Sentencia de Tutela nº 001/15 de Corte Constitucional, 15 de Enero de 2015

1. Demanda de tutela.

   1.1. Elementos de la demanda.

   1.1.1. Derechos fundamentales invocados. Vivienda, vida en condiciones dignas, igualdad, trabajo, mínimo vital, protección especial de los niños, estabilidad socioeconómica y derecho de petición.

   1.1.2. Conducta que causa la vulneración. La omisión de la entidad accionada de responder el derecho de petición por medio del cual el actor, por su condición de desplazado, pretendía la inclusión en el RUPD –ahora RUV.

   1.1.3. Pretensiones. Se le ordene a la UARIV que revise las pruebas que presentó el accionante en calidad de desplazado del municipio de San Roque (Antioquia), con el fin de que sea incluido en la base de datos como desplazado.

   1.2. Fundamentos de la pretensión.

   1.2.1. El señor L.Á.F. y su familia fueron desplazados en septiembre de 2003 del municipio de San Roque, vereda C., debido a problemas de orden público que se presentaron con grupos armados al margen de la ley[1].

   1.2.2. Indicó que tiene 45 años[2] y que se encuentra en estado de discapacidad porque padece de “discopatía múltiple lumbar” y “espondilosis lumbar”[3]. Asimismo, manifestó que no tiene trabajo, razón por la cual se encuentra en condiciones difíciles[4].

   1.2.3. Afirmó que desde la época de su desplazamiento ha venido solicitando ante las autoridades competentes las pruebas que certifiquen su condición de desplazado, sin que tuviera respuesta efectiva por parte de las mismas.

   1.2.4. Sostuvo que a través de derecho de petición -no especificó la fecha de presentación- solicitó a la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación a las Víctimas (en adelante UARIV), la inclusión en la base de datos como desplazado, pero no ha obtenido respuesta alguna[5].

2. Respuesta de la accionada.

   2.1. Departamento para la Prosperidad Social (DPS). Solicitó su desvinculación de la presente acción de tutela, ordenando a la entidad encargada dar respuesta en el caso concreto.

   Señaló que el DPS no está legitimado por pasiva, habida cuenta que no es la entidad facultada para dar respuesta a las solicitudes de la accionante, ya que en virtud de la Ley 1448 de 2011 y de acuerdo con las pretensiones de la presente acción, tal responsabilidad recae exclusivamente en la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (en adelante UARIV).

   2.2. Terceros vinculados[6].

   2.2.1. Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV). Solicitó que se negaran las peticiones incoadas por la accionante.

   Indicó que de conformidad con la información contenida en el Sistema de Información de Población Desplazada (SIPOD), se evidencia que el accionante se encuentra valorado como no incluido en el Registro Único de Población Desplazada (RUPD), lo cual permite inferir que, no obstante haber realizado la respectiva declaración mediante acto administrativo debidamente motivado, la entidad concluyó que era improcedente su ingreso por no encontrarse dentro de los supuestos previstos en la Ley 387 de 1997[7].

   De esta forma, adujo que la acción de tutela era improcedente porque el actor tuvo a su disposición las acciones judiciales para demandar el acto administrativo de no inclusión ante la jurisdicción contencioso administrativa.

   En cuanto a la ayuda humanitaria, la entidad accionada manifestó que se tornaba imposible proceder a la entrega pues debe estar debidamente comprobado que el accionante, en efecto, se encuentra en situación de desplazamiento forzado y que cumplió con el procedimiento para ser incluido en el RUPD –ahora RUV-.

   Finalmente, señaló que no existe vulneración al derecho de petición del accionante, en tanto, se dio respuesta de fondo al mismo mediante comunicación No.20147300578541 del 16 de enero de 2014, cuya copia adjuntó con la contestación de la acción de tutela[8].

3. Decisión de única instancia de tutela objeto de revisión:

   3.1. Sentencia del Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá del 24 de junio de 2014.

   Negó el amparo de los derechos fundamentales invocados, entre ellos el derecho de petición, por considerar que existe una carencia actual de objeto. Ello por cuanto quedó demostrado que la solicitud de inclusión del actor fue negada por medio de un acto administrativo motivado con base en el artículo 1º de la Ley 387 de 1997, además que, tal decisión no fue impugnada a través de los recursos y las acciones judiciales creadas para dicho fin.

   Por otro lado, señaló que el juez de tutela no debía emitir pronunciamiento alguno, debido a que la entidad accionada atendió oportunamente la solicitud del peticionario mediante la comunicación del 16 de enero de 2014.

   3.2. Impugnación. El actor impugnó fuera de término[9].

1. Competencia.

   La Corte Constitucional es competente para revisar las decisiones judiciales mencionadas, con base en la Constitución Política -artículos 86 y 241.9- y lo desarrollado en el Decreto 2591 de 1991 -artículos 31 a 36[10].

2. Procedencia de la demanda de tutela[11].

   2.1. Alegación de afectación de un derecho fundamental. La accionante alegó la vulneración de los derechos fundamentales a la vivienda, vida en condiciones dignas (C.P. art. 11), igualdad (C.P. art. 13), trabajo (C.P. art. 25), mínimo vital[12], protección especial de los niños (C.P. art. 44), estabilidad socioeconómica y derecho de petición (C.P. art. 13).

   2.3. Legitimación activa. El actor en calidad de titular de los derechos presuntamente vulnerados interpuso la acción de tutela de manera directa (C.P. art. 86º, Decreto 2591 de 1991 art. 1º y art.10°).

   2.3. Legitimación pasiva. La Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas (UARIV), es una entidad de naturaleza pública, por tanto, la solicitud de amparo es procedente. (C.P. 86°, Decreto 2591/91 art. 1° y art. 13°).

   2.4. I.. En cuanto al requisito de inmediatez, creado por la jurisprudencia constitucional para asegurar la efectividad y la pertinencia de la interposición de la acción de tutela, se encuentra que la solicitud de amparo fue presentada el 10 de junio de 2014, fecha en la que la accionante supuestamente aún no había recibido respuesta a su derecho de petición por medio del cual solicitó la inclusión en la base de datos de la población desplazada. En esta medida, habida cuenta que para la fecha, la presunta vulneración a sus derechos continuaba vigente, se entiende superado este requisito.

   2.5. S.. Acorde con el artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela se caracteriza por su naturaleza excepcional y subsidiaria, es decir, solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que éste no resulte eficaz para la protección de los derechos fundamentales y sea necesario adoptar una medida transitoria para evitar un perjuicio irremediable. En ese sentido, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, que desarrolla la subsidiariedad fijada en la norma constitucional mencionada, dispone que la eficacia del mecanismo ordinario de defensa judicial será evaluada por el juez de tutela atendiendo a las circunstancias en las que se encuentre el accionante.

   En el presente caso, el actor cuestiona por este medio constitucional la omisión de la entidad accionada de responder su derecho de petición, por medio del cual busca ser incluido en el Registro Único de la Población Desplazada (en adelante RUPD) –ahora Registro Único de Víctimas (en adelante RUV) –, debido a su condición de desplazado.

   Al respecto, considera la S. que la acción de tutela objeto de estudio cumple con el requisito de subsidiariedad, por cuanto es el mecanismo de defensa judicial idóneo y eficaz para la protección del derecho fundamental de petición del accionante. Esto si se tiene en cuenta que: (i) la jurisprudencia constitucional ha determinado que por tratarse de un derecho con categoría de fundamental, es susceptible de ser protegido a través de la acción de tutela[13]; y (ii) de la garantía efectiva de este derecho en el caso de la accionante, depende la realización de otros derechos fundamentales como el debido proceso administrativo, el mínimo vital, a la ayuda humanitaria, entre otros.

   Además, dada la supuesta condición de desplazado del accionante, es preciso señalar que la Corte Constitucional respecto de la situación particular de este sector vulnerable de la población ha reconocido en diversas oportunidades que “aunque existen otros medios de defensa judicial ante la jurisdicción ordinaria que garantizan la protección de los derechos de este grupo de personas, estos no son idóneos, ni eficaces, debido a la situación de gravedad extrema y urgencia en la que se encuentran”[14], postura que fue consolidada a partir de la sentencia T-025 de 2004 que declaró el estado de cosas inconstitucional de la población desplazada.

   Por las anteriores consideraciones, la S. concluye que es procedente la presente acción de tutela.

3. Problema jurídico constitucional.

   A partir de lo anterior, corresponde a la S. determinar si: ¿vulneró la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) el derecho fundamental de petición del ciudadano L.Á.F.F., por no dar respuesta al derecho de petición mediante el cual el actor pretendía la inscripción en el RUPD -ahora RUV-?

   3.1. Contenido y alcance del derecho fundamental de petición. Reiteración de jurisprudencia.

   3.1.1. La Constitución Política establece en el artículo 23: “Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución”. De ahí que, el derecho fundamental de petición puede ser entendido desde dos dimensiones, por un lado la facultad de la persona de formular una petición respetuosa ante las autoridades, y por otra parte, el derecho a recibir de ellas una respuesta rápida y de fondo.

   3.1.2. Del mismo precepto constitucional, se desprende que el ejercicio del derecho de petición es una manifestación directa de la facultad de acceso a la información que le asiste a toda persona (art. 20 C.P.), así como un medio para lograr la satisfacción de otros derechos, como el debido proceso, el trabajo, el acceso a la administración de justicia, entre otros.

   3.1.3. Por la anterior, la satisfacción de este derecho se encuentra condicionada a que la entidad emita y entregue al peticionario una respuesta que abarque en forma sustancial y resuelva, en lo procedente, la materia objeto de solicitud, independientemente del sentido. Ello quiere decir que la respuesta negativa comunicada al solicitante dentro de los términos establecidos no significa una vulneración del derecho de petición, puesto que si efectivamente lo contestado atiende de fondo el asunto expuesto se satisface el derecho mencionado. En efecto, la respuesta puede o no satisfacer los intereses de quien ha elevado la petición, en el sentido de acceder o no a sus pretensiones, pero siempre debe ser una contestación que permita al peticionario conocer, frente al asunto planteado, cuál es la situación y disposición o criterio de la entidad competente.[15]

   3.1.4. En síntesis, la Corte ha concluido que la respuesta al derecho de petición debe cumplir con ciertas condiciones: (i) oportunidad[16]; (ii) debe resolverse de fondo, de manera clara, precisa y congruente con lo solicitado[17]; y (iii) ser puesta en conocimiento del peticionario[18], so pena de incurrir en la violación de este derecho fundamental.

   3.1.5. Con base en lo anterior, se concluye que es un criterio reiterado por la jurisprudencia constitucional que el incumplimiento de alguno de los requisitos mencionados conlleva a la vulneración del derecho de petición, pues impide al ciudadano obtener respuesta efectiva y de fondo al requerimiento que presentó ante la entidad, que en la mayoría de los casos –vale la pena recordarlo- busca hacer efectivo otro derecho ya sea de rango legal o constitucional.

   3.2. Breve descripción del marco normativo para la inscripción en el Registro Único de Población Desplazada (RUPD) –ahora Registro Único de Víctimas (RUV)- y las pautas jurisprudenciales que determinan su aplicación. Reiteración de jurisprudencia.

   3.2.1. La Corte se ha pronunciado de manera reiterada sobre las personas que han sido desplazadas por la violencia y ha resaltado que dado que se encuentran en una situación de extrema urgencia y vulnerabilidad, son merecedoras de un trato especial a cargo de las instituciones públicas; trato que debe someterse a un conjunto de directrices constitucionales que este Tribunal ha señalado.

   3.2.2. La sentencia T-025 del 2004 indicó que cuando una persona se encuentre bajo las circunstancias fácticas de un desplazamiento forzado interno, tiene derecho a quedar registrada como tal por las autoridades competentes, ya sea de forma individual o junto a su núcleo familiar. Adicionalmente, determinó que el derecho de registro de la población desplazada se encuentra incluido en los Principios Rectores del Desplazamiento Forzado Interno[19] los cuales constituyen un elemento fundamental para la interpretación y la definición del alcance de los derechos fundamentales de los desplazados[20].

   3.2.3. En relación con la condición de desplazado, tal y como se sostuvo anteriormente, la jurisprudencia constitucional ha resaltado que dicha condición se adquiere y se constituye a partir de un presupuesto fáctico, que es el hecho mismo del desplazamiento forzado, siendo este el requisito constitutivo de esta condición y, en consecuencia, de la calidad de víctima de desplazamiento forzado. Por tanto, la inscripción en el Registro Único de Población Desplazada -RUPD-, que la actual Ley 1448 de 2011 prevé sea el soporte para el “Registro Único de Víctimas” –RUV-[21], de conformidad con el artículo 154 de esa normativa, es un requisito meramente declarativo y no constitutivo de la condición de víctima, en donde, a través de un trámite de carácter administrativo, se declara la condición de desplazado, a efectos de que las víctimas de este delito puedan acceder a los beneficios legales y a los diferentes mecanismos de protección de derechos, con carácter específico, prevalente y diferencial que para dicha población se han dispuesto[22].

   3.2.4. De lo anterior puede inferirse, como ya se había expresado anteriormente, que la condición de desplazado está compuesto por dos requisitos materiales los cuales deben ser comprobados por la entidad competente para efectos de que sea procedente la inscripción en el RUPD, hoy RUV: (i) la coacción que haga necesario el traslado y (ii) la permanencia dentro de las fronteras de la propia nación[23]. Una vez han sido confirmadas las dos condiciones referidas que demuestran una situación de desplazamiento, deberá la entidad competente proceder a realizar la inscripción del declarante en el RUV.

4.1. En el caso sub examine, el ciudadano L.Á.F.F. manifestó que fue desplazado junto con su familia de la vereda C., municipio de San Roque debido a problemas de orden público que se presentaron con grupos armados al margen de la ley, en el año 2003. Por esta razón elevó ante la UARIV derecho de petición buscando la inscripción en el RUPD –ahora RUV-; solicitud que al no ser contestada por esta entidad motivó la presentación de la acción de tutela que ahora revisa la S..

4.1.1. Observa la S. que el accionante con el fin de acreditar su condición de desplazado, aportó con la demanda de tutela copias de documentos expedidos por diferentes autoridades (Alcaldía, Parroquia y Personería) del municipio de San Roque (Antioquia), en las que se certifica que el señor L.Á.F.F. y su familia resultaron afectados por el desplazamiento forzado que ocurrió en septiembre de 2003 en el pueblo mencionado, y en algunas veredas aledañas, entre ellas la de C.; lugar donde residía el accionante[24].

4.2. Por su parte, la UARIV en la contestación de la demanda de tutela señaló que la declaración de desplazamiento rendida por el actor fue resuelta mediante acto administrativo que negó la inclusión en el RUPD, por no encontrarse dentro de los supuestos previstos en la Ley 387 de 1997. Asimismo, indicó que el derecho de petición del accionante fue respondido de fondo mediante comunicación No.20147300578541 del 16 de enero de 2014.

4.2.1. En efecto, la S. encuentra que la entidad accionada aportó en el trámite de la tutela, copia del escrito del 16 de enero de 2014 por medio del cual se dio respuesta al derecho de petición del accionante, en los siguientes términos: “Verificado el Registro Único de Víctimas –RUV- hemos constatado que su condición es NO INCLUIDO desde el 12 de septiembre de 2006. En su caso particular, de no inclusión, se presentó por las siguientes causales: 1. Cuando la declaración resulte contraria a la verdad. 2. Cuando existan razones objetivas y fundadas para concluir que de la misma no se deduce la existencia de las circunstancias de hecho previstas en el artículo 1º de la Ley 387 de 1997. Para acceder a los derechos contemplados en la Ley, debe estar previamente incluido en el Registro Único de Víctimas. (…)”.[25]

4.3. A partir de los anteriores supuestos fácticos esta S. de Revisión entrará a determinar si la entidad accionada vulneró el derecho fundamental de petición del accionante, y en consecuencia si hay lugar a conceder el amparo invocado.

4.3.1. Como se señaló en párrafos anteriores, este Tribunal Constitucional ha concluido que la respuesta al derecho de petición debe cumplir con ciertas condiciones, so pena de configurarse la vulneración del mismo, a saber: (i) oportunidad; (ii) debe resolverse de fondo, de manera clara, precisa y congruente con lo solicitado; y (iii) ser puesta en conocimiento del peticionario.

4.3.2. De esta forma, subsumiendo los supuestos fácticos del caso concreto en la regla de derecho jurisprudencial fijada por la Corte, encuentra la S. que, contrario a lo sostenido por el juez de tutela de única instancia, la entidad accionada sí vulneró el derecho fundamental de petición al accionante, por cuanto, a pesar de que se hubiere contestado el derecho de petición, no se cumplió al menos una de las condiciones de la respuesta efectiva del mismo, esta es, que se resuelva de fondo, de manera clara y precisa lo pedido.

4.3.2.1. En efecto, la entidad accionada resolvió negar al peticionario la inclusión en el RUPD -ahora RUV- bajo el argumento que se estructuraron las siguientes causales: “1. Cuando la declaración resulte contraria a la verdad. 2. Cuando existan razones objetivas y fundadas para concluir que de la misma no se deduce la existencia de las circunstancias de hecho previstas en el artículo 1º de la Ley 387 de 1997”; sin embargo, advierte la S. que no le informó al accionante los hechos que sirvieron de sustentó para llegar a tal conclusión, lo que en consecuencia privó al actor de la posibilidad de controvertir lo decidido por no haber conocido, en cuanto a la causal 1º, cuáles fueron las imprecisiones en su declaración que dieron lugar a que se tomara como contraria a la verdad, y en cuanto a la causal 2º, cuáles fueron las razones objetivas y fundadas para determinar que el peticionario no se encontraba en ninguna de las circunstancias de hecho que indica la Ley[26].

4.3.2.2. En este punto es importante mencionar que, en lo referente a la primera de las causales mencionadas -“cuando la declaración resulte contraria a la verdad”-, la Corte ha considerado que “resulta desproporcionado exigir de la población que pretende ser reconocida como desplazada, para acceder a la protección estatal correspondiente, coherencia y claridad absolutas en el relato de los hechos que originaron su desplazamiento. Esto, porque existen innumerables circunstancias que pueden provocar inexactitud en la relación de situaciones de por sí difíciles de comprender y asimilar desde el momento mismo de su ocurrencia”[27].

4.3.2.3. Por esta razón, la Corte ha determinado que cuando las autoridades administrativas o judiciales llevan a cabo la interpretación de la declaración de una persona desplazada se hace imprescindible la aplicación de los siguientes parámetros: la aplicación del principio de buena fe a favor del desplazado, la inversión de la carga de la prueba hacia la autoridad, y la relevancia de las contradicciones únicamente en cuanto se refieran al hecho esencial del desplazamiento y no a elementos accesorios a la situación.[28]

4.3.3. Dado que en el caso concreto la accionada no aportó al proceso de tutela prueba alguna de que hubiera realizado el ejercicio de interpretación de la declaración conforme a los lineamientos fijados por la jurisprudencia constitucional, la S. estima que la negativa de inclusión en el RUPD –hoy RUV- desconoció, además de uno de los elementos esenciales del derecho de petición, las características que comparten la mayoría de la población desplazada y que refuerzan su condición de vulnerabilidad (analfabetismo, espontaneidad en sus declaraciones, secuelas psicologías o físicas, temor de denunciar, entre otras)[29], así como el derecho a ser registrado que tiene toda víctima del desplazamiento forzado.

4.3.4. Por estas razones, en el presente asunto se procederá a conceder el amparo del derecho fundamental de petición, no sin antes mencionar que llamó la atención de la S. el hecho de que la entidad accionada hubiere negado la inclusión del peticionario en el Registro de Víctimas del Desplazamiento Forzado, cuando al proceso de tutela él aportó pruebas documentales (constancias expedidas por las autoridades municipales de San Roque), que a la luz de los requisitos materiales que debe tener en cuenta la entidad responsable de la inscripción (supra 3.2.4.), permitirían declarar como víctima de desplazamiento forzado al señor L.Á.F.F., claro está si hubiera constancia de que tales pruebas fueron aportadas con la petición; hecho que no pudo constatar la S. a partir de los elementos del caso.

4.3.5. En virtud de todo lo expuesto, esta S. procederá a revocar la sentencia dictada el 24 de junio de 2014 por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá, mediante la cual negó el amparo deprecado. En su lugar, será tutelado el derecho fundamental al derecho de petición. Para ello, la S. ordenará a la UARIV que dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de esta sentencia, decida sobre la inclusión del señor L.Á.F.F. y de su grupo familiar en el RUV luego de realizar una segunda valoración de su caso, para lo cual deberá tener en cuenta (i) las pautas precisadas por la Corte Constitucional para la aplicación de las normas relativas al registro que fueron reiteradas en esta sentencia; y (ii) las pruebas que allegó a este proceso el actor y que fueron conocidas por la UARIV con el traslado de la presente demanda de tutela, las cuales en caso de haber sido puestas a su disposición deberá solicitarlas ante la autoridad competente con el fin de que sean incorporadas al estudio de inclusión.

1. Síntesis del caso. El ciudadano L.Á.F.F. presentó acción de tutela en contra del DPS y de la UARIV, alegando la vulneración de sus derechos fundamentales, por la omisión de la accionada de responder el derecho de petición por medio del cual solicitó por su condición de desplazado la inclusión o inscripción en el RUPD -hoy RUV-.

concluyó que la UARIV vulneró el derecho fundamental de petición del actor, porque en la respuesta que expidió no le informó los hechos en los cuales se basó para determinar que no cumplía con los requisitos para ser incluido como desplazado.

3. Razón de la decisión. La UARIV vulnera el derecho fundamental de petición, cuando no responde una solicitud de inclusión al RUDP -hoy RUV- de conformidad con las reglas fijadas por la jurisprudencia constitucional para dar respuesta efectiva a una petición, estas son: (i) que sea oportuna; (ii) debe resolverse de fondo, de manera clara, precisa y congruente con lo solicitado; y (iii) ser puesta en conocimiento del peticionario. En efecto, no hay una respuesta de fondo, clara y precisa a una solicitud de inclusión cuando la entidad referida no le informa al peticionario cuáles fueron los supuestos de hecho que llevaron a la entidad a negar lo pedido.

La Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,