Auto nº 166/15 de Corte Constitucional, 6 de Mayo de 2015

1. Hechos

   El señor A.A.M., presentó acción de tutela contra el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, con el objeto de que el juez constitucional proteja sus derechos fundamentales a la vida y a la vivienda digna.

   Indica que para el año 2005, siendo menor de edad, él y su núcleo familiar en cabeza de su progenitora E.A.M., fueron objeto de desplazamiento forzado en la ciudad de Buenaventura, situación que conllevó al reconocimiento como víctimas del conflicto armado interno.

   Posteriormente, en agosto de 2012, a la señora E.A.M. y a su núcleo familiar se les otorgó subsidio de vivienda en calidad de hogar objeto de desplazamiento forzado. El accionante destaca que ya no se encuentra viviendo con su señora madre pues formó su propia familia y tiene dos hijos, por ello, solicitó a las entidades accionadas la asignación del subsidio familiar como un hogar desplazado diferente al de su hogar materno, es decir, de manera independiente, no obstante tal petición fue negada.

   En ese orden de ideas, el actor pretende sean amparados sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se ordene a las demandadas a reconocerle el subsidio de vivienda como un hogar diferente al de su hogar materno.

2. Decisiones que suscitaron el conflicto de competencia

   2.1. Efectuado el reparto, la acción de tutela le correspondió al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, S. Civil Especializada en Restitución de Tierras, despacho que mediante auto del 20 de octubre de 2014 avocó conocimiento y ordenó notificar a las entidades accionadas, esto es, Ministerio de Vivienda y de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. En auto del 24 de octubre de 2015, vinculó al Fondo Nacional de Vivienda – Fonvivienda a fin de que se pronunciara respecto del amparo solicitado.

   Luego, en providencia del 28 de octubre de 2014, el mencionado Tribunal decidió desvincular al Ministerio de Vivienda pues consideró que el Fondo de Vivienda – Fonvivienda es el encargado de responder a las reclamaciones en la asignación del subsidio de vivienda de la población desplazada, por lo que el amparo debe dirigirse en contra de esta entidad y la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.

   Al mismo tiempo, resaltó que a los Tribunales Superiores de Distrito Judicial sólo pueden repartirse acciones de tutela interpuestas “(…) contra cualquier autoridad pública del orden nacional” (inciso del numeral 1º del artículo 1 del Decreto 1382 de 2000) por lo que habiendo excluido al Ministerio de Vivienda (autoridad del orden nacional) como parte accionada, decidió declarar la nulidad de todo lo actuado, de conformidad con el artículo 140 del C.P.C. pues al cambiar las entidades accionadas actuó sin tener competencia.

   2.2. Realizado nuevamente el reparto, el asunto fue asignado al Juzgado Sexto (6º) Laboral del Circuito de Cali, autoridad que mediante auto del 4 de noviembre de 2014, decidió declarar su falta de competencia y propuso conflicto negativo. Señaló que el amparo constitucional fue dirigido también al Ministerio de Vivienda, por lo que, conforme a las reglas del reparto previstas en el artículo 1º del Decreto 1382 de 2000 corresponde el conocimiento de la acción de tutela en primera instancia, a los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y no a los Jueces del Circuito.

1. Competencia

   1.1. Conforme lo ha considerado la reiterada, consistente y consolidada jurisprudencia de esta Corporación, la S. Plena puede conocer y dirimir los posibles conflictos de competencia que surjan en el trámite de la acción de tutela, en los casos en que las autoridades judiciales involucradas, no cuenten con superior funcional común[1]. En este contexto, el expediente deberá ser remitido a esta Corte, para que, como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, decida cuál despacho judicial debe conocer de la solicitud de amparo, de modo que su competencia es, en esta materia, residual[2].

   Lo anterior no plantea una excepción a la regla general contenida en los artículos 256-6 de la Constitución Política y 112-2 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia que confieren al Consejo Superior de la Judicatura, S. Jurisdiccional Disciplinaria, la competencia para dirimir posibles conflictos que ocurran entre las distintas jurisdicciones, puesto que las colisiones que se presenten entre dos autoridades judiciales con ocasión de una acción de tutela, son siempre eventuales conflictos de competencia dentro de la jurisdicción constitucional, así los jueces involucrados pertenezcan a esferas distintas. Ello es así porque desde el punto de vista funcional, todos los jueces de tutela hacen parte de la jurisdicción constitucional[3].

   1.2. Empero, la Corte ha considerado que en atención a los principios de celeridad, eficacia y acceso oportuno a la administración de justicia, el parámetro de la residualidad anotado puede excepcionarse en aquellos casos en los que a pesar de existir superior funcional común, la demora en la decisión de un supuesto conflicto de competencia puede comprometer la efectividad de los derechos fundamentales[4].

2. Marco jurídico que determina la competencia en materia de tutela

   2.1. Esta Corporación en la sentencia SU-377 de 2014, precisó que el artículo 86 de la Carta Política al establecer que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar “ante los jueces” la protección de sus derechos fundamentales “en todo momento y lugar”, no dispone una regla de competencia territorial para que cualquier juez de la República sea siempre competente para conocer de todas las acciones de tutela con independencia del lugar en el que ocurrieron los hechos que la motivan o los efectos de las mismos. A juicio de este Tribunal, lo anotados apartes constitucionales no hacen otra cosa que señalar “que en ningún lugar del territorio donde haya jueces puede negársele a una persona su derecho a interponer acciones de tutela en defensa de sus derechos fundamentales sobre la base de que ese tipo de acciones sólo pueden intentarse en otro sitio de la geografía nacional”. En la misma decisión esta Corporación indicó que “[l]a competencia territorial en materia de tutela la define el legislador, y lo hizo mediante el Decreto 2591 de 1991”.

   Esta última disposición anotó la Corte, determina que corresponde conocer de la acción de tutela a los jueces o tribunales “con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud”, aparte normativo que la jurisprudencia constitucional ha entendido con fundamento en el principio de interpretación pro homine, en el siguiente sentido: “Primero, la tutela puede ser conocida por el juez o tribunal del lugar donde se presenta la amenaza del derecho fundamental. Segundo, por el juez o tribunal del lugar en que se presenta efectivamente la violación del derecho. Tercero, por el juez o tribunal del lugar donde se producen los efectos de la amenaza o violación”.

   Por su parte, el Decreto 1382 de 2000 establece las “reglas para el reparto de la acción de tutela” y no las que definen la competencia de los despachos judiciales, en la medida en que por su inferioridad jerárquica respecto a las citadas disposiciones, no puede modificarlas. Ese fue precisamente el entendimiento dado por la Sección Primera de la S. de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al desestimar la mayoría de los cargos de nulidad contra el mencionado acto administrativo, en sentencia del 18 de julio de 2002, por considerar que no era contrario al artículo 86 de la Constitución, en tanto establecía normas de reparto y no de competencia[5].

   En este contexto, la Corte Constitucional ha precisado que “la observancia del mencionado acto administrativo en manera alguna puede servir de fundamento para que los jueces o corporaciones que ejercen jurisdicción constitucional se declaren incompetentes para conocer de una acción de tutela, puesto que las reglas en él contenidas son meramente de reparto. Una interpretación en sentido contrario, transforma sin justificación válida el término constitucional de diez (10) días, como acaece en este caso, en varios meses, lesionándose de esa manera la garantía de la efectividad (art. 2° C.P.) de los derechos constitucionales al acceso a la administración de justicia (art. 229 ibídem) y al debido proceso de los accionantes (art. 29 ibídem).”[6]

   Con fundamento en lo anterior, esta Corte estableció en el auto 124 de 2009[7], las siguientes reglas para la resolución de los conflictos de competencia en materia de tutela, derivados de la falta de aplicación del factor territorial contenido en la Constitución Política (art. 86) y el Decreto 2591 de 1991 (art. 37), así como lo relativo a las reglas de reparto contenidas en el Decreto 1382 de 2000, las cuales, en uno y otro supuesto, son simplemente las consecuencias naturales de la jurisprudencia tantas veces reiterada por esta Corte:

   “(i) Un error en la aplicación o interpretación de las reglas de competencia contenidas en el artículo 37 del decreto 2591 de 1991 puede llevar al juez de tutela a declararse incompetente (factor territorial y acciones de tutela que se dirijan contra los medios de comunicación). La autoridad judicial debe, en estos casos, remitir el expediente al juez que considere competente con la mayor celeridad posible.

   (ii) Una equivocación en la aplicación o interpretación de las reglas de reparto contenidas en el Decreto 1382 de 2000 no autorizan al juez de tutela a declararse incompetente y, mucho menos, a declarar la nulidad de lo actuado por falta de competencia. El juez de tutela debe, en estos casos, tramitar la acción o decidir la impugnación, según el caso.

   (iii) Los únicos conflictos de competencia que existen en materia de tutela son aquéllos que se presentan por la aplicación o interpretación del artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 (factor territorial y acciones de tutela que se dirijan contra los medios de comunicación).

   Estos serán decididos, en principio, por el superior jerárquico común de las autoridades judiciales involucradas o, en su ausencia, por la Corte Constitucional en su calidad de máximo órgano de la jurisdicción constitucional, de conformidad con las reglas jurisprudenciales que hasta el momento se han venido aplicando en esta materia.

   (iv) Ninguna discusión por la aplicación o interpretación del Decreto 1382 de 2000 genera conflicto de competencia, ni siquiera aparente.

   Por tanto, en el caso de que dos autoridades judiciales promuevan un conflicto de competencia por este motivo, el expediente será remitido a aquella a quien se repartió en primer lugar con el fin de que la acción de tutela sea decidida inmediatamente, sin que medien consideraciones adicionales relativas a las normas de reparto. Lo anterior no obsta para que esta Corporación o el superior funcional al que sea enviado un supuesto conflicto de competencia, proceda a devolver el asunto, conforme a las reglas de reparto del Decreto 1382 de 2000, en aquellos supuestos en que se presente una distribución caprichosa de la acción de tutela fruto de una manipulación grosera de las reglas de reparto contenidas en el mencionado acto administrativo, como sería el caso de la distribución equivocada de una acción de tutela interpuesta contra una providencia judicial emanada de una de las Altas Cortes.”

   En relación con la última regla anotada, este Tribunal en auto 198 de 2009, precisó que “tales excepciones, se presentarían en los casos en los que se advierta una manipulación grosera de las reglas de reparto, como cuando se asigna el conocimiento de una demanda de tutela contra una Alta Corte, a un funcionario judicial diferente a sus miembros; o, necesariamente, siguiendo esa misma directriz, en los casos en que se reparta caprichosamente una acción de tutela contra una providencia judicial, a un despacho diferente del superior funcional del que dictó el proveído.”

   También, la Corte ha precisado el significado del término “a prevención”[8], contenido en los artículos 37 del Decreto 2591 de 1991 y 1° del Decreto 1382 de 2000. Sobre el particular, este Tribunal expresó:

   “Esta nueva interpretación consiste en entender que el término ‘competencia a prevención’, significa que cualquiera de los jueces que sea competente, de acuerdo con los artículos 86 de la Constitución y 37 del Decreto 2591 de 1991, está autorizado para conocer de la acción de tutela, independientemente de la especialidad que haya sido escogida por el actor. En este orden de ideas, los jueces no deben promover conflictos aparentes de competencia en las acciones de tutela con el argumento de que la oficina judicial no respetó la especialidad seleccionada por el demandante.

   De manera que el alcance de la expresión competencia ‘a prevención’, en los términos de las disposiciones precedentemente citadas (artículos 37 del Decreto 2591 de 1991 y 1º del Decreto 1382 de 2000), debe entenderse circunscrita a la posibilidad con que cuenta el demandante de presentar su solicitud de tutela (i) ante el juez con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o amenaza que la motivare o, a su elección, (ii) ante el juez con jurisdicción en el lugar donde se produjeren sus efectos. Solicitud de amparo que se repartirá a través de la oficina judicial respectiva encargada de efectuar la distribución y asignación de estos casos, en los lugares donde exista.

   La posición mayoritaria que se había acogido ha originado numerosos conflictos de competencia aparentes que dilatan enormemente la decisión de las acciones de tutela. En efecto, las oficinas de reparto, en algunas ocasiones, efectúan la distribución de las acciones de tutela a jueces diferentes de los escogidos por los demandantes, al cabo de lo cual éstos se declaran incompetentes en aplicación de la jurisprudencia mayoritaria de ésta Corporación y proceden a remitir el asunto a los jueces elegidos por los actores quienes a su vez consideran que, al margen de tal selección, se debe respetar la asignación de las oficinas de reparto, surgiendo entonces el conflicto aparente de competencia.

   (…)

   Es por ello que la Corte acoge esta nueva posición respecto del significado del término ‘a prevención’ pues es la que protege de manera efectiva los derechos fundamentales al evitar las dilaciones indebidas que se están presentando, ya que los jueces no podrían iniciar conflictos aparentes de competencia en las acciones de tutela basados en que la oficina de reparto no respetó la especialidad escogida por el actor. Ello en aplicación de la regla según la cual se debe escoger la interpretación más favorable para los derechos de las personas (interpretación pro homine).

   Esta argumentación se basa, además, en la aplicación de los principios de garantía efectiva de los derechos fundamentales (artículo 2 de la Constitución) y de primacía de los derechos inalienables de las personas (artículo 5 ídem) y busca proteger materialmente el derecho constitucional al acceso a la administración de justicia (artículo 229 ídem), así como observar los principios de informalidad, sumariedad y celeridad que deben informar el trámite de la acción de tutela (artículo 86 ídem y artículo 3 del Decreto 2591 de 1991).”

   2.2. De esta manera, la jurisprudencia constitucional teniendo en cuenta que el trámite de la acción de tutela es preferente, sumario e informal (arts. 86 C.P., 3° y 14 del Decreto 2591 de 1991) y que una de las finalidades del Estado social de derecho proclamado en la Constitución es la efectividad de los derechos (art. 2° C.P.), ha fijado los citados lineamientos en materia de conflictos de competencia, los cuales buscan, en últimas, evitar dilaciones injustificadas y barreras infranqueables y desproporcionadas en el acceso efectivo a la justicia, cuando lo que está en juego es la garantía de los derechos fundamentales. Lo anterior, está en estrecha armonía con los compromisos internacionales adquiridos por el Estado colombiano en el Pacto de Derechos Civiles y Políticos[9] y la Convención Americana sobre Derechos Humanos[10].

   Con fundamento en lo anteriormente expuesto, pasa la S. a resolver el supuesto conflicto de competencia que ha sido propuesto.

1. Como quedó anotado en las consideraciones jurídicas de esta decisión, la posibilidad que tiene la Corte Constitucional de asumir el conocimiento de los conflictos de competencia o de atribución, está condicionada, en principio, a la inexistencia de superior funcional común.

   Sin embargo, tal como lo ha señalado en repetidas ocasiones la jurisprudencia de esta corporación judicial, dicho parámetro procesal no debe ser entendido en términos absolutos. En efecto, en aquellos casos en los que se prevea la tardanza en la adopción de una decisión de fondo dentro de los términos perentorios que establece la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991 o, que sencillamente, la Corte constate que no se trata ni siquiera de un conflicto aparente de competencia, sino que en realidad advierte es una discusión que envuelve cuestiones relativas a la interpretación de las reglas administrativas del reparto previstas en el Decreto 1382 de 2000, no tiene justificación remitir el expediente de tutela al respectivo superior en tanto lo que se impone es privilegiar el acceso efectivo a la administración de justicia (art. 229 de la C.P.).

2. En esta ocasión, el supuesto conflicto de competencia está trabado entre el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, S. Civil Especializada en Restitución de Tierras y el Juzgado Sexto (6º) Laboral del Circuito de Cali, quienes de conformidad con la estructura orgánica de la Rama Judicial (artículo 18 de la ley 270 de 1996), tienen como superior funcional común la S. Plena de la Corte Suprema de Justicia. No obstante, dado que el accionante es un sujeto de especial protección constitucional, por cuando es víctima del desplazamiento forzado por el conflicto armado interno; y como quiera que han transcurrido cerca de cuatro meses desde que se planteó la existencia de un conflicto de competencia, es necesario que esta Corte Constitucional avoque el conocimiento del presente asunto a fin de definir a cuál de las autoridades debe remitirse, para que se dé continuidad a la solicitud de amparo promovida por el señor A..

3. La presente acción de tutela le correspondió por reparto al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, S. Civil Especializada en Restitución de Tierras, autoridad que luego de avocar conocimiento, decidió declarar la nulidad de todo lo actuado por falta de competencia, bajo el argumento que las autoridades que deben asumir las pretensiones invocadas por el accionante son Fonvivienda y la Unidad Administrativa Especial para la Atención a las Víctimas y no el Ministerio de Vivienda, a quien excluyó como parte demandada. Por ello, dispuso que la acción de tutela correspondía a los jueces del circuito, en virtud del artículo 1º del Decreto 1382 de 2000, por lo que ordenó que la demanda fuese nuevamente sometida a reparto, correspondiendo al Juez Sexto Laboral del Circuito de Cali, quien se abstuvo de conocer del asunto pues considera que es el Tribunal quien debe decidir de fondo la presente acción de tutela, en razón a que una de las accionadas es una autoridad pública del orden nacional, por lo que propuso conflicto negativo de competencia.

4. Vistas las razones por las cuales el presente asunto llego al conocimiento de la Corte Constitucional, se observa que no se ha suscitado un conflicto negativo de competencia territorial, por el contrario la discusión gravita alrededor de la aplicación del Decreto 1382 de 2000, norma la cual consagra reglas de reparto y no de competencia, como insistentemente lo ha señalado esta S. Plena. Igualmente, no se advierte que el reparto hubiese sido efectuado de manera caprichosa, ya que éste se realizó conforme a las reglas previstas por la mencionada norma y, con base en éste decreto no puede el juez de tutela declararse incompetente, ni mucho menos declarar la nulidad de lo actuado.

   También puede observarse, que el mencionado Tribunal en el auto emitido, dejo de atender el precedente constitucional consolidado en la materia[11], según el cual, una vez avocado conocimiento del amparo constitucional o incluso, luego de la práctica de pruebas, es donde la autoridad judicial puede determinar el particular o la entidad responsable de la violación o amenaza del derecho fundamental objeto de protección y no antes, lo cual no le es aceptado a ningún juez constitucional. R., que de no tenerse en cuenta lo anterior, se contrariaría la finalidad de la misma acción de tutela y como consecuencia, también se desconocerían los principios de garantía efectiva de los derechos fundamentales.

5. Por tanto, no existiendo un fundamento jurídico válido para generar un conflicto de competencia, ni siquiera aparente, se dejará sin efecto el auto del veintiocho (28) de octubre de dos mil catorce (2014) emitido por el Tribunal Superior de Cali, S. Civil Especializada en Restitución de Tierras en donde declaró su incompetencia para asumir la presente acción de tutela y decretó la nulidad de lo actuado; en consecuencia remitirá el expediente a esa autoridad para que continúe con el trámite y emita decisión de fondo.

   Por último, considera oportuno advertir al mencionado despacho judicial que, en adelante, deberá observar estrictamente la jurisprudencia de esta Corte sobre los conflictos de competencia en materia de tutela, en especial las reglas reiteradas en las consideraciones del presente auto.

Con base en las anteriores consideraciones, la S. Plena de la Corte Constitucional,