Sentencia de Tutela nº 011/12 de Corte Constitucional, 20 de Enero de 2012

J. de D.L.S. acudió en acción de tutela en contra de las resoluciones por medio de las cuales, en su orden, el Seguro Social –Pensiones-, Seccional Cundinamarca, negó el reconocimiento y pago de la pensión de vejez reclamada a pesar de que cumple con los requisitos exigidos y no repuso, ni revocó dicha decisión, lo que a su juicio vulnera sus derechos fundamentales a la vida digna, a la seguridad social y al mínimo vital. Como sustento de la solicitud de amparo, invoca los siguientes:

1. Hechos:

   1.1. Afirma que mediante Resolución número 037711 del 29 de agosto de 2008, el Seguro Social por intermedio de la Gerente II CAP Seccional Cundinamarca, le negó el reconocimiento de la pensión de vejez, con el argumento de que cotizó únicamente 997 semanas de las 1000 que se requieren.

   1.2. Sostiene que contra lo decidido, el 17 de octubre de 2008 interpuso recurso de reposición que se definió a través de la resolución 056187 del 26 de noviembre de 2009 confirmando lo resuelto, con el argumento de que sólo cotizó 999 semanas de las 1000 exigidas legalmente.

   1.3. Aduce que en respuesta a la acción de tutela a la que acudió y que se tramitó en el Juzgado 24 Civil del Circuito de Bogotá, la Gerente Seccional del Seguro Social Cundinamarca y D.C. expidió la resolución 02154 del 28 de mayo de 2010, a través de la cual resolvió el recurso de apelación y en la que reconoce que se encuentra dentro del régimen de transición y que por ende se puede pensionar cuando acredite 1000 semanas de cotización en cualquier tiempo.

   1.4. Agrega que el 29 de junio de 2010, J.F.V.H., J. del Departamento Nacional de Cuentas del ISS, respondió el derecho de petición que elevó el 14 de mayo de 2010, informándole que “consultadas nuestras bases de datos, se identificaron errores en nuestros ciclos de cotización posteriores a 1995, los cuales fueron subsanados, como lo puede apreciar en el anexo adjunto”.

   1.5. Expone que al revisar el documento adjunto mencionado en el punto anterior, en el periodo comprendido entre enero de 1967 y junio de 2010, se observa que a 31 de julio de 2008, ya tenía 1.018.29 semanas de cotización.

   1.6. Manifiesta que no cuenta con seguridad social ni con ingresos suficientes para su manutención, motivo por el cual solicita se ordene al Seguro Social profiera la resolución por medio de la cual se reconozca la pensión de vejez a la que tiene derecho, así como la cancelación de las mesadas pensionales retroactivas correspondientes.

2. Trámite procesal.

   El Juzgado Cuarenta y Nueve Penal del Circuito de Bogotá, mediante auto del 15 de julio de 2011, avocó conocimiento de la acción de tutela y en esa misma providencia ordenó vincular al Seguro Social para que dentro del término de veinticuatro (24) horas proceda a ejercer el derecho de defensa.

3. Contestación de la entidad demandada.

   A pesar de la comunicación surtida por el despacho judicial de conocimiento el 15 de julio de 2011 “AL DIRECTOR DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES”[1], a través de la cual se le informó sobre el trámite de la acción de tutela, la mencionada entidad no hizo ningún pronunciamiento[2].

1. Sentencia de primera instancia.

   El Juzgado Cuarenta y Nueve Penal del Circuito de Bogotá, en sentencia del veintisiete (27) de julio de dos mil once (2011), declaró improcedente la acción de tutela, con fundamento en que con posterioridad al 29 de junio de 2010, que se actualizó y corrigió la historia laboral expedida por el Seguro Social, el actor debió acudir nuevamente en solicitud de reconocimiento de la pensión.

2. Impugnación.

   Mediante escrito radicado el 3 de agosto de 2011, el actor impugnó el fallo de tutela, con base en lo siguiente: (i) no se valoraron las pruebas documentales aportadas, relativas a la causación de su derecho a la pensión, según las resoluciones 037711 del 29 de agosto de 2008, 056187 de 2009 y 02154 de 2010 y, (ii) desde julio de 2008 el Seguro Social había registrado en su base de datos el tiempo de cotización que suma 1.018.29 semanas, de las 1000 que exige la norma, como lo reconoce la Vicepresidencia de Pensiones del Seguro Social el 29 de junio de 2010.

3. Sentencia de segunda instancia.

   El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá -Sala Penal- a través de fallo del 19 de septiembre de 2011, confirmó la decisión impugnada, al considerar que al agotarse la vía gubernativa contra las resoluciones que negaron el reconocimiento de la pensión de vejez solicitada, el actor debió iniciar las acciones legales, o como lo indicó el juez de primera instancia, presentar nueva solicitud ante el Seguro Social.

En el trámite de la acción de tutela obran como pruebas relevantes para resolver el asunto, las siguientes:

3.1. Copia de la Resolución número 037711 del 29 de agosto de 2008, por medio de la cual B.N.M.C., Gerente II CAP Seccional Cundinamarca del Seguro Social Pensiones, negó la pensión de vejez reclamara por el actor (folio 6 del cuaderno 1 del expediente de tutela).

3.2. Copia de la Resolución número 056187 del 26 de noviembre de 2008, a través de la cual L.G.A.M., Gerente II del Centro de Atención en Pensiones del ISS Seccional Cundinamarca y Bogotá D.C., al resolver el recurso de reposición incoado por el actor contra la resolución mencionada en el punto anterior, confirmó lo decidido (folios 7 y 8 del cuaderno 1 del expediente de tutela).

3.3. Copia de la Resolución Número 02154 del 28 de mayo de 2010, por medio de la cual, A.S.G.J., Gerente Seccional Cundinamarca y D.C. del Seguro Social, al resolver el recurso de apelación, confirmó lo dispuesto en la Resolución número 037711 del 29 de agosto de 2008, mediante la cual se negó la pensión de vejez, solicitada por el actor (folios 10 y 11 del cuaderno 1 del expediente de tutela).

3.4. Copia de la respuesta al derecho de petición elevado por el actor el 14 de mayo de 2010, suscrita por J.F.V.H., J. del Departamento Nacional de Cuentas Corrientes del Seguro Social, a través de la cual informa que se presentaron errores en los ciclos de cotización posteriores a 1995, los cuales fueron corregidos (folio 12 del cuaderno 1 del expediente de tutela)

3.5. Copia del documento anexo a la respuesta mencionada en el punto anterior, en donde se lee: “TOTAL DE SEMANAS COTIZADAS: 1.018.29” (folio 13 del cuaderno 1 del expediente de tutela).

1. Competencia

   Es competente esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional para revisar los fallos mencionados, de conformidad con lo establecido en los artículos 86, inciso 3° y 241 numeral 9° de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del decreto 2591 de 1991.

2. Planteamiento del problema jurídico.

   Corresponde a esta Sala de Revisión establecer si el Seguro Social –Pensiones- vulneró los derechos fundamentales invocados por el actor, al expedir las resoluciones por medio de las cuales le negó el reconocimiento de la pensión de vejez, con el argumento de no haber cotizado sino 491 semanas de las 500 exigidas durante los últimos 20 años anteriores al cumplimiento de la edad y únicamente 999 semanas de las 1000 cotizadas en cualquier tiempo.

3. Metodología a seguir para solucionarlo.

   Para solucionar el problema jurídico planteado se reiterará la jurisprudencia de esta Corporación sobre los siguientes temas: (i) la pensión de vejez como derecho constitucional fundamental; (ii) la procedencia excepcional de la acción de tutela para ordenar el reconocimiento y pago de pensiones y (iii) se resolverá el caso concreto.

4. La pensión de vejez como derecho constitucional fundamental. Reiteración de jurisprudencia.

   En múltiples oportunidades esta Corporación ha sostenido que la pensión de vejez[3] es una prestación que garantiza al trabajador su derecho a retirarse de las labores, sin que por ese hecho deje de recibir el ingreso que le permitía suplir sus necesidades vitales y las de su familia, como una retribución o compensación por sus esfuerzos mientras estuvo laboralmente activo, considerando que ha llegado a una edad en la que ha cumplido con ese deber social y ha acreditado los requisitos legales exigidos para adquirir el estatus de pensionado[4].

   Se trata entonces de una de las prestaciones sociales básicas que inicialmente se consagró legalmente, pero luego adquirió rango constitucional[5], convirtiéndose así en una conquista laboral del más alto nivel que no puede ser suprimida ni desconocida por el legislador[6].

   Así mismo, la jurisprudencia de esta Corporación ha manifestado que a pesar de no haberse consagrado expresamente como una garantía fundamental en la Carta Política, la pensión de vejez puede adquirir tal connotación, cuando su no reconocimiento ponga en peligro otros derechos como la vida, la dignidad humana, el mínimo vital, o cuando están de por medio derechos de las personas de la tercera edad, entre otros[7]. Es decir, en razón a su naturaleza y teleología dispuesta en el artículo 46 superior, la pensión de vejez se ha erigido a la categoría de derecho fundamental, que puede ampararse mediante acción de tutela, tendiente a que se reconozca o no una pensión, solicitar que se cancelen las mesadas debidas por afectación del mínimo vital o que se ordene el pago de bonos pensionales, entre otras aplicaciones[8].

   Se debe resaltar igualmente que la pensión de vejez hace parte integrante del derecho a la seguridad social que tiene el carácter fundamental cuando se predica de las personas de la tercera edad, debido a las condiciones de especial vulnerabilidad en la que se ubican y que hace indispensable el amparo particularmente vigoroso de sus derechos[9].

5. Procedencia excepcional de la acción de tutela para ordenar el reconocimiento de pensiones. Reiteración de jurisprudencia.

   De forma reiterada esta Corporación ha sostenido que por regla general, la acción de tutela resulta improcedente para ordenar el reconocimiento y pago de acreencias prestacionales, debido a que el ordenamiento jurídico dispone de otros medios de defensa judicial ordinarios al alcance de las personas, en principio idóneos para resolver esa clase de asuntos[10].

   Justamente, cuando existen otros medios de defensa judicial, el amparo constitucional resulta procedente para evitar la consumación de un perjuicio irremediable[11], evento en el cual la tutela de los derechos fundamentales se mantiene mientras el juez natural define la controversia en forma definitiva. Debe recordarse que en estos casos, si bien no es indispensable haber iniciado el proceso ordinario, no deben estar vencidos los términos para interponer los recursos o caducado las acciones respectivas[12].

   Cuando se invoque la acción de tutela como medio transitorio de defensa para ordenar el reconocimiento de derechos pensionales, se debe acreditar lo siguiente: (i) que la negativa en reconocer la pensión de invalidez, jubilación o vejez en actos que debido a su contradicción con disposiciones constitucionales, puedan, prima facie, desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre las actuaciones de la administración pública; (ii) que la negativa en tal reconocimiento, vulnere o amenace un derecho fundamental y, (iii) que la acción de tutela sea necesaria para evitar la concretización del perjuicio irreparable[13].

   Ahora bien, cuando no existen otros medios de defensa judicial o establecida su ineficacia para la protección de los derechos fundamentales presuntamente afectados, la acción de tutela resulta procedente como medio principal de defensa[14].

   En todo caso, en las circunstancias descritas es indispensable examinar los hechos y las particulares condiciones de quien acude a la acción de tutela, debido a que el análisis de procedibilidad de esta acción constitucional se hace menos exigente para las personas de la tercera edad (art. 46 C.P), los discapacitados (art. 49 C.P) o inválidos por causa de limitación física, psíquica o sensorial y las mujeres cabeza de familia (art. 43 C.P)[15], en razón a que de lo contrario, se sometería a una persona en condiciones de debilidad manifiesta al trámite de un proceso judicial riguroso, difícil de soportar por la situación particular predicable del demandante[16].

   Reitera la Sala que para que por vía de tutela se ordene el reconocimiento y pago de derechos pensionales, bien sea de forma temporal o definitiva, dependiendo del caso del que se trate, el accionante debe demostrar unos requisitos mínimos, relacionados directamente con el derecho reclamado, así: (i) acreditar sumariamente la existencia de la titularidad del derecho alegado; (ii) actividad o diligencia administrativa o judicial del actor tendiente al reconocimiento del derecho invocado, a no ser que haya resultado imposible hacerlo por causas ajenas a su voluntad; (iii) el alto grado de afectación del mínimo vital como consecuencia de la negación del derecho pensional[17], salvo cuando las entidades responsables de su reconocimiento actúen de manera arbitraria e injustificada[18] al punto de configurarse una vía de hecho administrativa[19] y, (iv) sumariamente deben acreditarse las razones por las cuales el medio judicial ordinario resulta ineficaz para lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales presuntamente afectados[20]

   En síntesis, la circunstancia de debilidad manifiesta en la que puede encontrarse una persona y el carácter fundamental del derecho a la seguridad social del que hace parte la pensión de vejez, permiten afirmar que los medios ordinarios de defensa judicial[21] no son idóneos ni eficaces para restablecer los derechos fundamentales que pueden afectarse por la negativa arbitraria e irrazonable en el reconocimiento de derechos pensionales, a pesar de acreditarse los requisitos legales para acceder a esa prestación. En estos casos, está justificado el amparo constitucional de forma definitiva, así como está autorizado el juez constitucional para proferir las medidas necesarias para la realización plena de los derechos fundamentales que resultan vulnerados[22].

5. Solución al caso concreto.

6. Para solucionar el asunto objeto de estudio, la Sala de Revisión procederá de la siguiente manera: (i) hará una síntesis de la situación fáctica y jurídica probada en expediente de tutela y luego, (ii) determinará si la entidad demandada vulneró los derechos fundamentales invocados por el actor.

   6.1. Situación fáctica y jurídica probada en la acción de tutela.

   Mediante Resolución número 037711 del 29 de agosto de 2008, el Seguro Social –Pensiones-, Seccional Cundinamarca, negó la pensión de vejez reclamada por J. de D.L.S. a través de derecho de petición radicado el 24 de mayo de 1999, con fundamento en que: (i) el régimen de transición aplicable para los afiliados al Seguro Social implica para los hombres tener 60 años o más de edad y 500 semanas cotizadas dentro de los últimos 20 años anteriores al cumplimiento de la edad referida, o 1000 semanas cotizadas en cualquier época, según lo dispuesto en el Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 del mismo año y, (ii) si bien el solicitante cumple con la edad exigida, acreditó únicamente 491 semanas de las 500 requeridas en los últimos 20 años anteriores al cumplimiento de los 60 años de edad. De la misma manera, cotizó 997 semanas de las 1000 exigidas en cualquier tiempo.

   Oportunamente el actor radicó recurso de reposición y en subsidio apelación contra lo resuelto, con fundamento en lo siguiente: (i) para negar la pensión solicitada no se tuvo en cuenta el periodo de julio de 2002, que se pagó con la planilla única del ciclo de octubre de 2008, con los cuales completa más de 1000 semanas cotizadas y, (ii) cumple no sólo con la edad sino con las semanas de cotización exigidas por el art. 12 del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 del mismo año.

   A través de Resolución Número 056187 del 26 de noviembre de 2008, el Seguro Social –Pensiones-, Seccional Cundinamarca, al definir el recurso de reposición, previa acción de tutela que ordenó resolver el mismo, confirmó la decisión recurrida, con base en lo siguiente: (i) el asegurado nació el 20 de febrero de 1938 y en la actualidad cuenta con 71 años de edad; (ii) al efectuar la imputación de pagos se encontró que el asegurado registra un total de 6059 días cotizados al Seguro Social (desde el 01 de enero de 1967 hasta el 30 de junio de 2008) para un total de 999 semanas, de las cuales 491 corresponden a los últimos 20 años anteriores al cumplimiento de la edad mínima, y, (iii) que el peticionario cuenta con la edad pero no con el requisito de tiempo debido a que cotizó 491 semanas durante los últimos 20 años anteriores al llegar a los 60 años de edad y, solamente 999 semanas en toda su vida laboral al Seguro Social, por lo que es procedente cotizar una semana más y así acreditar las exigidas.

   Mediante Resolución Número 0215 del 28 de mayo de 2010, la Gerente de la Seccional Cundinamarca y Bogotá D.C. del Seguro Social, al desatar el recurso de apelación, confirmó la decisión adoptada mediante Resolución 037711 del 29 de agosto de 2008 que negó el reconocimiento de la pensión reclamada, con base en lo siguiente: (i) el solicitante cumplió la edad para acceder a la pensión el 20 de febrero de 1998; (ii) cotizó un total de 999 semanas al Sistema General de Pensiones de las cuales 491 corresponden a los últimos 20 años anteriores al cumplimiento de la edad; (iii) se observa que el periodo de julio de 2002, no fue cancelado dentro de los términos estipulados por la ley, motivo por el cual no fue tomado en cuenta. El periodo de octubre de 2008, no se refleja en la historia laboral; (iv) que al 01 de abril de 1994 contaba con más de 40 años de edad, encontrándose en el régimen de transición de acuerdo a lo dispuesto en el art. 36 de la Ley 100 de 1993, razón por cual la norma aplicable es el Decreto 758 de 1990 y, (v) el afiliado no reúne los requisitos establecidos en el art. 12 del Acuerdo 49 de 1990, aprobado por el Decreto 758 del mismo año, debido a que cotizó un total de 999 semanas al sistema de pensiones, de las cuales 491 corresponden a los últimos 20 años antes de cumplir 60 años de edad.

   En respuesta al derecho de petición elevado por el actor el 14 de mayo de 2010, el J. del Departamento Nacional de Cuentas Corrientes del Seguro Social mediante oficio GNR DNCC No. 012328 del 29 de junio de 2010, informó al actor que consultada la base de datos de esa entidad, se identificaron errores en los ciclos de cotización posteriores a 1995, los cuáles se subsanaron, como se aprecia en el anexo adjunto.

   Verificado el documento indicado, aparecen 1.018.29 como total de semanas cotizadas, luego de sumar los periodos de julio de 2002 y octubre de 2008.

   6.2. La entidad demandada, al negar la pensión de vejez reclamada por el actor, incurrió en vía de hecho y como consecuencia vulneró los derechos fundamentales que invocó.

   A juicio de la Sala de Revisión, el Seguro Social, al expedir las resoluciones por medio de las cuales, en su orden, negó el reconocimiento de la pensión reclamada, confirmó la decisión recurrida y resolvió no revocarla, incurrió en vía de hecho administrativa con la consecuente vulneración de los derechos fundamentales a la seguridad social y a la vida digna que le asisten al actor.

   En ese sentido, luego de un análisis detallado del trámite de lo solicitado por el accionante, para esta Sala de Revisión es indudable que la actuación del Seguro Social –Pensiones- en este caso, pareciera estar encaminada, contra toda evidencia a buscar excusas fundadas en circunstancias inexistentes para no reconocer el derecho a la pensión reclamada.

   En efecto, la entidad demandada en un comienzo sostuvo que el afiliado solamente había cotizado 997 semanas de las 1000 exigidas en cualquier tiempo, luego que 999 y después que una de las cotizaciones se realizó extemporáneamente y la otra no se refleja en la historia laboral, cuando lo cierto es que, en el recurso incoado, el actor indicó y aportó los documentos que demuestran las cotizaciones realizadas en los mencionados periodos, lo que indica que bastaba con que internamente se verificara lo señalado, para que a las 999 semanas se le sumaran los que echó de menos el actor, con lo que se superan las 1000 exigidas.

   Además, encuentra la Sala que respecto del periodo cotizado por fuera de los términos legales, se presenta el fenómeno de allanamiento a la mora, circunstancia que con posterioridad, al resolver el derecho de petición elevado por tutelante, el propio Seguro Social aceptó al manifestar que al subsanarse los errores que se presentaron en ciclos de cotización posterior a 1995, el total de semanas cotizadas es de 1.018.29.

   No existe duda entonces que el señor J. de D.L.S. desde el momento en que solicitó el reconocimiento del derecho a la pensión, cumplía con los requisitos de edad y semanas cotizadas, pero que por actuaciones manifiestamente arbitrarias contenidas en las resoluciones que expidió la entidad demandada, se le negó de manera irrazonable, circunstancia que autoriza la intervención del juez constitucional para restablecer los derechos fundamentales afectados.

   6.2.2. Cumplimiento de los requisitos exigidos por la jurisprudencia de esta Corporación proceda la acción de tutela en el caso concreto como medio definitivo de defensa judicial.

   6.2.2.1. Acreditar sumariamente la existencia de la titularidad del derecho alegado.

   En el expediente de tutela aparece sumariamente demostrado que el señor J. de D.L.S. tiene derecho a la pensión de vejez, por cumplir con los requisitos de edad (se requiere 60 años de edad y actualmente cuenta con 71 años) y semanas cotizadas en cualquier tiempo (se exigen 1000 y acreditó 1.018.29), de acuerdo a lo dispuesto en el Decreto 758 de 1990, régimen aplicable al actor, por virtud de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

   6.2.2.2. Actividad o diligencia administrativa o judicial del actor tendiente al reconocimiento del derecho invocado, a no ser que haya resultado imposible hacerlo por causas ajenas a su voluntad.

   En el presente caso, no solamente el actor solicitó el reconocimiento del derecho pensional, sino que acudió en recurso de reposición y en subsidio apelación, y ante la paquidermia de la entidad demandada en resolver los mismos, presentó acción de tutela, lo que hizo que se definieran de fondo, con los resultados conocidos.

   6.2.2.3. Alto grado de afectación del mínimo vital como consecuencia de la negativa en reconocer el derecho pensional, salvo que se trate de una vía de hecho administrativa.

   En este caso, la negativa en el reconocimiento de la pensión de vejez reclamada por el actor, se basó en una vía de hecho administrativa, motivo por el cual, no es necesario demostrar la afectación del mínimo vital.

   6.2.2.4. Acreditación sumaria de las razones por las cuales el medio judicial ordinario resulta ineficaz para lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales vulnerados.

   En el asunto analizado, encuentra la Sala que se trata de una persona de la tercera edad (71 años), quien además manifiesta que no cuenta con recursos económicos para solventar sus necesidades básicas, afirmación que no fue controvertida en la acción de tutela. De tal forma que someter al actor al agotamiento de la vía ordinaria para que se le reconozca la pensión de vejez, sería irrazonable y desproporcionado, en la medida en que el trámite de la misma, podría eventualmente superar la expectativa de vida del señor L.S., quien además cumple con los requisitos legalmente exigidos para que se le reconozca la prestación reclamada.

   Por las razones expuestas, esta Sala de Revisión, revocará el fallo de tutela proferido el 19 de septiembre de 2011 por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, que confirmó la providencia emitida el 27 de julio de 2011 por el Juzgado 49 Penal del Circuito de Conocimiento de Bogotá, que declaró improcedente la acción de tutela incoada por J. de D.L.S. en contra del Seguro Social. En consecuencia, se tutelarán los derechos fundamentales invocados por el actor, se dejarán sin efectos las resoluciones expedidas por el Seguro Social –Pensiones- por medio de las cuales, en su orden, se negó la pensión de vejez reclamada, confirmó lo decidido y resolvió no revocarlo y, se ordenará a la mencionada entidad que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de este fallo, proceda a expedir la resolución por medio de la cual reconozca la pensión de vejez y pague las mesadas pensionales, desde el momento en que el actor cumplió los requisitos para acceder a ese derecho.

En mérito de lo expuesto, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,