Auto nº 100A/11 de Corte Constitucional, 18 de Mayo de 2011

Competencia

1. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para conocer de la solicitud de nulidad formulada en el presente caso, según lo dispuesto en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991.

   La nulidad de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional

2. La jurisprudencia de esta Corte ha establecido que “conforme al inciso primero del artículo 49 del Decreto 2067 de 1991, ¨contra las sentencias de la Corte Constitucional no procede recurso alguno¨, medida que en criterio de esta corporación resulta razonable, dado que mediante tales providencias se resuelven de manera definitiva los asuntos que ante ella se plantean, ya sea en el campo del control abstracto de constitucionalidad o en procesos relativos a la revisión de fallos de tutela” [1].

   Así mismo, el inciso segundo de la norma en comento establece que “la nulidad de los procesos ante la Corte Constitucional sólo podrá ser alegada antes de proferido el fallo” y agrega que “sólo las irregularidades que impliquen violación del debido proceso podrán servir de base para que el pleno de la Corte anule el proceso”.

3. No obstante, también ha admitido que excepcionalmente es factible proponer la nulidad de una sentencia de la Corte Constitucional, siempre y cuando quien la alega demuestre “de manera indudable y cierta, que las reglas procesales aplicables a los procesos constitucionales, que no son otras que las previstas en los decretos 2067 y 2591 de 1991, han sido quebrantadas, con notoria y flagrante vulneración del debido proceso.”[2].

4. De modo que, por regla general, el incidente de nulidad en los procesos que se adelantan ante la Corte Constitucional es improcedente. No obstante, la jurisprudencia constitucional, con base en un análisis armónico de la legislación aplicable, ha admitido la posibilidad de solicitar la nulidad de las sentencias proferidas por la Corte, incluso con posterioridad al fallo o de manera oficiosa[3]. Ha sustentado esta posibilidad en que las decisiones judiciales que adopta esta Corporación, en tanto expresiones del poder de administrar justicia y, de manera más amplia, de la actividad del Estado, deben contar con mecanismos judiciales de control en los casos excepcionales en que contradigan los postulados propios del derecho al debido proceso.

   En ese sentido, la nulidad de las sentencias de la Corte se erige en un instrumento que media entre (i) los efectos de la cosa juzgada constitucional, inscritos en la teoría de los órganos límite, que obliga a que una vez la sentencia cobra ejecutoria sea inmodificable y perfeccione sus efectos en el ordenamiento jurídico; y (ii) la necesidad de garantizar la eficacia del derecho fundamental al debido proceso, cuando es afectado por la decisión de la Corte.

5. En desarrollo de esta doctrina ha fijado una serie de requisitos definidos para la declaratoria de nulidad, los cuales son sintetizados a continuación.[4]

   5.1. Naturaleza excepcional. La declaratoria de nulidad de una sentencia de revisión proferida por la Corte Constitucional es una medida excepcional a la cual sólo puede arribarse cuando en la decisión concurran “situaciones jurídicas especialísimas y excepcionales, que tan sólo pueden provocar la nulidad del proceso cuando los fundamentos expuestos por quien la alega muestran, de manera indudable y cierta, que las reglas procesales aplicables a los procesos constitucionales, que no son otras que las previstas en los decretos 2067 y 2591 de 1991, han sido quebrantadas, con notoria y flagrante vulneración del debido proceso. Ella tiene que ser significativa y trascendental, en cuanto a la decisión adoptada, es decir, debe tener unas repercusiones sustanciales, para que la petición de nulidad pueda prosperar”’[5] (Subrayado fuera de texto)”[6].

   En este sentido, la jurisprudencia ha concluido que la solicitud de nulidad de una sentencia no puede, en ningún caso, tornarse en un recurso adicional contra la providencia adoptada por la Corte. Esta conclusión es particularmente importante en relación con las decisiones adoptadas por este Tribunal en ejercicio del control de constitucionalidad de las leyes. Ello debido a que, conforme a lo dispuesto en el artículo 243 de la Carta Política, los fallos que dicte la Corte en ejercicio del control jurisdiccional, hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. Por ende, solo la existencia de asuntos graves, relevantes y probados, podrán ser hábiles para predicar la nulidad del procedimiento o del fallo de constitucionalidad. En tal sentido, la jurisprudencia ha indicado de manera estable que la solicitud de nulidad no es una nueva instancia, ni un recurso de reconsideración para que el Pleno reformule las razones que dieron lugar a la decisión atacada o, menos aún, modifique el sentido del fallo.

   El carácter excepcional, limitado y cualificado de la solicitud de nulidad de las sentencias de control de constitucionalidad ha sido reiterado por decisiones recientes de este tribunal, las cuales enfatizan en que dicho fenómeno se estructura única y exclusivamente ante graves y objetivos defectos procedimentales que afectan, sin ninguna duda, la validez de la sentencia. Así por ejemplo, en el Auto 277/09 (M.P.N.P.P., que resolvió la nulidad formulada contra la sentencia C-931/08, puso de presente que “[q]uien alega una nulidad debe además demostrar el quebranto de las reglas procesales previstas en los decretos 2067 y 2591 de 1991, con notoria y grave violación del debido proceso, acreditando que se está en presencia de una vulneración “significativa y trascendental, en cuanto a la decisión adoptada, es decir, debe tener unas repercusiones sustanciales, para que la petición de nulidad pueda prosperar”[7]. En relación con la nulidad originada en la sentencia misma, la Corte ha considerado que ella sólo es procedente en aquellos casos en que al momento de votar se produce desconocimiento del debido proceso, circunstancia que se circunscribe a los eventos de (i) violación del principio de publicidad, (ii) falta de quórum o de mayoría exigidos por la ley y (iii) desconocimiento de la cosa juzgada constitucional.” (S. no originales).

   5.2. Presupuestos formales de procedencia. La jurisprudencia constitucional determina las condiciones formales que deben concurrir para la admisibilidad de la solicitud de nulidad de las sentencias.[8] Estos requisitos son:

   (i) La solicitud debe presentarse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del fallo adoptado por la Corte. Vencido este término, se entiende que toda circunstancia que acarrearía la nulidad del fallo queda saneada[9];

   (ii) En caso que el vicio se funde en situaciones acaecidas con anterioridad al momento de proferir el fallo, la solicitud de nulidad deberá solicitarse, de conformidad con lo señalado en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991, antes de proferida la sentencia correspondiente. En caso que las partes que intervinieron en el proceso constitucional no eleven petición en ese sentido dentro de la oportunidad prevista, pierden su legitimidad para invocar la nulidad posteriormente;[10]

   5.3. Presupuestos materiales de procedencia. En igual sentido, la doctrina constitucional relativa a los requisitos de admisibilidad de las solicitudes de nulidad también ha establecido determinadas condiciones y limitaciones a los argumentos que se utilicen para fundar los cargos contra la sentencia respectiva, las cuales se resumen de la siguiente manera:

   (i) El solicitante tiene la carga de demostrar, con base en argumentos serios y coherentes que la sentencia vulnera el derecho fundamental al debido proceso. Como se indicó, el incidente de nulidad no es una oportunidad para reabrir la discusión jurídica resuelta en el fallo, por lo que una censura al fallo sustentada en el inconformismo del peticionario ante lo decidido o en una crítica al estilo argumentativo o de redacción utilizado en la sentencia, carece de eficacia para obtener la anulación de la misma.

   (ii) En el caso particular de las sentencias de revisión de tutela, la condición prevista en el numeral anterior conlleva a que la solicitud de nulidad no puede utilizarse como alternativa para que la Sala Plena de la Corte Constitucional reabra el debate probatorio realizado por la Sala de Revisión que profirió el fallo respectivo. En consecuencia, el cargo que sustente la solicitud de nulidad no puede estar dirigido hacia ese fin.

   (iii) La afectación del debido proceso por parte de la Sala tiene naturaleza cualificada. Por tanto, “debe ser ostensible, probada, significativa y trascendental, es decir, que tenga repercusiones sustanciales y directas en la decisión o en sus efectos (Subraya la Corte)”.[11] Con base en estas características, la jurisprudencia identifica algunos casos en que la vulneración reúne esas características, tales como[12]:

   - Cuando una Sala de Revisión cambia la jurisprudencia de la Corte. [13]

   - Cuando una decisión de la Corte es aprobada por una mayoría no calificada según los criterios que exige la ley.[14]

   - Cuando existe incongruencia entre la parte motiva de una sentencia y la parte resolutiva de la misma, que hace anfibológica o ininteligible la decisión adoptada;[15] igualmente, en aquellos eventos donde la sentencia se contradice abiertamente, o cuando la decisión carece por completo de fundamentación.

   - Cuando la parte resolutiva de una sentencia de tutela da órdenes a particulares que no fueron vinculados o informados del proceso.[16]

   - Cuando la sentencia proferida por una Sala de Revisión desconoce la cosa juzgada constitucional, pues ello significa la extralimitación en el ejercicio de sus atribuciones.[17]

   A este respecto debe resaltarse que para el caso particular de las sentencias de control de constitucionalidad, la exigencia de conservación del precedente se restringe a la compatibilidad formal entre las sentencia acusadas y aquellas decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada constitucional.

   (iv) Igualmente, la jurisprudencia también ha contemplado la configuración de una causal de nulidad de las sentencias de revisión cuando, de manera arbitraria, se dejan de analizar asuntos de relevancia constitucional que tienen efectos transcendentales para el sentido de la decisión.[18]

   5.4. En conclusión, la solicitud de nulidad de las sentencias que profiere la Corte Constitucional es un trámite de configuración jurisprudencial relacionado con la protección del derecho al debido proceso, que tiene naturaleza excepcional y que está sometido a estrictos requisitos de procedencia, los cuales versan sobre la acreditación suficiente de circunstancias ostensibles y trascendentales que afecten de manera cierta el derecho fundamental mencionado. Igualmente, constituye un procedimiento que, en ningún caso, puede originar la reapertura del debate jurídico resuelto por la sentencia correspondiente.

   Con fundamento en el anterior marco teórico procede la Corte a constatar, respecto de cada una de las solicitudes, la concurrencia o no, de los referidos presupuestos.

   La Solicitud de nulidad.

6. Como se reseñó en aparte anterior, esta solicitud va orientada a que se declare la nulidad de la sentencia C-979 de 2010, con base en que: (i) Se estructuró vulneración directa de la Constitución en tanto declaró una inconstitucionalidad con base en argumentación legal; (ii) Se vulneró el artículo 29 de la Constitución Política al realizar una revisión de constitucionalidad oficiosa de normas no demandadas y sobre las cuales no procedía la unidad normativa; (iii) Se presenta un defecto fáctico por ausencia de prueba.

   Verificación de los presupuestos formales de esta solicitud.

7. La solicitud se encuentra suscrita por el apoderado de la Federación Nacional de Municipios, quien radicó la solicitud de nulidad de la sentencia C-979 de 2010 en la Secretaría General, el 04 de marzo de 2011, es decir dentro del término de tres (3) días siguientes a su notificación, evento que se produjo mediante edicto fijado en esa dependencia de la Corte el 25 de febrero de 2011, desfijado el 1º de marzo del mismo año.

   Verificación de los presupuestos materiales. La decisión acusada no está afectada por vicio que conduzca a su nulidad.

8. De manera general, advierte la Corte que el solicitante no cumplió con la carga que le impone el mecanismo excepcional de la nulidad, consistente en demostrar con argumentos serios y coherentes, que la sentencia vulnera el derecho fundamental al debido proceso.

9. En relación con la causal denominada por el solicitante vulneración directa de la Constitución por declarar una inconstitucionalidad con base en argumentación legal, desde el mismo enunciado se revela la clara pretensión del incidentante de reabrir, a través de una solicitud de nulidad, la discusión jurídica surtida en el seno del proceso de constitucionalidad, opción que explícitamente ha sido despojada de eficacia para obtener la anulación de una sentencia de constitucionalidad (Fundamento 5.1). En efecto, el solicitante plantea su inconformidad frente a la decisión de la Corte plasmada en la sentencia C-979/10, y respecto de los argumentos en que se sustenta dicha decisión, censurándola por haber acudido, según su criterio, a referentes normativos de carácter legal, pero a su vez suministrando otros de la misma estirpe, que a su juicio debieron ser considerados por la Corte como sustento de la decisión.

10. Esta manera de fundamentar una solicitud de nulidad contra una sentencia de constitucionalidad, contraviene su naturaleza excepcional y su finalidad protectora del derecho al debido proceso manifiestamente quebrantado por circunstancias ostensibles y trascendentales. No acredita el solicitante de manera indubitable y cierta que se hubiere incurrido en la sentencia que pretende enjuiciar en una evidente, probada, significativa y trascendental vulneración de las reglas procesales aplicables a los procesos que se adelantan ante la Corte Constitucional, y en particular a la sentencia proferida en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad.

    La violación directa de la Constitución ha sido acuñada por la jurisprudencia constitucional como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra decisión judicial, con base en el valor normativo de los preceptos superiores, pero no se ha considerado por la misma como un motivo atendible para la admisibilidad de una nulidad contra un fallo de constitucionalidad. Y es razonable que así sea, comoquiera que se trata de una proposición que riñe con la naturaleza intrínseca de la nulidad excepcional, y con el principio de cosa juzgada que incorpora la sentencia de constitucionalidad.

11. El motivo de nulidad invocado, transmite la idea de un nuevo juicio de constitucionalidad, ahora sobre la sentencia, por haberse dejado de aplicar postulados constitucionales, o legales, que a juicio del censor debieron ser aplicados. El ámbito normativo del juicio de constitucionalidad se encuentra demarcado desde la misma demanda como una exigencia al actor (Art. 2.2. del Decreto 2067 de 1991), por lo que resulta inadmisible una pretensión de anulación fundada en el argumento de que se dejaron de aplicar por parte de la Corte preceptos o postulados que el interesado en la nulidad considera relevantes. Surge evidente de la disertación de quien propone la nulidad, que su propósito no trasciende el ámbito de una sentida defensa de la norma declarada inconstitucional, apelando para ello a preceptos legales que en su opinión eran relevantes y debieron ser aplicados, y a motivos de conveniencia del servicio que preveía la norma expulsada del orden jurídico. Una argumentación de esa naturaleza resulta manifiestamente extraña a la institución excepcional de la nulidad y a la entidad misma del control abstracto de constitucionalidad.

12. No encuentra en consecuencia la Sala atendible la denominada por el solicitante causal de anulación por violación directa de la Constitución, y menos aún, admisibles los argumentos que expone en apoyo de la misma, toda vez que entrañan el claro propósito de reabrir la discusión jurídica que dio lugar al juicio de constitucionalidad, de plantear en esta sede una defensa de la norma, oponiendo su particular criterio a los fundamentos que sustentan la determinación.

13. En cuanto a la causal por violación al artículo 29 Superior, por estudiar de oficio normas que no fueron demandadas, no es cierto como lo afirma el incidentante que la Corte no haya argumentado ni siquiera de manera suscinta las razones que la llevaron a realizar la integración normativa del aparte demandado con la totalidad de la disposición en que éste se hallaba contenido. Es así como a partir del numeral 16 de la providencia C-979 de 2010, la Corte Constitucional manifestó que para realizar la citada integración se apoyaría en el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991[19], según la cual la Corte puede pronunciarse de fondo sobre aquellas disposiciones que “…a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales”, sí encuentra que aquellas en su conjunto y, a primera vista, aparecen inconstitucionales[20]. De forma que no sólo apoyó su decisión en la sentencia C-503 de 1003, según lo afirma el incidentante.

    En materia de integración normativa recordó la Corte en su providencia que:

    “(... ) la unidad normativa procede cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En este último caso, es procedente que la sentencia integre la proposición normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso análisis para que la Corporación pueda decidir de fondo el problema planteado” [21]. (resaltado fuera de texto)

14. Adicionalmente, la Corte encontró necesaria la integración para pronunciarse de fondo sobre el asunto planteado en la demanda y encontrar el significado integral y concreto del asunto puesto a su consideración. Señaló la Corte en la providencia materia de nulidad que era necesario integrar la expresión demandada “a través de la entidad nacional que los agremia” con la totalidad del texto en que se hallaba inserta, para efectos de analizar en su conjunto la constitucionalidad del inciso 23 del numeral 3.3 del punto 3 de la Ley 1151 de 2007, ya que no sólo se advirtió la posible vulneración al texto constitucional del aparte demandado, sino de toda la disposición que la contenía, al punto que, si sólo el aparte demandado se hubiese declarado inconstitucional, la norma seguiría produciendo efectos manifiestamente contrarios al ordenamiento constitucional, como en extenso se explicó en la mencionada providencia.

15. En el caso estudiado, se encontró prima facie una constitucionalidad discutible por el hecho de someter a la Unidad de Pago por C. a una limitación que afectaba su estructura y dinámica y, por lo mismo, la eficiencia del sistema de subsidio a la demanda en salud en un momento como el actual en que el estado financiero de la salud afronta una grave crisis. En efecto, al encontrar que esa regulación mayor que contenía la expresión demandada era constitucionalmente sospechosa, ineludiblemente llevaba a la Corte a examinarla, pues no podría declarar constitucional un aspecto de una determinada institución, si ésta última globalmente resultaba inexequible[22].

16. Nuevamente, el inicidentante pretende con este supuesto cargo abrir la discusión material sobre la existencia de cosa juzgada que en la providencia C-979 de 2010 fue ampliamente estudiada, así como debatir nuevamente la posibilidad de aplicar el 0.3% de la Unidad de Pago por C. a los servicios de telemedicina.

17. Tampoco acredita el solicitante por qué razón debe entenderse que las disposiciones no demandadas del inciso 23 están cubiertas por el principio de cosa juzgada constitucional, comoquiera que se invoca un fallo inhibitorio (C-1059 de 2008) y una sentencia que estableció una cosa juzgada relativa (C-714 de 2008), cuya eficacia y alcance fue depurada con amplitud y suficiencia en la acusada sentencia C-979 de 2010.

18. Se concluye entonces que es el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, el fundamento de la integración normativa efectuada por la Corte y, que el desarrollo mismo de la providencia demostró sin lugar a dudas la inconstitucionalidad del inciso in genere en que se encontraba inserto el aparte demandado, de forma que de no haber sido declarado inexequible en su totalidad se hubiese permitido a la norma producir efectos manifiestamente inconstitucionales en lo que hace relación a la destinación del 0.3% de la Unidad de Pago por C. a los servicios de telemedicina y/o producir efectos inocuos como la vigilancia de la Superintendencia de Salud sobre una operación declarada inexequible.

    De allí que no encuentre la Corte vulneración manifiesta alguna al derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política.

19. Tampoco resulta admisible la causal denominada “defecto fáctico por ausencia de prueba”. En primer lugar, el interviniente funda esta censura en que el magistrado sustanciador no hizo uso de las prerrogativas previstas en los artículos 10 y 13 del Decreto 2067 de 1991 para decretar pruebas relevantes con miras a adoptar la decisión, e invitar a entidades públicas, organizaciones privadas y a expertos en el tema a emitir concepto sobre aspectos importantes para la elaboración del proyecto. Sobre el particular, reitera la Corte que cuando el vicio que se aduce se fundamenta en situaciones acaecidas con anterioridad al momento en que se profiere el fallo, la solicitud de nulidad deberá formularse antes de la emisión de la sentencia correspondiente (Art. 49 D-2067 de 1991). Carece en consecuencia el interviniente de legitimidad para presentar, luego de proferido el fallo, una solicitud de nulidad fundada en la supuesta omisión de actuaciones que según su punto de vista, debieron ordenarse en fases previas a la emisión de la sentencia.

20. No puede sin embargo, pasar por alto la Corte, que las afirmaciones del peticionario carecen de todo rigor, comoquiera que en el auto de 8 de junio de 2010, además de correr traslado al señor P. General de la Nación y de ordenar su fijación en lista para que cualquier ciudadano pudiese intervenir, se invitó a participar en el proceso a los Decanos de las facultades de Derecho de las universidades Externado de Colombia, R., Nacional, E., J. y Andes, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a las Secretarias de Salud de las ciudades de Bogotá, Medellín, Calí y Barranquilla, a la Federación Nacional de Municipios, a la Asociación Colombiana de Empresas de Medicina Integral –ACEMI-, entre otros, con el objeto de que emitieran concepto técnico sobre la norma demandada. Esta constatación desvirtúa el supuesto material sobre el que reposa la presunta causal “defecto fáctico por ausencia de prueba”.

21. Finalmente, en relación con esta causal invocada por el demandante, se trata de una censura que no ha sido admitida por la jurisprudencia como motivo de nulidad de una sentencia proferida en ejercicio de control abstracto de constitucionalidad, y que resulta totalmente extraña a la naturaleza excepcional de la nulidad. Su invocación plasma una manifiesta estrategia orientada a revivir la discusión jurídica resuelta con fuerza de cosa juzgada, mediante la sentencia de constitucionalidad, apelando para ello a argumentos fácticos, en principio ajenos al debate de constitucionalidad, y que devela así mismo un propósito de convertir el incidente de nulidad en un proceso de naturaleza contenciosa.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución, en Sala Plena,