Sentencia de Tutela nº 191/10 de Corte Constitucional, 18 de Marzo de 2010

El señor L.B.M.G. presentó acción de tutela el 18 de junio de 2009 contra el Procurador Delegado para la Moralidad Pública y la Procuradora Provincial de Valle de Aburrá, buscando la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, de conformidad con los siguientes:

1. Hechos

   Señala que en su condición de Alcalde del Municipio de Santa Rosa de Osos, elegido popularmente para el periodo 2004-2007, con facultades de ordenación del gastos y de celebración de contratos según el plan de desarrollo económico y social, en cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del ente territorial, en el mes de agosto de 2004 consideró la necesidad de contratar al señor B.A.V.C. como profesor de inglés.

   Afirma que le indicó al futuro contratista que se contactara con la Secretaria General y de Gobierno, quien además ejercía la función de Asesora Jurídica de la Alcaldía, para que adelantara la etapa precontractual y le señalara la documentación que debía completar para la suscripción del contrato que finalmente se realizó.

   Advierte que con fundamento en la denuncia presentada el 6 de diciembre de 2006 por el Comité de Veeduría Ciudadana, la Procuraduría Provincial del Valle de Aburra ordenó, el 24 de enero de 2008, la apertura de la investigación disciplinaria, y el 16 de junio de 2008 le profirió pliego de cargos por haber incurrido presuntamente en la falta disciplinaria descrita en el numeral 30 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002[1], por haber celebrado con el señor B.A.V.C. los contratos No.118-1 del 2 de agosto de 2004, No.033 del 3 de enero de 2005 y No.043 del 23 de enero de 2006, no obstante que el contratista, de conformidad con lo previsto en el literal d, numeral 1° del artículo 8 de la Ley 80 de 1993[2], se encontraba inhabilitado para contratar con el Estado por un periodo de 5 años comprendido entre el 24 de octubre de 2001 y el 23 de octubre de 2006, por haber sido condenado penalmente por el delito de abuso sexual en menor de 14 años.

   Explica que a través de apoderado judicial, el 8 de julio de 2008 presentó los descargos y solicitud de pruebas y el 30 de septiembre de 2008 allegó los alegatos de conclusión. En dichos memoriales solicitó se le aplicara la causal de exclusión de responsabilidad disciplinaria contemplada en el artículo 28, numeral 6 de la Ley 734 de 2002, argumentando que: (i) fue asaltado en su buena fe toda vez que el contratista lo indujo al error invencible al haber manifestado antes de suscribir el contrato que no se encontraba incurso en causal de inhabilidad; (ii) la función de revisar los requisitos legales en materia contractual de conformidad con el manual de funciones y requisitos, le correspondía a la Secretaria General y de Gobierno, en su calidad de abogada titulada, toda vez que el Alcalde Municipal le es imposible atender directa y personalmente todos los asuntos que la ley le asigna; (iii) no pretendió causar un daño de manera intencional al ordenamiento jurídico; y (iv) su conducta nunca estuvo en connivencia con la voluntad del contratista.

   Sostiene que por medio de la Resolución No. 030 del 6 de octubre de 2008, la Procuradora Provincial declaró probado y no desvirtuado el cargo formulado y por tanto lo sancionó con destitución e inhabilidad general por el término de 13 años para celebrar contratos con el Estado y desempeñar cargos públicos por haber quebrantado lo dispuesto en el literal d, numeral 1° de artículo 8 de la Ley 80 de 1993, ser el directo responsable de la contratación pública y por tanto de exigir y recepcionar el certificado de antecedentes disciplinarios del contratista.

   Apelada la decisión, el Procurador Delegado para la Moralidad Pública, a través de providencia del 20 de marzo de 2009, confirmó el fallo proferido por la Procuraduría Provincial del Valle de Aburrá, pero rebajó la sanción de 13 años a 10 años al encontrar que los antecedentes disciplinarios por la sanción impuesta en el año 2008 que sirvieron de base para incrementar la pena, se ocasionaron con posterioridad a los hechos que son materia de investigación.

   Manifiesta que como consecuencia de lo decidido debió renunciar a partir del 26 de mayo de 2009 al cargo de J. de Control Interno de la Beneficencia de Antioquia, hecho que lo deja en condiciones económicas apremiantes, puesto que no cuenta con los suficientes recursos económicos que le permitan sufragar los gastos de manutención de su núcleo familiar.

   Considera que las accionadas incurrieron en una vía de hecho por defecto fáctico al emitir el fallo condenatorio en su contra con base en valoraciones subjetivas, sin que obre prueba que demuestre claramente que la responsabilidad de exigir de manera previa la documentación necesaria para la celebración de los contratos estaba a cargo exclusivamente del Alcalde, como lo afirman los falladores de instancia. Por el contrario, sin escuchar el testimonio acerca de las tareas que debía cumplir la Secretaría General y de Gobierno diariamente en materia contractual, los funcionarios accionados exculpan la responsabilidad que tenía en su momento como asesora jurídica de verificar que el contratista cumpliera con los requisitos precontractuales exigidos por la ley para proceder a la elaboración de los contratos, para imputarle responsabilidades en su condición de Alcalde por el único hecho de ser el representante legal de la entidad territorial.

   Afirma que tampoco obra prueba en el expediente de la obligación que tenía la Secretaría General y de Gobierno y Asesora Jurídica de enviarle al Alcalde una voz de alerta que impidiera la celebración del respectivo contrato en el evento de vislumbrar un error al momento de exigir los documentos necesarios para su celebración, en cumplimiento de la función de supervisar la elaboración y ejecución de los contratos, atribuida a ella por desconcentración del Alcalde como ordenador del gasto, ante la imposibilidad de atender en su totalidad las demás tareas encomendadas por Ley así no estuviera enlistada dicha función en el manual de funciones.

   Solicita además de la revocatoria de los fallos de primera y segunda instancia adoptados en el proceso disciplinario seguido en su contra, la aplicación del derecho a la igualdad respecto de tres casos similares en los que la Procuraduría General de la Nación ha adoptado una decisión más benévola, teniendo en cuenta para ello los planteamientos de la Corte Suprema de Justicia sobre la doctrina probable sobre un mismo punto de derecho y no de las circunstancias de tiempo, modo y lugar como lo argumentó la accionada al momento de expedir el fallo.

2. Trámite procesal

   El Consejo Seccional de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria de Antioquia, avocó el conocimiento de la acción de tutela mediante auto del 23 de junio de 2009, en el que además remitió copia de la acción de tutela a las entidades accionadas y ordenó vincular como tercero interesado al Procurador Regional de Antioquia para que se pronunciaran sobre los hechos objeto de la acción constitucional.

3. Respuesta de las autoridades accionadas

   3.1. La Procuradora Provincial Provincial del Valle de Aburrá dio respuesta a la acción de tutela en su nombre y en el de la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública y la Procuraduría Regional de Antioquia, según poder otorgado por el J. de la Oficina Jurídica de la Procuraduría General de la Nación, de conformidad con los siguientes argumentos:

   En primer lugar no comparte los planteamientos del accionante puesto que del material probatorio obrante en el proceso se desprendió precisamente el grado de certeza sobre la tipicidad del hecho por haber demostrado que contrató en 3 oportunidades con una persona que estaba inhabilitada y sobre la desatención elemental de sus deberes como representante legal del municipio, con lo cual violó reglas de obligatorio cumplimiento como era exigirle al contratista la presentación actualizada de sus antecedentes disciplinarios y penales.

   Sostiene que el hecho de no haber citado a declaración a la Secretaria General y de Gobierno no configura una vía de hecho, ni distorsiona el sentido del proceso, ni mucho menos hubiera servido para desvirtuar la comisión de la falta disciplinaria que se le atribuyó, puesto que de conformidad con el Manual de Funciones la empleada solamente debía elaborar la minuta, siendo el directo responsable de la contratación el ordenador del gasto que tenía conocimiento del contratista y la obligación de cuidado y atención en dicha materia lo que se le facilitaba debido al bajo volumen de contratación en un municipio tan pequeño.

   No considera de recibo el argumento del actor relacionado con la vulneración del derecho a la igualdad por no tomar en cuenta los fallos en los que la Procuraduría ha decretado sanciones más benévolas, toda vez que la teoría de la doctrina probable y de la analogía no es aplicable en este caso ya que las circunstancias de tiempo modo y lugar lo hacen único. Explica que se trata de casos distintos ya que aquellos se refieren al incumplimiento de obligaciones de tipo fiscal y el presente asunto a la desconcentración de funciones entre el Alcalde y la Secretaria de Gobierno y la contratación con una persona inhabilitada. Tampoco se puede afirmar que lo expuesto por una Procuraduría Territorial o una Delegada se convierta en la doctrina probable, pues además de que esa materia en asuntos disciplinarios está atribuida exclusivamente al Procurador General de la Nación, los operadores disciplinarios están sometidos al principio de la razón suficiente según el cual pueden apartarse de ella exponiendo claramente las razones o los fundamentos jurídicos que la justifiquen. En el presente caso no existe una doctrina probable, fijada a través de directiva, memorando o circular proveniente del Procurador General de la Nación que establezca cómo debe sancionarse a quien incurra en una falta disciplinaria calificada como de culpa gravísima como la que se le imputó al accionante y por tanto el fallador debe someterse a lo señalado en los artículos 44 a 47 del Código Disciplinario Único y no a la vía analógica para tasar la sanción disciplinaria.

   3.2. El señor Procurador Regional de Antioquia dio respuesta a la acción de tutela para manifestar que no tiene fundamento su vinculación como tercero con interés por no haber intervenido durante el trámite del proceso. Considera que la acción impetrada por el actor es improcedente puesto que a simple vista se advierte que se cuestionan actos administrativos que son susceptibles de impugnarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no por la vía del amparo constitucional.

1. Primera Instancia

   La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia, a través de providencia del 1º de julio de 2009, negó la protección de los derechos fundamentales invocados por el actor al no encontrar fundada las acusaciones que formuló contra las autoridades demandadas ni tampoco que la situación del demandante constituya un perjuicio irremediable que haga procedente el mecanismo constitucional.

   En relación con el presunto defecto fáctico derivado de la falta o inadecuada valoración probatoria a que se refiere el demandante, encuentra la Sala que los funcionarios demandados contaron con el material probatorio suficiente para tomar la decisión que correspondía y que la inconformidad planteada por el actor en relación con la forma como fue interpretado el conjunto de las pruebas, no constituye a la luz de la jurisprudencia constitucional vía de hecho alguna. De la misma forma, no encuentra adecuadamente sustentada la vía de hecho por defecto sustantivo basada en la inobservancia de la presunción de inocencia, puesto que tal imputación no pasa de ser una afirmación genérica y no un señalamiento concreto en relación con la valoración de las pruebas que debían ser interpretadas a su favor y que no lo fueron. Tampoco existió el desconocimiento del principio de legalidad en cuanto a la graduación de la pena como gravísima, puesto que el comportamiento del disciplinado “se encontraba descrito en el artículo 48, numeral 30 de la Ley 734 de 2002, con el que se violó lo normado en el artículo 1, parágrafo de la Ley 190 de 1995 y artículo 8 numeral 1 Literal d) e inciso segundo del literal i) de la Ley 80 de 1993, y imputación que se vio reflejada en la intencionalidad o voluntad del sujeto disciplinable en la falta de diligencia al no exigir la presentación del certificado de antecedentes disciplinarios al momento de suscribir los contratos objeto de investigación, circunstancia ésta que le hubiera permitido tener conocimiento sobre la inhabilidad que pesaba sobre el señor V.C..

   - Impugnación

   El actor objetó el fallo de primera instancia por considerar que con la decisión la Sala Jurisdiccional Disciplinaria desamparó los derechos fundamentales alegados en la demanda al no analizarlos a profundidad y desconoció el daño irremediable que afecta la vida, la salud, la educación y el mínimo vital y móvil de él y los miembros de su familia por causa de la renuncia al cargo que desempeñaba una vez se produjo la sanción. Reitera los planteamientos efectuados en la demanda sobre los cuales sustentó la vía de hecho por defecto fáctico, los cuales en su parecer tampoco fueron objeto de análisis por parte de la Sala, así como los relacionados con la vulneración del derecho a la igualdad, respecto del cual solicita se apliquen los casos similares en los que se adoptó una decisión más benévola. Por último, estima que no es preciso indicar, como lo hizo el fallador, que el principio de presunción de inocencia se asemeje al de legalidad, pues de lo que se trata es de aplicar la analogía que debe observarse sobre un mismo punto de derecho y no sobre las circunstancias de tiempo, modo y lugar lo que sería desproporcionado en tanto que es obvio que las circunstancias en las que se cometen las faltas son distintas en el tiempo y en el espacio.

2. Segunda Instancia

   La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, mediante providencia del 10 de septiembre de 2009, modificó el fallo de primera instancia y, en su lugar, declaró la improcedencia de la solicitud por encontrar que si bien se cumple con el requisito de inmediatez por haber presentado la tutela dentro de un término razonable, esto no resulta suficiente para acometer el estudio de fondo de la actuación, toda vez que se incumple con el requisito de subsidiariedad por tratarse de la vulneración de derechos fundamentales por actos administrativos expedidos en el curso de un proceso disciplinario seguido en contra del actor, de indiscutible control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

   A juicio de la Sala, no se presenta el perjuicio irremediable alegado por el actor con la imposición de la sanción de inhabilitación general de 10 años para ejercer cargos públicos que le impidió continuar desempeñándose en el cargo de Director de Control Interno de la Beneficencia de Antioquia, puesto que tal limitación se produjo precisamente como consecuencia lógica del proceso disciplinario y no se evidencia inminencia o urgencia que amerite la intervención del juez constitucional, ni tampoco se observan circunstancias externas indicativas de la vulneración de las garantías constitucionales puesto que el disciplinado ejerció el derecho de defensa para lo cual aportó pruebas, presentó los alegatos de conclusión, interpuso los recursos contra las actuaciones y además tenía a su alcance los medios idóneos de defensa judicial distintos de la acción de tutela, que no ejerció.

   Concluye que lo que realmente pretende el actor es una nueva valoración de las pruebas por el juez constitucional y tener la posibilidad de revivir términos para interponer la acción contenciosa, instancia a la cual podía acudir para dar el debate propuesto en procura del restablecimiento de sus derechos y además solicitar allí la suspensión provisional de los fallos cuestionados de conformidad con lo previsto en el artículo 238 de la Carta Política y el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo, medida igual o quizás más expedita que la acción de tutela para el restablecimiento de los derechos invocados.

   La providencia contó con la aclaración de voto de la magistrada N.Á.M., quien considera que la referencia al artículo 152 del CCA no guarda armonía conceptual con los argumentos esbozados en la providencia. Los magistrados P.A.S.B. y H.V.O., salvaron el voto. El primero de ellos por considerar que no se debió declarar la improcedencia de la acción sino estudiarse el fondo del asunto, puesto que además del perjuicio irremediable habría de analizarse si las actuaciones procesales se adelantaron con el lleno de las garantías constitucionales y además por considerar que la existencia de otro mecanismo judicial para cuestionar el fallo sancionatorio, no era óbice para acudir simultáneamente a la acción de tutela como mecanismo eficaz para evitar el perjuicio irremediable que se deriva de la inhabilidad para desempeñar cargos públicos. El segundo de los magistrados indicó que si bien el actor cuenta con la posibilidad de acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, la acción de tutela también resultaba viable como mecanismo transitorio en razón al perjuicio irremediable que se causaría con el tiempo transcurrido hasta la culminación del litigio por la vía ordinaria.

1. F. del auto del pliego de cargos formulado en contra del señor L.B.M.G., Alcalde del Municipio de Santa Rosa de Osos de fecha 16 de junio de 2008 (folios 21 a 26).

2. F. del memorial de descargos y solicitud de pruebas presentado el 8 de junio de 2008 por el apoderado del accionante en el que solicita con fundamento en un fallo proferido por la Procuraduría General de la Nación, S.D., frente a un caso similar modificar la calificación que se dio a la presunta falta cometida (folios 27 a 43).

3. F. del memorial de alegatos de conclusión presentado por el apoderado judicial del accionante (folios 44 a 52).

4. Copia simple de la providencia sancionatoria de primera instancia dictada por la Procuraduría Provincial del Valle de Aburrá, el 8 de octubre de 2008 (folios 53 a 73).

5. F. del recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del accionante contra la providencia de primera instancia en el proceso disciplinario (folios 74 a 85).

6. Copia simple de la providencia sancionatoria de segunda instancia dictada por la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, el 20 de marzo de 2009 (folios 86 a 120).

7. F. del Decreto 114 del 22 de diciembre de 2000, expedido por el Alcalde del Municipio de Santa Rosa de Osos, por el cual se adopta el manual de funciones y requisitos de la planta de cargos de la administración municipal (folios 121 a 130).

8. F. del expediente en donde se adelantó la investigación disciplinaria en contra del actor ( folios 1 a 335 del cuaderno 5)

1. Competencia

   Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar los fallos mencionados, de conformidad con lo establecido en los artículos 86, inciso tercero, y 241 numeral noveno de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico.

   2.1. En su condición de Alcalde del Municipio de Santa Rosa de Osos, elegido popularmente para el periodo 2004-2007, el actor fue sancionado con destitución e inhabilidad general por el término de 10 años para celebrar contratos con el Estado y desempeñar cargos públicos, al haberse encontrado responsable de la comisión de una falta gravísima, cometida a título de culpa gravísima, por haber celebrado tres contratos de prestación de servicios durante los años 2004, 2005 y 2006, no obstante que el contratista se encontraba inhabilitado para contratar con el Estado durante esos periodos, por haber sido condenado penalmente por el delito de abuso sexual en menor de 14 años. Explicó la Procuraduría que el disciplinado violó reglas de obligatorio cumplimiento pues en su calidad de directo responsable de la contratación pública en el municipio, tenía la obligación de exigir el certificado de antecedentes disciplinarios del contratista.

   2.2. Considera que las accionadas incurrieron en (i) una vía de hecho por defecto fáctico al emitir el fallo condenatorio en su contra con base en valoraciones subjetivas, sin que se hubieren tenido en cuenta las pruebas que demostraban que la función de revisar previamente los requisitos legales en materia contractual de conformidad con el manual de funciones y requisitos, le correspondía por desconcentración de funciones a la Secretaría General y de Gobierno, en su calidad de abogada titulada, quien además debía emitir una voz de alerta que impidiera la celebración de contratos con irregularidades, toda vez que en su condición de Alcalde Municipal le era imposible atender directa y personalmente todos los asuntos que la ley le asigna; y en (ii) la vulneración del derecho a la igualdad por no aplicar por analogía los tres casos similares en los que la Procuraduría General de la Nación ha adoptado una decisión más benévola, teniendo en cuenta para ello los planteamientos de la Corte Suprema de Justicia sobre la doctrina probable sobre un mismo punto de derecho y no las circunstancias de tiempo, modo y lugar.

   2.3. El Ministerio Público sostiene que la entidad no vulneró los derechos fundamentales alegados por el accionante, puesto que precisamente del material probatorio obrante en el proceso se concluye el grado de certeza sobre la tipicidad del hecho como directo responsable de la contratación del municipio al haber contratado en 3 oportunidades con una persona que estaba inhabilitada y sobre la desatención elemental de sus deberes como representante legal del municipio, con lo cual violó reglas de obligatorio cumplimiento como era exigirle al contratista la presentación actualizada de sus antecedentes disciplinarios y penales. Tampoco considera que se haya vulnerado el derecho a la igualdad pues los fallos en los que la Procuraduría ha decretado sanciones más benévolas respecto de los cuales pide el actor su aplicación por analogía, no es aplicable en su caso ya que se trata de circunstancias de tiempo modo y lugar distintas. El Procurador Regional de Antioquia considera que la acción es improcedente puesto que cuestiona actos administrativos que son susceptibles de impugnarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no por la vía del amparo constitucional.

   2.4. Las corporaciones que atendieron la solicitud denegaron la protección de los derechos invocados. La primera instancia no encontró fundada las acusaciones contra las autoridades demandadas ni tampoco que la situación del demandante constituya un perjuicio irremediable que haga procedente el mecanismo constitucional. En relación con el presunto defecto fáctico derivado de la falta o inadecuada valoración probatoria, encontró esa Sala que los funcionarios demandados contaron con el material probatorio suficiente para tomar la decisión que correspondía en la cual la imputación de la conducta corresponde a la falta de diligencia por no exigir la presentación del certificado de antecedentes disciplinarios al momento de suscribir los contratos objeto de investigación. Por su parte el Juez de segunda instancia argumentó que la acción es improcedente toda vez que se incumple con el requisito de subsidiariedad al no haber ejercitado la respectiva acción judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y además por no encontrar probado el perjuicio irremediable alegado por el actor con la imposición de la sanción que le impidió continuar desempeñándose en el cargo de Director de Control Interno de la Beneficencia de Antioquia, puesto que tal limitación se produjo precisamente como consecuencia lógica del proceso disciplinario.

   2.5. De conformidad con lo anterior, la Sala debe determinar si en el presente asunto el Procurador Delegado para la Moralidad Pública y el Procurador Provincial del Valle de Aburrá vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad alegados por el actor mediante los actos administrativos con los cuales sancionaron disciplinariamente al actor. Previo al estudio de este planteamiento, la Sala deberá establecer si la presente acción es procedente no obstante la existencia de un mecanismo principal de defensa judicial, ante lo cual deberá verificar también si se presenta un perjuicio irremediable que haga legítimo su ejercicio transitorio.

   Para resolver lo anterior, corresponde a esta Sala de Revisión previo a abordar el estudio del caso concreto, reiterar la jurisprudencia relativa a la subsidiariedad de la acción de tutela y su procedencia o no tratándose de actos administrativos que resuelven imponer una sanción disciplinaria.

3. La subsidiariedad de la acción de tutela. Improcedencia de la acción de tutela contra actos administrativos que imponen una sanción disciplinaria. Reiteración de jurisprudencia.

   3.1. Esta Corporación ha reiterado en múltiples ocasiones que la acción de tutela consagrada en el artículo 86 Superior es un mecanismo de naturaleza subsidiaria para la protección inmediata de los derechos fundamentales, que se encuentra sometida a unos límites mínimos que acreditan que su utilización responda a los principios propios de nuestro sistema de administración de justicia[3]. No se diseñó para desplazar a los jueces ordinarios del ejercicio de sus propias atribuciones. La disposición constitucional expone textualmente lo siguiente: “Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.

   Bajo tales condiciones, la jurisprudencia de esta Corporación ha insistido en varias oportunidades en que los medios alternos de defensa con que cuenta el interesado tienen que ser idóneos, es decir aptos para obtener la protección con la urgencia que el asunto amerita, caso en el cual la tutela devendrá improcedente pues ésta no tiene el poder para reemplazar ninguno de tales medios. Por otro lado, se ha precisado que a pesar de existir otros medios jurídicos para la protección de los derechos fundamentales, la acción de tutela puede proceder cuando los mismos resultan insuficientes o ineficaces para otorgar un amparo integral o evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. En todo caso, la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela se justifica por la necesidad de evitar la intromisión del juez de tutela en la órbita decisoria del juez natural. En la sentencia T-272 de 1997, la Corte afirmó lo siguiente:

   “Esta Corporación ha señalado que la acción de tutela como mecanismo subsidiario no puede entrar a ser sustituto ni herramienta procesal extraordinaria y adicional, dentro de los diferentes procesos judiciales, cuando dentro de estos, las oportunidades para interponer los recursos ya fenecieron, o porque dichos recursos no fueron utilizados en debida forma. Es necesario dejar en claro que, la acción de tutela no fue instituida tampoco, como tercera instancia o herramienta para modificar decisiones judiciales que hayan hecho tránsito a cosa juzgada. De esta manera, se pretende, no solo el respeto por las decisiones judiciales proferidas en desarrollo de procesos agotados en su totalidad, y que dentro de los cuales se establecieron recursos ordinarios, extraordinarios y otros mecanismos para que las partes involucradas pudiesen controvertir las diferentes actuaciones y proteger sus derechos, sino que se busca mantener en firme el principio de cosa juzgada y la seguridad jurídica que generan los fallos judiciales”.

   Así entonces, se concluye que la tutela no puede utilizarse para desplazar al juez ordinario de la resolución de los procesos que por ley le corresponde tramitar, y que sólo subsidiariamente, en casos de inminente perjuicio para los derechos fundamentales, aquella puede invocarse para pedir una protección transitoria, o una protección definitiva, en eventos excepcionales definidos por la jurisprudencia.[4]

   3.2. Por regla general la acción de tutela resulta improcedente para controvertir los actos administrativos que contienen una sanción disciplinaria puesto que para ello están previstas las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

   En la sentencia T-514 de 2003, la Corte reiteró que la acción de tutela cabría como mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales cuando quiera que esperar la respuesta de la jurisdicción contenciosa administrativa pudiese dar lugar a un perjuicio irremediable:

   "La Corte concluye (i) que por regla general, la acción de tutela es improcedente como mecanismo principal para la protección de derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos, como quiera que existen otros mecanismos tanto administrativos como judiciales para su defensa; (ii) que procede la acción de tutela como mecanismo transitorio contra las actuaciones administrativas cuando se pretenda evitar la configuración de un perjuicio irremediable; y (iii) que solamente en estos casos el juez de tutela podrá suspender la aplicación del acto administrativo (artículo 7 del Decreto 2591 de 1991) u ordenar que el mismo no se aplique (artículo 8 del Decreto 2591 de 1991) mientras se surte el proceso respectivo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.”

   3.3. En relación con el perjuicio irremediable, esta Corporación ha aplicado varios criterios para determinar su existencia:

   "la inminencia, que exige medidas inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de derecho por salir de ese perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales. La concurrencia de los elementos mencionados pone de relieve la necesidad de considerar la situación fáctica que legitima la acción de tutela, como mecanismo transitorio y como medida precautelativa para garantizar la protección de los derechos fundamentales que se lesionan o que se encuentran amenazados.”[5]

   En la sentencia T-634 de 2006, la Corte conceptualizó el perjuicio irremediable en los siguientes términos:

   "Ahora bien, de acuerdo con la doctrina constitucional pertinente, un perjuicio irremediable se configura cuando el peligro que se cierne sobre el derecho fundamental es de tal magnitud que afecta con inminencia y de manera grave su subsistencia, requiriendo por tanto de medidas impostergables que lo neutralicen. Sobre las características jurídicas del perjuicio irremediable la Corte dice en su jurisprudencia lo siguiente:

   "En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, demás, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica. En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por Último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable” (sentencia T-1316 de 2001).

   3.4. De la misma forma, la Corte ha sido enfática al afirmar que con la expedición de actos administrativos que acarrean una sanción disciplinaria no puede predicarse a priori la existencia de un perjuicio irremediable, teniendo en cuenta que al demandarse la nulidad de un fallo de estas características se cuenta con la posibilidad de solicitar la suspensión provisional del mismo, por estimar que manifiestamente contradice una norma superior a la cual se encuentra subordinado, a través de una medida cautelar que hace perder al acto su fuerza ejecutoria mientras se emite la decisión de mérito sobre la legalidad de aquel (C.C.A. art. 152 y s.s.).[6]

   3.5. En aquellos eventos en que la acción de tutela se instaura en contra de un acto administrativo que contiene una sanción disciplinaria por violación del debido proceso, el criterio utilizado por la Corte para decidir la procedencia de la tutela no obstante la existencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho como mecanismo judicial principal para la defensa de los derechos fundamentales del actor, ha sido el de determinar si existe o no un perjuicio irremediable con el fin de adelantar el trámite como un mecanismo transitorio mientras que se deciden los procesos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

   La jurisprudencia constitucional ha sostenido que corresponde al juez del caso concreto apreciar la existencia de un perjuicio irremediable, en donde resulta determinante en algunos casos el ejercicio de la acción de tutela por sujetos de características particulares como los de especial protección constitucional o la protección de ciertos derechos como el derecho al buen nombre o al ejercicio de cargos y funciones públicas o el derecho a la libertad personal, en donde las medidas a tomar deben ser urgentes e impostergables dado el carácter temporal del goce de ciertos derechos fundamentales, so pena de hacer nugatorio su ejercicio por estar condicionados a términos constitucionales o legales. En tales condiciones, la Corte en algunos casos ha declarado la improcedencia de la acción al constatar que los demandantes contaban con otro mecanismo de defensa y no se evidenciaba la existencia de un perjuicio irremediable. En otros casos, aún existiendo la posibilidad de acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la Corte acometió el estudio de fondo de las sanciones disciplinarias una vez determinada la configuración del perjuicio irremediable. En efecto:

   3.6. En el primero de los eventos, en los que se declaró la improcedencia ante la no demostración de un perjuicio irremediable para los actores, la Corte ha procedido así:

   En la sentencia T-262 de 1998, en la que los actores alegaban la existencia de una vía de hecho en la sanción disciplinaria de suspensión del cargo impuesta por la Procuraduría General de la Nación, la Corte constató que los demandantes contaban con otros mecanismos de defensa judicial, que hacían improcedente el amparo. Precisó que eventualmente la tutela sería procedente, si ésta tuviera como objeto evitar un perjuicio irremediable a los actores. Sin embargo, consideró que en ese caso, "el perjuicio irremediable provendría de la sanción disciplinaria impuesta al actor por la Procuraduría General de la Nación, consistente en 30 días de suspensión. Mas la mencionada sanción disciplinaria no puede considerarse, en sí misma, como un perjuicio irremediable. De lo contrario, se estaría aceptando que todas las sanciones disciplinarias podrían ser objeto de la acción de tutela, con lo cual la justicia constitucional usurparía la función de la jurisdicción contencioso administrativa de revisar los actos administrativos de orden disciplinario”.

   De igual forma, en la sentencia T-215 de 2000 esta Corporación estudió el caso de una persona que alegaba una vía de hecho por haber sido sancionada con suspensión provisional del cargo por la Procuraduría General de la Nación, por obstaculizar el normal funcionamiento de una autoridad administrativa, lo cual fue calificado como una falta gravísima. La Corte denegó el amparo al considerar que el actor contaba con otros mecanismos de defensa judicial y porque no se evidenciaba un perjuicio irremediable. En efecto, sobre el punto, esta Corporación razonó de la siguiente manera:

   "en el caso que ocupa la atención de la Corte los jueces de tutela no encontraron violados los derechos fundamentales del actor a partir de las actuaciones desarrolladas por el Procurador General de la Nación y la Procuradora Primera Delegada para la Vigilancia Administrativa. Es más, concluyeron que para la contradicción e impugnación de sanciones de tipo disciplinario en contra del exgobernador del Amazonas, se contaba con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (C.C.C., art. 85), como medio judicial de defensa principal para controvertir esas decisiones.

   Sin lugar a dudas, dicho instrumento procesal es idóneo y eficaz para alcanzar los propósitos planteados por el actor y su apoderado en el escrito de demanda, máxime cuando en la situación descrita por ellos no se vislumbra la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable que haga viable la transitoriedad de la acción de tutela, toda vez que la sanción disciplinaria, como lo ha afirmado la Corte, no puede considerarse en sí misma un perjuicio irremediable[7] y teniendo en cuenta que al demandarse la nulidad de un acto administrativo se cuenta con la posibilidad de solicitar su suspensión provisional, por estimar que manifiestamente contradice una norma superior a la cual se encuentra subordinado, medida cautelar que hace perder al acto su fuerza ejecutoria mientras se emite la decisión de mérito sobre la legalidad de aquel (C.C.A., art. 152 y s.s.).

   De esta manera, la jurisdicción en lo contencioso administrativo constituye la vía que ofrece las garantías suficientes para la defensa de los intereses del señor M.R. y la acción de nulidad y restablecimiento del derecho el mecanismo de defensa judicial pertinente, el cual debe incoarse dentro de los cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto (C.C.A., art. 136-2), actuación que de no haberse cumplido oportuna y diligentemente, no podrá ser subsanada a través de la acción de tutela. "

   En la sentencia T-596 de 2001, el actor interpuso la acción de tutela buscando la protección del derecho fundamental al debido proceso que consideraba vulnerado por el procedimiento disciplinario seguido en su contra en la Escuela Militar de Aviación M.F.S. que culminó con su desvinculación. La Corte rechazó por improcedente la acción al encontrar que el actor contaba con otro medio de defensa judicial para proteger los derechos invocados y además por cuanto de los elementos probatorios que constaban en el expediente no se pudo inferir la violación del núcleo esencial del derecho al debido proceso alegado. No fueron de recibo los argumentos expuestos por el actor en relación con su retiro de la institución militar y la imposibilidad de graduarse en el programa de la institución, por cuanto estos pueden ser restablecidos por el juez contencioso administrativo que controla la legalidad de los actos administrativos.

   En la sentencia T-743 de 2002, el actor pretendía dejar sin efecto una actuación disciplinaria surtida al margen del principio de imparcialidad que culminó con sanción disciplinaria consistente en la suspensión del cargo por 90 días sin remuneración alguna. La Corte reiteró que la acción de tutela no es un mecanismo que reemplace a los medios judiciales existentes con los que cuenta el actor para la defensa de sus derechos y explicó claramente que las consideraciones sobre la lentitud y morosidad de los procesos administrativos, “no pueden conducir a la configuración de un perjuicio irremediable por cuanto el proceso judicial, en cualquiera de sus manifestaciones, requiere de cierto tiempo, entre otras razones, por la necesidad de preservar garantías constitucionales de las partes”.

   La Corte también indicó en la sentencia T-737 de 2004, que de aceptar que las sanciones disciplinarias se consideren en sí mismas un perjuicio irremediable, “implicaría que cualquier sanción disciplinaria puede ser controvertida por medio de la acción de tutela, de forma tal que el juez de tutela terminaría despojando a la jurisdicción contencioso administrativa, de sus funciones de revisar los actos administrativos de orden disciplinario”. Explicó en la misma sentencia, que las sanciones disciplinarias no constituyen un perjuicio irremediable al buen nombre.[8] En el mismo sentido en la sentencia T-954 de 2005, se afirmó que no se reunían los elementos necesarios para configurar un perjuicio irremediable, puesto que el derecho al buen nombre no se ve afectado por la apertura o tramitación de un proceso disciplinario ni por la imposición de una sanción disciplinaria, “pues la percepción de la comunidad surge de los actos propios del peticionario y el ejercicio legítimo del poder disciplinario del Estado”.

   En la sentencia T-193 de 2007, el actor solicitó la protección de su derecho fundamental al debido proceso, el cual consideró vulnerado por la Procuraduría General de la Nación al imponerle una sanción consistente en destitución del cargo e inhabilidad para ejercer funciones públicas por el término de 3 años con base en un procedimiento no vigente. La Corte negó el amparo al considerar que era evidente que el accionante contaba con otro medio de defensa judicial que no utilizó y por tanto no resultaba procedente por vía de tutela pretender reabrir una discusión que había finalizado, ni tampoco para remediar la omisión de acudir en los términos de ley a los mecanismos instituidos para proteger los derechos fundamentales. La Corte precisó lo siguiente:

   “Así las cosas, entiende la Sala que el actor contó con otro medio de defensa, como lo estableció el Consejo de Estado, es decir la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sin embargo, el accionante permitió que su acción caducara. Por tanto, de acuerdo a la jurisprudencia de esta Corporación, no puede apelar a la acción de tutela para exigir el reconocimiento o respeto de un derecho suyo. En este caso, tampoco la acción de tutela podría hacerse valer como mecanismo transitorio, pues esta modalidad procesal se subordina a un medio judicial ordinario que sirva de cauce para resolver de manera definitiva el agravio o lesión constitucional, posiblemente presentada.”

   3.7. En otros casos, aún ante la existencia del mecanismo principal de defensa judicial, la Corte ha acometido el estudio de fondo de las sanciones disciplinarias una vez evidenciada la configuración del perjuicio irremediable. En algunos de ellos tuteló el derecho al debido proceso como mecanismo transitorio al constatar su vulneración por parte del ente investigador, y en otros no concedió el amparo por no encontrar vulneración alguna de los derechos fundamentales no obstante adelantar el estudio de fondo de las sanciones disciplinarias.

   En Sentencia T-1093 de 2004[9], por ejemplo, al ocuparse del estudio del asunto de un grupo de diputados que fueron sancionados disciplinariamente por la Procuraduría General de la Nación con destitución de sus cargos e inhabilidad para ejercer cargos públicos, la Corte reiteró la regla jurisprudencial que determina que cuando la imposición de una sanción disciplinaria conlleva la imposibilidad jurídica para el afectado de acceder al ejercicio de cargos públicos puede llegar a configurarse, de conformidad con las particularidades del caso, un perjuicio de carácter irremediable.

   Reiteró la Corte Constitucional que en sí misma la imposición de una sanción disciplinaria no configura un perjuicio irremediable, puesto que “se trata de una afectación legítima de los derechos del funcionario público objeto de la medida, y no de la generación de un perjuicio contrario al orden jurídico constitucional”, siempre que las actuaciones procesales se hayan adelantado con el lleno de las garantías y requisitos constitucionales y legales, y la sanción impuesta sea la legalmente prevista para quienes incurran en faltas disciplinarias.

   En la mencionada sentencia señaló también algunos requisitos específicos para la configuración de un perjuicio irremediable con ocasión de la imposición de una sanción disciplinaria, que ha de ser prevenido por vía de la acción de tutela:

   “(i) que existan motivos serios y razonables que indiquen que una determinada providencia sancionatoria en materia disciplinaria puede haber sido adoptada con desconocimiento de las garantías constitucionales y legales pertinentes y, por ende, con violación de los derechos fundamentales de los afectados, en particular al debido proceso; (ii) que el perjuicio derivado de la providencia sancionatoria adoptada de manera inconstitucional amenace con hacer nugatorio el ejercicio de uno o más derechos fundamentales de los sujetos disciplinados, (iii) que el perjuicio en cuestión llene los requisitos de ser cierto e inminente, grave y de urgente atención, y (iv) que los medios judiciales ordinarios con los que cuentan los afectados para su defensa no sean lo suficientemente expeditos como para controlar la legalidad y constitucionalidad de las medidas sancionatorias impugnadas con la urgencia requerida para impedir la afectación irremediable del derecho fundamental invocado”.

   En esa oportunidad encontró esta Corporación que en el caso objeto de análisis los requisitos se hallaban presentes y por tanto consideró procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio ante la existencia de un perjuicio irremediable, dado que los medios judiciales de defensa con los que contaban los accionantes no eran suficientemente expeditos para realizar el control judicial efectivo que permitiera a los diputados participar en las elecciones venideras.

   Efectuado un juicio de validez para determinar si la Procuraduría General de la Nación desconoció los límites constitucionales propios de sus funciones al adelantar el proceso disciplinario y en la imposición de la sanción, concluyó la Corporación que no se violó ninguno de los derechos fundamentales alegados y en consecuencia denegó la acción de tutela impetrada.

   Por su parte, en la sentencia T-1137 de 2004, se estudió el caso del Gobernador del Departamento del Caquetá que fue sancionado por la Procuraduría General de la Nación con la destitución del cargo e inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas, por haberse posesionado estando vigente una inhabilidad que le impedía ejercer el cargo. El Consejo de Estado se pronunció sobre la validez del acto de elección y por tanto el Gobernador electo no sólo estaba habilitado para ejercer el cargo, sino que tenía el deber de tomar posesión del mismo. La Corte consideró procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio por encontrar que el actor no le quedaba otra posibilidad para ser restablecido en el cargo de Gobernador, mientras la jurisdicción de lo contencioso administrativo resolvía en definitiva sobre la validez de su elección y de las sanciones impuestas por la Procuraduría. Concedió el amparo constitucional solicitado, luego de encontrar que la entidad accionada vulneró los derechos fundamentales alegados por el actor por haber incurrido en una vía de hecho, al constatar que el accionante, contrario a lo afirmado por la Procuraduría, no había incurrido en la inhabilidad que se le endilgó.[10]

   En conclusión, la acción de tutela tiene un carácter subsidiario y si la parte afectada no ejerce las acciones o utiliza los recursos establecidos en el ordenamiento jurídico para salvaguardar los derechos amenazados o vulnerados, este mecanismo de amparo no tiene la virtualidad de revivir los términos vencidos ni se convierte en un recurso adicional o supletorio de las instancias previstas en cada jurisdicción. Adicionalmente, este mecanismo constitucional es improcedente contra actos administrativos que imponen una sanción disciplinaria, puesto que para tales actos se han previsto otros mecanismos de defensa judicial para la protección de los derechos fundamentales, salvo que se demuestre la existencia de un perjuicio irremediable, el cual no puede predicarse, en principio, de la simple existencia de una sanción disciplinaria, sino de la verificación en cada caso concreto de las especiales circunstancias provenientes de los sujetos de especial protección constitucional o de aquellos en que las medidas a tomar sean urgentes e impostergables.

4.1 En el presente caso se tiene que lo pretendido por el actor mediante la acción de tutela es atacar los actos administrativos proferidos por la Procuraduría General de la Nación, a través de los cuales se le sancionó disciplinariamente con la destitución del cargo de Alcalde y la correspondiente inhabilidad para ejercer funciones públicas por el término de 10 años, argumentando para ello la violación al debido proceso e igualdad, según los términos de la demanda que interpuso.

La Sala observa que el actor ha tenido la oportunidad de interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa como mecanismo judicial principal a su alcance para controvertir la validez legal y constitucional de las providencias disciplinarias en las que fue sancionado. Al demandarse la nulidad de los actos administrativos es posible solicitar su suspensión provisional, medida cautelar que hace perder al acto su fuerza ejecutoria mientras se profiere la decisión de fondo sobre la legalidad de aquel.

No aparece en el expediente prueba alguna que demuestre que el actor hizo uso de esta oportunidad. En caso de que el actor no hubiere presentado la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, tal omisión no podrá ser subsanada mediante la acción de tutela, puesto que el mecanismo constitucional se torna improcedente para revivir términos vencidos o para subsanar las omisiones de los demandantes.

4.2. La jurisprudencia constitucional ha reiterado que en los casos en que exista otro mecanismo judicial para la protección de los derechos fundamentales que se consideran vulnerados, la acción de tutela es procedente como mecanismo transitorio con el fin de evitar un perjuicio irremediable.

Sin embargo, en el presente caso, dado que se trata de la imposición de una sanción consistente en destitución del cargo de Alcalde del municipio de Santa Rosa de Osos, e inhabilidad para ejercer cargos públicos, de conformidad con los requisitos trazados por la jurisprudencia de esta Corporación, como se explicó en las consideraciones del presente fallo, no se evidencia la existencia de un perjuicio inminente que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio.

En efecto, en primer lugar no concurren elementos de juicio serios y suficientes que indiquen que la providencia sancionatoria haya sido expedida con desconocimiento de las garantías constitucionales y legales, puesto que el actor no cuestiona la violación grave del derecho de defensa, ni que le cercenaron la posibilidad de solicitar o controvertir pruebas, en tanto que el disciplinado contó con las oportunidades legales para su defensa de las cuales hizo uso adecuado y el asunto se tramitó siguiendo el procedimiento señalado en la ley. Lo que cuestiona el actor es el contenido mismo de las decisiones, lo que por su naturaleza debe ser objeto de debate ante la jurisdicción de la contencioso administrativo y no en sede de tutela.

Tampoco observa la Corte la existencia de una amenaza grave e inminente que resulte urgente conjurar de manera inmediata mediante la acción interpuesta, si se tiene en cuenta que en marzo de 2009, fecha en que fue proferida la sanción disciplinaria de segunda instancia, el actor ya no desempeñaba el cargo de Alcalde del Municipio de Santa Rosa de Osos, ni hay evidencia de que para esa época estuviera abierta la contienda electoral o que se encontrara aspirando a otro cargo de igual categoría de lo cual se pudiera inferir la existencia de un perjuicio que amenazara con hacer nugatorio el ejercicio de los derechos fundamentales del sujeto disciplinado.

Por otro lado, no puede considerarse, como se explicó en forma precedente, que la sanción disciplinaria impuesta en los actos administrativos cuestionados constituya en sí misma un perjuicio irremediable que haga viable la transitoriedad de la acción de tutela como lo pretende hacer ver el actor al afirmar que debió renunciar al cargo de J. de Control Interno de la Beneficencia de Antioquia como consecuencia de la sanción impuesta, pues es evidente que se trata de una afectación legítima de los derechos del disciplinado como resultado de una investigación disciplinaria seguida en su contra y no de la generación de un perjuicio contrario al orden constitucional o que afecte los derechos fundamentales del actor.

Por todo lo anterior, concluye la Corte que ante la existencia de otro mecanismo de defensa judicial, como es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dentro de la cual es posible solicitar la suspensión provisional de los actos demandados y dado que no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable, la presente acción resulta improcedente. Por estas razones, se confirmará la decisión judicial proferida en segunda instancia por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, que negó por improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor L.B.M.G..

En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,