Sentencia de Tutela nº 037/18 de Corte Constitucional, 15 de Febrero de 2018

El 27 de marzo de 2017, Codensa SA ESP, a través de su Representante Legal para Asuntos Judiciales y Administrativos, promovió la acción de tutela de la referencia, para solicitar la salvaguarda de los derechos fundamentales a la vida de sus trabajadores y seguridad de quienes transitan cerca de la vivienda de la señora A.M.G., los cuales estima vulnerados por la construcción no autorizada de una tercera planta en dicho inmueble, con la que se reduce significativamente la distancia entre el predio y una infraestructura de red energizada, sin vigilancia por parte de la Alcaldía Local de Suba (B.D.).

A continuación, se exponen los hechos jurídicamente relevantes, las respuestas dadas por las accionadas y entidades vinculadas, el fallo objeto de revisión y, en atención a lo dispuesto en el artículo 57 del Reglamento Interno de esta Corporación, se hará referencia al contenido de la insistencia presentada ante la S. de Selección de Tutelas Número Diez de la Corte Constitucional, por parte de la Defensoría del Pueblo.

1. Hechos

   1.1. Codensa SA ESP (en adelante Codensa) es una sociedad (persona jurídica de derecho privado) dedicada a la distribución y comercialización de energía eléctrica,[2] que, en razón de la transferencia de infraestructura realizada por parte de la Empresa de Energía de Bogotá (EEB), mediante escritura pública Nº 4619 de 1997, es la responsable de suministrar dicho servicio público en el sector de la vivienda urbana ubicada en la Carrera 100 Nº 135 – 03, Localidad de Suba, B.D., propiedad de la señora A.M.G..

   1.2. Según la entidad tutelante, la Curaduría Urbana Nº 2 de B.D. expidió en favor de la señora A.M.G., en su calidad de propietaria, licencia para la realización de obra civil correspondiente a una vivienda multifamiliar con altura máxima de 6,02 metros y 2 plantas. Sin embargo, con ocasión de una inspección técnica adelantada por la empresa accionante, se constató que el predio ha sobrepasado los límites del permiso urbanístico, de manera que actualmente no sólo se está construyendo un tercer piso, sino que el mismo reduce a 0,10 metros la distancia entre el inmueble y una infraestructura eléctrica de Codensa que se encuentra al frente.[3]

   1.3. Lo anterior ha conducido a que la demandante adopte medidas contingentes para prevenir el contacto directo entre las partes energizadas de la red y la vivienda de la señora G., como lo es la ubicación de placas de policarbonato en los postes de la infraestructura eléctrica. Esto no hace, según afirma Codensa, que la obra cumpla las normas técnicas de distancia y por tanto deje de poner en riesgo no sólo a los trabajadores que visitan la instalación sino también a quienes transitan por la zona.

   1.4. Por último, señala la demandante que, pese a la situación antes descrita, la Alcaldía Local de Suba no ha cumplido su deber de vigilancia sobre los predios de su jurisdicción.

   1.5. Solicitud. Con base en lo anterior, Codensa SA ESP, sin hacer referencia acerca de alguna vulneración o afectación causada directamente sobre sus derechos fundamentales, solicitó al juez de tutela amparar la vida y seguridad de sus trabajadores y de los transeúntes que recorren el predio mencionado, para que, en consecuencia: (i) se ordene la suspensión definitiva de la construcción, hasta tanto se sigan las normas técnicas que regulan la distancia entre las viviendas y las redes eléctricas.; y (ii) se declare “a la señora A.M.G. responsable por la seguridad personal de los transeúntes del sector, del personal de la Compañía y de los futuros habitantes del inmueble, así como responsable de la invasión del espacio público y responsable por los daños y costos que se puedan presentar por el daño a la infraestructura de Codensa y por cualquier contacto con la red que se pueda producir en dicho predio”.

2. Respuesta de los accionados

   2.1. A.M.G.[4]

   La ciudadana accionada solicitó negar el amparo solicitado por Codensa, luego de manifestar que:

   (i) La empresa Eince Ltda certificó que su vivienda cumple con las normas técnicas de instalaciones eléctricas, por lo que no es cierta la inobservancia de las mismas, alegada por la accionante.

   (ii) Desde el 11 de diciembre de 2011 viene solicitando a la demandante “reubicar dos postes que soportan un transformador del cual se desprenden varias redes eléctricas para el suministro de la energía a distintos vecinos”[5], localizado a escasos centímetros de su vivienda. No obstante, la compañía se ha negado a acceder a su petición, entre otras razones, porque “en el andén no existe espacio de movimiento, ya que frente a la infraestructura pasan redes de servicios públicos”[6].

   En atención a lo expuesto, señaló que es la tutelante la responsable del riesgo alegado en el recurso de amparo, pues es quien ha decidido ubicar la infraestructura eléctrica en el centro de una acera transitada por distintos residentes urbanos.

   2.2. Alcaldía Local de Suba[7]

   La entidad solicitó declarar improcedente la acción de tutela de la referencia, por carecer de legitimación en la causa para ser demandada, pues, desde su perspectiva, al no demostrarse el nexo causal entre determinada omisión y la vulneración alegada, no puede endilgársele responsabilidad alguna. Asimismo, manifestó que procedería a poner el asunto en conocimiento del Inspector de Policía 11 de la Localidad de Suba, a fin de que “proceda a iniciar el proceso administrativo e interponga las sanciones a que haya lugar frente a las personas responsables de ejecutar la obra de construcción que aquí se alega”[8].

3. Actuaciones adelantadas en sede de instancia

   Al avocar conocimiento de la acción de tutela de la referencia, el Juzgado Sesenta y Cinco Civil Municipal de B.D. decidió, mediante auto del 28 de marzo de 2017, en primer lugar, decretar la medida provisional consistente en ordenar a la señora A.M.G. la suspensión inmediata de la obra civil adelantada en su vivienda; y, en segundo lugar, vincular a la Curaduría Urbana Nº 2 de B.D., la Secretaría Distrital de Planeación de B.D., la Dirección de Prevención y Atención de Emergencias – DPAE y la Secretaría Distrital de Hábitat. Las respuestas de las entidades vinculadas se sintetizan a continuación.[9]

   3.1. Curaduría Urbana Nº 2 de B.D.[10]

   Indicó que, por cambio en el titular del Despacho, el expediente de la licencia otorgada a la señora A.M.G. fue trasferido a la Secretaría Distrital de Planeación, por tratarse de un asunto finalizado.

   3.2. Instituto Distrital de Gestión de Riesgos y Cambio Climático - IDIGER[11]

   El apoderado judicial de la institución se opuso a la prosperidad de la acción de tutela, por carecer de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que, en su parecer, su representado no ha incurrido en acción u omisión alguna que conduzca a la vulneración alegada por Codensa.

   3.3. Secretaría Distrital del Hábitat de B.D.[12]

   Con fundamento en las mismas razones esgrimidas por el IDIGER, la Secretaría Distrital del Hábitat pidió declarar improcedente la solicitud de amparo de la referencia.

4. Decisión de única instancia objeto de revisión

   En providencia del 18 de abril de 2017, el Juzgado Sesenta y Cinco Civil Municipal de B.D. decidió “conceder” la salvaguarda constitucional invocada por Codensa, luego de considerar que la señora A.M.G., al construir, sin autorización, un tercer piso en su vivienda, adelantó una actividad catalogada como peligrosa, por reducir la distancia del inmueble con la infraestructura eléctrica propiedad de la entidad accionante. Como consecuencia, ordenó: (i) al Inspector de Policía 11 de la Localidad de Suba “inicial el respectivo proceso administrativo e interponga las sanciones a que haya lugar frente a las personas responsables de ejecutar la obra de construcción que aquí se alega, e incluso determinar si se hace necesaria la demolición de la construcción, con la finalidad de salvaguardar la vida de las personas que habitan el inmueble”; y (ii) a la señora A.M.G., abstenerse de continuar con la obra.

5. Insistencia presentada por la Defensoría del Pueblo[13]

   Mediante escrito del 26 de septiembre de 2017, la Defensoría del Pueblo, a través del Director Nacional de Recursos y Acciones Judiciales, insistió en la selección de la acción de tutela de la referencia, dado que, desde su perspectiva, era necesario que la Corte Constitucional se pronunciara acerca del cumplimiento de los requisitos de procedibilidad del recurso de amparo, especialmente de la legitimación en la causa por activa en cabeza de las personas jurídicas.

1. Competencia

   Esta S. de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela proferido dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 86 y el numeral 9º del artículo 241 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.[14]

2. Planteamiento del problema jurídico

   Previo a adelantar un estudio de fondo, se verificará el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela promovida por Codensa contra la señora A.M.G. y la Alcaldía Local de Suba (B.D.).

   En caso de concluirse que el recurso de amparo de la referencia es procedente, la S. se ocupará de resolver el siguiente problema jurídico: ¿vulnera una ciudadana los derechos fundamentales a la vida y seguridad personal de los trabajadores de una empresa comercializadora del servicio público de energía eléctrica y de los transeúntes que recorren la zona de su vivienda ubicada en la zona urbana de la ciudad de B.D., al construir una extensión del inmueble sin autorización urbanística y que reduce significativamente la distancia entre el predio y una infraestructura de red energizada, sin que, aparentemente, la Alcaldía Local respectiva adelante labores de vigilancia administrativa?

3. Estudio de procedencia de la acción de tutela promovida por Codensa SA ESP contra la señora A.M.G. y la Alcaldía Local de Suba (B.D.)

   La S. Segunda de Revisión observa que el recurso de amparo de la referencia es improcedente por incumplir los presupuestos de legitimación en la causa (tanto por activa como por pasiva), de acuerdo con las razones que en adelante se exponen.

   3.1. Legitimación en la causa por activa: inexistencia de titularidad del derecho fundamental alegado por Codensa e incumplimiento de los requisitos para actuar en sede de tutela por vía indirecta

   En atención a lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política[15], la acción de tutela será ejercida por “cualquier persona”, siendo naturalmente el principal llamado a promover el recurso de amparo el titular del derecho presuntamente vulnerado o amenazado. Con fundamento en ello, la Corte ha reconocido la legitimación por activa de las personas jurídicas de derecho privado, con fundamento en la titularidad directa de derechos tales como el debido proceso, la igualdad, el buen nombre, la inviolabilidad de la correspondencia, el domicilio, la libertad de asociación, acceso a la administración de justicia, información, habeas data, entre otros.[16]

   Más aún, la jurisprudencia de este Tribunal se ha referido, desde sus inicios, a la posibilidad jurídica de reconocer legitimación por activa no sólo a través de la vía directa antes señalada, predicable respecto de los derechos fundamentales cuya exigibilidad es ejercida exclusivamente por parte de estos sujetos de derecho; sino también mediante la vía indirecta, lo cual ocurre “cuando la esencialidad de la protección gira alrededor de la tutela de los derechos constitucionales fundamentales de las personas naturales asociadas”[17].

   Respecto del caso objeto de revisión, de entrada la S. descarta el ejercicio directo de la tutela por parte de Codensa, pues, como insiste la accionante durante todo el recurso de amparo, el objeto del mismo corresponde a la salvaguarda de la vida y seguridad personal tanto de sus trabajadores como de los transeúntes que recorren cotidianamente la zona en la que se ubica la vivienda de la señora A.M.G., por lo que de ninguna manera se trata de la invocación de alguna vulneración iusfundamental acaecida frente a los derechos de los que, en su condición de persona jurídica, es titular.

   Aclarado lo anterior, la Corte se encuentra abocada a verificar si la activación del mecanismo constitucional se ha dado, entonces, a través de la vía indirecta, para lo cual es importante hacer alusión a las condiciones y límites establecidos jurisprudencialmente para acceder al reconocimiento de legitimación en estos eventos.

   Desde la sentencia T-411 de 1992[18], se dio lugar a la activación del aparato jurisdiccional por parte de las personas jurídicas, vía acción de tutela, en procura de salvaguardar los derechos fundamentales de las personas naturales que las integran. Al respecto, debe tenerse en cuenta que, pese a tratarse de una incipiente enunciación jurisprudencial, ya que en el caso concreto se concluyó que la sociedad comercial accionante era titular del recurso de amparo por la vía directa, los pronunciamientos subsiguientes no sólo se encargaron de mantenerla como doctrina ampliamente reiterada,[19] sino de desarrollar su alcance y aplicación.

   En la sentencia SU-182 de 1998,[20] la S. Plena aludió, en extenso, a la titularidad de la acción de tutela de las personas jurídicas, particularmente de las públicas. En lo pertinente, señaló que la viabilidad constitucional de la activación del recurso de amparo por parte de las personas morales, para la protección de los derechos fundamentales de las naturales que la integran, se da siempre que estas últimas se hallen “afectadas de manera transitiva cuando son vulnerados o desconocidos los de aquellos entes en que tienen interés directo o indirecto”.[21]

   Así pues, la Corte robusteció la regla de legitimación por vía indirecta en materia de tutela, mediante la exigencia de encontrarse acreditada la vulneración previa de los derechos de la persona jurídica, a fin de que de la misma se haga depender la presunta afectación de las garantías iusfundamentales de las personas naturales que la componen.

   En desarrollo de lo anterior, la S. Cuarta de Revisión, en sentencia T-903 de 2001,[22] se encargó de identificar y sistematizar tres criterios de valoración de la legitimación por activa indirecta de las personas jurídicas, a fin de aclarar su aplicación, a saber: (i) que la persona jurídica sea la titular del derecho fundamental invocado; (ii) que exista vulneración o afectación del mismo; y (iii) que con ocasión del segundo requisito, se vulneren o amenacen derechos fundamentales de una persona o grupo de personas naturales que la constituyan. A partir de ello, la Corte fue enfática en establecer que: “lo que no está constitucionalmente permitido es que se reclame la protección de derechos fundamentales como persona natural, sin que exista, en las condiciones señaladas, tanto la vulneración de derechos fundamentales de la persona jurídica como la relación de causalidad entre derechos de una y de otra parte”[23]. Criterio reiterado por el pleno de esta Corporación en sentencia SU-447 de 2011[24].

   Ahora bien, como se evidencia de lo expuesto, la jurisprudencia constitucional, al estudiar la legitimación por activa –vía indirecta– de una persona jurídica, se ha referido al ejercicio de la acción de tutela en beneficio de las personas naturales que la “integran” o “constituyen”. Estos vocablos, sin embargo, han sido objeto de distintos pronunciamientos por parte de este Tribunal. Así, por ejemplo, en la precitada sentencia T-903 de 2001[25], la S. los asimiló a la calidad de socios. De igual forma, en la sentencia T-575 de 2002[26], la S. Quinta de Revisión se refirió a la vía indirecta como la fórmula a través de la cual es posible salvaguardar los derechos de los “miembros” de la persona jurídica, en el sentido de “asociados”, lo cual fue reiterado en la sentencia T-974 de 2003[27].

   A su vez, la S. Sexta de Revisión, en la sentencia T-1191 de 2004[28], se pronunció acerca de la posibilidad de que las personas jurídicas acudan a la acción de tutela en defensa de los derechos fundamentales de sus empleados o servidores, en el sentido de establecer que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, “en principio [se] rechaza esta posibilidad, salvo que se trate de eventos de agencia oficiosa, que sólo tienen cabida cuando el titular de los derechos no esté en condiciones de promover su propia defensa, y que exige que en la misma solicitud de tutela se exprese que se actúa en tal condición”.

   La anterior posición jurisprudencial, respecto del alcance del ejercicio de la tutela por parte de las personas jurídicas, por vía indirecta, fue acogida recientemente por la S. Plena en la sentencia SU-439 de 2017[29], en la que se confirmó, por un lado, la regla según la cual la admisibilidad de la tutela instaurada por una persona jurídica, en defensa de los derechos de sus “trabajadores o clientes”, exige el cumplimiento de los requisitos propios de la agencia oficiosa; y, por otro lado, la concepción relativa a la activación del recurso de amparo por vía indirecta, para la protección únicamente de los derechos fundamentales de las personas naturales “asociadas”.

   Con base en lo expuesto es posible concluir que, frente a la titularidad por vía indirecta de la acción de tutela en favor de las personas jurídicas, esta Corporación ha sido clara en establecer limitaciones y/o condicionamientos para su ejercicio, de manera que en estos eventos: (i) debe encontrarse acreditada, por parte de la entidad accionante, la vulneración o amenaza de un derecho fundamental de la que sea directamente titular, en su calidad de persona jurídica; (ii) la persona natural respecto de quien la persona jurídica alega la protección de un derecho fundamental, debe “integrarla” o “constituirla”, en el sentido de tener la aptitud de asociado; (iii) la supuesta vulneración o amenaza (por acción u omisión) de los derechos de la persona natural debe generarse como consecuencia de la vulneración o amenaza acaecidas respecto de los de la persona jurídica; y en todo caso (iv) a esta última le está vedado ejercer la acción de tutela por vía indirecta cuando lo que pretende es la supuesta salvaguarda de los derechos fundamentales de sus trabajadores, pues en ese caso le es estrictamente exigible demostrar la calidad de agente oficiosa.

   Al estudiar el caso de la referencia, la S. Segunda de Revisión no observa que Codensa haya invocado la protección de algún derecho fundamental del que, en su condición de persona jurídica, sea titular directo. Por el contrario, se advierte que la accionante alega exclusivamente el quebrantamiento y puesta en riesgo de los derechos a la vida y protección de derechos fundamentales de sus trabajadores, e, indeterminadamente, los de los transeúntes que transitan por la zona en la que se localiza la vivienda de la señora A.M.G..

   Ante el incumplimiento del primer requisito, resultaría inane agotar la verificación de los demás, por tratarse de condiciones concurrentes. Con todo, la Corte advierte que: (i) los ciudadanos respecto de los cuales la persona jurídica accionante manifiesta buscar la protección constitucional no la “integran” o “constituyen”; (ii) ante la inexistencia de vulneración o amenaza directa de los derechos de Codensa, se desconoce el nexo causal para validar la actuación de la demandante; y en todo caso, (iii) se trata del ejercicio de una acción de tutela que busca, entre otras, el amparo de los derechos de sus trabajadores, situación ante la cual la jurisprudencia de esta Corporación impone el deber de demostrar que recurre como agente oficiosa.

   Sobre el último postulado, debe considerarse que, de acuerdo con el inciso segundo del artículo 10 del Decreto 2591 de 1991[30], en materia de acción de tutela “también se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud” (énfasis fuera del texto original).

   En ese sentido, si en gracia de discusión se optara por suponer que Codensa ha actuado en uso de la agencia oficiosa, el expediente no conduciría a una conclusión diferente a la del incumplimiento de los requisitos establecidos en la disposición precitada, dado que en este caso, por un lado, no se encuentra demostrada la incapacidad física y/o jurídica de las personas naturales, en nombre de quienes actúa la accionante, para procurar la defensa directa de sus garantías iusfundamentales; y por otro lado, en la solicitud de tutela nunca se refiere a estar acudiendo a la jurisdicción en calidad de agente oficiosa, siendo inadmisible presumir tal situación en este caso, comoquiera que los sujetos respecto de los cuales se reputaría la agencia no se encuentran en situación de debilidad manifiesta o de especial sujeción constitucional, casos en los que este Tribunal ha accedido a flexibilizar la aplicación de la figura.

   La S. entonces no puede aceptar que, de acuerdo con el anterior desarrollo, la acción de tutela se constituya en una alternativa jurisdiccional para que las personas jurídicas intenten la defensa de intereses particulares, a través de un ejercicio mediato del mecanismo constitucional. En ese sentido, resulta abiertamente inadmisible que una entidad comercial de derecho privado aluda a la salvaguarda de la seguridad de sus trabajadores para así procurar, vía recurso de amparo, la activación del aparato de justicia en su beneficio, más aún cuando es ésta la principal y directa obligada a garantizar el ejercicio de la labor encomendada a sus empleados, en condiciones de seguridad y a través de los medios idóneos.

   3.2. Legitimación en la causa por pasiva: incumplimiento parcial por inobservancia de los requisitos de la acción de tutela contra particulares

   El ya referenciado artículo 86 de la Constitución Política dispone que la acción de tutela será ejercida contra (i) cualquier autoridad pública o (ii) excepcionalmente particulares, siempre que estos últimos estén a cargo de la prestación de un servicio público, su conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o el peticionario se encuentre en condición de subordinación o indefensión.

   En el caso de la referencia, la legitimación por pasiva respecto de la Alcaldía Local de Suba (B.D.) se encuentra acreditada, dado que se trata de una autoridad pública. Sin embargo, no ocurre así en el caso de la señora A.M.G., por tratarse de un particular respecto del cual la accionada no se encuentra en estado de subordinación o indefensión, de acuerdo con lo expuesto a continuación.

   Conceptualmente, este Tribunal se ha referido a las relaciones de subordinación o indefensión, entendiendo por el primer concepto aquellos casos en los que está de por medio “el acatamiento y sometimiento a órdenes proferidas por quienes, en razón de sus calidades, tienen la competencia para impartirlas”, y por el segundo, los eventos en los que el accionante “ha sido puesto en una situación que la hace incapaz de repeler física o jurídicamente las agresiones de las cuales viene siendo objeto por parte de un particular, las cuales ponen en peligro sus derechos fundamentales”.[31]

   En el caso bajo análisis, de entrada es posible descartar el primer escenario, pues evidentemente la relación entre una ciudadana y una empresa privada no constituye una relación jurídica de subordinación; menos aún predicable respecto del caso bajo análisis, ya que indudablemente la señora A.M.G. no cuenta con la potestad para proferir órdenes susceptibles de ser obligatorias e irremediablemente acatadas por la accionante.

   Igual situación ocurre con el criterio de la indefensión, dado que Codensa, al tratarse de una entidad de derecho privado vigente y comercialmente activa, cuenta con plena capacidad jurídica de obrar y de ejercicio, en cuya virtud le es viable responder a las agresiones de las que considere estar siendo objeto, por parte de una persona natural. Esto se potencia si se tiene en cuenta que en el asunto bajo revisión, tal como se refirió al momento de analizar la legitimación en la causa por activa, la accionante nunca ha hecho mención a la vulneración o amenaza causada frente a derechos fundamentales de los que es titular directo, por lo que cualquier referencia a un supuesto estado de indefensión estaría infundada.

   En suma, ante el incumplimiento de los requisitos formales de procedibilidad, específicamente los relativos a la legitimación en la causa, esta S. encuentra que la acción de tutela instaurada por Codensa contra A.M.G. y la Alcaldía Local de Suba (B.D.) está llamada a ser declarada improcedente, con fundamento en lo cual S. revocará el fallo de única instancia proferido por el Juzgado Sesenta y Cinco Civil Municipal de B.D., el 18 de abril de 2017.

En mérito de lo expuesto, la S. Segunda de Revisión de la Corte Constitucional