Sentencia de Constitucionalidad nº 541/16 de Corte Constitucional, 5 de Octubre de 2016

En ejercicio de la acción pública consagrada en el Artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos F.A.C.L. y M.S.C.G., demandan la inconstitucionalidad de los artículos 6 y 7 (parciales) de la Ley 1767 de 2015 “por la cual se declara patrimonio cultural inmaterial de la Nación la celebración de la Semana Santa en Tunja (Boyacá) y se dictan otras disposiciones”, por considerar que son contrarios a los artículos 1, 7 y 19 de la Carta Política.

A continuación se transcribe el texto de las normas, se subrayan y resaltan en negrilla las expresiones demandadas:

“LEY 1767 DE 2015

(septiembre 7)

Diario Oficial No. 49.628 de 7 de septiembre de 2015

CONGRESO DE LA REPÚBLICA

Por medio de la cual se declara patrimonio cultural inmaterial de la nación la celebración de la Semana Santa en Tunja, Boyacá, y se dictan otras disposiciones.

(…)

ARTÍCULO 6o. El Gobierno nacional a través del Ministerio de Cultura, podrá incorporar al presupuesto general de la nación las apropiaciones requeridas para contribuir al fomento, promoción, difusión, internacionalización, conservación, protección y desarrollo del patrimonio cultural inmaterial de la celebración de la Semana Santa en la ciudad de Tunja, departamento de Boyacá.

ARTÍCULO 7o. A partir de la vigencia de la presente ley, la administración municipal de Tunja la administración departamental de Boyacá estarán autorizadas para asignar partidas presupuestales de su respectivo presupuesto anual, para el cumplimiento de las disposiciones consagradas en la presente ley.”

En criterio de los demandantes los preceptos acusados permiten la destinación indebida de recursos públicos al favorecer a una iglesia en particular. Esta medida afirman contraría el modelo de Estado laico y neutral en materia religiosa consagrado en los artículos 1, 7 y 19 de la Carta Política. Este planteamiento es expresado en los siguientes términos:

“Los apartes impugnados riñen con el principio democrático, en tanto consienten que se otorgue una prerrogativa especial del erario a una organización religiosa particular, en este caso, llevándose por delante el derecho supralegal a la libertad religiosa – artículo 19 de la Constitución- y el carácter no confesional del Estado colombiano.

Lo anterior es así, si bien el Estado está en la obligación de reconocer y respetar la validez de las prácticas religiosas de los ciudadanos, no puede por tal conducto adscribirse a un credo en particular; situación que se presenta en las normas acusadas con el permiso o beneplácito para que, a través de recursos públicos, se promueva una conmemoración ciertamente católica, desconociendo por tal razón el rasgo laico estatal de envergadura superior.

(…)

Las disposiciones impugnadas, en este orden de ideas, dan lugar a que se cause un favorecimiento contrario al papel que debe jugar la actividad pública respecto de las confesiones religiosas; lo ideal es que la laicidad del Estado sea una garantía esencial de la libertad y el pluralismo religioso e ideológico, por cuanto son aspectos basilares de la tolerancia inclusiva que se predica en toda democracia sustancial.

Tales disposiciones, al rompe constituyen actos de promoción y favorecimiento hacia la iglesia católica por parte del Estado, pues se trata de una destinación económica en beneficio del referido credo, que contraría abiertamente el principio de neutralidad estatal que rige a las relaciones iglesia- Estado, resultando contrario al adjetivo referido, la expedición de leyes que tengan como objetivo la difusión, patrocinio o promoción de confesiones religiosas o de las manifestaciones que las componen.

Por ende, los apartes acusados configuran un tratamiento discriminatorio injustificado, porque el permiso para destinar parte del erario en la conmemoración religiosa aludida, confiere un trato evidentemente más favorable para la congregación que profesa el credo católico en Tunja (Boyacá), sin que exista una justificación constitucional para ello”.

Con base en lo anterior sostienen que, si bien el Estado se encuentra en la obligación de reconocer y respetar la validez de las diversas prácticas religiosas, no puede destinar sus recursos para el desarrollo de una determinada iglesia, pues ello atenta contra el carácter no confesional del Estado colombiano.

3. Auto admisorio

Por Auto del ocho (8) de abril de dos mil dieciséis (2016), el Despacho Sustanciador admitió los cargos relacionados con la presunta vulneración del principio constitucional de pluralismo (Art. 1 C.P.) y la libertad de cultos (Art. 19 C.P.) y, simultáneamente, inadmitió la demanda por el cargo relativo a la violación de la diversidad cultural de la Nación (Art. 7 C.P.). Esto último, con base en que los demandantes no expusieron el concepto de la violación, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 3 del Artículo 2 del Decreto 2067 de 1991.

Con el fin de garantizar el acceso a la administración de justicia, en el Auto inadmisorio se indicaron los requisitos inobservados por los demandantes, a efectos de que si a bien lo estimaban realizaran las correspondientes correcciones dentro del término establecido en el Artículo 6 del Decreto 2067 de 1991. Sin embargo, no presentaron correcciones, por lo que el término venció en silencio y, consecuentemente, fue rechazado el cargo relacionado con la presunta vulneración de la diversidad cultural de la Nación (Art.7 C.P.).

Por Auto del ocho (8) de abril de 2016, se comunicó la iniciación de este proceso de constitucionalidad al Presidente del Congreso y al Presidente de la República, a los Ministerios del Interior, de Justicia y del Derecho, de Hacienda y Crédito Público, al Gobernador del Departamento de Boyacá y al Alcalde de Tunja (Boyacá), para que intervinieran directamente o por intermedio de apoderado escogido para el efecto dentro de los diez (10) días siguientes al recibo de la comunicación respectiva, indicando las razones que justifican la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma demandada.

Del mismo modo, se invitó a las Facultades de Derecho de las Universidades de Los Andes, de Antioquia, de Cartagena, del Valle, EAFIT, Santo Tomás (sede Bogotá), Externado de Colombia, J., Libre, Nacional de Colombia, R., de La Sabana y S.A. para que intervinieran dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de recibo de la comunicación respectiva, explicando las razones que sustentan la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas.

Dentro del término de fijación en lista que venció el veintitrés (23) de mayo de 2016, de conformidad con la constancia expedida por la Secretaría General[1], se recibieron escritos de intervención del Ministerio del Interior y de la Facultad de Derecho de la Universidad de Cartagena.

1. Ministerio del Interior

   Mediante escrito[2] radicado en la Secretaría General el 20 de mayo de 2016, G.R.C.C., en calidad de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Interior, solicita a la Corte Constitucional declarar exequibles los artículos 6 y 7 de la Ley 1767 de 2015.

   Para el Ministerio del Interior los actores realizaron una lectura incompleta y aislada de las normas demandadas, toda vez que confunden la finalidad prevalentemente cultural que estas persiguen. En palabras del interviniente:

   “Para este Ministerio, sin perjuicio del respeto que se debe a todas las manifestaciones religiosas, en defensa del pluralismo, es incuestionable que la norma busca mantener una expresión cultural, que, en este caso, proviene de un segmento mayoritario de la sociedad que se identifica con una misma religión, pero que por ello no abandona su carácter cultural.”[3]

   A este planteamiento agrega:

   “El objetivo de la norma no es fortalecer un credo particular, sino asegurar que todas aquellas expresiones y/o costumbres culturales, independientemente de su naturaleza (artística, religiosa, científica, etc.) tengan apoyo estatal, con el ánimo, también ínsito, de que todas aquellas prácticas tradicionales ejercidas por ciertos grupos sociales permanezcan vigentes, pues solo de ese modo se garantiza una real identidad, cultural, pluralista y libre.”[4]

   Con fundamento en lo anterior, sostiene que el fin de las normas demandadas es el resguardo del patrimonio cultural de los colombianos y, en ese sentido, constituye una interpretación errónea inferir, como lo hacen los demandantes, que el Estado se encuentre adscrito a la religión católica y, consecuentemente está financiando las celebraciones de la religión católica.

2. Universidad de Cartagena

   Milton José Pereira Blanco, Coordinador del Grupo de Acciones Públicas de la Universidad de Cartagena, mediante escrito[5] radicado en la Secretaría General el 23 de mayo de 2016, intervino con el fin de solicitar que se declare la exequibilidad de las normas demandadas. En sustento de esta postura manifiesta:

   “El patrimonio cultural de la Nación no incluye el elemento religioso, sin embargo, si este elemento concurre con los descritos como elemento constitutivo del patrimonio cultural de la nación no existe una afectación a los principios de laicidad y neutralidad del Estado.”[6]

   A partir de lo anterior, concluye su intervención indicando que:

   “Las manifestaciones culturales arraigadas en una Nación, que, a pesar de tener un trasfondo religioso, pueden ser susceptibles de apoyo estatal en virtud del valor simbólico y de lo que culturalmente pueden llegar a significar, al punto de haber sido declaradas patrimonio inmaterial de la Nación.”[7]

En cumplimiento de lo dispuesto en los Artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución Política, el Procurador General de la Nación rindió el Concepto[8] de Constitucionalidad Número 006125 del 20 de junio de 2016, mediante el cual solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de los artículos 6 y 7 de la Ley 1767 de 2015.

Para tal efecto, el Jefe del Ministerio Público se limita a reiterar lo expresado en el Concepto Número 61122 rendido dentro del expediente D-11315, en el que concluyó que:

“El Estado tiene un deber general, como es el de proteger la cultura, no puede sustraerse a su cumplimiento por una consideración de orden antireligiosa, ya que ello implicaría efectuar un tratamiento diferenciado en atención a un criterio prohibido. Lo que significa que si la religión de una persona no puede ser fundamento para sustraerle sus derechos legítimos, el Estado tampoco puede dejar de cumplir un deber suyo, como es proteger una manifestación cultural, por el solo hecho de la pertenencia religiosa de los que en ella participan”.

En complemento de lo anterior señala:

“El pluralismo, como fundamento sistemático, implica necesariamente que es deber del Estado promover la cultura de todos los ciudadanos colombianos, sin efectuar exclusiones en torno a la valía de los planes de vida y preferencias de las personas, motivo por el cual no puede utilizarse el fundamento religioso para desechar la importancia de una manifestación cultural como hecho que puede ser protegido”.

Con base en lo anterior concluye su intervención afirmando que:

“Desacreditar la autorización de erogación patrimonial para proteger una manifestación del patrimonio cultural inmaterial de la Nación sólo por tener una connotación religiosa, implica otorgar un tratamiento discriminatorio fundado en un criterio sospechoso, como es la religión”.

1. Competencia

   La Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad formulada contra los artículos 6 y 7 (parciales) de la Ley 1767 de 2015, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del Artículo 241 de la Constitución Política.

2. Cuestión previa: análisis de la cosa juzgada constitucional (Sentencia C-441 de 2016)

   Durante el trámite del presente asunto de constitucionalidad esta Corporación profirió la Sentencia C-441 del 17 de agosto de 2016, mediante la cual resolvió la demanda formulada contra los artículos 6 y 7 de la Ley 1767 de 2015, dentro el Expediente D-11218. Debido a lo anterior, antes de entrar al estudio de fondo de las disposiciones demandadas, la Sala Plena estima necesario determinar si como consecuencia de ello se configura en este caso el efecto de la cosa juzgada constitucional.

   Para tal propósito, se empezará por reiterar, de manera breve, el marco normativo y jurisprudencial de la cosa juzgada constitucional. Luego, se verificará si frente a los artículos 6 y 7 (parciales) de la Ley 1767 de 2015 ha operado el mencionado efecto.

   2.1. Marco normativo y jurisprudencial sobre la cosa juzgada constitucional (Reiteración de jurisprudencia)

   La cosa juzgada constitucional es una institución jurídico procesal consagrada en el Artículo 243 de la Carta Política mediante la cual a una sentencia de constitucionalidad se le atribuye el carácter de inmutable, vinculante y definitiva. Este efecto implica que no se pueda decidir un nuevo proceso en el que se debata la misma materia por los mismos cargos.

   Ante la imposibilidad de un nuevo juzgamiento, la jurisprudencia constitucional ha distinguido entre el efecto de la cosa juzgada formal y material:

   “La cosa juzgada formal tiene lugar ‘cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma norma que es objeto de una nueva demanda, o cuando una nueva norma con un texto exactamente igual a uno anteriormente examinado por la Corte es nuevamente demandado por los mismos cargos. En estas hipótesis la Corte no puede pronunciarse de nuevo sobre la constitucionalidad de la norma. Por su parte, la cosa juzgada material, se presenta cuando la disposición demandada reproduce el mismo sentido normativo de otra norma que ya fue examinada por la Corte. Esta identidad normativa debe apreciarse desde el punto de vista de la redacción de las disposiciones demandadas, como desde el punto de vista del contexto dentro del cual ellas se ubican, de tal forma que si la redacción es diversa, pero el contenido normativo es el mismo a la luz del contexto, se entiende que existe identidad. Por el contrario, pese a que el texto sea el mismo, si el contexto normativo en el que se reproduce es diferente, no cabe hablar de cosa juzgada material.”[9]

   A la luz de lo anterior, la cosa juzgada formal se presenta cuando la decisión previa de la Corte ha tenido como fundamento un texto igual al que se somete nuevamente al juicio de constitucionalidad. Por su parte, la cosa juzgada material se produce cuando existen dos disposiciones distintas que, sin embargo, tienen el mismo contenido normativo, de manera tal que frente a una de ellas existe ya un juicio de constitucionalidad por parte de este Tribunal .

   En suma este acto procesal comporta un efecto expresamente consagrado en el Artículo 243[10] de la Constitución cuyo alcance ha sido definido por la jurisprudencia de esta Corporación como “el carácter inmutable de las sentencias de la Corte Constitucional.”[11]

   En desarrollo de esta previsión constitucional, el Artículo 21 del Decreto 2067 de 1991 “por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional.” dispone:

   “ARTICULO 21. Las sentencias que profiera la Corte Constitucional tendrán el valor de cosa juzgada constitucional y son de obligatorio cumplimiento para todas las autoridades y los particulares. La declaratoria de constitucionalidad de una norma impugnada por vicios formales no obsta para que ésta sea demandada posteriormente por razones de fondo.”

   Por su parte, el artículo 46 de la Ley 270 de 1996 “Estatutaria de la Administración de Justicia”, consagra los efectos de las sentencias de la Corte Constitucional en los siguiente términos:

   “ARTICULO 46. CONTROL INTEGRAL Y COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL. En desarrollo del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional deberá confrontar las disposiciones sometidas a su control con la totalidad de los preceptos de la Constitución.”

   La jurisprudencia de esta Corporación en diversos pronunciamientos[12] ha precisado los elementos que deben concurrir a efectos de determinar si en un proceso de constitucionalidad se ha configurado el efecto de la cosa juzgada constitucional:

   “Para que una decisión alcance el valor de cosa juzgada se requiere: Identidad de objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada. Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente. Identidad de causa petendi (eadem causa petendi), es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento. Cuando además de los mismos hechos, la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual, el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa. Identidad de partes, es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión que constituye cosa juzgada.” (Sentencia C-774 de 2001)

   En términos simples, el efecto de la cosa juzgada constitucional se configura porque al existir una decisión judicial previa sobre la constitucionalidad de un determinado precepto normativo, se torna imposible volver a juzgar la misma materia[13], para lo cual se deben verificar dos requisitos: (i) que se trate del mismo contenido normativo juzgado en una sentencia anterior; y (ii) que sea propuesto por las mismas razones (cargos), ya estudiadas en una sentencia anterior. Sólo en presencia de estas dos condiciones se genera la obligación de estarse a lo resuelto.

   T. del control abstracto a cargo de este Tribunal, por encontrase en discusión la compatibilidad o la validez de las normas en relación con el texto superior, las sentencias de constitucionalidad hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, produciendo efectos generales o erga omnes. Esta consecuencia procesal, en atención a los cargos que se formulen contra las diversas normas objeto de control, a su vez reviste dos modalidades posibles, a saber: la cosa juzgada absoluta o la cosa juzgada relativa.

   La cosa juzgada es absoluta[14] cuando el pronunciamiento en sede de control abstracto, no está limitado por la propia sentencia, es decir, se declara que la norma es inexequible en su totalidad o exequible frente a todo el ordenamiento superior.

   La cosa juzgada relativa[15] se presenta cuando la declaratoria de exequibilidad se limita en forma expresa a los cargos que han sido analizados en la providencia judicial, dejando abierta la posibilidad para que a futuro se formulen nuevas demandas de inconstitucionalidad contra la misma norma que ha sido objeto de control. En esos términos, para que la Corte vuelva a examinar la constitucionalidad de la misma disposición los cargos deben ser distintos a los que fueron objeto de pronunciamiento.

   De esta manera, en el presente caso a efectos de determinar la existencia de la cosa juzgada constitucional, se debe constatar que la controversia planteada verse sobre el mismo contenido normativo de la disposición ya examinada en la sentencia C-441 de 2016 y que los cargos formulados en la demanda sean idénticos a los que fueron propuestos en esa ocasión.

   2.2. Existencia de cosa juzgada constitucional respecto al cargo formulado contra los artículos 6 y 7 (parciales) de la Ley 1767 de 2015 (Sentencia C-441 de 2016)

   Con posterioridad al auto admisorio de esta demanda que fue proferido el 8 de abril de 2016, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-441 del 17 de agosto de 2016, se pronunció respecto de la exequibilidad de los artículos 6 y 7 de la Ley 1767 de 2015. Ambas disposiciones fueron juzgadas en su totalidad por cargos relacionados con la vulneración de la neutralidad del Estado en materia religiosa y el ejercicio de libertad de cultos en condiciones de igualdad, previstos en los artículos 1 y 19 de la Carta Política. El problema jurídico de la citada providencia se planteó en los siguientes términos:

   “Teniendo en cuenta los cargos presentados por el demandante, la Corte Constitucional debe determinar si los artículos 6 y 7 de la ley 1767 de 2015 "Por medio de la cual se declara patrimonio cultural inmaterial de la nación la celebración de la semana santa en Tunja, Boyacá y se dictan otras disposiciones", vulneran los artículos 1 y 19 de la Constitución Política, al autorizar la asignación de partidas presupuestales para el fomento, promoción, difusión, internacionalización, conservación, protección y desarrollo de la Semana Santa en Tunja, como patrimonio cultural inmaterial de la Nación.”

   En la parte resolutiva de dicha providencia se dispuso lo siguiente:

   “Declarar EXEQUIBLES los artículos 6 y 7 de la ley 1767 de 2015 ‘Por medio de la cual se declara patrimonio cultural inmaterial de la nación la celebración de la semana santa en Tunja, Boyacá y se dictan otras disposiciones’, por los cargos analizados.”

   Lo transcrito permite constatar que los cargos estudiados por la Sala Plena en la Sentencia C-441 de 2016, relativos a la de neutralidad del Estado en materia religiosa y el ejercicio de libertad de cultos en condiciones de igualdad, son los mismos que fueron admitidos a trámite mediante Auto del 8 de abril de 2016, originado en el Despacho Ponente y cuya parte resolutiva dispuso:

   “PRIMERO. ADMITIR PARCIALMENTE la demanda de inconstitucionalidad formulada por los ciudadanos F.A.C.L. y M.S.C.G. contra los artículos 6 y 7 (parciales) de la Ley 1767 de 2015 ‘por la cual se declara patrimonio cultural inmaterial de la Nación la celebración de la Semana Santa en Tunja (Boyacá) y se dictan otras disposiciones’, por violar los artículos 1 y 19 Superiores.”[16] (Subrayas fuera de texto original).

   En la Sentencia C-441 de 2016 la Sala Plena limitó de forma expresa los efectos de su decisión a los cargos analizados en la demanda, es decir, a su confrontación con determinados preceptos de la Carta Política relacionados con la neutralidad del Estado en materia religiosa y el ejercicio de libertad de cultos en condiciones de igualdad, con lo cual, de acuerdo con lo expuesto en las consideraciones generales de esta providencia dicha sentencia hizo tránsito a cosa juzgada constitucional relativa.

   Esto por cuanto al verificar los elementos que deben concurrir para que se configure el efecto de la cosa juzgada, la Sala Plena encuentra que las normas demandadas y los cargos propuestos en esta oportunidad, son los mismos que fueron objeto de control en la pluricitada Sentencia C-441 de 2016.

   En efecto, se trata de los mismos contenidos normativos acusados (Artículos 6 y 7 parciales de la Ley 1767 de 2015) y la confrontación se hizo con los parámetros constitucionales demandados en esta oportunidad (Artículos 1 y 19 de la Carta Política).

   En virtud de lo anterior, la Sala Plena concluye que, en relación con los cargos de neutralidad del Estado en materia religiosa y el ejercicio de libertad de cultos en condiciones de igualdad (Artículos 1 y 19 C.P.), operó el efecto procesal de la cosa juzgada constitucional relativa, razón por la cual en la parte resolutiva de esta providencia se dispondrá estarse a lo resuelto en la Sentencia C-441 de 2016, que declaró exequibles los Artículos 6 y 7 de la Ley 1767 de 2015, por los cargos analizados.

3. Síntesis de la decisión

   3.1. En el presente proceso de constitucionalidad se demandan de manera parcial los artículos 6 y 7 de la Ley 1767 de 2015 “por la cual se declara patrimonio cultural inmaterial de la Nación la celebración de la Semana Santa en Tunja (Boyacá) y se dictan otras disposiciones”, con fundamento en que dichos preceptos son contrarios a los artículos 1 y 19 de la Carta Política.

   3.2. En atención a lo decidido por esta Corporación en la Sentencia C-441 de 2016 mediante la cual se declaró la exequibilidad de los artículos 6 y 7 de la Ley 1767 de 2015, la Sala Plena encuentra configurado el efecto de la cosa juzgada constitucional relativa. Lo anterior, toda vez que al efectuar la verificación de los requisitos exigidos para que se configure el efecto procesal de la cosa juzgada, la Sala Plena encuentra que: (i) se trata de los mismos contenidos normativos acusados (Artículos 6 y 7 parciales de la Ley 1767 de 2015), y (ii) la confrontación se hizo con los mismos preceptos señalados en la demanda que originó este proceso de constitucionalidad (Artículos 1 y 19 Superiores).

   3.3. Al configurarse el efecto de la cosa juzgada constitucional, la Corte se encuentra compelida a estarse a lo resuelto en la Sentencia C-441 de 2016 que declaró exequibles los artículos 6 y 7 de la Ley 1767 de 2015, por los cargos relacionados con la vulneración de la neutralidad del Estado en materia religiosa y el ejercicio de la libertad de cultos en condiciones de igualdad (Artículos 1 y 19 C.P.).

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,