Sentencia de Tutela nº 382/15 de Corte Constitucional, 24 de Junio de 2015

De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, mediante Auto del 13 de mayo de 2015 la S. de Selección Número Cinco de la Corte Constitucional escogió para efectos de su revisión, la acción de tutela de la referencia.

De conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta S. de Revisión procede a dictar la sentencia correspondiente.

1.1. SOLICITUD

El señor J.L.V.V. en calidad de agente oficioso de su abuela, la señora B.R.R., solicitó al juez de tutela que ampare sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social, de petición y al derecho de las personas de la tercera edad. En consecuencia, solicita se ordene a Colpensiones el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes de la señora M.L.V.R.. Lo anterior se fundamenta en los hechos que a continuación son resumidos:

1.2. HECHOS Y ARGUMENTOS DE DERECHO

1.2.1. Señala el accionante que su madre, la señora M.L.V.R., quien era pensionada de Colpensiones, falleció el 2 de octubre de 2014.

1.2.2. Afirma que su abuela, la señora B.R.R., madre de la causante, era su única beneficiaria y dependía económicamente en forma total de su hija.

1.2.3. Indica que su abuela, la señora B.R.R., presentó solicitud de pensión de sobrevivientes a Colpensiones el día 25 de noviembre de 2014.

1.2.4. Manifiesta que a la fecha de la presentación de la acción de tutela, es decir, desde hace más de dos meses, la entidad accionada no ha emitido pronunciamiento alguno respecto al requerimiento de la pensión de sobrevivientes a favor de su abuela, transgrediendo así, el derecho fundamental de petición.

1.2.5. Asegura que su abuela, la señora B.R.R., es una persona de 95 años de edad que se encuentra en delicado estado de salud y en situación de vulnerabilidad, por lo que la ausencia de un ingreso económico ha afectado su mínimo vital, causándole un perjuicio irremediable.

1.2.6. Por lo anterior, solicita al juez constitucional que se ordene a la accionada, dar respuesta de fondo al derecho de petición del 25 de noviembre de 2014, y proceda al reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes de la señora B.R.R., como única beneficiaria y dependiente que era de su hija fallecida, la señora M.L.V.R..

1.3. TRASLADO Y CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

Recibida la solicitud de tutela, el Juzgado Tercero Civil del Circuito de P., Risaralda, procedió a admitirla mediante auto del 5 de febrero de 2015 y ordenó correr traslado de la misma a Colpensiones, para que se pronunciara sobre los hechos en que se fundamenta la acción.

Una vez transcurrido el término probatorio, la entidad accionada no aportó pronunciamiento alguno sobre los hechos que se le endilgan.

1.4. DECISIONES JUDICIALES

1.4.1. Sentencia única de instancia - Juzgado Tercero Civil del Circuito de P., Risaralda

En sentencia única de instancia proferida el 13 de febrero de 2015, el Juzgado Tercero Civil del Circuito de P., Risaralda, amparó el derecho fundamental de petición de la señora B.R.R., y ordenó a Colpensiones para que “realice los trámites necesarios para dar respuesta de fondo a lo solicitado por la parte accionante en su derecho de petición de fecha noviembre 25 de 2014.”

Sin embargo, no se pronuncia sobre el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes de la señora B.R.R..

1.5. PRUEBAS RELEVANTES DENTRO DEL PROCESO

En el trámite de la acción de amparo se aportaron como pruebas:

1.5.1. Copia de la cédula de ciudadanía de la señora B.R.R., donde consta que nació el 1 de diciembre de 1919, por lo que a la fecha cuenta con 95 años de edad (folio 1).

1.5.2. Copia de la cédula de ciudadanía del señor J.L.V.V. (folio 2).

1.5.3. Copia del derecho de petición del 25 de noviembre de 2014, donde Colpensiones informa que la solicitud de sustitución pensional de la señora M.L.V.R., se le dará traslado al área correspondiente para que se inicie el estudio pertinente (folio 3).

El Magistrado Ponente de la S. de Revisión, con el objeto de determinar con certeza la presunta vulneración de los derechos fundamentales de la agenciada, y en vista de la necesidad urgente de esclarecer los hechos dada la avanzada edad de la señora B.R.R., procedió a la comunicación vía telefónica con el señor J.L.V.V. quien actúa como agente oficioso.

De esa manera, mediante Acta de Comunicación del 11 de junio de 2015, quedó registrado lo siguiente: “El día de hoy, la funcionaria Sustanciadora del despacho del Magistrado Ponente se comunicó al número de teléfono 3406016 de la ciudad de P. con el señor D.Z. y al número celular 3145668724 con el señor J.L.V.V., quien actuó como accionante en la tutela en calidad de agente oficioso de su abuela, quienes informaron que la señora B.R.R. falleció el día 29 de mayo de 2015.”

3.1. COMPETENCIA

La Corte es competente para revisar los presentes fallos de tutela, de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución Política, y con el Decreto 2591 de 1991.

3.2. PROBLEMA JURÍDICO

En el presente asunto le corresponde a la S. establecer si Colpensiones vulneró los derechos fundamentales al mínimo vital, a la seguridad social, el derecho de petición y al derecho de las personas de la tercera edad de la señora B.R.R., al no pronunciarse sobre su solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, a la cual afirma tenía derecho por ser beneficiaria y dependiente de su hija fallecida, la señora M.L.V.R..

Teniendo en cuenta que mediante comunicación telefónica realizada el 11 de junio de 2015, el señor J.L.V.V., quien actuó en calidad de agente oficioso de su abuela, informó que la señora B.R.R. falleció el día 29 de mayo de 2015, razón por la cual, dado el deceso de la accionante, el asunto en esta caso versará sobre la configuración de la carencia de objeto en el proceso.[1]

Para resolver el interrogante jurídico planteado, la S. reiterará y armonizará su jurisprudencia sobre: i) carencia de objeto por daño consumado; ii) carácter fundamental del derecho a la seguridad social; iii) procedencia excepcional de la acción de tutela para ordenar el reconocimiento de un derecho pensional; y iv) el caso en concreto.

Dado que el problema jurídico que plantea la presente acción de tutela ya ha sido objeto de otros pronunciamientos por parte de esta Corporación, la S. de Revisión reiterará lo dispuesto por la jurisprudencia sobre la materia. Por tal razón, el presente fallo será motivado brevemente.[2]

3.3. CARENCIA ACTUAL DE OBJETO, CUANDO FALLECE EL TITULAR DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA.

La acción de tutela tiene como finalidad garantizar la protección de los derechos fundamentales, cuando estos se ven amenazados. En este sentido, cuando la amenaza a los derechos de la accionante cesa porque fallece el titular de los derechos que se pretenden salvaguardar, esta Corporación ha estimado que la acción de tutela pierde su razón de ser como mecanismo de protección judicial, en la medida en que cualquier decisión que el juez de tutela pueda adoptar frente al caso concreto carece de fundamento fáctico. En este sentido, la Corte ha entendido que una decisión judicial bajo estas condiciones resulta inocua y contraria al objetivo constitucionalmente previsto para la acción de tutela.

Lo anterior, se conoce conceptualmente como la carencia de objeto, la cual tiene como principal característica que la posible orden del juez constitucional, es inocua para el caso concreto respecto a lo solicitado por el tutelante, es decir, no tendría efecto alguno y “caería en el vacío”[3]. “[E]ste fenómeno puede presentarse a partir de dos eventos que a su vez sugieren consecuencias distintas: (i) el hecho superado y (ii) el daño consumado”[4].

En este orden, la Corte Constitucional en la sentencia SU-540 de 2007[5] indicó que:

“Como es sabido, la jurisprudencia ha invocado la carencia actual de objeto en variadas circunstancias, no sólo en el supuesto del fallecimiento del accionante de la tutela;(…).

“7.2. Cabe recordar que la carencia actual de objeto se ha fundamentado en la existencia de un daño consumado[6], en un hecho superado[7], en la asimilación de ambas expresiones como sinónimas[8], en la mezcla de ellas como un hecho consumado[9] y hasta en una sustracción de materia[10], aunque también se ha acogido esta última expresión como sinónimo de la carencia de objeto[11].

Ahora bien, la jurisprudencia en casi todos esos supuestos ha sostenido que la circunstancia de la muerte conduce, como se dijo, a una carencia actual de objeto y ésta, a su vez, a la improcedencia de la tutela, por cuanto cualquier orden que se pudiera emitir sería ineficaz para la protección de los derechos fundamentales; sin embargo, en otros casos, esa consecuencia se ha calificado como la ausencia de interés legítimo o jurídico[12] y así se ha declarado, o sencillamente, se ha entendido como sustracción de materia[13]; terminación del asunto[14]; cesación de la causa que generó el daño[15] de la acción[16], de la actuación impugnada[17], o de la situación expuesta[18]”.

La muerte del titular de derechos genera la ineficacia de los mecanismos de protección y en el mismo sentido, la inoperancia de las actuaciones del Estado para garantizar el cumplimiento de las obligaciones legales y constitucionales por parte de quienes integran el conglomerado social, pues cualquier orden que se imparta pierde todo sentido y no garantiza salvaguarda judicial.

En reiterada jurisprudencia sobre el tema, esta Corte ha señalado que:

“(…) la acción de tutela tiene por objeto la protección efectiva de los derechos fundamentales conculcados o amenazados, la desaparición de los supuestos de hecho en los cuales se fundó la acción -por cesación de la conducta violatoria, por haber dejado de tener vigencia o aplicación el acto en el que consistía el desconocimiento del derecho, o por haberse realizado el acto cuya ausencia representaba la vulneración del mismo- o la muerte del accionante cuando la orden solicitada tuviera directa relación con la defensa del derecho a la vida y los derechos a él conexos, hace que se diluya el motivo constitucional en que se basaba la petición elevada conforme a las prescripciones del artículo 86 de la Constitución Nacional y disposiciones reglamentarias. El fenómeno descrito tiene lugar, entonces, cuando el cambio de circunstancias sobreviene antes de dictarse el fallo de primer grado o antes de proferirse el de segundo o la revisión eventual por parte de la Corte Constitucional[19] y, en realidad, ningún objeto tiene en tales casos la determinación judicial de impartir una orden, pues en el evento de adoptarse ésta, caería en el vacío por sustracción de materia[20]”[21]. (Subrayado fuera del texto).

Así mismo, la Corte ha considerado que aún cuando en sede de revisión se verifique la existencia de carencia actual de objeto por hecho superado, esto no impedirá el análisis de fondo del caso concreto. Es decir, se deberá establecer si existió o no vulneración de los derechos fundamentales del accionante, y si el fallo de los jueces de instancia respondió adecuadamente a los mandatos constitucionales y legales. Por lo anterior, la Corte ha señalado que en aquellos casos en los que se determine que la decisión del juez de instancia fue errada “debe procederse a revocar la providencia materia de revisión, aunque se declare la carencia actual de objeto, porque no es viable confirmar un fallo contrario al ordenamiento superior”.

En el caso concreto, la S. encuentra que durante el trámite de envío del expediente a esta Corporación para su eventual revisión la accionante falleció. Sin embargo, ello no obsta para que esta Corte entre a hacer un análisis de fondo del caso objeto de revisión, con base en lo establecido con anterioridad.

2.4. CARÁCTER FUNDAMENTAL DEL DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL. REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA.

El derecho a la seguridad social se encuentra consagrado en el artículo 48 de la Constitución en los siguientes términos:

La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley.

Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social.

El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la Ley.

La Seguridad Social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley.

No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella.

La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante.

En un principio se sostenía que el derecho a la seguridad social no era un derecho fundamental autónomo, sin embargo, debido a su gran importancia y a la necesidad de protegerlo, esta Corporación permitió la procedencia de la acción de tutela en dos eventos excepcionales: i) cuando la vulneración del derecho a la seguridad social conllevaba la violación de derechos fundamentales autónomos (argumento de la conexidad)[22] y, ii) cuando el peticionario era un sujeto de especial protección constitucional.[23]

Posteriormente, la Corte desechó estas teorías y acogió la tesis, más garantista, de la trasmutación de los derechos sociales en virtud de la cual, cuando su contenido era desarrollado a nivel legal o reglamentario, tales derechos superaban su calidad de indeterminación y se convertían en verdaderos derechos fundamentales autónomos capaces de ser protegidos por vía de acción de tutela.[24]

Ahora bien, en la actualidad esta Corte reconoce que el derecho a la seguridad social es un derecho fundamental, independiente y autónomo, que puede ser objeto de protección constitucional mediante la acción de tutela, cuando, entre otras, se comprueba la ocurrencia de un perjuicio irremediable o la falta de idoneidad del medio judicial ordinario para protegerlo.[25]

El artículo 86 constitucional consagra la acción de tutela como un mecanismo de protección directa, inmediata y efectiva de los derechos fundamentales de las personas, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los casos establecidos en la ley.

En virtud del principio de subsidiariedad, la acción de tutela sólo procede (i) cuando no existe ninguna otra acción judicial por la que se pueda resolver un conflicto relacionado con la vulneración de un derecho fundamental; (ii) cuando existiendo otras acciones, éstas no resultan eficaces o idóneas para la protección de tales derechos; (iii) cuando aún existiendo acciones ordinarias, resulta imprescindible la intervención del juez de tutela para evitar que ocurra un perjuicio irremediable.[26]

De esta manera, la jurisprudencia constitucional ha establecido, por regla general, la improcedencia de la acción de tutela como mecanismo para el reconocimiento de derechos pensionales, toda vez que existen otros mecanismos idóneos establecidos en la jurisdicción ordinaria laboral o en la contencioso administrativa, según sea el caso.

Sin embargo, de manera excepcional, el juez de tutela puede ordenar el reconocimiento de dicha prestación económica, si (i) existe certeza sobre la ocurrencia de un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales si el reconocimiento de la pensión no se hace efectivo; (ii) se encuentra plenamente demostrada la afectación de los derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida digna del accionante o de su núcleo familiar; (iii) los beneficiarios del derecho pensional son sujetos de especial protección constitucional; y, (iv) cuando conforme a las pruebas allegadas al proceso, el juez de tutela determina que efectivamente, a pesar de que le asiste al accionante el derecho pensional que reclama, éste fue negado de manera caprichosa o arbitraria.[27]

Ahora bien, la Corte ha entendido que la tutela resulta procedente, en las hipótesis descritas, siempre y cuando el juez constitucional encuentre que no existe controversia jurídica en relación con la aplicación de la normatividad correspondiente y los requisitos legales para acceder al derecho.[28]

De igual forma, esta Corporación ha indicado que cuando el amparo de los derechos prestacionales es solicitado por personas de la tercera edad, los requisitos de procedencia de la acción de tutela deben ser analizados con mayor flexibilidad en atención a que el peticionario es un sujeto de especial protección constitucional.

De esta manera, en la sentencia T-456 de 2004, esta Corporación expresó que:

“(…) en ciertos casos el análisis de la procedibilidad de la acción en comento deberá ser llevado a cabo por los funcionarios judiciales competentes con un criterio más amplio, cuando quien la interponga tenga el carácter de sujeto de especial protección constitucional –esto es, cuando quiera que la acción de tutela sea presentada por niños, mujeres cabeza de familia, discapacitados, ancianos, miembros de grupos minoritarios o personas en situación de pobreza extrema”.[29]

Siguiendo con el mismo lineamiento, esta Corte en la sentencia T-001 de 2009[30], indicó:

“Someter a un litigio laboral, con las demoras y complejidades propias de los procesos ordinarios, a un adulto mayor con disminución de su capacidad laboral que le impide acceder a un trabajo, resulta muy gravoso para él, con serios perjuicios para el desenvolvimiento inmediato de su vida personal y familiar, menguando su calidad de vida. Por esta razón, la Corte ha tutelado el derecho al reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, en forma definitiva[31], de personas cuyo derecho a la vida en condiciones dignas y al mínimo vital resultan afectados por la omisión atribuible a las entidades demandadas.”

En resumen, la Constitución Política y la Corte Constitucional han sido reiterativos en la obligación del Estado de proteger a aquellas personas que se encuentran en situaciones de debilidad manifiesta, como es el caso de las personas de la tercera edad; así mismo, han señalado la importancia de resguardar su derecho fundamental a la seguridad social y acoger medidas de orden positivo orientadas a que puedan superar la situación de desprotección a la que se ven sometidas.

Tal como se estableció en la parte considerativa de esta providencia, el deceso de quien busca la protección inmediata de los derechos fundamentales que se encuentran comprometidos, conlleva a la declaratoria de carencia actual de objeto, perdiendo sentido que el juez constitucional dictamine cualquier tipo de orden por cuanto el sujeto titular de los derechos ya ha fallecido.

La anterior situación se presentó en el asunto objeto de estudio, lo cual no es un impedimento para que esta S. siga adelante con el análisis del presente caso para determinar si, efectivamente, existió una vulneración de los derechos fundamentales invocados.

Advierte la S. que el accionante dice que su abuela, la señora B.R.R., quien contaba con 95 años de edad, era la única beneficiaria y dependía económicamente en forma total de la señora M.L.V.R. (hija de la agenciada y madre del accionante), quien era pensionada de Colpensiones, y falleció el 2 de octubre de 2014, por ello, se presentó solicitud de pensión de sobrevivientes a su favor a Colpensiones el día 25 de noviembre de 2014.

Igualmente, se observa del acervo probatorio, que Colpensiones informó que se le daría trámite a la solicitud, sin que a la fecha de la presentación de la tutela, el 5 de febrero de 2015, se haya pronunciado en alguna forma, teniendo en cuenta que la edad avanzada de la agenciada requería de urgencia el trámite de la pensión de sobrevivientes.

Lo anterior, evidencia que la actuación de Colpensiones vulneró el derecho fundamental al mínimo vital, a la seguridad social, el derecho de petición y el derecho de las personas de la tercera edad, de la accionante, pues a pesar de su avanzada edad y de la penosa condición económicas que atravesaba, dicha entidad la sometió a una tortuosa espera para el reconocimiento de sus derechos, lo cual nunca llegó, pues la señora B.R.R., a sus 95 años falleció sin que la entidad accionada se pronunciara respecto al reconocimiento de su pensión.

De esta manera, se colige que la actuación de Colpensiones fue abiertamente contraria a los postulados básico que exige vivir en un Estado Social de Derechos, pues es inconcebible que una entidad del Estado pase por alto las graves condiciones de subsistencia de un sujeto de especial protección constitucional, despojándolo de las garantías que han debido ser prestadas de manera eficiente.

En este orden de ideas, pese a configurarse un hecho superado, la S. advierte que las actuaciones de la entidad accionada vulneraron los derechos fundamentales de la agenciada, razón por la cual se vio avocada a la presentación de esta acción de tutela, por lo que es de suma importancia prevenir a Colpensiones para que no vuelva a incurrir en conductas como las que dieron origen a la interposición de esta acción, y para garantice los derechos fundamentales de sus afiliados de manera eficiente y célere.

En mérito de lo expuesto, la S. Séptima de Revisión de tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,