Sentencia de Constitucionalidad nº 385/17 de Corte Constitucional, 14 de Junio de 2017

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40.6, 241.4 y 242.1 de la Constitución, la ciudadana E.P.R.B. demanda la expresión “Nación” contenida en el artículo 307 de la Ley 1564 de 2012, “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. Considera que el vocablo vulnera los artículos 2, 13 y 113 de la Constitución Política.

Mediante auto de noviembre 24 de 2016, la Corte Constitucional admitió la demanda y ordenó comunicar el inicio del proceso al Presidente del Congreso de la República y al Ministerio de Justicia y del Derecho. Igualmente, solicitó concepto al Ministerio del Interior, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Comisión Colombiana de Juristas, a la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, a la Facultad de Derecho de la Universidad Externado de Colombia y al Grupo de Investigaciones en Derecho Procesal de la Universidad de Medellín. Por último, dio traslado al Procurador General de la Nación, y fijó en lista el proceso, para que los ciudadanos pudieran intervenir como impugnadores o defensores de la disposición sometida a control.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional decide la demanda de la referencia.

1.1. Norma demandada

A continuación, se transcribe y resalta la expresión acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial 48.489 de julio 12 de 2012:

“LEY 1564 DE 2012

(julio 12)

por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones

El Congreso de Colombia

DECRETA:

[…]

Artículo 307. Ejecución contra entidades de derecho público. Cuando la Nación o una entidad territorial sea condenada al pago de una suma de dinero, podrá ser ejecutada pasados diez (10) meses desde la ejecutoria de la respectiva providencia o de la que resuelva sobre su complementación o aclaración”.

1.2. Cargos

En primer lugar, sostiene que la expresión resaltada vulnera el principio de “integridad territorial”, contenido en los artículos 2 y 113 de la Constitución, al considerar que la prerrogativa de inejecutabilidad temporal, que consagra la disposición, no puede restringirse a las entidades estatales del sector central de la Rama Ejecutiva, sino que debe comprender a la totalidad de las ramas y órganos que integran el Estado, así como a los particulares que ejercen funciones públicas. Con relación a este aspecto expresa lo siguiente:

“Entonces, ese lapso de diez (10) meses que consagró el legislador de manera razonable, no solo se le debe entregar a la Nación entendida como aquellas autoridades del nivel central, sino que se debe extender al Estado como ente abstracto en el que confluyen todos los niveles territoriales como sería el caso de las ramas legislativa y judicial del poder público, el Ministerio Público, la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República, la organización electoral, los órganos autónomos e independientes, el nivel descentralizado y los particulares que ejercen funciones públicas”[1].

De otro lado, indica que, “a título ilustrativo, pues en el control de constitucionalidad abstracto no es posible tener como parámetro de control una ley”, que a diferencia de la regulación contenida en el artículo 307 del Código General del Proceso, en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo se incorpora, “una norma con similar contenido, cuyo ámbito de aplicación son todas las entidades públicas entidades como Estado”[2]. De esta diferente regulación infiere que, “el vocablo Nación desconoce el principio de integridad territorial contemplado en los artículos 2 y 113 de la Constitución Política, [...] al no permitir que todas las autoridades del Estado puedan ser beneficiarias de ese límite temporal de diez (10) meses para que sea ejecutada una orden judicial que condena al pago de una suma de dinero”[3].

En segundo lugar, manifiesta que la expresión demandada desconoce el principio de “igualdad de trato entre instituciones estatales”, que se contiene en el artículo 13 de la Carta Política, al restringir la prerrogativa de inejecutabilidad temporal, que consagra la disposición, solo a las entidades estatales del sector central de la Rama Ejecutiva, esto es, a la “Nación”, sin que exista una razón suficiente para su no otorgamiento a las otras ramas del Poder Público (entre estas, en especial, a la Rama Ejecutiva y a sus entidades descentralizadas por servicios) y demás órganos que integran el Estado colombiano, así como a los particulares que ejercen funciones públicas, los que, genéricamente, considera, comprende la expresión “Estado”. Con relación a este aspecto señala:

“[...] la posibilidad de la inejecutabilidad de las sentencias judiciales que condenan al pago de una suma de dinero debió extenderse a todas las autoridades públicas bajo la noción de Estado, decisión legislativa que supone el desconocimiento del artículo 13 de la Constitución Política en tanto establece una diferenciación odiosa entre las autoridades públicas del nivel central y las autoridades públicas del Estado, bajo un supuesto de hecho que permite garantizar la igualdad entre iguales”.

1.3. Solicitud

Para la demandante, la expresión “Nación”, contenida en el artículo 307 del Código General del Proceso vulnera los artículos 2, 13 y 113 de la Constitución Política; en consecuencia, considera que dicho vocablo debe declararse inexequible o declararse exequible de manera condicionada, en el sentido de que la expresión es equivalente a la de “Estado”, esto es, que comprende a la totalidad de las ramas del Poder Público, a los demás órganos que integran el Estado colombiano, así como a los particulares que ejercen funciones públicas.

De las entidades e instituciones a las que se solicitó concepto, únicamente lo rindieron las siguientes:

Ministerio de Justicia y del Derecho

El Ministerio de Justicia y del Derecho coadyuva las razones planteadas en la demanda. Considera que el artículo 307 del Código General del Proceso –en adelante CGP– debe interpretarse “formando una unidad normativa” con el inciso segundo del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –en adelante CPACA–[4]; según el Ministerio, “el alcance institucional del uno debe coincidir con el del otro”, lo cual supone que “el plazo máximo con el cual cuentan las entidades públicas para cumplir una sentencia que las condene a pagar una suma de dinero” debe ser idéntico. En consecuencia, solicita a la Corte declarar la exequibilidad condicionada de la expresión acusada, “en el entendido de que la misma comprende en este caso todas las entidades públicas del orden nacional”.

Instituto Colombiano de Derecho Procesal

El Instituto Colombiano de Derecho Procesal considera que los cargos propuestos deben desestimarse y, por tanto, solicita la declaratoria de exequibilidad de la expresión demandada. En primer lugar, señala que los artículos 2 y 113 de la Constitución no contienen el denominado “principio de integración territorial”, razón por la cual el argumento de su presunta violación “cae en el vacío”. En segundo lugar, señala que la disposición acusada no otorga un tratamiento discriminatorio por cuanto, por una parte, su ámbito de aplicación subjetivo “incluye a todas las entidades territoriales como personas de derecho público y a la Nación bajo la acepción estricta que respecto de este vocablo tiene una tradición más que centenaria”; por otra parte, indica que “en relación con el cumplimiento de las sentencias judiciales contra otras entidades públicas, ella se encuentra regulada por el artículo 192 del CPACA”.

El Procurador General de la Nación, mediante Concepto 6253 de febrero 7 de 2017, solicita a la Corte, de un lado, se inhiba de pronunciarse sobre los cargos por la presunta vulneración del denominado “principio de integridad territorial”, “por carecer de certeza”, y, de otro, declare la exequibilidad del artículo demandado. Considera que la disposición acusada sí otorga una prerrogativa a algunas entidades estatales; sin embargo, dicho tratamiento diferenciado encuentra justificación en las siguientes dos razones. La primera, “[…] las condiciones que retrasen la materialización de las sentencias judiciales deben ser, a diferencia de lo invocado por la accionante, lo menos extensivas posibles”. La segunda, que el criterio que fundamenta el tratamiento diferente reside en la distinción entre la distinta naturaleza de las sentencias proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo y las de la jurisdicción ordinaria, por cuanto las de esta última, “[…] son aquellas que versan sobre asuntos en los que las entidades públicas demandadas no están sujetas a las reglas del derecho administrativo, es decir, en los que el legislador excluyó a la entidad pública del juez especial del Estado [hace referencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo]”.

1. Competencia

   La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud de lo dispuesto por el numeral 4 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Aptitud de la demanda

   Contexto normativo de la disposición demandada

   2.1. La Constitución Política consagra un régimen de pluralidad de jurisdicciones. Por un lado, mantiene una larga tradición que data de 1910 con la introducción de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[5], a la par de la justicia ordinaria, las cuales regula en los capítulos 2 y 3 del Título VIII; por otro, institucionaliza la jurisdicción constitucional, reconoce el ejercicio de funciones jurisdiccionales a las autoridades de los pueblos indígenas y permite la organización de la justicia de paz, en los capítulos 4 y 5 del citado título.

   En lo relativo al control judicial de la actividad estatal, hoy, no puede afirmarse que esta sea exclusiva de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues existen competencias compartidas para tal ejercicio con la jurisdicción constitucional y con la jurisdicción ordinaria (en particular sus especialidades civil, comercial y laboral). Con relación a lo primero, en especial, la introducción de la acción de tutela posibilitó el control judicial de la actividad estatal para la protección de los derechos fundamentales, por medio de la justicia constitucional. Con relación a lo segundo, la jurisdicción ordinaria es competente para el control de la actividad estatal que no corresponda a la justicia contencioso administrativa, bien por atribución directa o de manera residual[6].

   2.2. La disposición demandada forma parte de la regulación de la jurisdicción ordinaria contenida en el CGP. Esta, no solo se ocupa de la actividad procesal en los asuntos civiles, comerciales, de familia y agrarios, sino que también regula todos los asuntos de cualquier jurisdicción o especialidad y las actuaciones de particulares y autoridades administrativas, cuando ejerzan funciones jurisdiccionales, siempre que no estén regulados expresamente en otras leyes (artículo 1 de la Ley 1564 de 2012).

   2.3. El artículo acusado estatuye una inmunidad temporal a favor de dos géneros de entidades estatales que integran las Ramas del Poder Público (legislativa, ejecutiva y judicial): la Nación, por un lado, y, por otro, las entidades territoriales. Si bien la Constitución Política no configura de forma precisa a la Nación, su referencia puede entenderse con ayuda del inciso segundo del artículo 115 de la Constitución[7], que encuentra concreción en el numeral 1 del artículo 38 de la Ley 489 de 1998. De la armonización de tales artículos es posible inferir que, cuando el artículo 307 del CGP hace referencia a la “Nación”, tal expresión es equivalente a la del “sector central de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional” que, en los términos de la última disposición citada, se integra por la Presidencia de la República, la Vicepresidencia de la República, los Consejos Superiores de la administración, los ministerios y departamentos administrativos, y las superintendencias y unidades administrativas especiales sin personería jurídica[8]. Por su parte, según el artículo 286 de la Constitución Política, la expresión “entidades territoriales” se refiere a: “[…] los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas”, además de las regiones y provincias, de darles aquel carácter la ley.

   Delimitación de los cargos

   2.4. El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 regula el contenido de las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad. De esta disposición, la jurisprudencia de la Corporación ha considerado como necesarios para un pronunciamiento de fondo, (i) la delimitación precisa del objeto demandado, (ii) el concepto de violación y (iii) la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto[9].

   En relación con el segundo elemento, la Corte Constitucional ha reiterado, a partir de la sentencia C-1052 de 2001, que el concepto de violación debe caracterizarse por su claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Con relación al alcance de cada una de estas características ha señalado:

   “En línea con lo anterior, en las Sentencias C-1052 de 2001 y C-856 de 2005, la Corte precisa el alcance de los mínimos argumentativos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, al decir que hay claridad cuando existe un hilo conductor de la argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las cuales se soporta; hay certeza cuando la demanda recae sobre una proposición jurídica real y existente y no en una que el actor deduce de manera subjetiva, valga decir, cuando existe una verdadera confrontación entre la norma legal y la norma constitucional; hay especificidad cuando se define o se muestra cómo la norma demandada vulnera la Carta Política; hay pertinencia cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia; y hay suficiencia cuando la demanda tiene alcance persuasivo, esto es, cuando es capaz de despertar siquiera una duda mínima sobre la exequibilidad de la norma demandada”[10].

   2.5. La demanda de inconstitucionalidad se refiere exclusivamente a la primera expresión genérica: “la Nación”, contenida en el artículo 307 del CGP, al considerar que vulnera los principios de “integridad territorial” y de “igualdad de trato entre instituciones estatales”. Si bien se plantea como petición principal la declaratoria de inexequibilidad de aquella, frente a ella debe inhibirse la Corte Constitucional, por no acreditarse el requisito de claridad. La demanda no ofrece argumentos que fundamenten la declaratoria de inexequibilidad. No se cuestiona que el legislador carezca de competencia para disponer, mediante la expresión genérica (“Nación”) que a favor de ciertas entidades estatales se otorgue una inmunidad temporal como la contenida en el artículo demandado, así como tampoco que el uso de dicha expresión genérica sea per se irrazonable o desproporcionado.

   2.6. En consecuencia, el examen de constitucionalidad debe circunscribirse a determinar la procedencia o no de declarar la exequibilidad condicionada de la expresión “Nación”, contenida en el artículo 307 del CGP (pretensión subsidiaria de la demanda), en el entendido de que debe interpretarse en un sentido amplio, que comprenda a la totalidad de las ramas del Poder Público (entre estas, en especial, a la Rama Ejecutiva, en todos sus órdenes, y a las entidades descentralizadas por servicios que la integran), a los demás órganos que integran el Estado, así como a los particulares que ejercen funciones públicas. El estudio del tema supone, entonces, valorar la aptitud de la demanda, en relación con los dos cargos que se formulan para la declaratoria de exequibilidad condicionada de la disposición.

   Aptitud de la demanda frente al primer cargo de inconstitucionalidad, por violación del principio de integridad territorial

   2.7. Para la ciudadana demandante, la expresión “Nación” vulnera el principio de “integridad territorial” (primer cargo), contenido en los artículos 2 y 113 de la Constitución, al considerar que la prerrogativa que consagra la disposición demandada no puede restringirse a las entidades estatales del sector central de la Rama Ejecutiva, sino que debe comprender a la totalidad de ramas y órganos que integran el Estado, así como a los particulares que ejercen funciones públicas.

   2.8. Este argumento, para la Corte, carece de aptitud sustantiva para considerarse una razón válida para fundamentar un juicio de constitucionalidad, si se tiene en cuenta que el contenido normativo del principio que invoca no es tal. Esto es, el cargo carece de certeza.

   Tradicionalmente se han diferenciado dos contenidos normativos del principio de integridad territorial. El primero, relativo al deber de las autoridades de garantizar la inviolabilidad del territorio nacional[11], primeramente exigible de las Fuerzas Militares[12]. El segundo, a que, si bien, las ramas del poder público son autónomas, deben colaborar armónicamente en la consecución de los fines esenciales y sociales del Estado[13].

   De dicho principio no se deriva, como se aduce en la demanda, que exista un deber constitucional exigible del legislador de regular de manera uniforme, o de proferir “[...] medidas legislativas que deben cobijar a todas las autoridades públicas y a los particulares que ejercen funciones públicas, bajo la noción de Estado”. En consecuencia, frente al cargo que se estudia debe inhibirse la Corte Constitucional por no acreditarse el requisito de certeza en la fundamentación del concepto de violación.

   Aptitud de la demanda frente al segundo cargo de inconstitucionalidad, por violación del principio de igualdad

   2.9. Se aduce que la expresión demandada desconoce el principio de “igualdad de trato entre instituciones estatales”, al circunscribir la inmunidad temporal que consagra el artículo 307 del CGP a las entidades estatales del sector central de la Rama Ejecutiva, sin que exista una razón suficiente para su no otorgamiento a las demás ramas y órganos que integran el Estado, así como a los particulares que ejercen funciones públicas.

   2.10. La jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido, de manera reiterada, que cuando se plantean cargos de inconstitucionalidad por la presunta violación del principio de igualdad, debe exigirse, “un mayor grado de precisión argumentativa, que inevitablemente repercute en el incremento de los niveles de suficiencia del cargo. La justificación de esta imposición es el respeto inicial que el juez constitucional tiene por la libertad de configuración del legislador” (subraya fuera de texto)[14].

   2.11. En la demanda se señala, por una parte, “a título ilustrativo, pues en el control de constitucionalidad abstracto no es posible tener como parámetro de control una ley”, que a diferencia de la regulación contenida en el artículo 307 del CGP, en el artículo 192 del CPACA se incorpora, “una norma con similar contenido, cuyo ámbito de aplicación son todas las entidades públicas entidades como Estado”. Esta fundamentación, sin embargo, no es apta para adelantar un juicio de igualdad. La diferente regulación entre dos códigos procesales sobre un mismo punto de derecho (es el caso de la inmunidad temporal para ciertas entidades estatales de la ejecución inmediata de ciertas decisiones judiciales) no es una razón suficiente, per se, para considerar que una de ellas es inconstitucional, excepto que la diferencia en una de las regulaciones sea irrazonable o desproporcionada[15]. De esta carga argumentativa adolece la demanda, de allí que el argumento planteado no puede considerarse que cumple con la carga de suficiencia que ha exigido la jurisprudencia para fundamentar un juicio de inconstitucionalidad.

   2.12. De otra parte, se señala, además, que “la posibilidad de la inejecutabilidad de las sentencias judiciales que condenan al pago de una suma de dinero debió extenderse a todas las autoridades públicas bajo la noción de Estado, decisión legislativa que supone el desconocimiento del artículo 13 de la Constitución Política en tanto establece una diferenciación odiosa entre las autoridades públicas del nivel central y las autoridades públicas del Estado, bajo un supuesto de hecho que permite garantizar la igualdad entre iguales”.

   2.12.1. Para que un tratamiento legislativo pueda considerarse violatorio del principio de igualdad debe acreditarse que es irrazonable o desproporcionado. En razón de ello, la jurisprudencia ha exigido a la parte demandante una especial carga argumentativa, esto es, una fundamentación suficiente. En razón de ella, le corresponde, “demostrar cómo, en un caso específico, una regulación diversa constituye realmente una trasgresión de principios constitucionales como la igualdad, la proporcionalidad, la razonabilidad y la proscripción de la arbitrariedad. En otras palabras, las demandas de inconstitucionalidad fundadas en la supuesta vulneración del principio de igualdad deben demostrar que al regular un aspecto puntual de la realidad jurídica, el legislador actuó de manera desproporcionada, irrazonable o decididamente discriminatoria”[16].

   2.12.2. Para la Corte, la parte demandante no cumple la carga de suficiencia exigida, de allí que corresponda inhibirse respecto del mismo.

   De una parte, de la argumentación planteada por la parte demandante no es posible derivar, prima facie, que la disposición demandada otorgue un tratamiento irrazonable o desproporcionado a la “Nación”, en perjuicio de las demás entidades que integran el Estado y que tal pueda considerarse un derecho constitucionalmente exigible por aquellas otras a las que no se otorga tal inmunidad temporal. En efecto, la finalidad de la demanda supone ampliar el ámbito de inmunidad estatal, en relación con la ejecución de las sentencias en su contra, que sean emanadas de la jurisdicción ordinaria, en sus especialidades civil, comercial, de familia y agraria, sin que exista una fundamentación adicional a la pertenencia de entidades diferentes a la Nación a la estructura del Estado, así como también de los particulares que ejercen funciones públicas. De esta argumentación, para la Corte, no es posible derivar que la parte demandante hubiese cumplido la especial carga de suficiencia que la acción pública exige.

   De otra parte, no se demuestra que en el derecho viviente[17] los jueces de la jurisdicción ordinaria, en sus especialidades civil, comercial, de familia o agraria[18], en efecto, ejecuten las condenas impuestas a las entidades estatales y que de ella pueda derivarse una praxis que vulnere el principio de igualdad en el tratamiento que se otorga a las entidades estatales. En particular, no se demuestra que tales jueces interpreten la expresión “Nación”, contenida en el artículo 307 del CGP, en los estrictos términos dispuestos en el numeral 1 del artículo 38 de la Ley 489 de 1998, como se señaló en precedencia, y que tal diferencia, en términos concretos, dé lugar a un tratamiento discriminatorio. En este caso, los requisitos de procedencia decantados por la jurisprudencia en la sentencia C-802 de 2008, relativos a la doctrina del derecho viviente, no se cumplen[19], si se tiene en cuenta que estos exigen una mayor carga argumentativa y, por tanto, una cualificación superior del requisito de suficiencia en un juicio de constitucionalidad.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,