Sentencia de Tutela nº 252/15 de Corte Constitucional, 4 de Mayo de 2015

1. La solicitud

   R.E. de la Ossa Montes, actuando en calidad de apoderado judicial de A.S.B.Á., A.M.R.Q., A.S. de la O.P., E.R.C.V., G.S.M., L.E.O.R., O. de J.A.G., R.J.A.M., J.R.G.O., S. delC.B.O., L.G.M., M.M.A.T., E.L.O.P., A.J.G.J., A.S.A.S., C.E.A.A., E.D.B.Á., L. delC.A.A., J.Q.O., C.A.V.P., C.R.M. de H. (en calidad de beneficiaria de A.J.R.A., E.R.P. de T. (en calidad de beneficiaria de Carmelo de J.T.A., C. delC.G.O. (en calidad de beneficiaria de L. de J.G.A., G.M.V. de M. (en calidad de beneficiaria de E.R.S.M., L.A.T. (en calidad de beneficiario de T.A.T., M. delC.P.Á. (en calidad de beneficiaria de J.P.V.A., M.L.O.P. (en calidad de beneficiaria de R.M.O.G., N.R.A.A. (en calidad de beneficiaria de P.E.M.A., T. delS.B.S. (en calidad de beneficiaria de R.E.G.G., Y.F.Q.Q. (en calidad de beneficiaria de R.M.Q.H., B.R.O.T. (en calidad de beneficiaria de O.S.O.O., D.A. (en calidad de beneficiaria de R.A.O.A., M. de J.M.R. (en calidad de beneficiario de M.J.M., N.J.A.Q. y Y.E.G.V. impetró la presente acción de tutela contra el Municipio de S.J. de Betulia, S., en procura de obtener el amparo de los derechos fundamentales a la seguridad social, a la vida digna, a la igualdad, al debido proceso y al mínimo vital de sus representados, los cuales considera conculcados por la entidad territorial mencionada al haberles negado el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de las pensiones de vejez o de sobrevivientes, según el caso, por considerar que la entidad facultada legalmente para ello es el Instituto de Seguros Sociales –ISS-, actualmente, Colpensiones, o, en su defecto, los fondos privados, en cuyo caso opera la devolución de aportes.

2. Hechos

   El peticionario los describe en la demanda así:

   2.1. La mayoría de los accionantes laboraron directamente al servicio del municipio de S.J. de Betulia, S., hasta antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, efectuando sus aportes en seguridad social en pensión y salud a la extinta caja de previsión municipal de dicha entidad territorial. Los demás, por su parte, son beneficiarios de quienes estuvieron vinculados laboralmente pero ya fallecieron.

   2.2. Los demandantes presentaron solicitud de reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez o de sobrevivientes, según su situación particular, ante el municipio accionado.

   2.3. Mediante respuesta emitida el 20 de mayo de 2014, el Alcalde Municipal negó lo solicitado, bajo el argumento de que para la época de vinculación, no existía la figura jurídica denominada “indemnización sustitutiva de pensión de vejez”, la cual fue creada por la Ley 100 de 1993. Además, sostuvo que los accionantes nunca efectuaron aportes a pensión, habida cuenta que su situación se encontraba regulada por la Ley 6ta de 1945, en concordancia con la Ley 33 de 1985.

   2.4. A su juicio, el fundamento de la negativa contradice lo manifestado en las certificaciones laborales de sus poderdantes, expedidas por la Secretaria del Interior del municipio de S.J. de Betulia, S., de las cuales es viable inferir que éstos sí efectuaban sus aportes a pensión a la caja de previsión social del municipio.

   2.5. Precisa que los actos administrativos, por silencio administrativo negativo, negaron el reconocimiento de la prestación contrarían lo dispuesto en los artículos 37 y siguientes de la Ley 100 de 1993 y propiciaron el enriquecimiento sin justa causa del ente territorial.

   2.6. Por último, manifiesta que los poderdantes carecen de una fuente de ingresos para atender sus necesidades básicas y que al ser personas de avanzada edad se encuentran impedidos para laborar.

3. Pretensiones

   Los demandantes pretenden que por medio de la acción de tutela les sean protegidos sus derechos fundamentales a la seguridad social, a la vida digna, a la igualdad, al debido proceso y al mínimo vital y, en consecuencia, se ordene a la entidad accionada el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez o de sobrevivientes, según corresponda.

4. Pruebas

   Las pruebas que reposan en el expediente se encuentran relacionadas en el anexo 1 de esta providencia.

5. Respuesta de las entidades accionadas

   Alcaldía Municipal de S.J. de Betulia, S.

   Dentro de la oportunidad procesal correspondiente, el Alcalde Municipal de S.J. de Betulia, S., solicitó negar el amparo pretendido por las razones que a continuación se exponen.

   En primer lugar, expresó que algunos demandantes omitieron aportar el acto administrativo de nombramiento y posesión para demostrar la presunta vinculación con la administración.

   Por otra parte, sostuvo que el municipio no es el ente encargado de reconocer y pagar pensiones e indemnizaciones sustitutivas, habida cuenta que dicha función es competencia del ISS, actualmente, Colpensiones, o, en su defecto, de los fondos privados, en cuyo caso opera la devolución de aportes.

   Finalmente, recuerda que la tutela no es el mecanismo judicial preferente para exigir presuntos derechos laborales inexistentes, inexactos e inventados, razón por la cual debe ser declarada improcedente.

1. Decisión de única instancia

El asunto le fue repartido al Juzgado Promiscuo Municipal de El Roble, S., despacho judicial que mediante providencia del 13 de agosto de 2014, concedió la medida de amparo pretendida por los demandantes pues, a su parecer, se denotaba, con meridiana claridad, la existencia de unos argumentos que, por su relevancia constitucional, ameritaban un pronunciamiento de fondo. Determinación que, además, se soportó en los siguientes razonamientos:

En el caso no se evidencia una transgresión al requisito de inmediatez como quiera que, dicho fenómeno no es aplicable cuando se pretenda reclamar la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez o de sobrevivientes por cuanto, a su juicio, “dicha prestación es equiparable a la pensión de jubilación” y con su negativa se genera una afectación que se prolonga en el tiempo daño que se repara solo hasta que se reconozca tal prestación económica.

Los reclamantes se encuentran afrontando unas condiciones críticas pues no carecen de alguna entrada económica que les permita suplir sus necesidades básicas. Además, debido a su avanzada edad, están por fuera del mercado laboral y muchos de ellos tienen deudas que no pueden cubrir de manera pronta.

Según la línea fijada por la Corte Constitucional no son de recibo los argumentos alegados por la entidad territorial demandada como quiera que eso implicaría permitir un enriquecimiento sin causa que, además, implicaría el empobrecimiento de los accionantes y los colocaría ante un perjuicio irremediable a sus prerrogativas fundamentales.

Luego, como encontró claro la relación laboral de los demandantes y el cumplimiento de los requisitos legales exigidos para la consolidación de las prestaciones económicas pretendidas, a excepción de uno, procedió a ordenar el pago de las indemnizaciones en un término no mayor a 30 días y, aplicando para su liquidación, la fórmula contenida en el artículo 3º del Decreto 1730 de 2001, el cual prevé que se debe liquidar de la siguiente manera: I = SBC x SC x PPC donde PPC equivale al 45.45% del total de la cotización efectuada.

1. Competencia

   A través de esta Sala de Revisión, la Corte Constitucional es competente para revisar la sentencia proferida por el Juzgado Promiscuo Municipal del Roble, S., con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Problema Jurídico

   Corresponde a la Sala Cuarta de Revisión determinar, si la entidad accionada vulneró los derechos fundamentales a la seguridad social, a la vida digna, a la igualdad, al debido proceso y al mínimo vital de los accionantes, al negarles el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez o de sobrevivientes, según el caso, con fundamento en que la vinculación laboral tuvo lugar con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, la cual creó la figura en mención.

   Antes de abordar el caso concreto, se realizará un análisis jurisprudencial de temas como: i) la procedencia excepcional del mecanismo tutelar para garantizar el reconocimiento y pago de acreencias pensionales. Reiteración jurisprudencial y ii) la indemnización sustitutiva y su reconocimiento cuando los aportes se hubiesen efectuado antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.

4. Procedencia excepcional del mecanismo tutelar para garantizar el reconocimiento y pago de acreencias pensionales. Reiteración jurisprudencial

   En abundante jurisprudencia de este Tribunal se ha señalado que, por regla general, la acción tuitiva es improcedente para garantizar el reconocimiento de derechos pensionales, dado que es viable controvertir el contenido de estos a través de la justicia laboral ordinaria o contenciosa administrativa, según corresponda.

   No obstante, el máximo órgano de la jurisdicción constitucional ha advertido que la tutela es procedente cuando se ejerce como mecanismo transitorio con el fin de evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable o cuando el medio judicial preferente no resulte eficaz para obtener el amparo del derecho frente a la exigencia de una protección inmediata en el caso concreto, es decir, de manera excepcional.

   Así las cosas, es deber del juez analizar los presupuestos fácticos del caso concreto, en aras de determinar si el instrumento de defensa judicial ordinario resulta eficaz para el amparo de las garantías fundamentales del accionante, puesto que ante la inminente ocurrencia de un perjuicio irremediable, el conflicto planteado trasciende del nivel meramente legal al constitucional, teniendo la acción de tutela la facultad de tornarse en el mecanismo principal de trámite del asunto, desplazando a la respectiva instancia ordinaria.

   Justamente en este punto juega un papel de enorme importancia los presupuestos sentados por la Corte Constitucional en la Sentencia T-063 de 2013[1], para determinar i) si los mecanismos ordinarios son eficaces para la protección de los derechos fundamentales involucrados en conflictos en que se pretenda el reconocimiento de acreencias pensionales y ii) si permiten evaluar la gravedad, inminencia e irreparabilidad del daño que podría generarse si no se protegen por vía tutelar. Dichos presupuestos son:

   “(i) que se trate de una persona de la tercera edad, para ser considerado sujeto de especial de protección;

   (ii) que la falta de pago de la prestación o su disminución, genere un alto grado de afectación de los derechos fundamentales, en particular, del derecho al mínimo vital;

   (iii) que se haya desplegado cierta actividad administrativa y judicial por el interesado tendiente a obtener la protección de sus derechos; y

   (iv) que se acrediten siquiera sumariamente, las razones por las cuales el medio judicial ordinario es ineficaz para lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales presuntamente afectados. De este modo, deberá analizarse en cada caso concreto si se verifican estos requerimientos a fin de declarar la procedencia del amparo”.

   En ese orden de ideas, la herramienta constitucional procede de manera excepcional para amparar las garantías derivadas del reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, en los siguientes casos: i) cuando no existe otro medio de defensa judicial o, en caso de existir, el mismo no resulta idóneo ni eficaz para garantizar la protección de los derechos fundamentales del peticionario, evento en el que la tutela procede como mecanismo principal y definitivo de defensa, ante la imposibilidad material de solicitar una protección real y cierta por otra vía o ii) cuando esta se promueve como mecanismo transitorio, siempre que el demandante demuestre la existencia de un perjuicio irremediable, en cuyo caso la orden de protección tendrá efectos temporales, solo hasta el momento en que la autoridad judicial competente decida, de manera definitiva, el conflicto planteado. Dicho perjuicio, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, debe cumplir las siguientes condiciones: ser inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder prontamente; ser grave, esto es, que el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad; ser urgente, es decir, que exija la adopción de medidas prontas o inmediatas para conjurar la amenaza; ser impostergable, es decir, acreditar la necesidad de recurrir al amparo como mecanismo expedito y necesario para la protección de los derechos fundamentales.

5. La indemnización sustitutiva y su reconocimiento cuando los aportes se hubiesen efectuado antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993

   Conforme con el mandato superior que consagra el artículo 48[2], el Estado garantizará a todos sus habitantes el derecho y el acceso a la seguridad social, la cual ha sido considerada como un servicio público, obligatorio e irrenunciable. Así mismo, con fundamento en el artículo 53 de la Carta[3] se deberá asegurar, a quienes hayan consolidado su derecho pensional o tengan algún derecho adquirido, su pago oportuno.

   Lo anterior, con el fin de evitar un perjuicio irremediable al mínimo vital de las personas que durante el transcurso de su vida laboral han aportado al sistema pensional con la expectativa de que una vez cumplidos los requisitos que el Congreso de la República ha previsto para acceder a alguna prestación económica, puedan hacer efectivo su derecho y mantener unas condiciones de vida dignas tanto para ellos, como para quienes dependen económicamente del afiliado.

   Consciente el legislador de la necesidad de garantizar un nivel óptimo de vida a las personas, constituyó una serie de prestaciones sociales para prevenir contingencias propias del ser humano, como la vejez, la invalidez, la viudez, etc., pues, son acontecimientos que podrían vulnerar los derechos fundamentales de los afectados si no se contare con un amparo económico para confrontar los perjuicios, siquiera financieros, que les son ocasionados por sus circunstancias.

   De esta forma, se implementaron en el sistema colombiano unas prestaciones económicas con el propósito de auxiliar a las personas que sufren alguna de las distintas calamidades mencionadas y que sino cuentan con una ayuda económica para afrontarlas, pueden ver menguadas sus garantías constitucionales. Prestaciones dentro de las que se destacan la pensión de vejez, de sobrevivientes, de invalidez y la indemnización sustitutiva.

   Con relación a esta última figura, se ha señalado que su fin es aliviar la situación en la que se encuentran las personas que, habiendo cumplido la edad requerida para pensionarse, no logran cotizar la totalidad de las semanas exigidas por la ley para obtener el reconocimiento pensional y por diversas razones se ven impedidas para continuar cotizando al sistema.

   Dicha figura, fue reconocida inicialmente en el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y, puntualmente, en el artículo 37, el cual señala:

   “Las personas que habiendo cumplido la edad para obtener la pensión de vejez no hayan cotizado el mínimo de semanas exigidas, y declaren su imposibilidad de continuar cotizando, tendrán derecho a recibir, en sustitución, una indemnización equivalente a un salario base de liquidación promedio semanal multiplicado por el número de semanas cotizadas; al resultado así obtenido se le aplica el promedio ponderado de los porcentajes sobre los cuales haya cotizado el afiliado.”

   No obstante lo anterior, este Tribunal en la Sentencia C-624 de 2003[4], definió la indemnización sustitutiva como:

   “(…) el derecho que le asiste a las personas que no logran acreditar los requisitos para obtener el reconocimiento de una pensión de invalidez, de vejez y de sobreviviente, para reclamar -en sustitución de dicha pensión- una indemnización equivalente a las sumas cotizadas debidamente actualizadas.”

   Del mismo modo, en la Sentencia T-080 de 2010[5], fue definida como:

   “(…) una especie de ahorro que pertenece a los trabajadores por los aportes efectuados durante un periodo de su vida laboral, los cuales tendrán derecho de recuperar ante la imposibilidad de obtener la pensión por no cumplir con todos los requisitos que exige la Ley.”(Subrayado por fuera del texto original)

   Resulta entonces claro para este Tribunal, que la indemnización sustitutiva constituye un auxilio económico para todas aquellas personas que, teniendo la edad para pensionarse no cuentan con la cantidad de semanas mínimas requeridas para consolidar su derecho pensional y no tienen la posibilidad financiera de continuar cotizando al sistema para adquirir el estatus de pensionado. Dichas personas ven en esta figura legal, la posibilidad de recibir una suma de dinero en contraprestación al tiempo aportado y en sustitución de la pensión a la que pretendían inicialmente acceder, indemnización que les evita la posible afectación de sus derechos fundamentales, principalmente, al mínimo vital y a la vida en condiciones dignas.

   Igualmente, se ha señalado por esta Corte, que la indemnización sustitutiva es un derecho imprescriptible[6], irrenunciable[7] y suplementario[8].

   Así las cosas, dicho ahorro pertenece al trabajador que efectuó el aporte y es él, en definitiva, quien tiene el derecho a gozar de los dineros, pues son fruto de su tiempo laborado y aportado y, por tanto, resulta inaceptable que se deniegue el goce de ellos, cuando se cumplen con los requisitos para su reconocimiento, aduciendo razones no contempladas por la ley y que lo único que logran, es afectar las garantías constitucionales del interesado en la prestación económica.

   De esta forma, no es de recibo para esta Corporación, denegar el acceso y goce efectivo de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, con fundamento en que los aportes fueron realizados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, entre otras razones, porque:

   - Si la persona no tiene consolidado su derecho bajo otro régimen legal diferente, aplicable con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, se le afectarían fuertemente sus garantías fundamentales, si no se le permite consolidar sus derechos bajo el nuevo régimen. Al respecto, la Sentencia T-792 de 2003[9], señaló:

   “Las personas que venían cotizando al sistema de seguridad social en pensiones bajo el imperio de normas precedentes, se rigen en la actualidad por las disposiciones de la Ley 100 de 1993, salvo que antes de su entrada en vigencia estuvieran consolidados derechos subjetivos, respecto de los cuales, por el principio de respeto a los derechos adquiridos (artículo 58 de la Constitución Política), no tienen aplicación los preceptos introducidos por la Ley en referencia.”

   La Ley 100 de 1993, es una norma laboral de orden público y de obligatorio e inmediato cumplimiento, la cual no establece límites temporales, ni exige algún tipo de condicionamiento para su aplicación.

   En esa medida, aquellas personas que cotizaron en vigencia de la normatividad anterior a la Ley 100 de 1993 y cuya situación jurídica no se consolidó respecto a las normas precedentes, se encuentran entonces cobijadas por lo establecido en el régimen de 1993 y, por tanto, si se retuvieren los dineros aportados con anterioridad a la vigencia de este último, se estaría incurriendo por parte de la entidad encargada de su administración en un enriquecimiento sin causa. Situación reconocida por este Tribunal, entre otras, en la Sentencia T-850 de 2008[10] y en la que se señaló:

   “El derecho a reclamar la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez se encuentra en cabeza de aquellas personas que, independientemente de haber estado afiliadas al Sistema Integral de Seguridad Social en el momento de entrada en vigencia la Ley 100 de 1993 pero que habiendo cumplido con la edad para reclamar la pensión, no cuenten con el número de semanas cotizadas para acceder a dicha prestación. Además las entidades de previsión social a las que en algún momento cotizó el accionante, deben reconocer y pagar la indemnización so pena de que se incurra en un enriquecimiento sin causa”.

   De esta manera, la Sala reitera que no es aceptable que se deniegue el reconocimiento de una indemnización sustitutiva con fundamento en que los aportes fueron realizados en vigencia de otras normas precedentes y las cuales no contemplaban dicha figura, por cuanto estos dineros son un ahorro del trabajador y es éste, quien tiene derecho a gozar de dichos recursos cuando por diversas razones no alcance a consolidar su derecho pensional y mal haría la entidad encargada en retenerlos, pues incurriría en la conducta de enriquecimiento sin causa.

   De acuerdo con las anteriores consideraciones, la Sala entrará a decidir el caso concreto.

Como se ha señalado, el presente asunto versa sobre la negativa emanada del municipio de S.J. de Betulia, S., respecto de la solicitud de reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez y de sobrevivientes, elevada por los diversos accionantes, decisión que se fundamentó en que los aportes fueron realizados con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, aparte normativo que en su artículo 37, creó la figura de indemnización sustitutiva.

Para la Sala, el presente caso se torna de gran importancia, por cuanto cautiva la atención la manera como el juez de instancia decidió conceder la prestación económica a la gran mayoría de los accionantes pese a que no existía claridad respecto del cumplimiento de los requisitos necesarios para el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva.

Al analizar cada uno de los casos[11], esta Sala de Revisión pudo constatar que existen numerosas inconsistencias, pues en muy pocos de ellos se logró establecer con exactitud el periodo de vinculación laboral de los accionantes con el municipio, ya que aun cuando en algunos de ellos se allegó certificación expedida por la Secretaría de Gobierno de la Alcaldía Municipal de S.J. de Betulia, S., en esta se especificaba que al revisar los archivos no fue posible constatar la fecha de desvinculación al no existir evidencia física de su culminación laboral. No obstante, la prestación se reconoció.

Asimismo, cabe destacar que hubo casos en los que ni siquiera se probó debidamente la vinculación laboral, pues el único soporte para demostrarla consistió en declaraciones extrajuicio, en su mayor parte rendidas por los propios accionantes, las cuales no resultan suficientes para demostrar la vinculación y sus extremos.

En lo que concierne al cumplimiento del requisito de subsidiariedad propio de la acción tuitiva, esta Sala debe aclarar que aunque los demandantes no agotaron la vía gubernativa, lo cierto es que tal exigencia, que, como requisito de procedibilidad de la tutela no es obligatoria, toda vez de conformidad con los lineamientos señalados en el artículo 9° de Decreto 2591 de 1991[12], esto es necesario de manera previa para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativa, más no para solicitar el amparo de derechos fundamentales por medio del mecanismo previsto en el artículo 86 Superior, pues en algunos casos específicos, con el requerimiento de dicho trámite, se puede obstaculizar el acceso de las personas a obtener un amparo inmediato, pronto y eficaz ante el inminente daño al que se ven expuestos.

Teniendo en cuenta las consideraciones precedentes, relativas a la procedencia excepcional del mecanismo tutelar para garantizar el reconocimiento y pago de acreencias pensionales, en el sub examine, la herramienta constitucional resulta procedente solamente en aquellos casos en los que los accionantes acrediten contar con sesenta y cinco años o más de edad[13]. De no ser así, su procedencia se encontrará supeditada a que los accionantes demuestren encontrarse inmersos en un estado de vulnerabilidad que justifique las razones por las cuales el medio judicial ordinario es ineficaz para lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales presuntamente afectados, permitiendo con ello obviar el presupuesto de subsidiariedad.

En tal virtud y, una vez analizado cada uno de los casos, esta Sala decide confirmar lo decidido por el juez de tutela respecto de los siguientes actores: E.R.C.V., G.S.M., E.R.P. de T., C. delC.G.O., G.M.V. de M. y N.R.A.A., habida cuenta que tan solo ellos lograron acreditar con precisión, a través de medios probatorios fidedignos, la vinculación laboral con el municipio de S.J. de Betulia, S., a la vez que cumplieron con el requisito mínimo de edad señalado anteriormente, es decir, sesenta y cinco años.

En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,