Sentencia de Tutela nº 224/15 de Corte Constitucional, 27 de Abril de 2015

Acción de tutela instaurada por M. delC.O. de M. en contra de Administradora Colombiana de Pensiones –COLPENSIONES- y del Fondo de Pensiones Obligatorias ING -hoy Protección Pensiones y C. S.A.[1]-

Magistrado Ponente:

L.E.V.S..

Bogotá, DC., veintisiete (27) de abril de dos mil quince (2015)

La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por la magistrada María Victoria Calle Correa y los magistrados M.G.C. y L.E.V.S. en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, ha proferido la siguiente,

SENTENCIA

Dentro del trámite de revisión de la sentencia expedida en única instancia, por el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Bogotá, en el asunto de la referencia.

1. De los hechos y de la demanda

   La señora M. delC.O. de M. presentó acción de tutela en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones C., con el objeto de que se amparen sus derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y al derecho de petición vulnerados por la negativa de reconocer y pagar la sustitución de la pensión de invalidez, que le fue reconocida a su hija D.A.O.M. quien falleció el 26 de abril de 2013, de acuerdo con los siguientes hechos[2]:

   1.1 Refiere la accionante, que la Junta Regional de Calificación de Invalidez dictaminó la pérdida de la capacidad laboral de su hija D.A.O.M. en un porcentaje superior al 50% y que como fecha de estructuración se estableció el día 20 de noviembre de 2003.

   1.2 De acuerdo con lo anterior, el 18 de octubre de 2007 la señora D.A.M.O. solicitó a la administradora de pensiones ING el reconocimiento de la pensión de invalidez[3].

   1.3 El 29 de abril de 2008, ING Fondo de Pensiones Obligatorias negó la solicitud de reconocimiento de la prestación solicitada, bajo el argumento de que a la fecha de la estructuración de la invalidez (20 de noviembre de 2003), la peticionaria se encontraba afiliada al ISS y por lo tanto, correspondía a aquella entidad reconocer esta prestación pensional. En consecuencia, remitió el caso al Instituto de Seguro Social.

   1.4 Luego, mediante la resolución No 032826 del 16 de septiembre de 2011, el Instituto de Seguro Social reconoció la pensión de invalidez a la señora D.A.O.M. en cuantía de $433.700, a partir del 1 de septiembre de 2007.

   1.5 Sin embargo, posteriormente el ISS expidió la resolución No 10904 del 28 de marzo de 2012 a través de la cual resolvió “dejar sin efectos el anterior acto administrativo teniendo en cuenta que el mismo presentó inconsistencias al ingreso a nómina”.

   1.6 Lo anterior, debido a que a juicio del Instituto de Seguro Social la pensión de invalidez tenía que ser reconocida por el fondo de pensiones ING. En concreto, sostuvo el ISS lo siguiente: “verificado el programa de multivinculación del ISS, se registra que mediante proceso masivo del Decreto 3800 de 2003, la Entidad competente para atender la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión es la AFP ING y no el ISS, correspondiéndole tramitar y decidir la solicitud pensional a la Administradora de Fondos de Pensiones señalada anteriormente”.

   1.7 En contra de esta decisión, la afiliada interpuso los recursos de reposición y de apelación, este último resuelto a través de la resolución No 73751 del 24 de abril de 2013 a través del cual se confirmó la resolución No 10904 del 28 de marzo de 2012.

   1.8 La señora D.A.M.O. falleció el 26 de abril de 2012.

   1.9 El 12 de julio de 2013 actuando como madre de la afiliada, la accionante solicitó a C. que se revocaran las resoluciones 10904 del 28 de marzo de 2012 y 73751 del 24 de abril de 2013, a través de las cuales se revocó la pensión de invalidez reconocida a su hija D.A.O.M. mediante la resolución No 0328 de 2011.

   1.10 De la misma manera, solicitó que en consecuencia, se sustituyera en su favor dicha prestación pensional.

   1.11 EL 28 de febrero de 2014, mediante la resolución No GNR70006, C., confirmó lo dispuesto en la resolución No 73751 del 24 de abril de 2013.

   1.12 En este mismo acto administrativo, C. negó el reconocimiento de la sustitución pensional bajo el argumento de que no se acreditó el requisito de dependencia económica, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 de la Ley 797 de 2003.

   1.13 En escritos radicados los días 9 de junio y 10 de julio de 2014, la accionante formuló nuevas peticiones en el mismo sentido, las cuales a la fecha de la presentación de la acción de tutela no habían sido resueltas.

   1.14 La accionante tiene 78 años de edad y según su relato, dependía económicamente de su hija D.A.M.O..

2. La demanda de tutela fue admitida por el Juzgado Quince laboral del Circuito de Bogotá, mediante providencia del 25 de julio de 2014.

3. Pruebas relevantes que obran en el expediente

   3.1. Copia de la respuesta de la solicitud de pensión de invalidez expedida por ING Pensiones y C. del 29 de abril de 2008.

   3.2. Copia de la respuesta de ING Pensiones y C. a solicitud de pensión de invalidez de fecha 1 de febrero de 2011.

   3.3. Copia de la resolución No 10904 del 28 de marzo de 2012.

   3.4. Copia del formulario de peticiones, quejas, reclamos y sugerencias radicado en C. el 10 de julio de 2013.

   3.5. Copia del formulario de solicitud de prestaciones económicas radicado en C. el 12 de julio de 2013

   3.6. Copia del formulario de peticiones, quejas, reclamos y sugerencias radicado en C. el 25 de julio de 2013.

   3.7. Copia del formulario de solicitud de prestaciones económicas radicado en C. el 14 de marzo de 2014.

   3.8. Copia de la solicitud de revocatoria directa presentada en contra de la Resolución GNR 073751 del 24 de abril de 2013, radicada el 14 de marzo de 2014.

   3.9. Copia de la Resolución GNR 70006 del 28 de febrero de 2014.

   3.10. Copia del formulario de peticiones, quejas, reclamos y sugerencias radicado en C. el 9 de junio de 2014.

   3.11. Copia del formulario de peticiones, quejas, reclamos y sugerencias radicado en C. el 9 de junio de 2014.

   3.12. Copia del formulario de peticiones, quejas, reclamos y sugerencias radicado en C. el 10 de julio de 2014.

4. Intervención de la entidad demandada.

   El 29 de julio de 2014, el Juzgado 15 Laboral del Circuito de Bogotá expidió el telegrama No 585 mediante el cual se le notifica a C. la admisión del trámite de la acción de tutela. No obstante, esta entidad guardó silencio.

5. Del fallo de tutela

   Mediante providencia del once (11) de agosto de dos mil catorce (2014), el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Bogotá, declaró improcedente la acción de tutela respecto de la solicitud de reconocimiento de la sustitución pensional y negó el amparo del derecho de petición, bajo las siguientes consideraciones:

   5.1 La acción de tutela no procede para reclamar el reconocimiento de la sustitución pensional, pues a su juicio “la señora MARÍA DEL CARMEN OJEDA no ha agotado las posibilidades de adquirir lo que se está reclamando por la vía ordinaria, que es la competente, y no se puede concluir que esta es ineficaz o no es lo suficientemente expedita para brindar protección inmediata”.

   5.2. Estimó, que en este caso no se desconoció el derecho de petición por cuanto a la fecha de la expedición del fallo, no se había cumplido el plazo de cuatro meses que tienen C. para resolver las solicitudes de reconocimiento pensional formuladas el 9 de junio y el 10 de julio de 2014.

   5.3. El fallo no fue impugnado.

6. Actuaciones en sede de revisión

   6.1. Mediante auto del 27 de enero de 2015 el Magistrado Sustanciador dispuso requerir a C. a fin de que se pronunciara sobre los hechos y las pretensiones de la demanda de tutela, asimismo respecto de los siguientes requerimientos:

   1. “Indique, cuál fue el trámite adelantado por el ISS a la solicitud de reconocimiento de la pensión de invalidez formulada por la señora D.A.M.O. desde el 4 de agosto de 2006.

      Para tal efecto, manifieste, si existieron otras solicitudes formuladas con posterioridad al 4 de agosto de 2006 y antes de que se expidiera la Resolución 10904 del 28 de marzo de 2012, dirigidas a que se reconociera y pagara la pensión de invalidez a la señora D.A.M.O.. En caso de que la respuesta sea positiva, deberá remitir copia de las peticiones y de la respuesta proporcionada.

   2. Envíe, copia de la resolución No 032826 del 16 de septiembre de 2011 a través de la cual se reconoció la pensión de invalidez en favor de la señora D.A.M.O. identificada con C.C. No 51.737.877, en cuantía de $433.700, a partir del 1 de septiembre de 2007.

   3. Explique, las causales y las razones jurídicas que fundamentaron la decisión de revocar la resolución No 032826 del 16 de septiembre de 2011.

   4. S., si el ISS pagó alguna mesada pensional a la señora D.A.M.O., con ocasión a la pensión de invalidez reconocida a través de la resolución No 032826 del 16 de septiembre de 2011, antes de que dicha prestación fuera revocada mediante la resolución No 10904 del 28 de marzo de 2012.

   5. Informe, el nombre de las personas que la señora D.A.M.O. identificada con la C.C. No 24.324.379 reportó como integrantes de su núcleo familiar durante la vinculación como pensionada en esta entidad.

   6. Indique, los nombres de quienes han solicitado el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes con ocasión a la muerte de la señora D.A.M.O.. Para tal fin, señale el parentesco y la respuesta que proporcionaron a sus peticiones.

   7. R. copia de la historia laboral de la señora D.A.M.O..

   8. Envíe copia del Comité de Multivinculación del 19 de septiembre de 2008 al que hace referencia en la resolución 70006 del 28 de febrero de 2014”.

      6.2. Del mismo modo, en esta providencia se dispuso vincular a la administradora de pensiones Protección S.A., entidad que asumió la administración de los aportes de los afiliados a ING debido a su extinción, y se le solicitó que proporcionara la siguiente información:

   1. “Relación de las solicitudes de reconocimiento de la pensión de invalidez que presentó la señora D.A.M.O. identificada con C.C. No 51.737.877 de Bogotá al fondo de pensiones ING. Para tal efecto, deberá indicar cuál fue la decisión adoptada respecto de cada una de ellas y las razones que la motivaron.

   2. R. copia de la historia laboral de la señora D.A.M.O.”.

      6.3. Asimismo, se dispuso oficiar a la señora M. delC.O. de M. para que proporcionara a esta entidad la siguiente información:

      “a. S., quiénes conforman su núcleo familiar. Para ello, deberá identificar los integrantes, indicando nombres, edades, estado civil, profesión e ingresos económicos.

   2. Indique, si actualmente presenta alguna enfermedad. De ser afirmativa la respuesta, explique cuál es el tratamiento prescrito por el médico tratante y qué prestador asume su cobertura.

   3. Informe, si percibe algún ingreso económico. En caso de que la respuesta sea afirmativa, indique el monto y el origen del mismo.

   4. S. cuál es su lugar de residencia, para tal efecto indique: (i) si paga arriendo y el canon; (ii) estrato socioeconómico y (iii) quién vive con usted.

   5. Realice una descripción de sus gastos, identificando cuales eran cubiertos a través del ingreso de la señora D.A.M.O.. Con este propósito, deberá señalar a cuáles de aquellos servicios ya no accede como consecuencia de la falta de la ayuda proporcionada por ella.

   6. Envíe copia del dictamen expedido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá y Cundinamarca a través de la cual se decretó la pérdida de la capacidad laboral de la señora D.A.M.O..

   7. S. la fecha en la cual la señora D.A.M.O. solicitó al fondo de pensiones y cesantías ING el reconocimiento de la pensión de invalidez.

   8. Indique, la actividad laboral ejercida por la señora D.A.M.O. para garantizar los recursos económicos necesarios para subsistir y hasta cuándo la ejerció.

   9. Informe, cómo estaba conformado el núcleo familiar de la señora D.A.M.O.. En el caso de que haya tenido hijos, indique la edad de los mismos y su situación económica actual”.

      6.4. El 2 de febrero de 2015, A.B.O.M. actuando como representante legal de la administradora de fondos de pensiones y cesantías Protección S.A., solicitó negar la acción de tutela formulada por la señora O. de M. tras considerar que esta entidad no desconoció los derechos fundamentales de la demandante pues a quien corresponde resolver la solicitud de reconocimiento de la pensión solicitada es a C..

      6.5. Respecto del requerimiento realizado a la señora O. de M., la Secretaría General de esta Corporación informó al despacho que no se logró efectuar la notificación del auto del 27 de enero de 2015 porque en la dirección aportada por la demandante informaron que “hace meses se fue de tal dirección y desconocen su ubicación”.

      6.6. C. guardó silencio, por lo tanto mediante auto del 10 de marzo de 2015 el Magistrado Sustanciador dispuso requerir a esta entidad.

      6.7. El 26 de marzo de 2015, la doctora H.C.T., gerente nacional de defensa judicial de C. aportó copia de la resolución 84539 del 24 de marzo de 2015 a través de la cual se reconoció la pensión “postmortem” de invalidez y se sustituyó en favor de la señora M. delC.O. de M..

1. Competencia

   Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para proferir sentencia dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 inciso 2 y 241 numeral 9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y, en cumplimiento del auto del nueve (9) de diciembre de dos mil catorce (2014), expedido por la Sala de Selección número Doce de esta Corporación, que escogió el expediente para revisión.

2. Problema jurídico

   En el presente asunto corresponde a la Sala establecer si C. vulneró los derechos a la seguridad social, al mínimo vital y de petición de la accionante, con la negativa de reconocer la sustitución de la pensión de invalidez que le fue concedida a su hija fallecida el 26 de abril de 2012, bajo el argumento de que la peticionaria no acreditó el requisito de dependencia económica respecto de la causante.

   No obstante, de acuerdo con los medios probatorios que obran en el expediente la Sala estima pertinente evaluar previamente la existencia de un hecho superado en el caso concreto.

   Para abordar el problema jurídico planteado, la Sala se efectuará un análisis jurisprudencial relativo al fenómeno de la carencia actual de objeto por hecho superado y en ese marco, analizará el caso concreto.

3. Carencia actual de objeto por hecho superado

   En armonía con el artículo 86 de la Constitución Política, la naturaleza de la acción de tutela radica en el amparo inmediato de los derechos constitucionales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares. Para ello, el juez constitucional debe adoptar decisiones dirigidas a que “aquél respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo”.

   Sin embargo, puede ocurrir que durante el trámite de la acción de tutela desaparezca la situación que causó la amenaza o vulneración de los derechos constitucionales del accionante, en tal evento, dicha orden de acción o de abstención ya no tendría algún efecto útil y por lo tanto, cualquier decisión que adopte el juez de tutela frente al caso concreto carecerá de fundamento fáctico[4].

   Este fenómeno se conoce como carencia actual de objeto por hecho superado o por daño consumado. En esta oportunidad, la sala desarrollará lo pertinente al hecho superado.

   La Corte Constitucional ha entendido el concepto de hecho superado dentro del contexto de la satisfacción de las pretensiones del accionante con la demanda de tutela[5]. Esto significa, la desaparición de las circunstancias que amenazan o vulneran los derechos constitucionales del actor, ya sea porque quien propició tal situación ejecuta una acción para ello, o porque se abstiene de desarrollar las conductas que la causan.

   Bajo lo expuesto, es importante precisar que frente a tales eventos el juez de tutela debe constatar que realmente está frente a una carencia total del objeto de la decisión, pues si permanecen algunas de las circunstancias que dieron lugar a la vulneración o amenaza los derechos invocados en la demanda de tutela, deberá emitir una orden, de acción o de abstención, a fin de amparar los derechos constitucionales vulnerados o amenazados.

   Ahora bien, esta Corporación ha establecido que aun cuando se declare la carencia actual de objeto por hecho superado o por daño consumado, el juez puede pronunciarse de fondo “a prevención para que la parte accionada se abstenga de repetir las actuaciones que en un primero momento dieron origen a la presentación de la tutela”[6].

5. El caso concreto.

   La controversia planteada en el presente caso surge por la negativa de C. de reconocer la pensión de sobrevivientes a la señora M. delC.O. de M. bajo el argumento de que no acreditó el requisito de dependencia económica respecto de la causante, su hija D.A.M.O..

   A partir de la práctica de las pruebas practicadas en sede de Revisión y el análisis de los documentos que obran en el expediente, la Sala constató lo siguiente:

   (i) Con ocasión al fallecimiento de su hija D.A.M.O., el 12 de julio de 2013 la accionante solicitó a C. que se sustituyera la pensión de invalidez que le había sido reconocida a su hija, mediante la resolución No 0328 de 2011.

   Es necesario aclarar, que al momento del fallecimiento de la señora D.A.M.O. la pensión de invalidez reconocida en su favor, había sido revocada por el ISS a través de las resoluciones No 10904 del 28 de marzo de 2012[7] y No 73751 del 24 de abril de 2013 bajo el argumento de que la administradora que tenía a su cargo el reconocimiento de esta prestación era ING Pensiones.

   Por lo tanto, la demandante solicitó a C. que se revocaran dichos actos administrativos y que en consecuencia se le sustituyera la pensión de invalidez.

   (ii) Observa la Sala, que mediante la resolución No 70006 del 28 de febrero de 2014[8], C. resolvió esta petición en forma desfavorable y expuso como argumento principal de su decisión, que la señora M. delC.O. de M. no acreditó el requisito de dependencia económica respecto de la causante.

   En este acto administrativo, se evidencia que C. aceptó la competencia que tiene para el reconocimiento de esta prestación pensional. En concreto, expresó: “revisada nuevamente la historia laboral de la afiliada D.A.M.O. se evidencia que las cotizaciones posteriores al 2005 fueron regresadas a esta entidad por parte de ING, dineros que se encuentran reflejados en la historia laboral, situación que genera la competencia a C. para decidir la petición impetrada”[9].

   Lo anterior significa, que la problemática expuesta por el ISS para revocar la pensión de invalidez reconocida a la señora D.A.M.O. (supra i) fue superada. Por lo tanto, la negativa de la prestación se fundamentó únicamente en la ausencia de los requisitos establecidos en el artículo 47 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003.

   (iii) Ahora bien, durante el trámite de la acción de tutela en sede de revisión y luego de que se expidiera el auto del 10 de marzo de 2015 a través del cual se requirió a C. para que se pronunciara sobre los hechos de la demanda de tutela (supra 6.1.), esta entidad expidió la resolución No 84539 del 24 de marzo de 2015 mediante la cual reconoce “pensión de invalidez posmortem” a partir del 1 de septiembre de 2007 y una sustitución pensional en favor de la señora M. delC.O. de M., a partir del 26 de septiembre de 2012 en cuantía de $644.350[10].

   Bajo lo expuesto, la Sala constató que en el presente asunto se configuró el fenómeno de carencia actual de objeto por hecho superado, porque la situación que vulneró el derecho a la seguridad social y mínimo vital de la señora M. delC.O. de M. se originó en la negativa de reconocer la sustitución pensional solicitada con ocasión a la muerte de la afiliada D.A.M.O..

   Sin embargo, durante el trámite de la acción de tutela en sede de revisión C. ejecutó las conductas necesarias para cesar la vulneración de los derechos constitucionales de la demandante a través del reconocimiento de la prestación solicitada por aquella y por lo tanto, una orden en este sentido carece de objeto.

   Realizado el examen de los presupuestos que configuran, en el presente caso, el fenómeno de carencia actual de objeto por hecho superado, la Sala procederá a efectuar el análisis de la decisión adoptada por el juez de instancia.

   La sentencia de instancia, declaró improcedente la acción de tutela para amparar los derechos fundamentales a la seguridad social y mínimo vital de la señora M. delC.O. de M. tras considerar que existen otros mecanismos de defensa judicial en la jurisdicción ordinaria laboral para resolver la pretensión de reconocimiento y pago de la sustitución pensional y negó el amparo del derecho de petición bajo el argumento de que al momento de proferir el fallo de tutela no habían vencido los 4 meses que tienen las administradoras de pensiones para resolver esta clase de solicitudes.

   Para la Corte, es evidente que el juez de instancia desconoció que en razón de su edad – 78 años- la señora M. delC.O. de M. es un sujeto de especial protección constitucional, circunstancia que habilita la acción de tutela como mecanismo principal para amparar los derechos constitucionales de la demandante.

   Respecto de la negativa del amparo del derecho de petición, la Sala comparte el argumento expuesto por el juez de instancia para fundamentar dicha decisión, en el sentido de que al momento de proferir el fallo -11 de agosto de 2014-, no habían vencido los 4 meses que tienen las administradoras de pensiones para resolver solicitudes pensionales, pues las mismas fueron radicadas los días 9 y 10 de julio de 2014.

   Bajo lo expuesto, la sala rechaza, en parte, la decisión adoptada por el juez de instancia y los argumentos en los que se fundamentó, por lo tanto, esta sentencia deberá revocarse parcialmente en lo pertinente a la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela para reclamar el reconocimiento de una prestación pensional y confirmar lo relativo a la negativa del amparo del derecho de petición.

   Ahora bien, teniendo en cuenta que esta Corporación no puede emitir orden alguna en razón a que se configuró el fenómeno de carencia actual de objeto porque durante el trámite de la acción de tutela en sede de revisión, se superó la circunstancia que vulneró los derechos constitucionales de la señora M. delC.O. de M., la fórmula que adoptará la Sala en la parte resolutiva de esta sentencia será la de declarar la carencia actual de objeto por hecho superado.

   Con fundamento en las consideraciones expuestas en precedencia, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,