Sentencia de Tutela nº 188/15 de Corte Constitucional, 17 de Abril de 2015

1. Sentencia de primera instancia

   El 30 de julio de 2014, la Sala Única de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Mocoa, decidió declarar improcedente el amparo tutelar solicitado.

   En criterio del a quo, el conflicto existente entre los miembros del Cabildo La Cristalina, fue solucionado a través de la máxima autoridad de la organización que es la Asamblea General, quienes decidieron no aprobar la creación de un nuevo Cabildo. En ese sentido, no se podría ordenar su reconocimiento y registro, toda vez que esto constituiría una vulneración de los derechos al auto-gobierno y a la auto-determinación del R. Indígena de Puerto Limón.

   Además, el Tribunal indica que, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 89 de 1890, “[e]n todos los lugares en que se encuentre establecida una parcialidad de indígenas habrá un pequeño Cabildo nombrado por éstos conforme a sus costumbres”, de manera que, existiendo ya un Cabildo debidamente constituido, no es posible la inscripción de uno nuevo.

2. Impugnación

   Dentro del término previsto para el efecto, el señor E.L.J.Y. impugnó la decisión de primera instancia.

   En su escrito, afirma que no es cierto que el R., en su mayoría, haya decidido no apoyar la creación del Cabildo I.P., sino que, por el contrario, de manera libre y voluntaria, 304 personas, pertenecientes a 96 familias de la comunidad, han manifestado su voluntad de que se cree esta nueva organización, lo cual reafirmaron en la única reunión que se realizó con participación del Ministerio, el 18 de marzo de 2014, de la cual no quedó acta formal por decisión del funcionario de esa entidad.

   Sostiene que no es aceptable que en un Estado Social y Democrático de Derecho se obligue a los asociados a permanecer en una comunidad en contra de su voluntad, máxime cuando en este caso se cumplen todos los requisitos para que haya lugar al reconocimiento del Cabildo, en particular, ser una parcialidad indígena, ejercer usos y costumbres propios y contar con autoridades elegidas.

   Por último, señala que la negativa del Ministerio está ocasionando graves perjuicios a la comunidad, ya que impide que sus miembros ejerzan prerrogativas y obtengan beneficios a los que tendrían derecho, escenario en el cual la acción de tutela resulta ser la única vía a través de la cual pueden hacer valer las garantías que estiman conculcadas.

3. Sentencia de segunda instancia

   Mediante providencia de 25 de septiembre de 2014, la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia confirmó la decisión impugnada, bajo el mismo argumento señalado por el Tribunal.

   Adicionalmente, señala que, contrario a lo manifestado por el actor, la decisión del Ministerio del Interior no le causa ningún perjuicio ni al accionante ni a los indígenas disidentes del R. indígena de Puerto Limón, ya que solo por el hecho de pertenecer a dicha comunidad, tienen la posibilidad de acceder a todos los beneficios reconocidos a los miembros de la misma.

Remitido el expediente a esta Corporación, la Sala de Selección número Once, mediante auto de 21 de noviembre de 2014, dispuso seleccionarlo para revisión y repartirlo a la Sala Tercera de la Corte Constitucional.

1. Competencia

   Esta Corte es competente para conocer de la revisión de los fallos proferidos en el trámite de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y demás disposiciones pertinentes.

2. Problema jurídico

   De acuerdo con lo descrito en el acápite de antecedentes, corresponde a la Sala determinar si la entidad accionada vulneró los derechos fundamentales a la diversidad étnica y cultural, a la autonomía política y al autogobierno de los indígenas que aduce representar el señor E.L.J.Y., en calidad de Gobernador del denominado Cabildo Indígena I.P. de Puerto Limón, Mocoa, al haber negado el reconocimiento y registro del cabildo en cuestión.

   Con tal propósito, la Sala reiterará la jurisprudencia constitucional en torno a (i) el principio constitucional de diversidad étnica y cultural y (ii) la autonomía política y el autogobierno indígena, para luego, finalmente, efectuar el análisis del caso concreto.

3. El principio constitucional de diversidad étnica y cultural. Reiteración de jurisprudencia.

   De acuerdo con el artículo 1º de la Constitución Política, “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria”, que se identifica por su condición democrática, participativa y pluralista y que se funda, según allí mismo se establece, en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y en la solidaridad de las personas que la integran.

   El artículo 7 de la Carta Política establece que el Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana. Por su parte, el artículo 70 establece que la cultura, en sus diversas manifestaciones, es fundamento de la nacionalidad y que el Estado debe reconocer con igual dignidad todas las culturas que conviven en el país.

   En los mandatos constitucionales atrás señalados, encuentra sustento el denominado principio de diversidad étnica y cultural, el cual responde a la necesidad de concretar el carácter democrático, participativo y pluralista del Estado colombiano, a través de la aceptación de la multiplicidad de formas de vida y sistemas de comprensión del mundo. Lo anterior resulta especialmente importante si se considera que “la identidad nacional acogida por la Constitución Nacional es, entonces, una identidad pluralista. No presupone ni exige coincidencias. No implica homogeneidad. Todo lo contrario, se orienta a reconocer la riqueza de la diversidad. La Constitución de 1991 ofrece un espacio para la convivencia de distintos puntos de vista y de diferentes matices y cosmovisiones” [12].

   Tal y como lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, en el caso de los pueblos indígenas o tribales el anotado principio implica el otorgamiento de un tratamiento especial, consecuente con sus valores culturales y con las particularidades propias de su condición[13]. Como parte de ese tratamiento especial se encuentran disposiciones constitucionales como, por ejemplo, aquellas que establecen el derecho de propiedad de resguardos y tierras colectivas, así como su condición de inalienables, imprescriptibles e inembargables (artículos 63 y 329), la referida a la existencia de una jurisdicción especial para los pueblos indígenas (artículo 246), la relacionada con el derecho de estos últimos de gobernarse por sus propias autoridades según sus usos y costumbres (artículo 330), y las que consagran un régimen especial de representación en el Congreso de la República para las comunidades indígenas y los grupos étnicos (artículos 171 y 176).

   Una de las manifestaciones del principio de diversidad étnica y cultural es la facultad que tienen estas comunidades y grupos de autodeterminarse; ésta, comprende el derecho de establecer “[…] sus propias instituciones y autoridades de gobierno; a darse o conservar sus normas, costumbres, visión del mundo y opción de desarrollo o proyecto de vida; y de adoptar las decisiones internas o locales que estime más adecuadas para la conservación o protección de esos fines”[14].

   El respeto por la autonomía de las comunidades indígenas, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, comprende, al menos tres ámbitos de protección; así, en la Sentencia T-973 de 2009[15], esta Corporación los delimitó de la siguiente manera:

   i) El primero, relacionado con la posibilidad de que estas comunidades participen en las decisiones que los afectan, lo cual “supone que en las relaciones entre estos pueblos y el Estado, la consulta previa a las comunidades indígenas juega un rol necesario […], para asegurar que las aspiraciones culturales, espirituales y políticas de los pueblos indígenas sean consideradas en el ejercicio de las demás atribuciones y competencias de la Administración. Por lo tanto, estos pueblos tienen el derecho a ser consultados previamente con relación a las decisiones que los afecten, en los términos que determine la Constitución y la ley.”[16]

   ii) El segundo, relativo a la garantía de que las comunidades indígenas tengan participación política en el órgano de representación popular, esto es, en el Congreso de la República. En este sentido “las comunidades indígenas tienen el derecho de participar en la circunscripción especial electoral prevista para ellas, de acuerdo con la Constitución. En la sentencia T-778 de 2005 (M.P.M.J.C.E., se precisó sobre el particular, que en materia de representación política, existe norma constitucional expresa que proyecta la diversidad cultural fuera de los territorios indígenas y concede una protección a las comunidades, a fin de asegurarles un mínimo de representación a nivel nacional (C.P. arts.171 y 176). Las disposiciones constitucionales correspondientes, se erigen entonces como un estatuto especial de representación política indígena, que protegen y reconocen su diversidad étnica y cultural y su derecho a la participación, lo que contribuye a la materialización de la democracia participativa y el pluralismo del Estado en su conjunto.”[17]

   iii) Y, finalmente, un tercer ámbito relacionado con la posibilidad de decidir sus propias formas de gobierno y las reglas jurídicas que regirán las relaciones al interior de los pueblos indígenas. Como lo señaló esta Corporación en la sentencia a la que se viene haciendo referencia, “[e]llo supone el derecho de las comunidades, (i) a decidir su forma de gobierno (CP art. 330); (ii) el derecho a ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial (C.P. art. 246) y (iii) el pleno ejercicio del derecho de propiedad de sus resguardos y territorios, con los límites que señale la Constitución y la ley”[18], lo cual resulta ser un instrumento de reafirmación de la identidad de las comunidades indígenas, las cuales, al ejercer sus prácticas tradicionales, avanzan en el fortalecimiento de sus autoridades internas y en el auto-reconocimiento de sus espacios de expresión colectiva[19].

   Los dos primeros ámbitos se relacionan con asuntos externos de la comunidad, mientras que el tercero está llamado a desplegarse al interior de la misma. Para lo que interesa a la presente causa, la Sala se detendrá en el análisis del último de ellos, específicamente en lo relacionado con la posibilidad de decidir sus propias formas de gobierno.

4. La autonomía política y el autogobierno indígena.

   El artículo 330 de la Constitución Política consagra el principio de autonomía política indígena de la siguiente manera:

   “ARTICULO 330. De conformidad con la Constitución y las leyes, los territorios indígenas estarán gobernados por consejos conformados y reglamentados según los usos y costumbres de sus comunidades y ejercerán las siguientes funciones:

1. Velar por la aplicación de las normas legales sobre usos del suelo y poblamiento de sus territorios.

2. Diseñar las políticas y los planes y programas de desarrollo económico y social dentro de su territorio, en armonía con el Plan Nacional de Desarrollo.

3. Promover las inversiones públicas en sus territorios y velar por su debida ejecución.

4. Percibir y distribuir sus recursos.

5. Velar por la preservación de los recursos naturales.

6. Coordinar los programas y proyectos promovidos por las diferentes comunidades en su territorio.

7. Colaborar con el mantenimiento del orden público dentro de su territorio de acuerdo con las instrucciones y disposiciones del Gobierno Nacional.

8. Representar a los territorios ante el Gobierno Nacional y las demás entidades a las cuales se integren; y

9. Las que les señalen la Constitución y la ley.

   PARAGRAFO. La explotación de los recursos naturales en los territorios indígenas se hará sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas. En las decisiones que se adopten respecto de dicha explotación, el Gobierno propiciará la participación de los representantes de las respectivas comunidades.” (Negrita fuera de texto)

   La autonomía de las comunidades indígenas implica que ellas tienen la facultad para darse su propia organización social, económica y política, de manera que se constituye en un “derecho que tienen tales pueblos a decidir por sí mismos los asuntos y aspiraciones propias de su comunidad, en los ámbitos material, cultural, espiritual, político y jurídico, de acuerdo con sus referentes propios y conforme con los límites que señalen la Constitución y la ley”[20].

   En materia política, esa autonomía implica que los pueblos indígenas y tribales tienen la competencia para establecer unas instituciones propias y gestionar sus asuntos internos, todo de acuerdo con la Constitución, las leyes y según los usos y costumbres de sus comunidades.

   En ese sentido, esta Corporación ha indicado que las facultades de las comunidades indígenas en materia de política interna, involucran, dentro de su ámbito territorial, entre otros, los siguientes derechos:

   (i) el de escoger la modalidad de gobierno que las debe regir; (ii) el derecho a consolidar y determinar sus instituciones políticas y sus autoridades tradicionales; (iii) la posibilidad de establecer de manera propia y conforme a sus usos y costumbres y a lo que señale la ley, las funciones que les corresponde asumir a tales autoridades[21] y (iv) la determinación de los procedimientos y requisitos de elección de sus autoridades, así como la modificación y actualización de tales normas. Al respecto, si bien a las autoridades indígenas les corresponde actuar conforme lo han hecho en el pasado, dado que sus usos y costumbres son el eje de su autoridad y de la cohesión social de sus pueblos, las comunidades indígenas en su conjunto pueden determinar, modificar y actualizar las disposiciones y procedimientos de elección, en virtud a sus potestades legislativas internas que poseen. Por último, (v) también pueden definir las instancias internas de resolución de sus conflictos electorales[22]”.[23]

   De manera correlativa al reconocimiento de las prerrogativas señaladas, el Estado tiene la obligación de promover y defender el derecho de las comunidades indígenas a autogobernarse, lo cual implica, en concordancia con el Convenio 169 de la OIT, aprobado mediante la Ley 21 de 1991, tanto facilitar esa gestión como abstenerse de interferir indebidamente en la toma de las decisiones que, en desarrollo de su autonomía, les corresponde adoptar a los integrantes de las comunidades indígenas, de acuerdo con sus propias reglas y costumbres[24].

   La Corte Constitucional ha protegido en distintas oportunidades el derecho a la autonomía de las comunidades indígenas frente a intromisiones indebidas de autoridades estatales. Así ocurrió, por ejemplo, en la Sentencia C-292 de 2003, en la cual, al efectuar la revisión previa de la Ley Estatutaria 850 de 2003, la Corte declaró la inexequibilidad de una norma que establecía que dentro de estas comunidades era necesario que se ejerciera la función de veeduría, la cual estaría a cargo de las autoridades propias. En esa oportunidad, esta Corporación consideró:

   “[…] no puede el legislador imponer una forma de organización determinada de veedurías a las comunidades indígenas. Serán ellas, de acuerdo a su particular cosmovisión, quienes determinen si éstas se constituyen de manera democrática -bajo una concepción típicamente occidental de democracia- o acogen un sistema que asegure, de manera compatible con sus propias costumbres, que la organización responda a los intereses de la comunidad en la vigilancia de la gestión pública.

   Ello no implica que cualquier esquema organizativo resulte válido, pues el Estado colombiano tiene la obligación de velar por los intereses de todos los asociados, razón por la cual sistemas que conduzcan a la degradación de la persona y otras conductas incompatibles con el ordenamiento constitucional y los principios fundantes del sistema, deberán ser rechazados.” [25]

   En consecuencia, se concluyó que el legislador había desconocido la autonomía de las comunidades indígenas y su derecho a la autodeterminación, al imponer una forma de organización y un procedimiento específico en esta materia.

   Sin embargo, la jurisprudencia constitucional también ha señalado que la autonomía que se reconoce en favor de estos pueblos no es absoluta, sino que ella debe ser ejercida dentro de los precisos límites previstos en la Carta Política y en la ley, y de conformidad con los usos y costumbres de la comunidad (C.P. arts. 246 y 330). En ese sentido, ha dicho la Corte:

   “la autonomía indígena que se desprende del principio de diversidad étnica y cultural encuentra, a su vez, (iii) límites en otros principios constitucionales de igual categoría, como la dignidad humana, el pluralismo y la igualdad, y en todo aquello que ‘result[e] intolerable por atentar contra los bienes más preciados del hombre’[26] y su dignidad. Tales límites estarían constituidos entonces, en principio, por algunas restricciones básicas conforme a la doctrina internacional, así: (a) el respeto al derecho a la vida, (b) la prohibición de la tortura y de la esclavitud; (c) la responsabilidad individual por los actos propios y (d) la legalidad del procedimiento y de los delitos y de las penas. Derechos que han sido reconocidos como intangibles por los tratados internacionales de derechos humanos y frente a los que existe en general un consenso intercultural.[27]”[28]

   Bajo la premisa de que este derecho tiene unas limitaciones claras, la Corte Constitucional ha considerado que decisiones adoptadas en ejercicio de esa prerrogativa pueden constituir una violación de derechos fundamentales.

   Así, por ejemplo, en la Sentencia T-603 de 2005, esta Corporación encontró que las fallas que presentó la aplicación del mecanismo de elección de autoridades adoptado por el Cabildo Indígena de Ipiales para el año 2005, había terminado por impedir que un número considerable de indígenas pudieran ejercer su derecho al voto. Sobre este respecto, la Corte sostuvo que “si bien los territorios indígenas gozan de autonomía para la elección de sus autoridades conforme a sus usos y costumbre, es su deber también garantizar una adecuada, consciente y eficiente organización de los procesos electorales, de manera que se facilite la realización del derecho al voto a todos los miembros de la comunidad, pues sólo su ejercicio amparado bajo estas garantías, consigue que los ciudadanos confíen en la validez de las decisiones tomadas, en la legitimidad de las autoridades elegidas y en la eficacia misma del proceso democrático.[29]”.

   En consecuencia, en esa oportunidad la Sala le ordenó al Cabildo accionado que, de conformidad con los usos y costumbres de la comunidad y en desarrollo del principio de autonomía de los pueblos indígenas, diseñara y determinara un mecanismo de elección para Gobernador de Cabildo Indígena que garantizara a todos sus integrantes el libre ejercicio del derecho al voto.

   De esta manera, si bien estas comunidades tienen derecho a ejercer autonomía dentro de sus territorios, de acuerdo con los usos y costumbres que les son propios, éste derecho encuentra límites en otros principios constitucionales de igual categoría, fundamentalmente, en aquellos referidos a lo que resulta intolerable por atentar contra los bienes más preciados del hombre y de su dignidad.

   Por lo demás, debe indicarse que el reconocimiento de que las comunidades indígenas pueden darse unas reglas y normas propias, implica también que las actuaciones de las autoridades que las representan y de todos los miembros del respectivo pueblo quedan sujetas a tal orden, de manera que resulta exigible su observancia y respeto.

   Lo anterior, constituye un límite interno o endógeno a la autonomía de los pueblos indígenas, por virtud del cual su ejercicio está sujeto al acatamiento de las normas que ellos mismos se han fijado. Esto significa, por ejemplo, que las decisiones que pretendan adoptarse al interior de estas comunidades deben serlo a través de los mecanismos que hayan sido establecidos para el efecto; y que los conflictos que surjan entre sus miembros, deben ser resueltos mediante las vías previstas por la propia comunidad para tales situaciones.

   Bajo los anteriores presupuestos, pasa la Sala a efectuar entonces el análisis del caso concreto.

5.1. El señor E.L.J.Y., aduciendo actuar en calidad de Gobernador del denominado Cabildo Indígena I.P. de Puerto Limón, Mocoa, interpuso acción de tutela contra la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la diversidad étnica y cultural, a la autonomía política y al autogobierno indígena.

Esa vulneración deviene, según aduce, del hecho de que la entidad negó el reconocimiento y registro del Cabildo que dice representar, con lo cual se desconoció la voluntad de un grupo de indígenas del R. I. de Puerto Limón, quienes, en vista de las diversas dificultades que se han presentado con la actual Gobernadora, decidieron constituir un nuevo Cabildo.

Los jueces que conocieron de este asunto negaron el amparo solicitado, por considerar, en suma, que no existe una vulneración de los derechos alegados.

5.2. Antes de entrar a analizar de fondo el caso objeto de revisión, es preciso tener en cuenta que para efectos de la instauración de la presente acción de tutela el accionante se encuentra legitimado por activa, en la medida en que actúa en nombre de un grupo concreto de indígenas a quienes el Ministerio les negó la constitución del Cabildo (I.P. de Puerto Limón), y del cual el actor ha sido designado como Gobernador. Lo anterior consta en el acta de constitución del 14 de diciembre de 2013, que se anexa al expediente[30].

5.3. En relación con dicha controversia, la Dirección aduce que, luego de haber hecho la verificación de la solicitud en territorio del R., se determinó que la creación de este Cabildo obedece a un conflicto interno que se presenta con el gobierno indígena actual, y que esta decisión no es respaldada por toda la comunidad, ya que gran parte de los comuneros considera que esto constituye una modificación de sus usos y costumbres. Además, sostiene que el Cabildo que se solicita inscribir no cumple con las condiciones previstas en el Convenio 169 de la OIT ni con las normas nacionales que regulan este tipo de autoridades.

5.4. Para resolver el presente asunto, debe recordarse que, por regla general, el sistema social de mando que gobierna la vida colectiva de las comunidades indígenas se caracteriza por la existencia de las llamadas autoridades tradicionales, quienes están representadas, fundamentalmente y para lo que interesa a esta causa, por los Gobernadores y por el Cabildo Indígena.

Mientras que los primeros, como lo ha establecido la Corte Constitucional, “presiden el Cabildo[31]”[32]¸ y ejercen la figura de liderazgo dentro de la respectiva comunidad, el segundo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 2ª del Decreto 2164 de 1995, “es una entidad pública especial, cuyos integrantes son miembros de una comunidad indígena, elegidos y reconocidos por ésta, con una organización sociopolítica tradicional, cuya función es representar legalmente a la comunidad, ejercer la autoridad y realizar las actividades que le atribuyen las leyes, sus usos, costumbres y el reglamento interno de cada comunidad”.

La existencia del Cabildo, de acuerdo con el artículo 3 de la Ley 89 de 1890, está prevista “en todos los lugares en que se encuentre establecida una parcialidad de indígenas”, entendiendo por parcialidad aquél “grupo o conjunto de familias de ascendencia amerindia, que tienen conciencia de identidad y comparten valores, rasgos, usos o costumbres de su cultura, así como formas de gobierno, gestión, control social o sistemas normativos propios que la distinguen de otras comunidades, tengan o no títulos de propiedad, o que no puedan acreditarlos legalmente, o que sus resguardos fueron disueltos, divididos o declarados vacantes” (artículo 2 del Decreto 2164 de 1995).

En este sentido, la constitución de un Cabildo está supeditada, antes que nada, al reconocimiento por parte de la misma comunidad indígena a la que tiene la función de representar. Reconocimiento que, además de configurar una condición de legitimidad para la actuación del Cabildo en nombre de la comunidad, también es una garantía del auto-reconocimiento y la autonomía de la misma, pues el Cabildo pasa a representar todo aquello que compone la identidad de una parcialidad indígena.

Lo anterior, permite garantizar la autonomía de la comunidad, en tanto que es a ella, entendida como un sujeto colectivo, a quien le corresponde adoptar sus decisiones. En tales términos ha indicado esta Corporación:

“Así pues, puede concluirse que la autonomía de que gozan las comunidades indígenas cumple una importante función instrumental, puesto que les permite tomar parte activa en la definición de su propio destino, haciendo igualmente efectivos sus derechos fundamentales, como sujeto colectivo, con miras a fortalecer y preservar su integridad y diversidad étnica y cultural”[33].

Pues bien, en el caso del R. de Puerto Limón, localizado en el municipio de Mocoa, su organización interna responde, de manera general, a la estructura atrás señalada, tal y como se hizo constar en el Concepto Técnico proferido por la Dirección General de Ordenamiento Ambiental Territorial y Coordinación del Sistema Nacional Ambiental el 27 de junio de 2014:

“Actualmente el cabildo está institucionalizado como forma de gobierno, que consiste en la elección anual de un Gobernador, el Alcalde Mayor, el S., el Tesorero y un Alguacil. Sus funciones principales consisten en organizar y dirigir las actividades comunales y representar a la comunidad ante el gobierno municipal y departamental, las instituciones del Estado y las organizaciones no gubernamentales; así como la coordinación con otros pueblos; y la resolución de conflictos en la comunidad.

En el taller sobre función ecológica de la propiedad realizado con la comunidad, pudo conocerse que históricamente ha habido Autoridades Tradicionales, quienes regulaban el control social y la reproducción cultural, así como la sacralización del territorio. Actualmente, estas autoridades ayudan a conservar las normas ancestrales y orientan al cabildo local, el cual está conformado en su gran mayoría por autoridades jóvenes. El cabildo se ocupa del manejo de los límites del resguardo, propendiendo porque se respeten los linderos, principalmente por particulares que en ocasiones tratan de establecerse en predios del resguardo. El cabildo a su vez defiende el resguardo, ordena y reglamenta las relaciones internas de la comunidad y ejerce autoridad con relación a personas y entidades externas. En acuerdo con las autoridades tradicionales, el cabildo establece normas para el uso de los recursos.”[34]

De acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente, el R. Indígena de Puerto Limón cuenta con una Gobernadora elegida por la comunidad de acuerdo con sus procesos internos, y con un Cabildo debidamente constituido y reconocido como tal desde el año 1970, no obstante existir de tiempo atrás.

Sin embargo, a raíz de algunas discusiones internas que se han presentado precisamente por la gestión de la Gobernadora del Cabildo La Cristalina, algunos comuneros decidieron crear un nuevo Cabildo indígena.

5.5. Pues bien, la Sala encuentra que en el expediente no existen elementos que muestren cómo se desarrolló el proceso de toma de la decisión de constitución del nuevo Cabildo al interior del R.; es decir, de qué manera la comunidad habría tomado la decisión de separarse y permitir la creación de una nueva organización.

Lo único que hay en el proceso sobre ese particular, es una serie de manifestaciones que resultan contradictorias, y sin que ninguna de ellas cuente con suficiente respaldo probatorio.

En efecto, el accionante aduce que 304 indígenas del R., pertenecientes a 96 familias, decidieron crear el nuevo Cabildo; y si bien para soportar su dicho aportó un documento denominado “Censo Poblacional 2014”, que contiene un listado de nombres, éste no está suscrito por ninguno de los interesados. De los demás documentos que adjuntó al expediente y que sí fueron suscritos por las personas que respaldan la creación del Cabildo I.P., ninguno contiene el número que aduce el demandante. Así, al Acta de creación del nuevo Cabildo se anexa un listado de nombres suscrito por no más de 95 personas; al Acta 002, donde se analizó la situación con la comunidad del Cabildo La Cristalina y se habló sobre la reunión realizada con el Ministerio, se adjuntan 80 firmas; y a la comunicación dirigida a la actual Gobernadora, en la cual se solicita la desvinculación de unos indígenas del censo, se anexa la firma de 110 personas.

Por su parte, la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior afirma que en la Asamblea General del R. realizada el 17 de marzo de 2014, 250 comuneros manifestaron que no era posible aceptar que en el R. existieran dos Cabildos, ya que ello comportaría una modificación de sus usos y costumbres. Sin embargo, en el expediente tampoco existe constancia documental de esta reunión.

Al margen del debate que podría plantearse alrededor de si, a la luz de las normas atrás señaladas, en una misma comunidad indígena pueden existir dos o más Cabildos, la Sala encuentra que la verificación de que la comunidad realmente tiene la voluntad de dividirse y de modificar la organización socio-política que ancestralmente ha tenido, resulta ser un asunto fundamental, ya que la protección de los derechos invocados pasa por establecer, como presupuesto básico, que realmente se está frente a una decisión de los miembros de la comunidad indígena que debe ser respetada, decisión que, como lo ha indicado la jurisprudencia constitucional, bien puede significar la modificación de tradiciones.

El respeto por el principio de autonomía indígena exige la determinación de que esa decisión haya sido adoptada por la comunidad en pleno, de acuerdo con sus usos y costumbres, luego de un proceso de concientización y valoración de lo que significa para el R. dividir su organización y representación en dos Cabildos. Lo anterior, se hace aún más necesario teniendo en cuenta que, como lo afirma el accionante, los indígenas que harían parte del Cabildo recién creado no desean renunciar o desvincularse “de los derechos territoriales adquiridos como comunidad indígena ancestral de Puerto Limón”, ni tampoco de los recursos económicos a los que afirman tener derecho, lo cual implicaría el establecimiento de mecanismos de coordinación y de armonización que evitaran nuevos conflictos al interior de la comunidad.

Sin embargo, en este caso lo que se desprende del material probatorio que obra en el expediente es que existe una división al interior del R., fruto de diferencias que han surgido por la gestión de la Gobernadora, y que dicha división ha dado lugar a que surja un sector que propende por la creación de una nueva autoridad, el cual encuentra oposición en un grupo representativo que considera vulnerados los usos y costumbres de pueblo indígena de Puerto Limón.

En ese escenario, la actuación que ha desplegado en este caso la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior, lejos de comportar una vulneración de los derechos de la comunidad, resulta responsable y protectora de los mismos, ya que la entidad se ha preocupado por establecer cuál es la situación real del R., cuáles las circunstancias que han dado lugar a la solicitud de constitución del nuevo Cabildo y la verdadera voluntad de la comunidad, expresada a través de la Asamblea General. Lo anterior, en cumplimiento de sus deberes de “propender por la conservación de las costumbres y la protección de conocimientos tradicionales”, y de “promover la resolución de conflictos de conformidad con los usos y costumbres de las comunidades indígenas”[35].

Además, debe indicarse que si bien dicha Dirección tiene dentro de sus funciones la de llevar el registro de las autoridades tradicionales indígenas, ella solo se refiere a aquellas que han sido “reconocidas por la respectiva comunidad”, lo cual, según la verificación que hizo el Ministerio in situ, no ha tenido lugar en el presente caso.

Así las cosas, debido a que no es claro que la decisión de constitución de un nuevo Cabildo realmente corresponda a la voluntad del R. que se pretende dividir desde el punto de vista de su organización política, y que, por el contrario, sí lo es que existe resistencia al interior de la comunidad por cuanto esa situación resulta extraña a sus usos y costumbres ancestrales, no es posible acceder a las pretensiones formuladas por el accionante.

5.6. Lejos de que haya una clara manifestación de voluntad por parte de la comunidad de dividirse y modificar su estructura política con la constitución de otro cabildo, lo que se observa es la existencia de desacuerdos en su interior, en especial de un grupo minoritario que tiene diferencias con el Cabildo actual, particularmente, con quien ejercía como Gobernadora. Sin embargo, no puede pasarse por alto que los desacuerdos y las diferencias son manifestaciones propias de las relaciones sociales en cualquier grupo o comunidad, y una expresión propia del pluralismo.

En efecto, el pluralismo consagrado en el artículo 1 de la Constitución Política., implica la concepción de variedad de la sociedad, “pues en ella confluyen grupos y tendencias de diverso signo”[36]. Éste expresa, como ha indicado la Corte, la distancia frente al unilateralismo y la uniformidad para permitir la convivencia pacífica e interrelación de diferentes grupos y opiniones[37]. Lo anterior significa que, para el caso que ocupa a la Sala, los desacuerdos al interior del R., más allá de ser una manifestación propia del pluralismo que caracteriza a cualquier grupo social, no constituye una voluntad inequívoca de toda la comunidad de separación, división y, mucho menos, de creación de otro cabildo.

En este sentido, corresponde a las autoridades del R. de Puerto Limón, atender la situación de descontento que manifiesta este grupo minoritario, en orden a que se consideren sus posturas y se puedan adoptar las medidas requeridas. Al respecto, esta Corporación ha indicado que “las autoridades tradicionales están obligadas a actuar procurando la cohesión social de sus comunidades, la legitimidad real de sus instituciones y siguiendo la tradición y sus usos y costumbres, sin desconocer que el diálogo y la reflexión colectiva pueden significar cambios consensuados en la tradición” (se resalta)[38]. Esta obligación, entonces, se concreta en las autoridades de cada comunidad, como es en el presente caso, de la persona que esté ejerciendo actualmente como Gobernador del R. Indígena de Puerto Limón, quien debe promover el diálogo y la reflexión colectiva en procura de la solución de los conflictos y diferencias, y de la cohesión social.

En consecuencia, en la presente providencia se hará un llamado a las autoridades del R. Indígena de Puerto Limón, encabezadas por su Gobernador, para que promuevan mecanismos concretos de diálogo, dirigidos a que las diferencias al interior de la comunidad y las inconformidades con las mismas autoridades, puedan ser expresadas y se propongan posibles soluciones para efectos de una mejor convivencia al interior de la misma comunidad.

5.7. Por otra parte, en el escrito de tutela, el accionante afirma que a la comunidad de Puerto Limón se están afiliando personas no indígenas, con el propósito de favorecer la elección de quien, al momento de interponer la presente acción de tutela, ejercía como Gobernadora del Cabildo. Al respecto, la Corte no cuenta con elementos de juicio para pronunciarse sobre esta afirmación; sin embargo, en atención a que, de conformidad con los numerales 8 y 9 del artículo 13 del Decreto 2893 de 2011, a la Dirección de Asuntos Indígenas, ROM y Minorías del Ministerio del Interior, le corresponde llevar el registro de los censos de población de comunidades indígenas, se le correrá traslado de las denuncias hechas por el accionante para efectos de que, según sus competencias, adopte las medidas correspondientes.

5.8. Visto todo lo anterior, es posible concluir que en el presente caso no se configura un evento de improcedencia de la acción de tutela, como dispusieron los jueces de instancia; sino de denegación por no haberse establecido vulneración de derecho fundamental alguno, la Sala revocará la sentencia proferida por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia para, en su lugar, negar el amparo solicitado.

En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,