo. La accionante nunca otorgó la autorización, por lo que no llegó a ser parte del proyecto y no estuvo cubierta por una póliza.

      Finalmente, indicó que la accionante no quedaba inhabilitada para postularse a futuras convocatorias que realizara FONVIVIENDA, para la asignación de Subsidios Familiares de Vivienda y que en la actualidad estaba vigente la convocatoria 100 mil viviendas gratis.

      Con base en lo anterior, solicitó desvincular a FONVIVIENDA, por considerar que dicha entidad no vulneró los derechos fundamentales alegados por la accionante y que actuó conforme a lo establecido en la Ley y en la Constitución.

      Por otra parte, en el trámite de revisión, el 25 de febrero de 2015, la empresa V. allegó a esta Corporación un escrito[25] en el que reiteró que las instrucciones para hacer efectivo el desembolso del subsidio familiar de vivienda, se encontraban al respaldo de la carta de asignación.

      La empresa manifestó que después de que la accionante recibió la comunicación de la asignación del subsidio, la actora celebró un contrato con la Unión Temporal Vivienda Pro Orinoquía Llanos para la construcción de una vivienda de Interés Social Tipo 1, por un valor de dieciséis millones doscientos mil pesos ($16.200.000) y que, con posterioridad a la celebración del contrato, V. le otorgó un subsidio complementario en especie.

      Afirmó que la accionante debía aportar unos recursos provenientes de su ahorro programado por un valor de Cuatro Millones Novecientos Setenta Mil Pesos ($4,970.000) y que la actora nunca realizó el aporte correspondiente ni se volvió a comunicar con dicha entidad, razón por la cual, V. profirió la Resolución No. 029 de 2011, en la que revocó el subsidio en especie.

      Mediante escrito del 6 de marzo de 2015, la Secretaría General de la Corte Constitucional, informó a la Magistrada Sustanciadora que de acuerdo con el certificado expedido por la Oficina de Correo 472, la accionante no residía en la dirección que había aportado como domicilio de notificaciones en la acción de tutela, y que las Uniones Temporales Pro Orinoquía Llanos y Llanovivienda se encontraban cerradas[26]. Los demás accionados no enviaron ninguna respuesta a la Sala de Revisión.

Competencia

1. Con fundamento en las facultades conferidas por los artículos 86 y 241 -numeral 9° de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Sala Quinta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos de tutela proferido en el proceso de la referencia.

   El asunto objeto de discusión y problemas jurídicos

2. El 18 de julio 2007, la señora M.E.H. fue seleccionada como beneficiaria para el otorgamiento de un subsidio de vivienda, mediante la Resolución No. 210 de 2007, proferida por FONVIVIENDA. Ésta fue notificada personalmente a la accionante con la entrega de la carta de asignación, el 1º de octubre de 2007. Éste documento incluía las instrucciones para hacer efectivo el cobro de los recursos y la fecha de vencimiento del subsidio.

   Por otra parte, la Alcaldía de Villavicencio, mediante la Resolución No. 208 de 2007, le otorgó un subsidio complementario en especie, que consistía en la entrega de un lote en el proyecto de vivienda “Ciudadela S.A., a través de la empresa V.. Dicho documento establecía que los beneficiarios del subsidio en especie, debían firmar un contrato con la Unión Temporal Pro Orinoquía Llanos, para la construcción de la vivienda en el lote asignado y que los recursos otorgados por FONVIVIENDA, debían ser trasladados a la Unión Temporal en calidad de anticipo para el inicio de la obra. Adicionalmente el acto administrativo establecía que el traspaso de las escrituras del lote, las haría la empresa V. cuando se terminara la construcción de las casas.

   Debido a las dificultades en la ejecución del proyecto, FONVIVIENDA declaró incumplimiento del contrato celebrado con la Unión Temporal Pro Orinoquía Llanos e hizo efectiva las pólizas constituidas con la empresa Condor S.A. Compañía de Seguros Generales, para recuperar el valor de los subsidios de vivienda que habían sido trasladados a la constructora.

   En desarrollo de lo anterior, FONVIVIENDA suscribió un acuerdo de pago con la aseguradora Condor S.A. Compañía de Seguros Generales, en la que la primera se obligaba a prorrogar la vigencia de los subsidios que se encontraban en proceso de ejecución y de las cuales se tenía certeza de que se iban a terminar las obras, y la aseguradora, a terminar la construcción de las viviendas de las familias que habían transferido el anticipo a la Unión Temporal Pro Orinoquía Llanos.

   El 31 de marzo de 2011, se declaró el vencimiento de la vigencia del subsidio de vivienda en dinero. Asimismo, mediante la Resolución No. 029 del 16 de marzo del mismo año, V. revocó el subsidio en especie.

   En sede de tutela, FONVIVIENDA y el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, señalaron que la señora H. no había realizado ninguna actuación para hacer efectivo el cobro del subsidio en dinero, el cual había estado vigente durante 3 años. Adicionalmente FONVIVIENDA afirmó que los recursos ya se habían enviado al Tesoro Nacional. En relación con el subsidio en especie, V. señaló que la actora había incumplido con las condiciones del subsidio, debido a que no había girado a la Unión Temporal Por Orinoquía la parte que le correspondía. Asimismo, resaltó que no habían tenido contacto con la accionante desde el año 2008.

3. La situación fáctica descrita exige a la Sala determinar si ¿FONVIVIENDA, el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, la Alcaldía de Villavicencio y la empresa V., vulneraron los derechos fundamentales de la accionante al debido proceso y a la vivienda digna, al declarar el fin de la vigencia del subsidio en dinero y revocar el subsidio en especie?

   Ahora bien, antes de entrar al fondo del asunto, la Sala considera que en este caso se deben evaluar los requisitos de procedencia de la acción de tutela, en particular, la legitimación por pasiva, toda vez que el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio señaló que no se cumplía con éste requerimiento, y el principio de inmediatez, teniendo en cuenta que la accionante presentó la acción de tutela 3 años después de que se terminara la vigencia del subsidio en dinero y se revocara el subsidio en especie.

5. Asimismo la Sala estima que es necesario hacer un resumen del contenido de las normas que se encontraban vigentes al momento de la asignación, prórroga, declaratoria de vencimiento y revocatoria de los subsidios otorgados a la accionante. Lo anterior, debido a que algunas de ellas se modificaron desde el 2007, año en el que se asignó el subsidio, hasta el 2011, fecha en la que se determinó el fin de su vigencia.

4. Para resolver los problemas planteados, es necesario abordar el análisis de los siguientes temas: (i) los referentes legales vigentes al momento de la asignación, vencimiento y revocatoria de los subsidios otorgados a la accionante; (ii) la legitimación por pasiva como requisito de procedencia de la acción de tutela; (iii) el principio de inmediatez; y (iv) el cumplimiento de los requisitos de procedencia en el caso concreto.

   Referentes legales vigentes al momento de la asignación, vencimiento y revocatoria de los subsidios familiares de vivienda

6. La Ley 3º de 1991 creó el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, el cual debía estar integrado por entidades públicas y privadas que debían cumplir las funciones de financiamiento, construcción, mejoramiento, reubicación, habilitación y legalización de títulos de viviendas de dicha naturaleza.[27] La Ley definió el subsidio familiar de vivienda como un aporte que podía ser entregado en dinero o en especie, para facilitar a su beneficiario una solución de vivienda de interés social, que no debía restituirse al Estado, siempre y cuando los beneficiarios cumplieran con las condiciones que establecía la norma para la entrega del beneficio.[28] Agregó que el acto de postularse implicaba que el beneficiario había aceptado las condiciones bajo las cuales se le asignaría el subsidio.[29]

7. Posteriormente, la Ley Marco para la Financiación de Vivienda -Ley 546 de 1999,- dispuso que los beneficiarios del subsidio de vivienda que lo hubieran perdido por imposibilidad de pago, podrían obtener un nuevo subsidio por una sola vez y por solicitud de las entidades encargadas de la asignación del mismo.[30]

8. Las anteriores normas fueron parcialmente reglamentadas el 31 de marzo de 2004 por el Decreto 974 de 2004. El artículo 2º de dicho Decreto, estableció que el subsidio familiar de vivienda de interés social en dinero para áreas urbanas, era un aporte en dinero que se otorgaba por una sola vez al beneficiario para que fuera utilizado como complemento de su ahorro para la adquisición, construcción o mejoramiento de una solución de vivienda. Adicionalmente, el Decreto estableció que las entidades otorgantes de los subsidios de vivienda serían FONVIVIENDA con cargo al Presupuesto General de la Nación y las Cajas de Compensación Familiar[31].

   Concretamente, sobre la asignación del subsidio, el artículo 47 del Decreto anteriormente referido, señaló que FONVIVIENDA entregaría al hogar beneficiario, un documento con el que se acreditaría la asignación del subsidio y en éste, se indicaría la fecha de su expedición, los nombres de los miembros del hogar beneficiado, la dirección registrada en el formulario de postulación, sus cédulas de ciudadanía, el valor del subsidio asignado, la modalidad de la solución de vivienda a la que podían aplicar, el tipo de vivienda al que se había postulado el beneficiario, el periodo de vigencia del subsidio y el departamento en que se utilizaría.

   El artículo 49 del mismo Decreto estableció que la entidad otorgante giraría los recursos al oferente elegido para realizar el proyecto, cuando éste hubiera sido declarado elegible por el primero y se tuviera el registro de la escritura pública de adquisición o construcción. Por otra parte, el artículo 50 establecía que el beneficiario del subsidio podía autorizar el giro anticipado de los recursos en un encargo fiduciario constituido por el oferente responsable del proyecto. Estos recursos debían estar cubiertos por una póliza que asegurara su restitución en caso de que no se cumpliera con el proyecto.

9. El Decreto 4429 de 2005 reguló los subsidios familiares de vivienda de interés social con cargo a los recursos de la Bolsa Única Nacional y dispuso que los aspirantes de esta clase de subsidios, se comprometerían a realizar los aportes con la finalidad de reunir los recursos para la construcción de una vivienda de interés social.[32] Con base en lo anterior, el artículo 3º de dicho Decreto dispuso que, una vez comunicada la asignación del subsidio, el beneficiario debía presentar una copia de la promesa de compraventa y de la carta de asignación para que los recursos del ahorro se movilizaran para el pago de la vivienda nueva a adquirir.

   Dicho Decreto estableció que los subsidios con cargo al Presupuesto Nacional, tendrían una vigencia de seis (6) meses calendario contados desde el primer día del mes siguiente a la fecha de la publicación de la asignación[33] y que los subsidios cuyos beneficiarios hubieran suscrito promesas de compraventa de vivienda construida o en proceso de construcción, tendrían una prórroga de seis (6) meses adicionales, siempre y cuando el beneficiario entregara una copia del contrato a la entidad otorgante, antes del vencimiento del subsidio. Asimismo la norma dispuso que los subsidios podrían ser prorrogados por resolución del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. [34]

10. Finalmente el Decreto 2190 de 2009, estableció que el periodo de vigencia sería el mismo y que éste podría ser prorrogado mediante resolución expedida por el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio.

11. En conclusión, las normas que se encontraban vigentes en el momento en el que ocurrieron los hechos establecían que: (i) los subsidios de vivienda podían ser entregados en dinero o en especie, en favor de los hogares que no tuvieran recursos para acceder a una vivienda; (ii) el acto de postularse implicaba una aceptación de las condiciones de entrega del subsidio por parte del beneficiario; (iii) el otorgamiento del subsidio se notificaba personalmente al beneficiario, con la entrega de la carta de asignación, en la que se informaban las instrucciones para cobrarlo y su vigencia; (iv) las personas que hubieran perdido el subsidio no quedaban impedidas para postularse a una nueva convocatoria; (v) los postulantes de los subsidios familiares de vivienda de interés social con cargo a los recursos de la Bolsa Única Nacional, tenían la obligación de dar un aporte adicional en dinero para la adquisición del beneficio; (vi) los subsidios tenían una vigencia legal de 6 meses y se podrían prorrogar por el mismo periodo; y (vii) el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio es la entidad competente para prorrogar la vigencia de los subsidios.

    Legitimación por pasiva como requisito de procedencia de la acción de tutela.

12. El artículo 5º del decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas y en ciertos casos en contra particulares, que vulneren o amenacen con vulnerar los derechos fundamentales de los accionantes.

    Asimismo, el artículo 13 del mismo Decreto, dispone que la acción de tutela debe dirigirse contra la autoridad pública o el representante legal del órgano que presuntamente vulneró o amenazó los derechos fundamentales del accionante.

13. Con base en lo anterior, la Corte ha establecido que la legitimación por pasiva en la acción de tutela, se refiere a la aptitud legal de la entidad contra quien se dirige la acción, de ser efectivamente la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental, en caso de que la transgresión del derecho alegado resulte demostrada.[35]

14. Teniendo en cuenta que la accionante señaló que se estaba vulnerando sus derechos al debido proceso y a la vivienda digna, como consecuencia del vencimiento y revocatoria de los subsidios con los cuales fue beneficiada, la Corte considera pertinente exponer las funciones de FONVIVIENDA, el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, el departamento del Meta y la Alcaldía de Villavicencio determinar si tenían alguna relación con la asignación, prórroga, vencimiento y revocatoria de los subsidios de vivienda.

15. El Fondo Nacional de Vivienda (FONVIVIENDA) se creó en el Decreto 555 de 2003, el cual estableció que dicha entidad estaría adscrita al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y tendría personería jurídica, patrimonio propio, autonomía presupuestal y financiera.[36] De acuerdo con lo dispuesto en el citado Decreto, los objetivos de FONVIVIENDA serían: consolidar el Sistema Nacional de Vivienda y ejecutar las políticas del Gobierno Nacional en materia de vivienda de interés social urbana.[37]

    Además dispuso que dentro de las funciones de FONVIVIENDA se encontraban: administrar y canalizar los recursos provenientes de los subsidios de vivienda orientados al suministro de soluciones de vivienda con la colaboración de entidades territoriales o alianzas estratégicas; asignar subsidios de vivienda de interés social; supervisar la ejecución de los subsidios familiares de vivienda e investigar y sancionar el incumplimiento de las condiciones de inversión de recursos de vivienda de interés social.[38]

16. En relación con las facultades del Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio en el momento en el que ocurrieron los hechos que originaron el presente caso, los parágrafo 2º y 3º del artículo 51 del Decreto 2190 de 2009 establecían que dicha entidad tendría la facultad de prorrogar la vigencia de los subsidios, siempre y cuando se tuviera la disponibilidad de los recursos presupuestales.

17. Respecto de las obligaciones de las entidades territoriales, el artículo 92 de la Ley 388 de 1997[39] establecía que los municipios y distritos debían determinar sus necesidades en materia de vivienda de interés social. Así mismo, el artículo 96 de la misma Ley, establecía que las instituciones públicas de las entidades territoriales y sus institutos descentralizados, serían los encargados de asignar los subsidios familiares de vivienda con el fin de apoyar a la vivienda de interés social en todas sus formas en zonas urbanas y rurales.

    Por consiguiente, el Decreto 021 de 2002 estableció que la empresa industrial y comercial del Estado V., sería la entidad facultada para desarrollar los proyectos de soluciones de vivienda de interés social en el municipio de Villavicencio.

    Inmediatez como requisito de procedibilidad de la acción de tutela. Reiteración de jurisprudencia

18. Este Tribunal ha definido el principio de inmediatez como una de las características esenciales de la acción de tutela, debido a que este recurso es un mecanismo de aplicación urgente, para la protección de los derechos amenazados o vulnerados.[40]

19. En particular, en la Sentencia T-282 de 2011[41] la Corte estableció que en todos los casos, la acción de tutela debe interponerse dentro de un término oportuno, justo y razonable, el cual deberá ser evaluado por el juez de tutela en cada caso concreto.

20. Adicionalmente, esta Corporación, en Sentencia T-737 de 2013[42], afirmó que la exigencia de presentar la acción de tutela en un término razonable se debe a la necesidad de (i) proteger derechos de terceros que pueden verse vulnerados con la presentación de la tutela; (ii) impedir que este mecanismo constitucional se convierta en fuente de inseguridad jurídica y (iii) evitar el uso del amparo como herramienta supletiva de la propia negligencia en la agencia de los derechos.

21. Ahora bien, esta Corporación ha establecido unos criterios para que el juez constitucional pueda determinar si la acción fue presentada dentro de un plazo razonable a pesar del transcurso del tiempo, estos son:

    (i) Que existan razones válidas para justificar la inactividad de los accionantes. Pueden ser situaciones de fuerza mayor, caso fortuito y en general la incapacidad del accionante para ejercer la acción en un tiempo razonable.[43]

    (ii) Que la amenaza o la vulneración permanezca en el tiempo, a pesar de que el hecho que la originó sea antiguo.[44]

    (iii) Que la carga de la interposición de la acción de tutela en un plazo razonable, no resulte desproporcionada por una situación de debilidad manifiesta del el accionante, por ejemplo, en casos de interdicción, minoría de edad, abandono, o incapacidad física[45].

22. En esta oportunidad la Corte reitera las reglas jurisprudenciales, en las que se establece que a pesar de que la tutela se haya presentado tiempo después de que ocurrieron los hechos que la originaron, el requisito de inmediatez se satisface (i) si existen motivos válidos que justifiquen la inactividad del accionante; (ii) que la amenaza o vulneración del derecho fundamental persista en el tiempo y (iii) la situación de vulnerabilidad del accionante convierta en una carga desproporcionada el hecho de acudir al juez en un tiempo razonable.[46]

23. En consecuencia, se debe presumir que la acción de tutela cumple con el requisito de inmediatez cuando el accionante logra demostrar los motivos por los cuales se presentó en ese momento; que la vulneración o amenaza del derecho persiste, o el accionante se encuentra en situación de vulnerabilidad, a pesar de haber sido presentada tiempo después de que ocurrieron los hechos que generaron la vulneración.

    Análisis del cumplimiento de los requisitos de procedencia en el caso concreto

    Con base en las consideraciones anteriormente expuestas, la Sala analizará si en el caso bajo estudio se cumplieron los requisitos de procedencia de la acción de tutela.

    Cumplimiento de los requisitos de procedencia en el caso concreto

    Legitimación por pasiva

24. De acuerdo con las funciones de los accionados, la Sala observa que cada uno de ellos tenía obligaciones relacionadas con la asignación, prórroga y vencimiento de los subsidios otorgados a la señora H..

    Por una parte, FONVIVIENDA se encontraba obligada a canalizar y administrar los recursos de los subsidios, realizar el proceso de asignación y supervisar los proyectos en los que fueran utilizar. Igualmente, las entidades territoriales, se encontraban facultadas para administrar y asignar subsidios y para desarrollar la política de vivienda de su región. En el caso bajo estudio, este subsidio fue otorgado por la empresa industrial y comercial del Estado V. en representación de la Alcaldía de V..

25. Finalmente, la Sala encuentra que el Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, tenía la responsabilidad de prorrogar la vigencia de los subsidios que fueran entregados con cargo al Presupuesto Nacional, como ocurrió en el caso bajo estudio.

    Cumplimiento del requisito de inmediatez.

26. De acuerdo con los fundamentos jurisprudenciales anteriormente señalados y las pruebas que obran en el expediente, la Sala encuentra que en el caso bajo estudio, no se cumple con el requisito de inmediatez.

    La actora señaló que sus derechos al debido proceso y a la vivienda digna habían sido vulnerados, porque no había tenido la oportunidad de controvertir la declaratoria del fin de la vigencia del subsidio en dinero, ni la revocatoria del subsidio en especie. No obstante, las pruebas del expediente demuestran que la señora H. conocía el término de vigencia del subsidio desde su otorgamiento, ya que la fecha de vencimiento se encontraba en la carta de asignación que le fue entregada personalmente el 1º de octubre de 2007,[47] en la que también se indicaban instrucciones para hacer efectivo el cobro del subsidio.

27. Asimismo la Sala comprobó que el subsidio en dinero, que originalmente vencía el 31 de enero de 2008, fue prorrogado durante 3 años, hasta el 31 de marzo de 2011, y la accionante no hizo ninguna actuación para cobrarlo, a pesar de que los recursos estaban disponibles en el Banco Agrario de Colombia S.A. a su nombre.[48]

28. En relación con el subsidio en especie, la empresa V. certificó que la accionante no cumplió con la obligación de entregar el ahorro programado, ni adelantó algún trámite para que dicho beneficio le fuera entregado. Con base en lo anterior, la empresa resolvió revocar el subsidio de la accionante junto con 134 subsidios más, mediante la Resolución 029 de 2011, y otorgó un plazo de 5 días hábiles contados a partir de la notificación de la Resolución, para interponer el recurso de reposición y en subsidio el de apelación[49].

29. Adicionalmente, la Resolución de V. señaló que no se tenía la dirección de notificación personal de la accionante, debido a que no se había comunicado con la entidad desde el año 2008, por lo que notificó la revocatoria por edicto, el cual se fijó el 25 de marzo de 2011 y se desfijó el 7 de abril del mismo año,[50] y se publicó en la página 16 del Diario Extra Llano[51] de Villavicencio. A pesar de lo anterior, de las pruebas del expediente se evidencia que la accionante no presentó ningún recurso contra la referida Resolución ni alegó que no la hubiera conocido.

30. En consecuencia, se demuestra que la accionante no justificó las razones por las cuales presentó la acción tutela 3 años después de los hechos que presuntamente vulneraron sus derechos, sino que al contrario, desde el otorgamiento de los subsidios hasta el fin de su vigencia, la actora demostró una actitud negligente.

31. En cuanto a la permanencia de la vulneración del derecho en el tiempo, la Sala observa que Prima facie, no existe una violación de los derechos de la accionante. En efecto, de las pruebas que obran en el expediente se demuestra que la señora H. perdió el subsidio en dinero, porque no realizó ninguna actuación para cobrarlo cuando se encontraba vigente, y el beneficio en especie, porque no cumplió con los requisitos para que le fuera entregado el lote que le había sido asignado por el Municipio de Villavicencio.

32. La Sala encuentra que de los hechos probados en el proceso, no se evidencia que la accionante se encontrara en una situación de vulnerabilidad, que le impidiera presentar la acción de tutela en un tiempo razonable. En efecto, en el desarrollo del caso, se ha comprobado que la señora H. tuvo una actuación negligente desde el otorgamiento de los subsidios, y sólo inició las actuaciones para recuperarlos, 3 años después de su vencimiento y revocatoria sin alegar o demostrar alguna justificación.

    Finalmente, la Sala resalta que tal y como lo señaló FONVIVIENDA, por el hecho de perder el subsidio, la accionante no queda inhabilitada para postularse a una nueva convocatoria para obtener un nuevo subsidio familiar de vivienda.

    Conclusión y decisión a adoptar

33. La Sala concluye que en este caso, la tutela es improcedente, pues la señora H. presentó la acción de tutela 3 años después de que ocurrieron los hechos que alega violatorios de sus derechos fundamentales. Además, la actora no demuestra, ni se evidencia de las pruebas, un motivo que justifique su inactividad desde el año 2011 hasta el 2014, momento en el que presentó la acción de tutela.

34. En consecuencia, la Sala, confirmará la sentencia del 19 de agosto de 2014, proferida por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio, que reiteró la decisión proferida por el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Villavicencio, mediante la cual declaró la improcedencia del amparo solicitado.

En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,