Sentencia de Tutela nº 134/15 de Corte Constitucional, 27 de Marzo de 2015

Las acciones de tutela objeto de revisión fueron incoadas de manera separada por dos ciudadanos en nombre propio, para obtener la protección de sus derechos fundamentales a la dignidad humana, a la vida, a la igualdad, al mínimo vital y al debido proceso, toda vez que consideran que la entidad accionada ha vulnerado sus derechos al negarles la entrega de la ayuda humanitaria reconocida y consignada, por no presentar la cédula de ciudadanía amarilla con hologramas.

1.1. Hechos

· Expediente T-4.586.633

1. El señor O.D.G. indica que en el año 2007 fue desplazado del Municipio Apartadó, Antioquia, por grupos armados al margen de la ley. En razón a ello, rindió declaración en calidad de desplazado ante el Ministerio Público, con el fin de recibir las ayudas humanitarias correspondientes.

2. El 23 de julio de 2014, el accionante se presentó en las oficinas de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas para solicitar la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia. En ese momento, le informaron que la ayuda solicitada ya había sido aprobada y girada a su nombre, la cual podía cobrar a partir del día 17 de julio de 2014, en los horarios de oficina del Banco Agrario de Colombia- sucursal, Ciudad Botero (Carabobo).

3. Por lo anterior, el día 25 de julio de 2014 se dirigió a las instalaciones del Banco Agrario, sucursal ciudad Botero (Carabobo), no obstante, haber presentado copia de la contraseña, copia de la denuncia por pérdida de documentos, certificado de antecedentes judiciales Policía Nacional y certificado de antecedentes de la Procuraduría General de la Nación, la entidad Bancaria le negó el desembolso de la ayuda humanitaria, argumentando que para hacer efectiva la entrega del giro otorgado por la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas debía presentar la cédula de ciudadanía amarilla con hologramas.

4. Alega el accionante, que teniendo en cuenta que: (i) la ayuda humanitaria tiene un plazo de 30 días para ser reclamada, o de lo contrario será devuelta a la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas y (ii) que el 21 de julio de 2014 realizó el trámite para el duplicado de su cédula de ciudadanía, el cual tiene tiempo de entrega de aproximadamente 6 meses; perderá su derecho a la entrega de la ayuda humanitaria, pues el término para la entrega del respectivo documento de identidad se hará efectivo el 21 de diciembre de 2014.

   · Expediente T-4.594.074

1. Afirma la señora P.A.D. que la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas realizó un giro a su nombre por concepto de ayuda humanitaria de emergencia, que debe ser reclamado en el Banco Agrario de Colombia.

2. Señala que la entidad financiera le negó el desembolso de la ayuda humanitaria por no presentar la cédula de ciudadanía original , sin tener en cuenta que dicho documento fue hurtado.

   1.2. Solicitud de tutela

   Con fundamento en los hechos enunciados, los accionantes pretenden el pago de la ayuda humanitaria de emergencia reconocida y girada por la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas. En consecuencia, solicitan se ordene al Representante Legal del Banco Agrario de Colombia hacer la entrega del giro por concepto de dicha ayuda humanitaria.

   1.3. Traslado y contestación de la demanda

   El Juzgado Segundo de Familia en Oralidad de Medellín, quien actuó como juez de instancia dentro de los expedientes T-4.586.633 y T-4.594.074, admitió las acciones de tutelas de la referencia y en consecuencia dispuso oficiar al Representante Legal del Banco Agrario para que se pronunciara sobre el contenido de la tutela.

   Teniendo en cuenta que el Banco Agrario de Colombia S.A contestó las acciones de tutelas con los mismos argumentos, se procederá a explicar la intervención de la entidad para los dos casos.

   1.3.1. Banco Agrario de Colombia S.A

   El Banco Agrario, en cumplimiento de la Ley 486 de 1999, modificada por las Leyes 757 de 2002, 999 de 2005 y el Decreto 4969 de 2009, normas que establecen como único documento de identidad válido para las personas naturales mayores de edad, la cédula amarilla con hologramas, ha dispuesto que para todas las transacciones que realicen los clientes actuales y/o futuros, bien sean personas naturales o representantes legales de personas jurídicas, se exija su plena identificación.

   Observa que la Corte Constitucional, en reiterados pronunciamientos, ha avalado y reconocido que es deber de las entidades financieras exigir la cédula de ciudadanía como único documento de identidad y que “es razonable que una entidad financiera exija la presentación de la cédula de ciudadanía a la población en situación de desplazamiento para poder acceder al pago de las ayudas, por cuanto es éste el documento idóneo e irremplazable para acreditar la identificación y de paso brindar seguridad a los desplazados en cuanto a la entrega de los beneficios”[1]

   Agrega que el Gobierno Nacional, mediante Decreto 019 de 2012, artículo 18, dispuso que los trámites y actuaciones que se cumplan ante entidades públicas, en los cuales se exija la obtención de la huella dactilar, se implementará la verificación electrónica de la misma, labor que no excluye la presentación del documento de identidad.

   Indica que de conformidad con el acuerdo firmado con el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, corresponde al Banco Agrario una vez consignados los recursos y aprobado su orden de pago, realizar el desembolso de los dineros a cada uno de los beneficiarios, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos para hacer la entrega de los mismos.

   Finalmente señala que “si como conclusión de un estudio de riesgos y análisis objetivo, el Banco establece que la exhibición de la contraseña con los requisitos definidos por la Registraduría Nacional del Estado Civil y los documentos adicionales para cotejarla, no constituyen per se, un mecanismo eficiente para garantizar la plena identificación del consumidor financiero, nos encontramos con una razón objetiva para considerar que el Banco no está obligado a realizar transacciones con ciudadanos que no presenten la cédula de ciudadanía amarilla con hologramas”

   De acuerdo con lo anterior, el Banco Agrario S.A, considera que no ha vulnerado derecho fundamental alguno, toda vez que ha actuado conforme a la Ley, razón por la cual, solicita se deniegue la acción de tutela.

   1.4. Pruebas relevantes que obran en el expediente

   Expediente T-4.586.633

   · Copia de la contraseña del señor O.D.G.. (folio 9)

   · Copia de la denuncia por pérdida de documento de identidad del señor O.D.G.. (folio 10)

   · Copia del certificado de antecedentes disciplinarios, penales, contractuales y fiscales del señor O.D.G., consultados en la página de la Procuraduría General de la Nación. (Folio 11)

   · Copia de antecedentes y requerimientos judiciales del señor O.D.G., consultados en la página de la Policía Nacional de Colombia. (Folio 12)

   Expediente T-4.594.074

   · Copia de la cédula de ciudadanía de la señora P.A.D.. (Folio 5)

   · Copia de la constancia expedida por el Centro de atención a Víctimas, Sede Palermo, donde consta que la señora P.A.D. se encuentra incluida en el Sistema Nacional de Población Desplazada. (Folio 3)

   · Copia de la denuncia presentado por la señora P.A.D. por pérdida de documento de identidad (cédula de ciudadanía)

   1.5. Decisiones judiciales objeto de revisión

   · Expediente T-4.586.633

   El Juzgado Segundo de Familia de Medellín de Oralidad, mediante fallo del 8 de agosto de 2014, negó el amparo constitucional incoado por el señor O.D.G., al considerar que al Banco Agrario S.A. le asiste la obligación de exigir a la población desplazada la presentación de la cédula de ciudadanía para hacer efectivo el pago de la ayuda humanitaria.

   La anterior decisión tiene sustento en que: (i) la cédula de ciudadanía es el documento por medio del cual se identifica a las personas, se acredita la ciudadanía y se permite el ejercicio de los derechos civiles y políticos y; (ii) en la jurisprudencia de la Corte Constitucional que ha señalado que es razonable que las entidades financieras exijan la cédula de ciudadanía para acceder al pago de las ayudas humanitarias, por cuando éste es el documento idóneo e irremplazable para acreditar la identificación y brindar seguridad a los desplazados en cuando a la entrega de los referidos beneficios.

   · Expediente T-4.594.074

   El Juzgado Segundo de Familia de Medellín de Oralidad, mediante fallo del 13 de agosto de 2014 negó el amparo constitucional incoado por la señora P.A.D., bajo los mismos argumentos expuestos en el expediente de tutela T-4.586.633.

   1.6. Actuaciones surtidas en trámite de revisión

   La Magistrada Sustanciadora mediante auto del veintiocho (28) de enero de dos mil quince (2015), vinculó a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas para que se pronunciara acerca de las pretensiones y del problema jurídico planteado, al considerar que la decisión que se profiera puede afectarla. Así mismo, se solicitó informara al despacho: i) si ya realizó el pago de la ayuda humanitaria de la que son beneficiarios el señor O.D.G. y la señora P.A.D. y, (ii) cuántas ayudas humanitarias a recibido el señor O.D.G. y de la señora P.A.D..

   Dentro del mismo auto, se ofició a la Registraduría Nacional del Estado Civil y a la Delegación de Antioquia, para que informara en que estado se encuentra el trámite de expedición de las cédulas de ciudadanía del señor O.D.G. y la señora P.A.D..

   El 4 de febrero de 2015, la Registraduría Nacional del Estado Civil en cumplimiento al oficio OPTB-069 del 30 de enero de 2015, indicó que de acuerdo a la información suministrada por la Dirección Nacional de Identificación:

   “la cédula de ciudadanía Nº 71.945.130 expedida el 30 de junio de 1994 en la Registraduría de Apartadó- Antioquia, corresponde al señor O.D.G. y, se encuentra vigente.” Sobre la solicitud de duplicado indicó que “presenta fecha de preparación el 21 de julio de 2014, fue expedida el 17 de septiembre de 2014.

   “la cédula de ciudadanía Nº 39.177.084 expedida el 22 de octubre de 2001 en la Registraduría de Apartadó- Antioquia, corresponde a la señora P.A.D. y, se encuentra vigente.” Sobre la solicitud de duplicado indicó que “presenta fecha de preparación el 21 de julio de 2014, y expedida el 17 de septiembre de 2014.”

   El 6 de febrero, la Registraduría Nacional del Estado Civil-Delegación de Antioquia, en cumplimiento al Oficio OPTB-070 del 30 de enero de 2015, indicó que “el duplicado de la cédula de ciudadanía del señor O.D.G. y la señora P.A.D., fueron producidas y entregadas desde el 21 de noviembre de 2014 y 14 de septiembre de 2014”

   Por su parte, la Unidad Administrativa de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, guardó silencio.

2.1. Competencia

Es competente esta S. de la Corte Constitucional para revisar las decisiones proferidas, dentro de las acciones de tutela de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política y en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2.2. Problema jurídico y planteamiento del caso

Los accionantes presentaron acción de tutela contra el Banco Agrario de Colombia S.A., al considerar que ésta entidad financiera está vulnerando sus derechos fundamentales a la dignidad humana, a la vida, a la igualdad, al mínimo vital y al debido proceso, al exigirles la cédula de ciudadanía amarilla con hologramas, para hacer efectivo el pago de la ayuda humanitaria reconocida y consignada por la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas.

El Banco Agrario de Colombia S.A., manifiesta que conforme a la legislación actual vigente[2], el único documento de identificación válido para las personas naturales mayores de edad, es la cédula de ciudadanía amarilla con hologramas, razón por la cual, ésta entidad financiera ha dispuesto que para todas las transacciones que realicen los clientes actuales y/o futuros, bien sea de personas naturales o representantes legales de personas jurídicas, se exija su plena identificación.

Agregó que la Corte Constitucional ha señalado que es razonable que la entidad financiera exija la presentación de la cédula de ciudadanía a la población en situación de desplazamiento para poder acceder al pago de las ayudas humanitarias, por cuanto es éste el documento idóneo e irremplazable para acreditar la identificación.

El juez de instancia, dentro de las acciones de tutela T-4.586.633 y T-4.594.074 , negó el amparo constitucional incoado, al considerar que al Banco Agrario le asiste la obligación de exigir a la población desplazada la presentación de la cédula de ciudadanía para hacer efectivo el pago de la ayuda humanitaria, como lo ha señalado la Corte Constitucional.

De acuerdo con la situación fáctica planteada, corresponde a esta S. de Revisión determinar si el Banco Agrario de Colombia S.A vulneró los derechos fundamentales de los accionantes, al exigirles la presentación de la cédula de ciudadanía para realizar el pago efectivo de la ayuda humanitaria reconocida y consignada a su favor por la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas.

Para resolver el problema jurídico planteado, procederá esta S. a examinar (i) las obligaciones del Estado frente a la población desplazada; (ii) la ayuda humanitaria como derecho fundamental de la población desplazada; (iii) la cédula de ciudadanía como requisito para la entrega real y efectiva de la ayuda humanitaria y, finalmente. (iv) estudio del caso concreto.

2.3. Obligaciones del Estado frente a la población desplazada. Reiteración de jurisprudencia.

La Constitución Política establece que Colombia es un Estado social de derecho fundado en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo, en la solidaridad de las personas y en la prevalencia del interés general, que busca garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales, así como la igualdad, la convivencia pacifica, la paz y la justicia. En consecuencia, y para el cumplimiento de estos fines, el Estado, junto a la administración, deberá implementar medidas, políticas y/o programas que permitan generar un progreso afirmativo en la sociedad.

En cumplimiento de estos preceptos constitucionales que rigen el Estado Colombiano y las normas internacionales que hacen parte del Bloque de Constitucionalidad, el Congreso de la República expidió la Ley 387 de 1997 “por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y esta estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia” e indicó las obligaciones del Estado frente a la población desplazada.

De conformidad con la citada ley, corresponde al Estado “ (…) formular las políticas y adoptar las medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección y consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia” para lo cual deberá tener en cuenta los principios de subsidiariedad, complementariedad, descentralización y concurrencia en los cuales se asienta la organización del Estado colombiano.[3] En este orden, corresponde al Gobierno Nacional entre otras:

· Iniciar las acciones inmediatas tendientes a garantizar la atención humanitaria de emergencia con la finalidad de socorrer, asistir y proteger a la población desplazada y atender sus necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas.[4]

· Promover las acciones y medidas de mediano y largo plazo con el propósito de generar condiciones de sostenibilidad económica y social para la población desplazada en el marco del retorno voluntario o el reasentimiento en otras zonas rurales o urbanas.[5]

· Brindar las garantías necesarias a las organizaciones de los desplazados y a las Entidades No Gubernamentales que desarrollen acciones en por de los derechos humanos y de los desplazados internos.[6]

En este sentido, la Corte Constitucional ha señalado que tratándose de sujetos de especial protección, como lo es la población desplazada, el Estado tiene el deber de garantizar la no ocurrencia de hechos que provoquen el desplazamiento forzado de sus ciudadanos. No obstante, en aquellos casos en los que se presenten estos hechos, deberá suministrar a dicha población el auxilio necesario para solventar sus necesidades básicas.[7]

“el Estado debe brindar una especial protección a las víctimas de desplazamiento forzado por la violencia, en razón de su condición de víctimas de un delito y de sus precarias y especiales condiciones sociales, físicas, psíquicas y económicas, y del gravísimo daño causado, lo cual hace que se encuentren en estado de indefensión y de debilidad manifiesta, y por tanto conlleva la obligación por parte del Estado de otorgar un tratamiento especial y preferencial y de realizar acciones afirmativas en favor de este grupo poblacional vulnerable.”[8]

Como resultado de lo anterior, se ha dicho que en desarrollo del Estado Social de Derecho, corresponde al Estado, dentro de sus obligaciones, implementar políticas, programas o medidas positivas para lograr una igualdad real de condiciones y oportunidades entre la población afectada, dando cumplimiento a sus obligaciones constitucionales de satisfacción progresiva de los derechos económicos, sociales y culturales básicos de la población y abstenerse de adelantar, promover o ejecutar políticas, programas o medidas regresivas en materia de derechos económicos, sociales y culturales, que conlleven directamente a agravar la situación que se pretende corregir.[9]

En consecuencia, corresponde al Estado bajo los parámetros legales establecidos, conforme a los principios de un Estado social de derecho, garantizar la eficacia de los derechos fundamentales de toda persona, en especial, de aquella población discriminada por razones socio económicas y las circunstancias de vulnerabilidad y debilidad manifiesta que padece.

2.4. La ayuda humanitaria como derecho fundamental de la población desplazada. Reiteración de jurisprudencia.

En virtud de los preceptos constitucionales ya referidos, se aprobó en el año 1995 el Programa Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia, Documento CONPES 2804, que define y desarrolla acciones de prevención, protección, atención humanitaria de emergencia y el acceso a los programas sociales del Gobierno.

El Programa Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia, estructurado bajo el Documento CONPES 2924 de 1997[10], la Ley 387 de 1997[11], el Decreto 951 de 2001[12], el Decreto 2562 de 2001[13] y la Ley 1448 de 2011, [14] y el desarrollo jurisprudencial en la materia, a partir e la Sentencia T-025 de 2004, tiene como objetivos: a) atender de manera integral a la población desplazada por la violencia para que, en el marco del retorno voluntario o eventualmente el reasentamiento, logre su reincorporación a la sociedad colombiana; b) neutralizar los procesos de violencia que provocan el desplazamiento y mitigar sus efectos sobre esta población; c) integrar los esfuerzos públicos y privados para garantizar un manejo oportuno y eficiente de todos los recursos humanos, técnicos, administrativos y económicos que sean indispensables para la prevención del desplazamiento y su atención.[15]

Dentro de este programa, se encuentra que una de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para garantizar un mínimo de condiciones dignas a los desplazados, es la llamada ayuda humanitaria, regulada por la Ley 1448 de 2011, en estos términos:

“ARTÍCULO 47. AYUDA HUMANITARIA. Las víctimas de que trata el artículo 3º de la presente ley[16], recibirán ayuda humanitaria de acuerdo a las necesidades inmediatas que guarden relación directa con el hecho victimizante, con el objetivo de socorrer, asistir, proteger y atender sus necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica de emergencia, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas (…)”

Teniendo en cuenta que la ayuda humanitaria constituye una garantía mínima para la subsistencia de esta población, que busca proteger la dignidad humana y el mínimo vital de las personas en situación de desplazamiento, la Corte Constitucional ha indicado que el otorgamiento de está ayuda se convierte en un derecho fundamental.[17]

En este sentido, en Sentencia T-317 de 2009 se indicó que:

“el otorgamiento por parte de las autoridades competentes de la ayuda humanitaria de emergencia y su prórroga, cuando hay lugar a ello, hace parte del “derecho a una subsistencia mínima” que, a su vez, es expresión directa del derecho fundamental al mínimo vital. Tiene como fin constitucional brindarle a la población desplazada asistencia para satisfacer sus necesidades básicas de “alimentación, salud, atención sicológica, alojamiento, transporte de emergencia, elementos de hábitat interno y salubridad pública.”. En ese orden de ideas, abarca “tanto la ayuda humanitaria de emergencia que se presta desde el momento en que ocurre el desplazamiento, como los componentes de asistencia mínima durante las etapas de restablecimiento económico y de retorno” contempladas en la Ley 387 de 1997 y sus decretos reglamentarios.”

Así mismo, ha reiterado y aclarado este Tribunal que si bien es cierto que la ayuda humanitaria tiene carácter prestacional y está a cargo del Estado, dicho carácter no es óbice para ser considerado como un derecho fundamental de las personas desplazadas,[18] pues como se indicó, es a través de la asistencia humanitaria que se está garantizando el derecho al mínimo vital y a la dignidad humana a la población desplazada.

Ahora bien, el artículo 62 de la Ley 1448 de 2011 establece tres fases o etapas en la prestación de la ayuda humanitaria a la población en condición de desplazamiento, a saber: (i) Atención Inmediata, que hace referencia a la ayuda entregada a aquellas personas que con ocasión del desplazamiento, se encuentran en situación de vulnerabilidad y requieren albergue temporal y asistencia alimentaria. Debe hacerse efectiva desde el momento de su declaración ante la entidad competente, hasta su inscripción en el Registro Único de Víctimas[19]; (ii) Atención Humanitaria de Emergencia, es la ayuda a la que tienen derecho las personas en situación de desplazamiento que se encuentren inscritas en el Registro Único de Víctimas[20], y la (iii) Atención Humanitaria de Transición, que consiste en la ayuda que se entrega a la población en situación de desplazamiento incluida en el Registro Único de Víctimas, que aún no cuenta con los elementos necesarios para su subsistencia mínima, pero cuya situación no presenta las características de gravedad y urgencia que los haría destinatarios de la Atención Humanitaria de Emergencia[21].

Con fundamento en lo dicho hasta ahora, la ayuda humanitaria en sus distintas fases es un derecho fundamental que deberá ser suministrada de manera oportuna hasta que se garantice la superación de la situación de vulnerabilidad y el goce efectivos de todos los derechos de las personas en situación de desplazamiento. Así lo ha reconocido esta Corporación, al indicar que la ayuda humanitaria que proporciona el Estado a la población desplazada debe ser “integral, pronta, adecuada y efectiva”, sin que las personas que a ella tienen derecho sean sometidas a trámites dilatorios injustificados.[22]

En este orden, se entienden vulnerados los derechos fundamentales a la población desplazada cuando: (i) la ayuda humanitaria se reconoce pero no se hace una entrega real y efectiva; (ii) se imponen procedimientos o requisitos imposibles de cumplir para reclamar los beneficios de la ayuda humanitaria, y (iii) no se implementan o efectúan acciones o políticas afirmativas que le permitan superar su estado de vulnerabilidad e igualdad.

2.5. La cédula de ciudadanía como requisito para la entrega real y efectiva de la ayuda humanitaria. Reiteración de jurisprudencia.

La cédula de ciudadanía como atributo de la personalidad tiene como función (i) identificar a las personas; (ii) acreditar la ciudadanía; (iii) permitir el ejercicio de sus derechos civiles y (iv) asegurar la participación de los ciudadanos en la actividad política que propicia y estimula la democracia.[23] Este documento es entregado por primera vez al ciudadano colombiano cuando cumple la mayoría de edad (18 años), mediante trámite de solicitud ante la Registraduría Nacional del Estado Civil.

Si bien es cierto que la cédula de ciudadanía es el medio idóneo e irremplazable que prueba la identificación personal y en consecuencia acredita la personalidad de su titular en todos los actos jurídicos o situaciones que lo exijan[24], también lo es que la Corte Constitucional en reiterados pronunciamientos ha establecido que “es necesario evaluar en cada caso el alcance que se le debe dar a las normas sobre su valor jurídico, pues hay ocasiones en que su aplicación estricta puede generar afectaciones al ejercicio de derechos fundamentales, más cuando se trata de población en situación de desplazamiento”.[25]

En Sentencia T-693 de 2013, al estudiar el caso de una persona desplazada, quien a pesar de ostentar dicha condición, habérsele reconocido y girado la ayuda humanitaria, el Banco no realizó la entrega real y efectiva de la misma, por no presentar la cédula de ciudadanía original que se encontraba en trámite en la Registraduría Nacional, sino la contraseña. La Corte determinó, en aplicación del principio de proporcionalidad y la jurisprudencia constitucional, que: “ (i) el no realizar el análisis de riesgos necesario en este caso, (ii) no implementar las medidas dispuestas para garantizar la entrega de los giros correspondientes a ayudas humanitarias a personas en situación de desplazamiento, y (iii) teniendo en cuenta que en este momento dicha ayuda es el único ingreso que percibe la accionante para su sustento y el de sus cuatro hijos menores” se presentó una vulneración de los derechos fundamentales a la vida digna y al mínimo vital de la petente por parte del Banco Agrario de Colombia.”

En este sentido, es pertinente reiterar que el principio de proporcionalidad es aquel “instrumento de control sobre las actuaciones estatales” que busca poner en relación de equilibrio dos o más institutos jurídicos que han entrado en contradicción, instituyéndose en una barrera a la imposición de limitantes a los derechos fundamentales y en una garantía de su efectividad.

Al respecto, esta Corporación ha indicado que la proporcionalidad como juicio rector de las actuaciones públicas permite al juez constitucional determinar si la restricción implícita en la norma resulta equivalente a los beneficios que reporta. En otras palabras, permite verificar si en relación con la finalidad pretendida, la medida contemplada no termina afectando, en forma desmedida o excesiva, derechos o intereses jurídicos de alta envergadura.

De acuerdo con la jurisprudencia, el juez constitucional a la hora de realizar el test de proporcionalidad debe evaluar los siguientes elementos propios de este principio:

1. La idoneidad o adecuación de la medida, es decir, que la medida adoptada sea “suficientemente apta o adecuada para lograr el fin que se pretende conseguir”, el cual debe ser constitucionalmente legítimo.

2. La necesidad, hace referencia a que la limitación de un derecho fundamental debe ser indispensable para la obtención del objetivo previamente descrito como legítimo y, que de todos los medios existentes para su consecución, debe ser el que, en forma menos lesiva, injiera en la efectividad del derecho intervenido.

3. El test de proporcionalidad en sentido estricto, el cual permite entrar a evaluar o ponderar si la restricción a los derechos fundamentales que genera la medida cuestionada resulta equivalente a los beneficios que reporta, o si por el contrario ésta resulta desproporcionada al generar una afectación mucho mayor a estos intereses jurídicos de orden superior.

Por lo anterior, concluye esta S. de Revisión que aunque es cierto que la cédula de ciudadanía es el documento idóneo en nuestro ordenamiento jurídico para identificar a toda persona, también lo es que cuando la exigencia de su exhibición vulnere derechos fundamentales, la entidades, en este caso el Banco Agrario, deben implementar medidas que le permitan corroborar la identidad de la misma y no negar de plano su derecho.

2.6. Caso concreto

En esta oportunidad, la Corte estudia los casos del señor O.D.G. (T-4.586.633) y la señora P.A.D. (T-4.594.074) a quienes el Banco Agrario les exige la presentación de la cédula de ciudadanía amarilla con hologramas, para hacer efectiva la entrega de la ayuda humanitaria reconocida y girada por la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, al considerar que es este documento idóneo e irremplazable para acreditar la identificación, y no la contraseña.

Antes de entrar a dirimir el fondo del asunto, esta S. recuerda que la Corte Constitucional en reiterados pronunciamientos ha señalado que tratándose de personas en situación de desplazamiento forzado, la acción de tutela es el medio idóneo para la protección de los derechos presuntamente vulnerados y no las acciones judiciales, pues someterlos a dichos trámites sería desproporcional y no garante de un Estado Social de Derecho.[26]

En este sentido, encuentra la S. de Revisión que las acciones de tutela interpuestas por el señor O.D.G. y la señora P.A.D., respectivamente, cumplen con los requisitos de procedibilidad establecidos, toda vez que los accionantes no cuentan con otros medios de defensa judicial idóneos y eficaces para la protección de sus derechos fundamentales, y que cumplen con el requisito de inmediatez, pues las acciones de tutela fueron presentadas:

- En el expediente de tutela T-4.586.633, el mismo día del hecho generador de la presunta vulneración, esto es, el 25 de julio de 2014, fecha en la cual, el Banco Agrario S.A. le negó la entrega de la ayuda humanitaria al señor D.G..

- En el expediente de tutela T-4.594.074, 11 días después del hecho generador de la vulneración, esto es, julio de 2014.

En este orden, la S. procederá a realizar el estudio sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales alegados por los accionantes, dentro de los expedientes de tutela T-4.586.633 y T-4.594.074.

De acuerdo con la situación fáctica reseñada, recuerda esta S. que la Corte Constitucional ha indicado que en aplicación del principio de proporcionalidad, pese a que la cédula de ciudadanía es el medio idóneo para acreditar la personalidad, en aquellos casos de entrega de ayuda humanitaria, resulta desproporcionado en sentido estricto, solicitarle a la población en situación de desplazamiento como requisito irremplazable para hacer la entrega la ayuda, la exhibición de la cédula, cuando resulta evidente que existen otros medios o documentos que permiten comprobar la identidad del solicitante.

En Sentencia T-162 de 2013, al estudiar un caso con las mismas situaciones fácticas como las que ahora se estudian, la Corte tuteló los derechos fundamentales del accionante y ordenó la reconsignación de la ayuda humanitaria y el pago real de la misma, al considerar que era deber del Banco informar al peticionario sobre la posibilidad de presentar otros documentos con el fin de realizar el estudio de riesgos y análisis objetivo establecido para cotejar la contraseña y garantizar así la plena identificación. Razón por la cual consideró “que al negarle la entrega de los recursos que le correspondía, sin haberle informado y hecho el respectivo análisis, se vulneraron los derechos fundamentales del petente.”

Siguiendo esta línea, evidencia esta S. de Revisión que tanto en el caso del señor O.D.G.,[27] como en el de la señora P.A.D.[28], el Banco Agrario vulneró los derechos fundamentales de los accionantes, toda vez que niega la entrega de la ayuda humanitaria, aduciendo en su escrito de contestación: “si como conclusión de un estudio de riesgos y análisis objetivo, el Banco establece que la exhibición de la contraseña con los requisitos definidos por la Registraduría Nacional del Estado Civil y los documentos adicionales para cotejarla, no constituyen per se, un mecanismo eficiente para garantizar la plena identificación del consumidor financiero, nos encontramos con una razón objetiva para considerar que el Banco no está obligado a realizar transacciones con ciudadanos que no presenten la cédula de ciudadanía amarilla con hologramas”. Se advierte que el Banco no indica si el referido procedimiento se ha realizado y si los documentos requeridos para verificar la identificación de los accionantes, les fue solicitado.

En consecuencia, correspondía al Banco Agrario dar trámite al proceso establecido para cotejar la contraseña presentada por los accionantes, y no negar de plano la ayuda humanitaria, más aún, cuando en reiterados pronunciamientos esta Corporación lo ha prevenido para que se abstenga de negar el pago de las mismas, sin haber realizado o ejecutado las medidas necesarias o pertinentes para probar la identidad del peticionario.

Sin embargo, el Despacho de la Magistrada Sustanciadora con el fin de esclarecer los hechos de la presente acción de tutela y de contar con elementos probatorios suficientes para proferir una decisión, dispuso vincular a la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a la Víctimas para que se pronunciara acerca de las pretensiones e informara si ya realizó la entrega de las ayudas humanitarias a las que tienen derecho los accionantes y cuántas ayudas humanitarias han recibido los mismos. Sin embargo, vencido el término, la entidad guardó silencio.

De igual manera, se ofició a la Registraduría Nacional del Estado Civil y a la Registraduría Nacional del Estado Civil, Delegación de Antioquia, para que informara en qué estado se encontraba el trámite del duplicado de las cédulas del señor O.D.G.[29] y de la señora P.A.D..[30] Estas entidades informaron, mediante escritos allegados a esta Corporación los días 4 y 6 de febrero de 2015, que el duplicado de la cédula de los accionantes ya fue tramitado y entregado.

En este orden y teniendo en cuenta que una vez reconocida y girada la ayuda humanitaria por parte de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a la Víctimas, los beneficiarios tienen un término de 30 días para reclamarlo, de lo contrario será devuelta a la misma entidad,[31] esta S. de Revisión procederá a tutelar los derechos fundamentales del señor O.D.G.,[32] y la señora P.A.D.[33], como quiera que:

· La expedición y entrega de la cédula de ciudadanía no subsana el hecho vulnerador, ni cumple la pretensión contenida en las acciones de tutela, toda vez que los accionantes están solicitando la entrega de la ayuda humanitaria, y no la entrega del documento de identidad.

· Al señor O.D.G. le informaron el 23 de julio de 2014, que la ayuda humanitaria de emergencia ya había sido aprobada y girada a su nombre, la cual podía cobrar a partir del día 17 de julio de 2014, es decir, que tenía plazo hasta el 15 de agosto del mismo año para reclamarla, sin embargo, el duplicado de la cédula de ciudadanía se expidió el 12 de septiembre de 2014. En consecuencia, para la fecha en que el accionante cumplía con los requisitos establecido por el Banco para hacer la entrega de la ayuda, ya ésta había sido devuelta.

· En el caso de la señora P.A.D., si bien no indica desde cuándo le fue informado que podía reclamar la ayuda humanitaria, se conoce que el 20 de julio de 2014 el Banco Agrario le negó la entrega de la misma. Razón por la cual, y teniendo como referencia dicha fecha, encuentra la S. que para el tiempo en el cual podía acudir al banco con la cédula ya la ayuda humanitaria había sido devuelta.

En este orden, concluye la S. que el Banco Agrario vulneró los derechos fundamentales a la dignidad humana, a la vida, a la igualdad, al mínimo vital y al debido proceso del señor O.D.G. y la señora P.A.D., violación que aun persisten a pesar de habérseles expedido y entregado la cédula de ciudadanía amarilla con hologramas, pues los dineros por concepto de ayuda humanitaria reconocidos y girados a favor de los mismos, ya fueron reintegrados a la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a la Víctimas y por ende, el banco no podrá hacer entrega de los mismos.

Por lo anterior, esta S. de Revisión procederá a revocar los fallos proferidos por el Juzgado Segundo de Familia en Oralidad de Medellín, en el trámite de la acción de tutela instaurada por O.D.G. contra el Banco Agrario de Colombia (T- 4.586.633) y, por el Juzgado Segundo de Familia en Oralidad de Medellín, en el trámite de la acción de tutela instaurada por P.A.D. contra el Banco Agrario de Colombia (T-4.594.074).

En consecuencia, ordenará a la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a la Víctimas que, si aún no lo ha hecho, vuelva a consignar en el Banco Agrario el giro por concepto de ayuda humanitaria del cual son beneficiarios el señor O.D.G. y la señora P.A.D., ayuda que deberá ser entregada por dicho Banco.

En mérito de lo expuesto, la S. Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política