Sentencia de Tutela nº 443/15 de Corte Constitucional, 15 de Julio de 2015

1.1. Hechos

Aun cuando la demanda no realiza una relación puntual y específica de los hechos que dan lugar al presente amparo, los mismos se derivan de los distintos elementos de prueba que la acompañan:

1.1.1. El señor L.R.L., de 91 años de edad, es víctima del conflicto armado interno por el hecho victimizante del desplazamiento forzado y se encuentra debidamente inscrito en el Registro Único de Víctimas (RUV), desde el 4 de julio de 2008[1].

1.1.2. El accionante se postuló a la convocatoria de vivienda gratuita para el Proyecto Vida Nueva en Soacha (Cundinamarca). Sin embargo, en septiembre de 2014, el Ministerio de Vivienda le informó que no resultó apto para ser beneficiario de dicho programa, ya que registra una propiedad a su nombre en el Municipio de Chía, según consta en los registros del Instituto G.A.C., en adelante IGAC[2].

1.1.3. A diferencia de lo expuesto por la citada autoridad, el actor acreditó que tiene un documento expedido el 22 de julio de 2014 por el IGAC, en el que se certifica que no se encuentra inscrito en la base de datos catastral, así como una constancia del día 29 del mismo mes y año de la Oficina de Registro II PP Bogotá Zona Sur, en la que se confirma que no tiene propiedades sobre bienes inmuebles o es titular de derechos reales, en la zona correspondiente al municipio señalado por el Ministerio de Vivienda[3].

1.1.4. Al margen de lo anterior, en el mismo mes de septiembre de 2014, el accionante envió una comunicación al Ministerio de Vivienda en la que reiteró su intención de hacerse beneficiario –junto con su núcleo familiar –de una vivienda digna, frente a lo cual afirmó que no tiene propiedades y que por el actuar de los paramilitares le tocó desalojar su finca y trasladarse al municipio de Soacha. Por lo demás, sostiene que vive actualmente en arriendo junto con sus hijos[4] y los ingresos que devenga corresponden a la venta de empanadas y mazorcas, por lo que no posee recursos para adquirir una vivienda por sus propios medios.

1.1.5. Por último, el señor L.R. acompañó una certificación de un médico cirujano general, en la que consta que se encuentra en situación de discapacidad por ceguera y artrosis generalizada[5].

1.2. Solicitud de amparo constitucional

Con fundamento en los hechos descritos, el accionante solicita el amparo de su derecho a la vivienda digna, para lo cual pide que se ordene a la entidad demandada incluirlo como beneficiario en el programa de vivienda gratuita.

1.3. Contestación de la demanda

1.3.1. Contestación del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio

El apoderado del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio manifestó que los hechos a los que se refiere la acción de tutela están relacionados con actuaciones de competencia del Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda), ya que a dicha autoridad es a la que le corresponde coordinar, otorgar, asignar y/o rechazar todo lo relacionado con los subsidios familiares de vivienda. En efecto, de acuerdo con lo previsto en el Decreto 3571 de 2011, las funciones del citado Ministerio se limitan a formular, dirigir y coordinar políticas generales sobre la materia[6]. En este orden de ideas, solicita que se niegue el amparo formulado en su contra por la falta de legitimación en la causa por pasiva.

Por otra parte, informó que una vez verificado el número de cédula del accionante en el Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda, el mismo arrojó como resultado que frente a la convocatoria de vivienda gratuita, el señor R.L. no cumple con los requisitos para ser beneficiario, pues aparece que tiene a su nombre una propiedad en un sitio diferente al de aspiración y al de expulsión, con matrícula inmobiliaria del Municipio de Chía, en el Departamento de Cundinamarca. Por lo anterior, señala que se acreditan las causales de rechazo de la postulación, en los términos del artículo 14 del Decreto 1921 de 2012[7].

1.3.2. Contestación del Instituto G.A.C.[8]

El Director Territorial Cundinamarca del Instituto G.A.C. contestó la acción de tutela e informó que esta entidad maneja el catastro del país, excepto de los municipios de Medellín, Cali, Antioquia y Bogotá. En relación con el accionante, señaló que de acuerdo con la información sometida a su control, “no figura inscrito con propiedad alguna”, sin que se pueda asegurar que en otro momento haya figurado o no con algún predio. En este contexto, los datos que se brindan corresponden exclusivamente a los de la fecha de la constitución, esto es, el 29 de septiembre de 2014.

1.3.3. Vinculación de oficio del Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda)

En auto del 1 de octubre de 2014, el juez de tutela de primera instancia decidió vincular al proceso al Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda), para lo cual le otorgó el término de un día, con el fin de que pueda pronunciarse sobre los hechos que justifican el amparo propuesto. Una vez vencido el plazo otorgado, la entidad de la referencia guardó silencio.

1.4. Pruebas aportadas al proceso

Como pruebas relevantes constan en el expediente los siguientes documentos:

- Copia de la cédula de ciudadanía del señor L.R.L..

- Certificado expedido por un médico cirujano general con fecha del 15 de abril de 2014, en el cual consta que el accionante “presenta discapacidad por ceguera y artrosis generalizada”.

- Copia del desprendible de recepción de formulario de postulación a subsidio de vivienda del 16 de abril de 2014.

- Comunicación de la UARIV del 6 de junio de 2014, en la que se informa que el señor L.R.L. se encuentra incluido en el RUV desde el 4 de julio de 2008, junto con su esposa o compañera permanente, por el hecho victimi-zante del desplazamiento forzado ocurrido el 12 de abril de 2008.

- Certificado catastral del Instituto Geográfico A.C., en el que consta que el accionante “no se encuentra inscrito en la base de datos catastral de IGAC”, con fecha del 22 de julio de 2014.

- Constancia de la Oficina de Registro II PP Bogotá Zona Sur del 29 de julio de 2014, en la cual se certifica que el señor L.L.R. no tiene propiedad de bienes inmuebles o es titular de derechos inscritos en la Zona Registral Bogotá Sur.

- Comunicación del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio con fecha del 1 de septiembre de 2014, en la que se le indica al accionante que no resultó apto para ser beneficiario del programa de vivienda gratuita en el Proyecto Vida Nueva en el Municipio de Soacha, por registrar una propiedad con matrícula en el Municipio de Chía, según los registros del IGAC.

- Escrito dirigido por el accionante al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio del 1 de septiembre de 2014, en el que solicita se le otorgue el subsidio de vivienda, teniendo en cuenta que es falsa la información en la que figura como dueño de una propiedad en el Municipio de Chía.

- Copia del certificado de defunción de la señora L.D. de R., esposa del accionante, cuya muerte ocurrió el 8 de julio de 2010.

2.1. Única instancia

En sentencia del 8 de octubre de 2014, la S. Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca decidió negar el amparo solicitado, al considerar que no se cumplió con el requisito de subsidiariedad, pues el accionante no utilizó los medios ordinarios de defensa que establece el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para controvertir la decisión en la que se niega el otorgamiento del subsidio de vivienda.

3.1. Competencia

Esta S. es competente para revisar las decisiones proferidas en la acción de tutela de la referencia, con fundamento en lo previsto en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política. El expediente fue seleccionado por medio de Auto del 27 de marzo de 2015 proferido por la S. de Selección Número Tres.

3.2. Actuaciones en sede de revisión

3.2.1. En Auto del 19 de mayo de 2015, por Secretaría General de esta Corporación, se ordenó que se oficiara a la oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá Zona Norte, teniendo en cuenta que a su cargo se encuentra el manejo del registro de los predios ubicados de la calle 100 en adelante, incluyendo los municipios de C., Chía, Guasca, Guatavita, El Rosal, La Calera, Subachoque y T., con el propósito de que suministrara la siguiente información:

(i) Certificado de Tradición y Libertad del bien inmueble que aparece reseñado como de propiedad del actor, en el Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivienda.

(ii) Constancia en la que se acredite si el accionante registra o ha registrado propiedades a su nombre en el Municipio de Chía.

En respuesta a este requerimiento, en primer lugar, se remitieron los Certificados de Libertad y Tradición de los folios de matrícula inmobiliaria correspondientes al predio que aparece supuestamente como de propiedad del actor, en los cuales no figura su nombre. Y, en segundo lugar, se certificó que: “(…) una vez consultada la base de datos de esta oficina, se observó la inexistencia de registro que indique que el señor L.R.L., (…), posea matricula inmobiliaria alguna a su nombre”.

3.2.2. El 14 de julio de 2015, en atención a la avanzada edad del accionante, se realizó una consulta en la página web del Fondo de Solidaridad y Garantías, sobre el estado de afiliación del señor L.R.L. y se tuvo noticia de su fallecimiento, el cual fue corroborado en la página web de la Registraduría Nacional del Estado Civil, en donde se certifica que su cédula de ciudadanía fue cancelada por muerte mediante Resolución 162 del 13 de enero de 2015.

3.3. Problema jurídico

A partir de las circunstancias fácticas que dieron lugar al ejercicio de la acción de tutela y conforme al material probatorio recaudado por esta S. de Revisión, le corresponde a la Corte determinar si es procedente realizar un pronuncia-miento de fondo sobre la pretensión formulada por el señor L.R.L., respecto de la protección de su derecho a la vivienda digna, dado que en el trámite de revisión se conoció la noticia de su muerte.

3.4. Improcedencia de la acción por muerte del titular de las prestaciones reclamadas

3.4.1. Como se expuso en las Sentencias T-1010 de 2012[9] y T-162 de 2015[10], cuando el accionante fallece en el trámite de la acción de tutela, la jurisprudencia constitucional ha establecido que el juez de amparo constitucional, según las circunstancias del caso en concreto, puede pronunciarse de diferentes maneras[11]. Así, en primer lugar, en aplicación del artículo 68 del Código General del Proceso, se presenta el fenómeno de la sucesión procesal, conforme al cual: “Fallecido un litigante o declarado ausente o en interdicción, el proceso continuará con el cónyuge, el albacea con tenencia de bienes, los herederos o el correspondiente curador (…)”[12]. Precisamente, en la Sentencia SU-540 de 2007[13], y atendiendo a las circunstancias del asunto bajo examen, se estableció que “[e]n algunos casos la Corte ha encontrado que la vulneración a los derechos constitucionales fundamentales de una persona fallecida pueden ser amparados por vía de tutela, porque la vulneración alegada sigue produciendo efectos en la familia o en los herederos del difunto.”

En este orden de ideas, es claro que la figura de la sucesión procesal no conduce a la carencia actual de objeto, por lo que es deber del juez constitucional pronunciarse de fondo, cuando la vulneración alegada se proyecta o sigue produciendo efectos en los sucesores del causante. Por ejemplo, en la Sentencia T-437 de 2000[14],

“(…) se estudió el caso de una señora que demandó en nombre de su esposo, quien falleció durante el trámite de la acción de tutela, el pago de salarios y prestaciones que se le adeudaban. La Corte concedió la tutela de los derechos de la familia supérstite y, por tanto, ordenó a la entidad demandada que cancelara a la demandante todos los salarios y prestaciones que ha debido pagar al trabajador fallecido, y pagar el valor de las cotizaciones que por concepto de invalidez, vejez y muerte, se dejaron de pagar por el empleado fallecido a la respectiva entidad de previsión social. En este asunto –sin que la muerte fuera consecuencia de la acción u omisión alegadas– se consideró que los efectos del perjuicio causado y alegado en la tutela se siguieron proyectando sobre los familiares y herederos del actor; por eso la Corte sostuvo que la tutela era procedente ante la reclamación del pago de salarios o pensiones atrasadas, porque “no hay hecho consumado cuando el perjuicio causado por quien vulneró los derechos fundamentales de una persona se proyectan, fallecida ésta, a quienes integran su familia”[15].

3.4.2. En segundo lugar, también puede ocurrir que el fallecimiento del titular de los derechos tenga una relación directa y específica con el objeto cuyo amparo se pretende a través de la acción de tutela, esto es, aquella situación en la cual se produce el perjuicio que se pretendía evitar con el uso de este mecanismo eficaz, idóneo y subsidiario de defensa judicial (CP art. 86). En este caso, se está en presencia de un daño consumado, el cual, por regla general, conduce a la improcedencia de la acción. Esto puede ocurrir, por ejemplo, cuando el sujeto requiere de un tratamiento de diálisis, el cual solicita por vía de la acción de amparo, y en el transcurso del proceso fallece por insuficiencia renal. En este caso, aun cuando en sede de revisión es posible declarar la improcedencia de la acción, la Corte también se puede pronunciar de fondo, cuando la proyección del asunto así lo demande, o cuando surja la necesidad de disponer correctivos que se estimen necesarios. Al respecto, en la citada Sentencia SU-540 de 2007, se estableció que:

“Entonces, sobre el particular se puede enunciar como regla general que a) si la Corte encuentra que la decisión se profirió conforme a la Constitución Política y a la jurisprudencia, confirmará el fallo; b) si verifica que sí hubo una vulneración, o que la tutela era procedente, revocará la decisión y señalará que aunque se habría concedido la tutela, se presentó un daño consumado con la muerte del actor, con lo que se configura la carencia de objeto y así lo declarará, previo su pronunciamiento de fondo, para determinar el alcance de los derechos vulnerados (en armonía con lo dispuesto en el artículo 24 del Decreto 2591 de 1991) y emitirá la orden de compulsar copias de la sentencia y del expediente a las autoridades correspon-dientes para eventuales investigaciones, si fuera del caso.”

3.4.3. Por último, cuando en el curso de la acción de tutela el titular de los derechos fallece y, además, su muerte no se encuentra relacionada con el objeto de la acción y la prestación que se solicita tiene una naturaleza personalísima no susceptible de sucesión, o lo que es lo mismo, de producción de efectos en los herederos[16], encuentra la S. que se configura una carencia actual de objeto, no por la presencia de un daño consumado o de un hecho superado, sino por la estrecha relación que existe entre el sujeto y el objeto de un amparo constitucional. En efecto, si el sujeto fallece y la prestación tiene una índole personalísima, el objeto de la acción ya no puede ser satisfecho y, por ello, cualquier orden que se profiera por el juez de tutela sería inocua o “caería en el vacío”. Esta hipótesis se puede presentar, por ejemplo, cuando la persona muere de un infarto cardíaco y la acción de amparo constitucional pretendía la protección del derecho a la educación por la falta de expedición de certificados de notas, o cuando una persona fallece por un accidente fortuito y requería por tutela el suministro de unos pañales. En este escenario, es deber del juez constitucional declarar la improcedencia de la acción, por la configuración de una carencia actual de objeto.

3.4.4. En conclusión, en los casos en los cuales el peticionario o beneficiario de la acción de amparo fallece durante su trámite, el juez de tutela debe analizar cada caso en concreto y así determinar si se cumplen los supuestos para que haya (i) una sucesión procesal, (ii) se declare un daño consumado o (iii) se reconozca la improcedencia de la acción, en este último caso, como consecuencia del carácter personalísimo de la pretensión.

3.4.5. Como previamente se dijo, esta S. de Revisión debe establecer si es o no procedente el amparo constitucional formulado por el señor L.R.L., con ocasión de su muerte. Al respecto, en el asunto bajo examen, es preciso recordar que la tutela se promueve en contra del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, con el propósito de que el actor sea incluido –por su condición de desplazado– como beneficiario en el programa de vivienda gratuita. En efecto, se alegó que por la existencia de una inconsistencia en los datos reseñados en el Sistema de Información del Subsidio Familiar de Vivien-da, se le negó la condición de beneficiario, pues aparece como titular de una propiedad en otro municipio distinto al de aspiración y al de expulsión.

3.4.6. Con fundamento en las consideraciones expuestas, la S. encuentra que en este caso existe una relación estrecha entre la pretensión y el sujeto de la acción, pues la condición de beneficiario del programa de vivienda gratuita es una prestación que sólo podía recibir el señor L.R.L., en atención a su condición de víctima del conflicto armado interno por el hecho victimizante del desplazamiento forzado, conforme se consagra en el artículo 123 de la Ley 1448 de 2011[17], más aún cuando a parte de él únicamente aparece reseñada su esposa en el RUV, la cual también falleció el 8 de julio de 2010. Así las cosas, es claro que la pretensión reclamada no tiene repercusiones frente a sus familiares, de manera que no se presenta la figura de la sustitución procesal, por virtud del carácter personalísimo del derecho reclamado.

Por otra parte, no es posible establecer la existencia de un daño consumado, pues a partir de los elementos de juicio con los que cuenta la Corte, no se advierte que exista ningún tipo de relación entre el objeto de la acción de tutela y la causa del fallecimiento del señor R.L.. En efecto, la pretensión que se reclama no corresponde a tratamientos en salud dirigidos a preservar su vida o integridad física.

Para la S., vistas las características del presente caso, se está en presencia de una carencia actual de objeto, que se fundamenta en la muerte del titular del derecho que se reclama, y en el carácter personalísimo de la pretensión objeto de amparo constitucional, de manera que ante la imposibilidad de ordenar su cumplimiento por la estrecha relación que existe entre el sujeto y el objeto, cualquier orden que se profiera por el juez de tutela sería inocua o “caería en el vacío”, por lo que no se justifica un pronunciamiento de fondo sobre la materia. Por lo anterior, esta S. revocará la decisión de instancia y declarará la improcedencia de la acción por carencia actual de objeto, por las razones expuestas en esta providencia.

En mérito de lo expuesto, la S. Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,