Sentencia de Tutela nº 679/09 de Corte Constitucional, 29 de Septiembre de 2009

R.J.B.T. interpuso acción de tutela en contra del Ministerio de la Protección Social – Grupo Interno de Trabajo para el pasivo social de FONCOLPUERTOS -, para que se protegieran sus derechos a la seguridad social, a la igualdad y al debido proceso.

La demandante considera que sus derechos fueron vulnerados porque el Ministerio de la Protección Social revocó irregularmente la pensión de jubilación que venía recibiendo desde el año de 1995, aduciendo que la resolución mediante la cual se le reconoció dicha pensión había sido expedida de manera ilegal.

A la accionante le fue reconocida pensión de jubilación, mediante la Resolución 795 del 19 de abril de 1995,[1] por valor de $240.957, a partir del 1 de abril de 1995. De igual manera, en la misma Resolución se dispuso pagar por concepto de pensión de jubilación a partir del 1 de enero de 1991, la suma de $103.004, y por concepto de mesadas atrasadas la suma de $6.904.732.

El Coordinador del Grupo Interno de Trabajo para la gestión del pasivo social de Puertos de Colombia expidió la Resolución 982 del 31 de agosto de 2007,[2] mediante la cual suspende los efectos jurídicos y económicos de la Resolución 795 del 19 de abril de 1995, en cumplimiento de la decisión del 6 de julio de 2007, adoptada por la Fiscalía General de la Nación – Unidad Nacional de Delitos contra la Administración Pública, Estructura de Apoyo para tema Foncolpuertos -. En consecuencia, dispuso la suspensión del pago de las mesadas pensionales de la actora, entre otras personas.

La accionante interpone la presente acción de tutela el 29 de octubre de 2008, en donde pretende se deje sin efectos la Resolución 982 del 31 de agosto de 2007 que suspendió el pago de las mesadas pensionales que venía recibiendo. Alega la actora que la Resolución mediante la cual se reconoció su derecho al pago de la pensión de jubilación no podía ser revocada sin su consentimiento, de acuerdo al artículo 73 del Código Contencioso Administrativo. Agrega que la Fiscalía nunca ordenó suspender el pago de su pensión, por lo que la entidad accionada se extralimitó en sus funciones.

Contestación a la demanda de tutela por parte del Ministerio de la Protección Social – Grupo Interno de Trabajo para el pasivo social de FONCOLPUERTOS -

La Coordinadora del Área de Prestaciones Económicas del Grupo Interno de Trabajo, Gestión Pasivo Social Puertos de Colombia dio respuesta a la acción de tutela y solicitó se declarara su improcedencia. Señaló que mediante la Resolución del 6 de julio de 2007, la Fiscalía General de la Nación ordenó la suspensión de los efectos jurídicos y económicos de las resoluciones firmadas por L.H.R. en su calidad de Director del extinto Foncolpuertos, y en criterio del Ministerio, todos los demás actos delictivos cometidos en el lapso precisado en dicha Resolución, resultaban contrarios a derecho y por ende el Estado sufrió una significativa mengua patrimonial. En consecuencia, el Ministerio de la Protección Social, en cumplimiento al restablecimiento del derecho ordenado por la Fiscalía, aplicó la suspensión de los efectos de la Resolución 795 del 19 de abril de 1995, mediante la cual se le reconoció pensión de jubilación a la actora.

Explica la entidad demandada que la Resolución 982 del 31 de agosto de 2007 que suspendió el pago de las mesadas pensionales a la actora: “dio cumplimiento de una orden judicial emitida por la Fiscalía; por lo tanto, se trata de un acto administrativo de ejecución, que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo, no es susceptible de recurso alguno (…). Es importante resaltar que mediante la Resolución No. 982 de 2007 no se ordenó descuento alguno por los montos cancelados de más a la accionante en virtud de los actos delictuosos del otrora Director de Foncolpuertos, sino que se profirió evitando que se perpetúen los efectos dañosos causados al erario con las conductas punibles desplegadas por R.R., quien reconoció su responsabilidad penal al acogerse a sentencia anticipada”.

La apoderada de la entidad demandada se apoya en varias sentencias de la Corte Suprema de Justicia en las que se ha referido a casos similares y trae a colación la sentencia T-776 de 2008 proferida por la Corte Constitucional en donde estudió una tutela semejante a la presente y declaró que el Ministerio de la Protección Social no había vulnerado derecho fundamental alguno. Agrega que esta sentencia “cobra mayor fuerza puesto que ya el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Descongestión Foncolpuertos – Cajanal, condenó a L.H.R.R. a la pena principal de 8 años, 8 meses de prisión por encontrarlo autor responsable del punible de Peculado por Apropiación, que el 30 de mayo de 2008, al proferir sentencia anticipada dentro de la causa 2007-0020, resolvió:

Sexto: Declarar sin efectos los actos administrativos de los cuales se derivaron los pagos objeto de peculado, mismos que se precisa se encuentran en la lista del cuadro adjunto al acápite de los hechos”.[3]

Contestación a la demanda de tutela por parte del Fiscal Primero Delegado de la Unidad Nacional de Delitos contra la Administración Pública – Estructura de Apoyo para Foncolpuertos -

El Fiscal Primero Delegada dio respuesta a la presente acción de tutela y solicita que se excluya o se deniegue la misma en contra de esta entidad. Indicó que el señor L.H.R., Director de Foncolpuertos, se acogió a sentencia anticipada por el delito de peculado por apropiación en la modalidad de delito continuado, por lo que la decisión de la Fiscalía de ordenar la suspensión de los efectos jurídicos y económicos de los actos firmados por el señor R., “estuvo dirigida a dar cumplimiento a la primera finalidad frente al restablecimiento del derecho, esto en tomar las decisiones necesarias para que por el momento cesaran los efectos dañinos de la comisión del delito (…). El termino suspensión en la acepción utilizada por la Fiscalía en la resolución del 6 de julio de 2007, implica única y exclusivamente que los efectos jurídicos y económicos que deriven de dichos actos no pueden ser exigibles ni aplicados durante el lapso que dure dicha situación de status quo de los mismos, es decir que sus efectos están congelados, bloqueados en virtud de dicha decisión, hasta tanto se pronuncie el Juez de conocimiento (…). En consecuencia, ha de concluirse que esta delegada en ningún momento ha ordenado al “GIT” SUSPENDER EL PAGO de pensión alguna; ni la decisión adoptada implica tal decisión por parte de dicha Entidad, pues la definición del término suspensión en cada caso es diferente y no deriva ésta de la primera, esto es de la tomada por esta Delegada”.[4]

Señaló también que no puede alegarse por parte del accionante “que se esté violentando derechos económicos, porque precisamente ese supuesto derecho alegado, esta viciado de ilegalidad y no debió nacer a la vida jurídica y es precisamente que se toma la decisión para que en su momento el Ministerio de la Protección Social, cuente con los medios de volver las cosas a su estado anterior restableciendo los derechos quebrantados”.[5]

Sentencia de primera instancia

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda Subsección A – concedió el amparo mediante sentencia proferida el 14 de noviembre de 2008. El a-quo argumentó que no es posible extender los efectos de la investigación penal en contra del Director de Foncolpuertos a sujetos que no están siendo investigados y no existe prueba que indique que la pensión reconocida a la actora se hubiera obtenido acreditando documentos falsos.

“De otro lado, tampoco es conforme a derecho, que la Fiscalía General, en la hipótesis de advertir la comisión presuntamente de una conducta punible en relación con una determinada decisión administrativa, pueda válidamente estimar que todos los actos proferidos por ese sujeto, per se, se encuentren afectado de esa irregularidad o ilegalidad, falsedad, etc. Hacer extensivas esas consecuencias a todas las decisiones y sin juicio previo en relación con cada una de ellas, resulta contrario a ese derecho del debido proceso”.

Finalmente, el juez de tutela precisó que “si la administración encuentra una irregularidad en uno de sus actos debe hacer uso de las vías legales para terminar con sus efectos, en un caso como el que atañe la atención de la Sala, se debe dar aplicación al artículo 73 del C.C.A. que establece que habrá lugar a la revocatoria directa de un acto de carácter particular y concreto (como lo es un acto de reconocimiento pensional) cuando exista consentimiento expreso y escrito del titular, ó, tras una orden judicial de un juez competente (…) Así las cosas, la Resolución No. 982 del 31 de agosto de 2007 vulneró los derechos al debido proceso y confianza legítima de la señora R.J.B. TORRES”.[6]

Impugnación

La apoderada de la entidad demandada impugnó la sentencia de primera instancia. En este escrito reitera los argumentos expuestos en la contestación de la tutela y precisa que con esta decisión se hace nugatoria la figura del restablecimiento del derecho, consagrada en los artículos 250 de la Constitución Política y 21 del Código de Procedimiento Penal, pues se ordena seguir pagando una pensión a la que no tiene derecho la actora. Agregó que la accionante ya había instaurado una acción de tutela por los mismos hechos,[7] la cual fue negada en fallos de primera y segunda instancia por el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca y por el Consejo Superior de la Judicatura, en fallos del 19 de octubre y 28 de noviembre de 2007 respectivamente.

Sentencia de segunda instancia

El Consejo de Estado – Sección Cuarta – confirmó parcialmente la sentencia de primera instancia, mediante fallo del 4 de marzo de 2009. El juez de tutela de segunda instancia concedió la tutela como mecanismo transitorio y ordenó el pago de las mesadas pensionales atrasadas a la actora y las que en el futuro se causen por el valor de un salario mínimo, advirtiendo a la accionante que debe interponer acción de nulidad y restablecimiento en el término de 4 meses.

El juez de tutela de segunda instancia indicó que no se pueden hacer extensivas las consecuencias penales de las conductas del exdirector de Foncolpuertos a todos los actos administrativos expedidos durante su administración, sin realizar un juicio a cada uno de ellos para determinar la legalidad o ilegalidad de los mismos.

Pruebas decretadas por la Corte Constitucional

Mediante Auto del 21 de julio de 2009 la Magistrada sustanciadora solicitó a la S.D. del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca y a la S.D. del Consejo Superior de la Judicatura lo siguiente:

1- SOLICITAR a la S.D. del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, que en el término de tres (03) días hábiles siguientes a la comunicación de este auto, se sirva comunicar a esta Corporación si emitió sentencia de tutela en donde actuaba como tutelante la señora R.J.B.T.. En caso de que así fuere, se solicita remitir copia de dicha sentencia.

2- SOLICITAR a la S.D. del Consejo Superior de la Judicatura, que en el término de tres (03) días hábiles siguientes a la comunicación de este auto, se sirva comunicar a esta Corporación si emitió, en segunda instancia, sentencia de tutela en donde actuaba como tutelante la señora R.J.B.T.. En caso de que así fuere, se solicita remitir copia de dicha sentencia.

Mediante oficio 9235 JMCV del 30 de julio de 2009,[8] la S.D. del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca dio respuesta al Auto de la referencia y adjuntó copia de la sentencia solicitada. De igual manera, la S.D. del Consejo Superior de la Judicatura, mediante oficio 14175 del 28 de julio de 2009,[9] dio respuesta al Auto de la referencia y adjuntó copia de la sentencia solicitada.

1. Competencia

   La Corte Constitucional es competente para revisar la decisión judicial reseñada, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Problema jurídico

   Antes de estudiar el fondo del asunto, la Corte examinará si se cumple con el requisito de procedibilidad de la acción de tutela atinente a la temeridad, toda vez que el Ministerio de la Protección Social indicó que la accionante ya había interpuesto una acción de tutela por los mismos hechos.

   Una vez verificado el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad de la presente acción de tutela, la Sala Segunda de Revisión podrá resolver la siguiente pregunta: ¿Vulneró la entidad accionada los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social de la accionante, al revocar unilateralmente el acto administrativo por medio del cual se le reconoció la pensión de jubilación, bajo el argumento de que estaba dando cumplimiento a una orden de la Fiscalía General de la Nación?

3. La actuación temeraria en el ejercicio de la acción de tutela.

   El artículo 38 del Decreto 2591 de 1991,[10] en materia de tutela, considera contrario al Ordenamiento Superior, el uso abusivo e indebido de la acción de tutela, que se concreta en la duplicidad del ejercicio de la acción de amparo constitucional entre las mismas partes, por los mismos hechos y con el mismo objeto. Dispone, al respecto, la norma en cita:

   "Cuando, sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela se presente por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes".

   La Corte Constitucional ha establecido la “temeridad”, como una actitud contraria al principio de buena fe constitucional consagrado en el artículo 83 de la misma,[11] cuyo ejercicio se describe como la interposición de tutelas idénticas, sin motivo expresamente justificado y cuya prohibición permite garantizar la eficiencia y prontitud en el funcionamiento del Estado y de la administración de justicia. En efecto, la sentencia T-009 de 2000,[12] describió la actuación temeraria como:

   "la actitud de quien demanda o ejerce el derecho de contradicción a sabiendas de que carece de razones para hacerlo, o asume actitudes dilatorias con el fin de entorpecer el desarrollo ordenado y ágil del proceso”. En estas circunstancias, la actuación temeraria ha sido calificada por la Corte como aquella que supone una “actitud torticera”, que "delata un propósito desleal de obtener la satisfacción del interés individual a toda costa”, que expresa un abuso del derecho porque “deliberadamente y sin tener razón, de mala fe se instaura la acción”, o, finalmente, constituye “un asalto inescrupuloso a la buena fe de los administradores de justicia”.”

   Para esta Corporación es indiscutible que una actuación de esta naturaleza, esto es, constitutiva de temeridad en el ejercicio del derecho de acción, no sólo atenta contra la economía procesal, sino también contra los principios de eficiencia y eficacia en la prestación del servicio público de administración de justicia, como garantías inherentes a la moralidad procesal.

   Ahora bien, la jurisprudencia constitucional[13] ha considerado que la actuación temeraria prevista en el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, le otorga al juez de instancia la facultad de rechazar o decidir desfavorablemente la solicitud, siempre que la presentación de más de una acción de amparo constitucional entre las mismas partes, por los mismos hechos y con el mismo objeto (i) envuelva una actuación amañada, reservando para cada acción aquellos argumentos o pruebas que convaliden sus pretensiones;[14] (ii) denote el propósito desleal de “obtener la satisfacción del interés individual a toda costa, jugando con la eventualidad de una interpretación judicial que, entre varias, pudiera resultar favorable”;[15] (iii) deje al descubierto el "abuso del derecho porque deliberadamente y sin tener razón, de mala fe se instaura la acción”;[16] o finalmente (iv) se pretenda en forma inescrupulosa asaltar la “buena fe de los administradores de justicia”.[17]

   Además de la obligación que tiene el Juez de rechazar las solicitudes de tutela cuando se presenta duplicidad en el ejercicio de la acción de amparo constitucional, también puede sancionar pecuniariamente a los responsables, bien sea, de conformidad con lo previsto en el último inciso del artículo 25 del Decreto 2591 de 1991,[18] condenando al solicitante al pago de las costas, o bien, de conformidad con lo previsto en los artículos 72 y 73 del Código de Procedimiento Civil,[19] estableciendo una multa de entre 10 y 20 salarios mínimos,[20] siempre que su comportamiento se funde en móviles o motivos manifiestamente contrarios a la moralidad procesal, como lo son aquellos previamente relacionados y reconocidos por esta Corporación.

   En estos términos, no sucede lo mismo y así lo ha advertido esta Corporación, cuando a pesar de existir dicha duplicidad, el ejercicio de las acciones de tutela se funda (i) en la ignorancia del accionante; (ii) en el asesoramiento errado de los profesionales del derecho;[21] o (iii) por el sometimiento del actor a un estado de indefensión, propio de aquellas situaciones en que los individuos obran por miedo insuperable o por la necesidad extrema de defender un derecho. En estos casos, si bien lo procedente es la declaratoria de “improcedencia” de las acciones de tutela indebidamente interpuestas, la actuación no se considera “temeraria” y, por lo mismo, no conduce a la imposición de sanción alguna en contra del demandante.

   Para deducir que una misma demanda de tutela se ha interpuesto varias veces, con infracción de la prohibición prevista en el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, es indispensable acreditar:[22]

   (i) La identidad de partes, es decir, que las acciones de tutela se dirijan contra el mismo demandado y, a su vez, sean propuestas por el mismo sujeto en su condición de persona natural, o de persona jurídica, directamente o a través de apoderado.

   (ii) La identidad de causa petendi, o lo que es lo mismo, que el ejercicio de las acciones se fundamente en unos mismos hechos que le sirvan de causa.

   (iii) La identidad de objeto, esto es, que las demandas busquen la satisfacción de una misma pretensión tutelar o sobre todo el amparo de un mismo derecho fundamental.

   (iv) Por último, a pesar de concurrir en un caso en concreto los tres (3) citados elementos que conducirían a rechazar la solicitud de tutela, el juez constitucional tiene la obligación dentro del mismo proceso tutelar, de excluir la existencia de un argumento válido que permita convalidar la duplicidad en el ejercicio del derecho de acción. Esta ha sido la posición reiterada y uniforme de esta Corporación, a partir de la interpretación de la parte inicial del artículo 38 del Decreto 2591 de 1991, conforme al cual: “Cuando sin motivo expresamente justificado la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes”. (Subrayado fuera del texto.)

   Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala de Revisión entra a determinar si al presentar ésta acción de tutela, la actora ha incurrido en una actuación temeraria, para lo cual determinará si la demandante interpuso simultánea o sucesivamente dos acciones de tutela, contra el mismo demandado, por los mismos hechos y con las mismas pretensiones.

   En primer lugar, la Corte encuentra que efectivamente la accionante interpuso dos acciones de tutela, la primera de ella el 3 de octubre de 2007, que fue resuelta en primera instancia por el Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, S.D., y en segunda instancia por el Consejo Superior de la Judicatura, S.D., en fallos del 19 de octubre y 28 de noviembre de 2007 respectivamente.

   En segundo lugar, las acciones de tutela se dirigen contra el mismo demandado, esto es el Ministerio de la Protección Social – Grupo Interno de Trabajo para el pasivo social de FONCOLPUERTOS - y también fueron propuestas por el mismo sujeto – la accionante R.J.B.T. -, con lo cual se encuentra acreditado el primero de los requisitos trazados por la jurisprudencia para la determinación de la acción temeraria, como es la identidad de partes.

   De igual manera, se evidencia que se cumple con el segundo requisito, que hace referencia a la identidad de causa petendi, ya que las dos tutelas se fundamentan en los mismos hechos, esto es, la decisión de la entidad accionada de suspender los efectos jurídicos y económicos de la resolución mediante la cual se reconoció la pensión de jubilación a la actora, dando cumplimiento a una orden emitida por la Fiscalía General de la Nación.

   También se demuestra que la señora R.J.B.T. interpuso las acciones de tutela con el fin de obtener que se protegiera su derecho a la seguridad social en materia pensional y se revocara el acto administrativo mediante el cual se había suspendido su pensión de jubilación, y en consecuencia, se restableciera el pago de su pensión, cumpliéndose así el último requisito relativo a la identidad de objeto.

   Así entonces, para la Sala es claro que en el presente caso la accionante incurrió en temeridad al instaurar la presente acción de tutela, ya que, como se dijo en los párrafos anteriores, las dos tutelas presentan (i) identidad de partes, (ii) identidad de causa petendi, e (iii) identidad de objeto. En consecuencia, se revocarán las sentencias de primera y segunda instancia proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda Subsección A –y por el Consejo de Estado – Sección Cuarta y en su lugar se declarará improcedente la presente tutela.

En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,