Sentencia de Tutela nº 500/12 de Corte Constitucional, 3 de Julio de 2012

En noviembre 25 de 2011, Á.M.L. y M.N.N. pidieron amparar los derechos a la salud, la vida, la educación, la igualdad y el libre desarrollo de la personalidad “de nuestra comunidad estudiantil” de la vereda La Reserva, de Pitalito, entre ellos sus hijos A.L.L.R. y C.D.N., respectivamente, por los hechos que a continuación son resumidos.

A.H. y relato efectuado por la parte demandante.

1. Expresaron los demandantes que a la actual administración de Pitalito se le solicitó “de mil formas” la construcción de una escuela, “pues el rancho que tenemos actualmente”, de bahareque y tejas de zinc, no cumple los requisitos mínimos para que los niños del sector reciban una educación digna, además de encontrarse “a la orilla de una montaña que amenaza con venirse encima de los niños y acabar con sus vidas de manera miserable” (f. 6 cd. inicial).

Anotaron que “a raíz de la ola invernal que nos afectó durante todo el año, las aguas lluvias y los riachuelos que se forman con las mismas, se introducen dentro de los salones de clases, impidiendo que nuestros niños tengan la paz y la tranquilidad para el normal desarrollo de su estudio”.

Igualmente expusieron que “anexo a un salón de clase” corre una zanja que transporta aguas negras, poniendo en riesgo la salud de los estudiantes, “máxime cuando se llega la hora del almuerzo, pues los niños se alimentan teniendo a un lado del salón la contaminación que produce las heces fecales humanas que transporta la mencionada zanja” (f. 6 ib.).

2. Por lo anterior, fueron comunicadas a las autoridades del municipio y del departamento “las incomodidades de nuestros niños” y en noviembre 19 de 2010, la Asesora de Control Urbano de Pitalito certificó que la institución educativa de la vereda La Reserva se encontraba en alto riesgo, señalando la necesidad de reubicar dicho plantel.

La docente L.M.S. de Rojas envió “una misiva” al S. de Educación y Deporte, pidiendo “la reubicación de la mencionada institución educativa” de La Reserva, respondiéndose que era imposible “supuestamente por falta de fondos”, pero el Alcalde nada hizo “durante los primeros dos años de su gobierno”, siendo que “dinero si existe para atender esas necesidades de tipo educativo”.

3. Agregó la parte actora que se esperaría “que con esa nueva ola invernal mueran cuarenta niños para que ahí se venga a construir una escuela cuando ya para qué y después de rogar y golpear puertas nunca nos han puesto cuidado y atención”; además, esos niños son “colombianos de nacimiento y tienen los mismos derechos que el resto de nuestra juventud colombiana, por ello no vemos porque se nos discrimina y nos dan trato desigual ante una situación que la ley prevé con igualdad para todos los colombianos”.

4. Por otra parte, señalaron que la administración, tanto departamental como municipal, “les han hecho mil promesas como la construcción de una vía digna que nos comunique con el municipio de Pitalito, la construcción de un polideportivo, etc., promesas que solo hacen en días de elección y nunca se cumplen” (f. 6 ib.).

5. En consecuencia, piden que se ordene a la alcaldía de Pitalito y a la gobernación de H., reubicar de manera inmediata la institución educativa de la vereda La Reserva de Pitalito y “se garanticen todos los derechos de nuestra comunidad estudiantil”.

B.D. relevantes que en copia obran en el expediente.

1. Respuesta de agosto 23 de 2011, a la petición de la docente L.M.S. de Rojas, en la cual el S. de Educación, Cultura y Deporte de Pitalito le informa que para reubicar la escuela es necesario presentar ante dicha Secretaría “la legalización de predios, lo cual debe estar a nombre del municipio de Pitalito”; además, “en estos momentos el municipio no cuenta con recursos” para trasladar dicho plantel educativo, “por consiguiente y teniendo en cuenta las posibilidades existentes en nuestra Secretaría, se atenderá su solicitud en el momento oportuno” (f. 1 ib.).

2. Lista de los niños matriculados en la sede educativa de la vereda La Reserva, de Pitalito (f. 2 ib.).

3. Oficio expedido por la Asesora de Control Urbano de la Secretaría de Planeación de Pitalito, en noviembre 17 de 2010, donde se lee que “en visita realizada con el señor I.A.C. de R. y el Inspector de Planeación a la vereda La Reserva a la Institución Educativa se verifica que se encuentra en zona de alto riesgo por causa de erosión de la montaña, por tal motivo se hace necesario la reubicación de la Institución Educativa a otro sitio que no esté afectado. La infraestructura educativa está ubicada entre la montaña y a 15 metros de la quebrada por tal motivo se presenta inminente riesgo para la comunidad estudiantil y docente” (f. 4 ib.).

2. Actuación procesal.

1. El Juzgado Único Laboral del Circuito de Pitalito admitió la demanda en noviembre 29 de 2011 y pidió a la gobernación de H. y al municipio de Pitalito que informaran (f. 11 ib.): i) “si los señores Á.M.L. y M.N.N. o alguna otra persona que se considere afectada, ha efectuado ante esas entidades petición en la que solicitan la reubicación de la institución educativa de la vereda La Reserva del municipio de Pitalito, indicando en caso afirmativo la razón por la cual no se ha dado solución a este problema que aqueja dicha comunidad estudiantil y docente, no obstante encontrarse en inminente riesgo por estar ubicada en una zona de alto riesgo”; ii) “se sirva enviarnos los trámites adelantados hasta el momento sobre el particular”.

A.R. del municipio de Pitalito, H..

El Alcalde del mencionado municipio, en diciembre 2 de 2011 refirió que “efectivamente le asiste razón a la comunidad de la Vereda La Reserva ya que está comprobado que el lugar donde se ubica la institución educativa se encuentra en zona de alto riesgo. Sin embargo, el municipio no puede realizar inversiones en dicho predio ya que el mismo no es propiedad del municipio de Pitalito, y ello implicaría una responsabilidad fiscal para el ordenador del gasto de conformidad a la Ley 610 de 2000. Se han realizado varias reuniones con la comunidad y se les ha puesto de manifiesto que el municipio está dispuesto a construir las aulas pertinentes, pero lo que se requiere es un lugar que cumpla con los requisitos pertinentes (que no esté en zona de reserva ambiental protegida y que no este en zona de alto riesgo), que sea cedido al municipio” (f. 41 ib.).

Adicionalmente, anotó que se debe vincular no solo recursos del municipio sino de la gobernación de H., el Ministerio de Educación Nacional y la Corporación Autónoma Regional del A.M., ya que (fs. 43 y 44.):

“… se debería realizar un estudio técnico para determinar si son irregulares o no los asentamientos en la vereda La Reserva. En el evento en que dicho asentamiento sea de carácter irregular, la alcaldía, el departamento de H. y la Corporación Autónoma Regional del A.M., de ser necesario, deberán ejecutar la reubicación de los habitantes y solucionar el acceso a la educación de los menores, teniendo en cuenta los siguientes aspectos: la protección del principio de confianza legítima del que serían acreedores los habitantes de la vereda, el debido proceso en la recuperación del espacio público, de ser necesario la correspondiente reubicación de dichas personas en iguales o mejores condiciones. En el evento en que no sean ilegales dichos asentamientos, se deberá proceder en la siguiente forma: se garantizará el acceso a la educación de los menores, mediante el suministro de transporte escolar bajo estándares de calidad y seguridad a una institución educativa cercana, teniendo en cuenta el estado de las vías de acceso del sector alto, de la vereda.

De ser posible y dentro de la órbita de sus competencias se podrá ordenar al Alcalde, conjuntamente con el G. delH. y el representante legal de la Corporación Autónoma Regional del A.M., para que exploren la posibilidad de sustraer del terreno protegido como reserva forestal en el que se encuentran ubicados los menores, así como la implementación del proyecto ‘aulas ambientales’ para garantizar la optimización de su derecho, procurando la protección del medio ambiente. En el evento de que no sea factible la sustracción del área y la construcción del proyecto de ‘aulas ambientales’ se deberá garantizar el derecho a la educación brindando una solución definitiva con otras alternativas concertadas entre la comunidad, la entidades territoriales y las autoridades responsables de la salvaguarda del medio ambiente, los menores puedan recibir definitivamente sus clases en condiciones dignas.”

2. Respuesta de la gobernación de H..

   El apoderado del mencionado departamento solicitó, en diciembre 6 de 2011, que se exima de responsabilidad a la gobernación, que no es responsable de lo demandado, dado que el municipio de Pitalito “directamente debe atender las pretensiones de esta acción de tutela, conforme al acta de entrega de la administración del servicio educativo al municipio de Pitalito suscrita el 23 de diciembre de 2009, y como lo indica la Resolución No. 9102 del 23 de noviembre de 2009, porque esta ordenó al Departamento del H. entregar la administración de la educación al municipio de Pitalito”; empero, pidió que se corra traslado a la Secretaría de Educación Departamental, “para que se pronuncie al respecto” (f. 61 ib.).

   Por último, expresó que el departamento estará atento a cualquier gestión administrativa que adelante el municipio de Pitalito, para que se solucione la problemática que se presenta en la vereda La Reserva, cumpliéndose con los principios de complementariedad y subsidiariedad.

3. Sentencia única de instancia.

   Mediante fallo de diciembre 12 de 2011, que no fue impugnado, el Juzgado Único Laboral del Circuito de Pitalito expresó que el presente caso “apunta a proteger en esencia, el derecho a la educación a que tienen los miembros de la comunidad estudiantil de la Vereda La Reserva de este municipio, ello constituye un derecho colectivo, cuya protección se ha de intentar por medio de la acción popular, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”, lo cual condujo a declarar improcedente lo solicitado (f. 73 ib.).

4. Pruebas ordenadas por el Magistrado sustanciador.

   Mediante auto de mayo 22 de 2012, se dispuso (fs. 10 y 11 cd. Corte):

   1. Vincular al Ministerio de Educación Nacional, pidiéndole informar “cómo es la implementación de aulas ambientales y cuáles son los requisitos para que una entidad territorial obtenga dichas aulas. Adicionalmente indique, complemente y/o contradiga lo que estime del caso y aporte los elementos de demostración que considere necesarios dentro de esta acción de tutela”.

   2. Vincular a la Corporación Autónoma Regional del A.M., para que informe “si el instituto educativo de la vereda La Reserva del municipio de Pitalito se encuentra ubicado en zona de alto riesgo o de reserva forestal, de ser la última anote si es posible realizar la sustracción del terreno protegido, cómo debería realizar dicha sustracción, la ubicación de la misma y si es posible instalar en dicha zona un aula ambiental. Igualmente, señale, complemente y/o contradiga lo que estime del caso y aporte los elementos de demostración que considere necesarios dentro de esta acción de tutela”.

   3. Oficiar al municipio de Pitalito para que, por conducto del alcalde o quien haga sus veces:

   “a. De conformidad con los estudios técnicos que ha debido realizar el municipio, señale si ya se determinó si son irregulares o no los asentamientos en la vereda La Reserva. En caso afirmativo, indique qué medidas se han tomado al respecto.

   2. Señale a qué distancia se encuentra la escuela más cercana a la vereda La Reserva, cuáles medios de comunicación tiene, en qué estado se encuentran y el medio de transporte escolar que el municipio de Pitalito suministra.

   3. Cuál es el terreno protegido como reserva forestal que se propone sustraer para realizar aulas ambientales. Anote qué trámites se han efectuado al respecto.

   4. En caso de no ser factible la sustracción del área protegida propuesta por el municipio para construcción de aulas ambientales, cuál es la solución inmediata y efectiva que como entidad territorial debe brindar para que los niños estudien en condiciones dignas y que sus vidas no se encuentren en peligro.”

   4. Mediante escrito de mayo 31 de 2012, la Corporación Autónoma Regional del A.M. realizó una descripción de la sede educativa, anotando que se encuentra “compuesta por un salón de clases y una unidad sanitaria; contiguo a esta se localiza las bases y partes de muros de otro salón que no fue terminado, y al lado se encuentra otro salón construido en bahareque y techo de zinc, que de acuerdo con vecinos del sector fue construido por la misma comunidad ante la escasez de aulas de clases para los niños, pero que en la actualidad no funciona como tal y se encuentra sellado” (f. 19 ib.)

   Indicó que de acuerdo “a la localización del establecimiento educativo y confrontado con los sistemas de información geográfica, este centro educativo rural se encuentra inmerso dentro de la Reserva Natural Forestal de la Amazonía, enmarcada dentro de la Ley 2 de 1959”. Agregó que “éste se encuentra de igual manera inmerso dentro de la zona de protección de la quebrada Agua Dulce y dentro de la zona de ronda de afloramiento hídrico (artículo 3° del Decreto 1449 de 1997)” (f. 24 ib.).

   Además, “según se pudo determinar, desde el punto de vista geomorfológico, existe una amenaza de tipo natural por inundación y por avalancha teniendo en cuenta las altas pendientes en la parte alta de las laderas, la conformación topográfica, la estructura del suelo y la presencia del drenaje de una sección reducida a una saliente en forma de cuello hacia un valle o llanura de inundación. Al encontrarse inmersa la infraestructura docente sobre este valle de inundación, existe una alta vulnerabilidad, teniendo en cuenta la exposición a esta amenaza anteriormente descrita, determinando una alta disponibilidad intrínseca de ser dañado, lo que indica que existe un riesgo alto, por consiguiente la zona donde se localiza la infraestructura física de la institución educativa se considera en alto riesgo por la eventual amenaza de inundación y avalancha. Sin embargo, no se puede determinar si es o no mitigable, ya que faltarían realizar estudios hidrológicos específicos al respecto” (f. 24 ib., no está en negrilla en el texto original, como tampoco en los subsiguientes).

   De conformidad con lo anterior, expresó que aunque no se observó “en el sitio, parte baja de la ladera, la presencia de fenómenos relacionados con remociones en masa, o fallas geomorfodinámicas del terreno, es preciso indicar que la zona es favorecida por la susceptibilidad del medio físico especialmente por la litología, la meteorización, los coluviones, los suelos, la morfología, la fuerte pendiente, el drenaje difuso y caótico aparentemente por flujos de agua de escorrentía superficial, entre otros factores, la zona puede llegar potencialmente a tener problemas por inestabilidad de taludes, sobre todo en época de fuertes lluvias, cuando el talud adquiere mayor peso y puede repentinamente fallar en la parte alta o intermedia de la ladera y ocasionar potencialmente deslizamientos que afecten la parte baja de la colina, adicionando esta amenaza, la vulnerabilidad y potencial riesgo al centro docente veredal” (f. 24 ib.).

   Concluyó que la sede educativa de la vereda La Reserva (fs. 25 y 26 ib.) i) “se encuentra ubicada en zona de alto riesgo, por amenaza de tipo inundación y por avalancha”, de acuerdo al concepto técnico; ii) esta “inmerso dentro de la Reserva Natural Forestal de la Amazonía, enmarcada dentro de la Ley 2 de 1959 y por tanto la competencia de la sustracción del terreno protegido, debe hacerse por parte del Ministerio de Ambiente”; y iii) “en cuanto a si es posible instalar en dicha zona un aula ambiental, se aclara que no debe ser ubicada en este sitio, por cuanto es zona de protección de la Quebrada Agua Dulce, así mismo se encuentra dentro de la zona de ronda de afloramiento hídrico y de alto riesgo.”

   5. En junio 1° del año en curso, el Alcalde de Pitalito respondió que por intermedio de las Secretarías de Planeación Municipal y de Educación, Cultura y Deporte se realizaron sendas visitas técnicas a la instalaciones de la escuela en la vereda La Reserva, estableciéndose que el centro educativo se encuentra en zona de alto riesgo, pues “el aula escolar y la caseta comunal están a escasos 2 metros de separación del talud, el cual por causa de la deforestación, mal manejo de las aguas lluvias y ola invernal, están llevando al talud al debilitamiento, lo que puede generar consecuencias lamentables en caso de presentarse un deslizamiento a gran escala” (f. 28 ib.).

   Dicho plantel se halla a “escasos 25 metros de separación de la quebrada Agua Dulce, no cumpliendo con el retiro mínimo para protección de cauces según POT artículo 179, que establece un límite de 50 metros” (f. 28 ib.).

   Indicó además que “para conjurar tal situación la administración en compañía de la comunidad de la vereda La Reserva, hicieron la evaluación de unos posibles terrenos donde se podría reubicar la sede educativa, los cuales a criterio del profesional de Planeación que realizó la visita técnica no son aptos por la topografía inclinada del terreno”, por ello mediante Resolución N° 214 de abril 24 de 2012, “se autorizó la reubicación provisional de la sede la Reserva perteneciente I.E.R., a la sede El Guamal, perteneciente a la misma I.E., sin embargo, la comunidad no ha querido aceptar la reubicación” (f. 29 ib.).

   La distancia existente entre dicha institución y la escuela más cercana -sede educativa de El Guamal-, es de 3 kilómetros, “los medios de comunicación de una y otra, es a través de transporte público o privado por carreta (sic) rural en buen estado de conservación. Los medios de comunicación en ambas escuelas son teléfono celular y el Internet, a través del programa de Compartel. El municipio de Pitalito no maneja trasporte escolar” (f. 30 ib.).

   Por último, indicó el Alcalde que la administración no ha adelantado trámite acerca de la reserva forestal o construcción de aulas ambientales, porque esas “áreas están constituidas y legalmente protegidas. Los trámites que hemos adelantado son para evitar riesgos innecesarios y proteger la vida de los niños a través de la reubicación en la sede educativa El Guamal” (f. 30 ib.).

   6. Mediante telefonema (junio 13 de 2012, f. 46 cd. Corte), la señora M.N.N. expresó que los padres de “menores que pertenecen a la escuela de la vereda La Reserva, no se encuentran de acuerdo con la reubicación de los niños en la escuela El Guamal, pues algunos de los menores habitan ‘montaña arriba’ generando con ello dificultades para el traslado de la escuela propuesta por la alcaldía de Pitalito, además señaló que si se da dicha reubicación los padres preferirían no enviar a sus hijos al colegio”.

Primera. Competencia.

Corresponde a la Corte Constitucional analizar, en Sala de Revisión, el fallo proferido dentro de la acción de tutela en referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

Segunda. El asunto objeto de discusión.

Se determinará si los derechos de los niños, particularmente a la salud, a la vida y a la integridad personal, están siendo conculcados debido a que las instalaciones de la institución educativa de la vereda La Reserva del municipio de Pitalito, se encuentran “en pésimas condiciones”, en zona de alto riesgo y dentro de la Reserva Natural Forestal de la Amazonía, siendo probablemente la alcaldía de ese municipio la responsable del deterioro y de la reubicación de dicha sede educacional.

Tercera. Legitimación por activa. Reiteración de jurisprudencia.

3.1. Tal como se encuentra estipulado en el artículo 86 de la carta política, la acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial subsidiario o residual, para la protección de derechos fundamentales vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, o de los particulares en los casos legalmente previstos.

Así, quien sienta amenazado o vulnerado un derecho fundamental, podrá acudir, directamente o por quien actúe a su nombre, como en esta acción, incoada por el padre y la madre de sendos alumnos del cuestionado centro educacional, ante un J. de la República, “en todo momento y lugar”, procurando obtener la orden para que aquél respecto de quien se solicita la tutela, actúe en consecuencia o se abstenga de hacerlo.

Las normas que regulan la acción de tutela exigen como presupuesto la legitimidad e interés del accionante, según se halla establecido en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, admitiéndose también la agencia oficiosa cuando el titular de los derechos no esté en condiciones de promover su propia defensa.

Aunque la informalidad que caracteriza a la acción de tutela no se opone a que su ejercicio esté sometido a requisitos mínimos de procedibilidad, entre los cuales está la legitimación por activa[1], ésta también permite consideraciones especiales, como que cualquier persona se encuentre legitimada “para interponer acción de tutela en nombre de un menor, siempre y cuando en el escrito o petición verbal conste la inminencia de la violación a los derechos fundamentales del niño”[2], lo que además está expresamente instituido en el inciso 1° del artículo 11 del Código de la Infancia y la Adolescencia, Ley 1098 de 2006[3].

Cuarta. Acceso a una institución educacional digna.

4.1. Dentro de los derechos sociales, económicos y culturales consagrados en la Constitución, el artículo 67 incluye la educación como una garantía que deviene fundamental, inalienable y esencial de toda persona[4] y un servicio público que tiene función social, en concordancia con lo cual el Estado, la sociedad y la familia son responsables de ella, que será obligatoria entre los 5 y los 15 años de edad, exigiéndosele al primero, además de regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia para que sea de calidad, “garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los menores las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo”.

Aunado a lo anterior, corresponde a la Nación y a las entidades territoriales participar en la dirección, financiación y administración de los servicios educativos estatales.

4.2. Tratándose de la niñez, por mandato constitucional consagrado en el artículo 44, sus derechos prevalecen sobre los de los demás, siendo así sujetos de especial protección, en favor de quienes existe la obligación de la familia, la sociedad y el Estado de asistirlos y protegerlos para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus facultades, al tiempo que cualquiera puede exigir a la autoridad competente su cumplimiento y la sanción a los infractores. A su vez, el artículo 45 ibídem señala los derechos a la protección y a la formación integral de los jóvenes.

4.3. Igualmente, existen una serie de instrumentos internacionales que estatuyen la protección de los derechos (entre ellos la educación) de la niñez, la juventud y, en general, la población vulnerable.

La Declaración Universal de Derechos Humanos (diciembre 10 de 1948), consagra, entre otras, las garantías a la igualdad y a la dignidad (arts. 1º y 7º), destacando (art. 26) que la educación debe ser gratuita, al menos durante la obligatoria instrucción elemental.

La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (abril 30 de 1948), denota (art. XII) que la educación debe ser inspirada, entre otros, en los principios de libertad y solidaridad, teniendo toda persona derecho a que se le capacite, para lograr “digna subsistencia” y “ser útil para la sociedad”.

Ese mismo artículo XII, además de insistir en la gratuidad de la educación primaria, preceptúa que tal derecho comprende la igualdad de oportunidades, acorde con “los dotes naturales” de cada quien.

De otro lado, además de las previsiones contenidas en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que exhorta a los Estados Partes a respetar y garantizar, sin distinción alguna (art. 2º), entre otros, los derechos de todo niño a que se adopten las medidas de protección que su condición requiere y prohíbe cualquier forma de segregación (art. 26), similar a lo estatuido en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 19), el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales reitera que se deben adoptar medidas especiales para el amparo de niños y adolescentes, sin discriminación alguna (art. 10).

Específicamente, el último Pacto citado contiene un amplio catálogo de las garantías mínimas que componen el derecho a la educación (art. 13), consagrándose que es propio de cada persona y que debe ser la enseñanza primaria obligatoria, gratuita y asequible a todos (lit. a, num. 2º), asequibilidad, generalización y posibilidad de selección de plantel por padres y tutores, que también se extiende a la preparación secundaria y a la superior.

Aunado a lo anterior, el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), contiene una serie de innovaciones, proclamando el deber de fomentar o intensificar, en la medida de lo posible y como garantía de todos (art. 13), la educación básica para quienes no hayan recibido o terminado el ciclo completo de instrucción primaria.

También reconoce a los niños el derecho a recibir cuidados especiales, debiéndose alentar y asegurar, con sujeción a los recursos disponibles, la asistencia requerida, la cual deberá ser gratuita siempre que sea posible y atendiendo la situación de padres o personas encargadas del cuidado (num. 2º, art. 23), apoyo que deberá enfocarse a permitir el acceso efectivo, además de a la capacitación, a los servicios de rehabilitación, la preparación para el empleo y las oportunidades de esparcimiento, todo encaminado a lograr su desarrollo e integración social en la máxima medida posible.

4.4. Visto lo anterior, es evidente que existe un cúmulo de instrumentos internacionales, varios integradores del bloque de constitucional (art. 93 Const,), que imponen deberes a la familia, a la sociedad y al Estado de garantizar el derecho a la educación inherente a todos, en especial frente a menores de edad y a personas con alguna clase de discapacidad, más aún si se conjugan ambas condiciones en un ser humano.

4.5. Resulta altamente censurable que una persona, en especial menor de edad, sea discriminada o se le niegue el ejercicio de alguno de sus derechos, lo cual ocurre también, consecuencialmente, cuando un centro educativo se encuentra en condiciones no aptas.

Como bien dispone el artículo 67 superior, lo que se busca con la educación es “el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura”, para cuyo desarrollo es necesario que se pueda tener apropiado y expedito acceso a un instituto digno, pues la “educación debe orientarse hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana y del sentido de su dignidad”, de conformidad con lo dispuesto en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (art. 13).

4.6. Por ello, se debe tener una atención digna y adecuada en el entorno comunitario e institucional, para cumplir esos objetivos del artículo 138 de la Ley 115 de 1994, en la cual se dispone que, por su naturaleza y condiciones, “toda institución de carácter estatal, privada o de economía solidaria organizada con el fin de prestar el servicio público educativo”, debe i) tener licencia de funcionamiento o reconocimiento de carácter oficial; ii) disponer de estructura administrativa, planta física y medios educativos adecuados; y iii) ofrecer un proyecto educativo institucional.

Se anotó en dicha Ley que tales establecimientos deberán tener la infraestructura administrativa que soporte “la actividad pedagógica para ofrecer al menos un grado de preescolar y los nueve grados de educación básica”.

Adicionalmente, el artículo 141 de la mencionada Ley indicó que deberá contarse con construcciones adecuadas para “el desarrollo de actividades artísticas y deportivas y un órgano de difusión de carácter académico”, y permitió para municipios con una población igual o menor a 20.000 habitantes, que la obligación de tener biblioteca y la infraestructura de que trata tal artículo, pueda “ser cumplida a través de convenios con la biblioteca Municipal o con una institución sin ánimo de lucro que posea instalaciones apropiadas para el uso escolar, siempre y cuando estén ubicadas en la vecindad del establecimiento educativo”.

Igualmente, estableció el artículo 84 de la citada preceptiva, que a las instituciones que presten servicios educativos se les haga una evaluación sobre “el personal docente y administrativo, de sus recursos pedagógicos y de su infraestructura física para propiciar el mejoramiento de la calidad educativa que se imparte” (no está en negrilla en el texto original), la cual será “realizada por el Consejo Directivo de la institución, siguiendo criterios y objetivos preestablecidos por el Ministerio de Educación Nacional”; si el centro educacional llegare a obtener un resultado negativo, deberá “formular un plan remedial, asesorado y supervisado por la Secretaría de Educación, o el organismo que haga sus veces, con prioridad en la asignación de recursos financieros del municipio para su ejecución, si fuere el caso”.

4.7. Aunado a que una institución educativa debe tener unas instalaciones dignas, el acceso de los niños a la educación es fundamental, contemplando el Código de la Infancia y la Adolescencia (L. 1098 de 2006) como deberes del Estado, la garantía del acceso a la educación idónea y de calidad de los menores de edad, bien sea en instituciones cercanas a su vivienda o mediante la utilización de tecnologías que garanticen su accesibilidad, tanto en entornos rurales como urbanos[5].

Al respecto esta corporación, en sentencia T-329 de mayo 10 de 2010, M.P.J.I.P.P., precisó que “la educación es un derecho y un servicio de vital importancia para sociedades como la nuestra, por su relación con la erradicación de la pobreza, el desarrollo humano y la construcción de una sociedad democrática”, indicando adicionalmente que la educación “(i) es una herramienta necesaria para hacer efectivo el mandato de igualdad del artículo 13 superior, en tanto potencia la igualdad de oportunidades[6]; (ii) es un instrumento que permite la proyección social del ser humano y la realización de sus demás derechos fundamentales[7]; (iii) es un elemento dignificador de las personas[8]; (iv) es un factor esencial para el desarrollo humano, social y económico[9]; (v) es un instrumento para la construcción de equidad social[10], y (vi) es una herramienta para el desarrollo de la comunidad, entre otras características”.

Aunado a lo anterior, en la sentencia T-1030 de diciembre 4 de 2006, M.P.M.G.M.C., se indican cuatro dimensiones de contenido prestacional del derecho a la educación, extraídas de la doctrina nacional e internacional[11]:

“Como derecho y como servicio público, la doctrina nacional e internacional han entendido que la educación comprende cuatro dimensiones de contenido prestacional (i) la asequibilidad o disponibilidad del servicio, que puede resumirse en la obligación del Estado de crear y financiar suficientes instituciones educativas a disposición de todos aquellos que demandan su ingreso al sistema educativo, abstenerse de impedir a los particulares fundar instituciones educativas[12] e invertir en infraestructura para la prestación del servicio, entre otras[13]; (ii) la accesibilidad, que implica la obligación del Estado de garantizar el acceso de todos en condiciones de igualdad al sistema eludido, la eliminación de todo tipo de discriminación en el mismo, y facilidades para acceder al servicio desde el punto de vista geográfico y económico[14]; (iii) la adaptabilidad, que se refiere a la necesidad de que la educación se adapte a las necesidades y demandas de los educandos[15] y que se garantice continuidad en la prestación del servicio[16], y (iv) la aceptabilidad, la cual hace alusión a la calidad de la educación que debe impartirse[17].”

Lo anterior denota la gran trascendencia de la educación como factor esencial del desarrollo humano y de la igualdad, desde cuando se es menor de edad, dentro de un Estado social de derecho.

4.8. Por ello, los niños como titulares del derecho fundamental a la educación y como sujetos de especial protección, deben recibir un trato especial por parte del Estado, tanto a nivel central como territorial, otorgándoles, además de otras prerrogativas, establecimientos u hogares comunitarios y el acceso digno a la educación, como servicio público que es, por lo cual le “corresponde al Estado regularla y ejercer la suprema inspección y vigilancia con el fin de velar por su calidad, garantizando de esta manera que los educandos se formen adecuadamente, y para que el cubrimiento del servicio sea el apropiado, además de asegurar a los menores las condiciones para su acceso y permanencia en el sistema educativo”[18].

4.9. Por otro lado es importante mencionar, frente al tema de instituciones educativas, que existe un programa llamado “aulas ambientales”, que involucra el buen cuidado de la naturaleza y el aprovechamiento de los recursos de la academia, para brindar armonía en la culturización de las nuevas generaciones y el ambiente que los rodea.

Dichas aulas son un modelo de construcción diseñado concomitantemente por la Corporación Autónoma Regional respectiva, los habitantes de la región y las entidades territoriales involucradas, que sea compatible con el manejo integral de educación ambiental, armonizada con los proyectos formativos encaminados a la protección del área de reserva, en cuanto a la riqueza natural, las cuencas hídricas y la biodiversidad.

Acerca de tal propuesta, la implementación de un proyecto como el de las “aulas ambientales permitiría la construcción de un entorno adecuado que facilitaría la educación concertada con alternativas sostenibles de conservación del medio ambiente dentro de la comunidad, situando a los menores y a la comunidad en general en una posición satisfactoria, en la cual se garantizaría que así el área fuese sustraída, conservaría su naturaleza de manejo; máxime cuando la mayoría del municipio de S. se encuentra protegido como reserva forestal del orden nacional”[19].

Quiere ello decir que al estar en zona de amortiguación, dentro de una categoría global de conservación, el área mantendrá los lineamientos de protección de los recursos naturales, proyectando al aula como un modelo de guía integral de educación ambiental, armonizada con los proyectos educativos ambientales, en pro de la protección de la reserva, constituyéndose, entonces, un entorno adecuado que facilite la educación y las variadas alternativas sostenibles de conservación del entorno para la comunidad en general, con la participación activa de los padres de familia, los niños y adolescentes, las entidades territoriales y otros agentes responsables de la protección del ambiente.

Quinta. El derecho a un ambiente sano.

5.1. A partir de la carta política de 1991, la protección al ambiente ocupa un lugar trascendental en el ordenamiento jurídico colombiano. Desde esta perspectiva, la Corte ha reconocido el carácter ecológico de la Constitución[20], dando un carácter fundamental al derecho al ambiente sano, directamente y en su conexidad con la vida y la salud, entre otros[21], que impone deberes correlativos al Estado y a los habitantes del territorio nacional.

En la sentencia C-671 de 2001 de junio 21 de 2001, M.P.J.A.R.,[22] señaló esta corporación:

“… la protección del medio ambiente ha adquirido en nuestra Constitución un carácter de objetivo social, que al estar relacionado adicionalmente con la prestación eficiente de los servicios públicos, la salubridad y los recursos naturales como garantía de la supervivencia de las generaciones presentes y futuras, ha sido entendido como una prioridad dentro de los fines del Estado y como un reconocimiento al deber de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. Artículo 366 C.P.

La defensa del medio ambiente constituye un objetivo de principio dentro de la actual estructura de nuestro Estado Social de Derecho. En cuanto hace parte del entorno vital del hombre, indispensable para su supervivencia y la de las generaciones futuras, el medio ambiente se encuentra al amparo de lo que la jurisprudencia ha denominado ‘Constitución ecológica’, conformada por el conjunto de disposiciones superiores que fijan los presupuestos a partir de los cuales deben regularse las relaciones de la comunidad con la naturaleza y que, en gran medida, propugnan por su conservación y protección.”

El citado fallo también indicó, respecto de la relación del derecho a un ambiente sano con los derechos a la vida y a la salud:

“El derecho al medio ambiente no se puede desligar del derecho a la vida y a la salud de las personas. De hecho, los factores perturbadores del medio ambiente causan daños irreparables en los seres humanos y si ello es así habrá que decirse que el medio ambiente es un derecho fundamental para la existencia de la humanidad. A esta conclusión se ha llegado cuando esta Corte ha evaluado la incidencia del medio ambiente en la vida de los hombres y por ello en sentencias anteriores de tutelas, se ha afirmado que el derecho al medio ambiente es un derecho fundamental.”

Bajo ese entendido, uno de los principios fundamentales del actual régimen constitucional es la obligación estatal e individual de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación (art. 8° Const.), en virtud de la cual la carta política recoge y determina[23], a manera de derechos colectivos[24], las pautas generales que rigen la relación entre el ser humano y el ecosistema.

Estas disposiciones establecen (i) el derecho colectivo a gozar de un ambiente sano; (ii) la obligación estatal y de todas las personas de proteger la diversidad e integridad del ambiente; (iii) la obligación del Estado de prevenir y controlar los factores de deterioro y garantizar un desarrollo sostenible[25]; y (iv) la función ecológica de la propiedad[26].

5.2. Respecto de los deberes impuestos al Estado, la jurisprudencia de esta corporación ha manifestado:

“Mientras por una parte se reconoce el medio ambiente sano como un derecho del cual son titulares todas las personas -quienes a su vez están legitimadas para participar en las decisiones que puedan afectarlo y deben colaborar en su conservación-, por la otra se le impone al Estado los deberes correlativos de: 1) proteger su diversidad e integridad, 2) salvaguardar las riquezas naturales de la Nación, 3) conservar las áreas de especial importancia ecológica, 4) fomentar la educación ambiental, 5) planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para así garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, 6) prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, 7) imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados al ambiente y 8) cooperar con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas de frontera.”[27]

De ahí que todos los habitantes del territorio colombiano tienen derecho a gozar un entorno sano y el deber de velar por su conservación. Igualmente, el Estado debe prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer sanciones legales por conductas lesivas del ambiente y exigir la reparación de los daños causados.

5.3. Ahora bien, dentro del marco constitucional, el aprovechamiento de los recursos naturales, aunque es permitido, no puede dar lugar a perjuicios en términos de salubridad individual o social y tampoco puede acarrear un daño o deterioro que atente contra la diversidad y la integridad del ambiente. En otras palabras, la Constitución de 1991 apunta a un modelo de desarrollo sostenible[28] en el que la actividad productiva debe guiarse por los principios de conservación, restauración y sustitución.[29]

Dicho modelo, si bien promueve y reconoce la importancia de la actividad económica privada y, además, admite la explotación mesurada de los recursos naturales, implica una limitación de la actividad privada y la imposición de varias responsabilidades en cabeza de los particulares.

En resumen, la conservación del ambiente no solo es considerada como un asunto de interés general, sino principalmente como un derecho internacional y local de rango constitucional, del cual son titulares todos los seres humanos, “en conexidad con el ineludible deber del Estado de garantizar la vida de las personas en condiciones dignas, precaviendo cualquier injerencia nociva que atente contra su salud”[30]. Al efecto, la Constitución de 1991 impuso al Estado colombiano la obligación de asegurar las condiciones que permitan a las personas gozar de un ambiente sano, y dispuso el deber de todos de contribuir a tal fin, mediante la participación en la toma de decisiones ambientales y el ejercicio de acciones públicas[31] y otras garantías individuales,[32] entre otros.

Sexta. La importancia del recurso hídrico.

6.1. “Agua”, según la primera acepción en el Diccionario de la Lengua Española, es una “sustancia cuyas moléculas están formadas por la combinación de un átomo de oxígeno y dos de hidrógeno, líquida, inodora, insípida e incolora. Es el componente más abundante de la superficie terrestre y, más o menos puro, forma la lluvia, las fuentes, los ríos y los mares; es parte constituyente de todos los organismos vivos y aparece en compuestos naturales”.

6.2. El acceso a dicho recurso vital es un derecho humano fundamental[33], indispensable para la existencia misma de los seres vivos, que también presenta facetas de carácter colectivo, con dimensiones que generan deberes de respeto, de protección y de garantía, de las cuales no son titulares las personas individualmente, sino de manera colectiva. La protección de las fuentes hídricas de las cuales puede depender el consumo de agua potable de las futuras generaciones[34], hace parte, sin duda, de los ámbitos de protección del derecho al agua, que va más allá de lo individual.

Igualmente, el agua es un derecho indispensable para el desarrollo económico y cultural, que coloca a Colombia “entre los países con mayor riqueza en recursos hídricos en el mundo. Sin embargo, cuando se considera en detalle que la población y las actividades socioeconómicas se ubican en regiones con baja oferta hídrica, que existen necesidades hídricas insatisfechas de los ecosistemas y que cada vez es mayor el número de impactos de origen antrópico sobre el agua, se concluye que la disponibilidad del recurso es cada vez menor”[35].

Por ello, el mencionado derecho al agua evidencia un valor ingente en un Estado social, demandando en el contexto actual de las instituciones y autoridades encargadas de asegurar su goce efectivo una acción clara, continua, decidida y eficiente, para contrarrestar los retos que se imponen, enfrentando todas las sociedades grandes clamores de respeto, protección y garantía, ante la alteración física y química, con graves niveles de contaminación, que severamente repercuten contra la vida y la salud.

6.3. Se ha anotado que las principales causas del deterioro de la calidad del agua en Colombia se encuentran asociadas al menoscabo de las cuencas, como consecuencia “de la deforestación; la contaminación de las fuentes por vertimientos de residuos líquidos y sólidos; el desconocimiento de información del recurso hídrico que considere elementos como la capacidad de asimilación del cuerpo receptor y efecto nocivo de los vertimientos; los fenómenos de urbanización sobre zonas de ronda de las fuentes hídricas; la desecación de los humedales; la poca cultura ciudadana frente a la protección de los recursos y el uso ineficiente del agua potable, evidenciado por altos niveles de pérdida de agua”[36] (no se encuentra en negrilla en el texto original).

6.4. El artículo 80 superior establece el deber del Estado de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, de imponer las sanciones legales y de exigir la reparación de los daños causados. Por otro lado, el mismo artículo 80 mencionado, ordena al Estado planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, con la planificación de sistemas sostenibles de producción, que tiene que incluir necesariamente la valoración de los costos ambientales.

6.5. Igualmente, el Código Civil colombiano, artículo 677, le otorga al agua el carácter de bien de uso público, señalando que “los ríos y todas las aguas que corren por cauces naturales son bienes de la Unión, de uso público en los respectivos territorios”.

Para denotar la importancia del agua como bien de uso público, es importante recordar que los bienes del Estado se clasifican en fiscales y de uso público[37], entendidos los primeros como aquellos sobre los cuales el Estado tiene dominio pleno y los administra de manera similar a como lo hacen los particulares sobre los suyos; mientras los segundos, también administrados por el Estado, pertenecen a toda la colectividad, que los usa y goza, pero son inalienables, imprescriptibles e inembargables.

Por su parte, el Decreto Ley 2811 de 1974, artículo 80, señala: “Sin perjuicio de los derechos privados adquiridos con arreglo a la ley, las aguas son de dominio público, inalienables e imprescriptibles. Cuando en este Código se hable de aguas sin otra calificación, se deberán entender las de dominio público.” Se colige que aunque el Código de Recursos Naturales y del Medio Ambiente utilizó la denominación “de dominio público”, la connotación para el agua como bien de “uso público” también le encaja, a partir de una interpretación sistemática e integradora con lo indicado en el Código Civil[38] y las normas que lo reforman, desarrollan y complementan.

El Decreto Reglamentario 1541 de 1978 (art. 5°) especificó que son aguas de uso público: “

1. Los ríos y todas las aguas que corran por cauces naturales de modo permanente o no; b) Las aguas que corran por cauces artificiales que hayan sido derivadas de un cauce natural; c) Los lagos, lagunas, ciénagas y pantanos; d) Las aguas que estén en la atmósfera; e) Las corrientes y depósitos de aguas subterráneas; f) Las aguas y lluvias; g) Las aguas privadas, que no sean usadas por tres (3) años consecutivos, a partir de la vigencia del Decreto-Ley 2811 de 1974, cuando así se declara mediante providencia del Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente, Inderena, previo el trámite previsto en este Decreto; h) Las demás aguas, en todos sus estados y forman, a que se refiere el artículo 77 del Decreto-Ley 2811 de 1974, siempre y cuando no nazcan y mueran dentro del mismo predio.”

Los artículos 7°, 9° y 10° del recién citado Decreto Reglamentario determinaron que i) el dominio que el Estado ejerce sobre las aguas de uso público “no implica su usufructo como bienes fiscales, sino por pertenecer ellas al Estado, a éste incumbe el control o supervigilancia sobre el uso y goce que les corresponden a los particulares”; ii) “el dominio sobre las aguas de uso público no prescribe en ningún caso”; y iii) constituye un objeto ilícito “la enajenación de las aguas de uso público. Sobre ellas no puede constituirse derechos independientes del fondo para cuyo beneficio se deriven”.

6.6. De lo anterior, se debe resaltar que aunque en la Constitución no se encuentran especificado que las aguas son de uso público, si se dispuso que dichos bienes son inalienables, imprescriptibles e inembargables[39], “concepto dentro del cual debe entenderse que se encuentran incluidas las aguas”[40].

6.7. Como ronda hidráulica o ronda de protección hídrica se entiende “una faja paralela a la línea de mareas máximas o a la del cauce permanente de ríos y lagos, hasta de treinta metros de ancho”, que salvo derechos adquiridos es bien inalienable e imprescindible del Estado (art. 83 Decreto Ley 2811 de 1974).

El Decreto 1449 de 1977, artículo 3°, obliga a los propietarios a “mantener en cobertura boscosa dentro del predio las áreas forestales protectoras”, que son a) los nacimientos de agua en una extensión por lo menos de 100 metros a la redonda, medidos a partir de su periferia; b) una faja no inferior a 30 metros de ancho, paralela a las líneas de mareas máximas, a cada lado de los cauces de los ríos, quebradas y arroyos, sean permanentes o no, y alrededor de los lagos o depósitos de agua; y c) “los terrenos con pendientes superiores al 100% (45°)”.

6.8. Puede concluirse que es una obligación para todos, en especial para quienes realizan actividades que de una u otra forma puedan causar impactos ambientales, proteger el agua y preservarla, tomando las medidas de precaución necesarias para evitar la ocurrencia de un perjuicio al entorno natural y disminuir o mitigar las consecuencias generadas, siendo el Estado, a través de sus entidades respectivas, el garante de la buena administración del recurso hídrico y del derecho al agua.

Séptima. Reserva forestal.

7.1. La Constitución muestra la relevancia que toma el ambiente como bien a proteger, en sí mismo y en su relación estrecha con los seres vivos. Así, en sentencia T-329 de mayo 10 de 2010, M.P.J.I.P.P., se señaló que “la conservación y la perpetuidad de la humanidad dependen del respeto incondicional al entorno ecológico, de la defensa a ultranza del medio ambiente sano, en tanto es un factor insustituible que le permite existir y garantizar una vida plena”. Por ello, desconocer la trascendencia que tiene el ambiente sano para la humanidad, es renunciar a la vida misma y a la pervivencia presente y futura de las generaciones.[41]

La carta política colombiana suele recibir el calificativo de Constitución ecológica, debido a las numerosas disposiciones[42] que dan al derecho al ambiente sano y a la indemnidad de la naturaleza una particular relevancia en el estatuto superior, entendido como está que de su protección depende la realización del derecho a la vida y que su deterioro constituye una amenaza contra la supervivencia.

7.2. Por otro lado, desde antes de regir la Constitución Política de 1991, en un intento por favorecer el derecho colectivo e individual a la conservación del ambiente sano, empezó a regir la Ley 2ª de 1959, para crear unas zonas de reserva forestal y de parques de interés general, que comprenden gran parte del territorio colombiano, declarando tales zonas de reserva en terrenos baldíos de hoyas hidrográficas, entre las cuales está la Amazonía.

La referida ley catalogó dos clases de reserva forestal: i) del orden nacional, creadas por ley, cuya administración corresponde a la Corporación Autónoma Regional respectiva y su sustracción se autoriza directamente por el Ministerio de Ambiente; y ii) de orden regional, que son creadas, alinderadas, y administradas directamente por la Corporación Autónoma Regional correspondiente.

También estableció situaciones de vital relevancia, como i) la posibilidad de que el entonces Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial realice la sustracción de zonas protegidas como reserva forestal nacional que no se encuentren dentro de un parque nacional y ii) la responsabilidad de la respectiva Corporación Autónoma Regional, de administrar las zonas de reserva forestal del orden nacional que se hallen dentro de su jurisdicción.

7.3. Después fue expedido el Decreto-Ley 2811 de l974, por el cual se adoptó el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, que reguló lo relativo al establecimiento de reservas de recursos naturales renovables. En sus artículos 206 y 207 se encuentra conceptuado el término “reserva forestal” como la zona de propiedad pública o privada destinada exclusivamente al establecimiento o mantenimiento y utilización racional de áreas forestales productoras, protectoras o productoras-protectoras, donde lo primordial es, en todo caso, garantizar la recuperación, preservación e indemnidad de los bosques que allí existan o sean establecidos.

En la sentencia C-649 de diciembre 3 de 1997, M.P.A.B.C.[43], la Corte precisó que la institución de las reservas no obedece a un criterio unívoco, pues pueden existir reservas relativas a ciertos recursos naturales (vgr. reservas en flora, fauna, agua, etc., o en relación con determinadas áreas del territorio nacional destinadas a algunos grupos étnicos o a asegurar el manejo integral y la preservación de recursos naturales, mediante la constitución de parques naturales u otras modalidades con similar propósito, o a la consecución de una finalidad de interés público o social).

7.4. Aunado a lo anterior, resaltan dos aspectos importantes para delimitar los conceptos de reserva forestal y reservas que integran el sistema de parques naturales: i) de acuerdo a lo consagrado en la Ley 99 de 1993, corresponde al hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible respecto de las reservas que integran el sistema de parques nacionales, solamente establecerlas y alinderarlas; ii) en cuanto a zonas de reserva forestal que no se encuentren dentro de las áreas de parques naturales, también pueden ser sustraídas por motivos de interés público, siempre y cuando sean delimitadas correctamente y se propicie la respetuosa integración de los seres humanos en el hábitat.

El antes Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en cumplimiento de los derroteros legales, expidió la Resolución 763 de 2004, por medio de la cual fueron sustraídas de las reservas forestales nacionales declaradas mediante la Ley 2ª de 1959, las áreas urbanas y de expansión de las cabeceras municipales, los cascos de corregimientos departamentales y la infraestructura y equipamientos de servicio básico y saneamiento ambiental asociada a dichos desarrollos[44].

Ello fue sustentado en que esas zonas de reserva forestal nacional abarcaban varios municipios y, por tal protección, no se podía dar otro uso a los suelos más que el de reserva, lo que conllevaba que los habitantes de esas regiones no pudieran explotar sus propiedades.

En dicha Resolución fue previsto, además, un procedimiento para solicitar la sustracción de áreas protegidas como reservas forestales[45], señalando como excepciones a la sustracción: i) las zonas de resguardos indígenas; ii) los territorios colectivos adjudicados a comunidades negras tradicionales; iii) las áreas del Sistema de Parques Naturales Nacionales o regionales; y iv) las zonas de reserva forestal de orden protector, haciendo la salvedad de que en el evento de haber dentro de una zona global a sustraer con base al POT del municipio un suelo de protección, éste seguirá conservando su categorización para el uso del suelo.

7.6. Mediante el Decreto Ley 1450 de junio 16 de 2011, “por el cual se expidió el plan de desarrollo”, se dispuso (artículo 204) que “las áreas de reserva forestal podrán ser protectoras o productoras. Las áreas de reserva forestal protectoras nacionales son áreas protegidas y hacen parte del Sistema Nacional de Áreas Protegidas”. El parágrafo 2° de ese mismo artículo señaló que al hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible le correspondía indicar las actividades que ocasionen impacto ambiental bajo y generen beneficios sociales, de manera tal que se pueda desarrollar en las áreas forestales, sin necesidad de efectuar la sustracción de la misma.

Así, mediante Resolución 0731 de mayo 23 de 2012 se contempló qué actividades de bajo impacto ambiental generan beneficios sociales, de modo que se puedan desarrollar en áreas de reserva forestal sin necesidad de realizar la correspondiente sustracción del área; en su artículo 2° literal e) se incluyó “la construcción de instalaciones públicas rurales destinadas a brindar servicios de educación básica y puesto de salud a los pobladores”. Ello puede generar cambios en el uso del suelo y remoción de la cobertura vegetal, que no han de ocasionar alteraciones significativas sobre el valor ambiental del área forestal.

7.7. Por otra parte, es importante destacar la gran preocupación que existe por mantener y conservar los ecosistemas, que al ser tan frágiles demandan la mayor protección, frente a actividades de desarrollo como construcción de urbanizaciones, siembra, ganadería, minería, construcción de represas, pavimentación de vías, etc., que si no son efectuadas con máxima planeación y cuidado, ocasionan un grave impacto contra la naturaleza.

En Colombia se ha optado por aplicar dos formas de conservación del ambiente, así mismo utilizadas a nivel mundial: i) la “conservación ex situ” o “fuera del sitio”[46], cuestionada actualmente[47], consistente en tomar especies para crear bancos genéticos, en busca de conservar individuos, con aplicación práctica en zoológicos y jardines botánicos; y ii) la “conservación in situ” o “en el sitio”, consistente en proteger los ecosistemas de especial importancia, que se materializa en el ordenamiento nacional bajo la declaratoria de áreas protegidas, como las reservas forestales, con fundamento, entre otros, en el Convenio de Diversidad Biológica de 1992, que es uno de los más importantes instrumentos en materia de conservación, suscrito al terminar la conferencia de Río de Janeiro de ese año, adoptado en Colombia mediante la Ley 165 de noviembre 19 de 1994, contemplándose en su artículo 8° la obligación de los países miembros de conformar un sistema interno de áreas protegidas, para la conservación in situ, con especiales medidas de conservación.

Sin embargo la labor no ha sido fácil, ya que al tratar de hacer valer en la práctica la conservación de la mega diversidad colombiana, surgen graves falencias de declaración y ejecución, no solo normativamente[48] sino también en planeación, realización, administración y participación ciudadana y comunitaria[49].

7.6. La participación ciudadana y comunitaria en la declaratoria de áreas protegidas, debe ser desarrollada bajo un esquema de integralidad e interdependencia entre los derechos de los habitantes y la protección del ambiente, que también es un derecho humano y un deber. Así se lee en el principio décimo de la Declaración de Río de Janeiro de 1992:

“El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre estos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes.”[50]

Es por ello que en la participación en materia ambiental, particularmente tratándose de la declaratoria de áreas protegidas, reviste especial relevancia i) la implementación de una normatividad apropiada, clara y conocida; ii) la oportunidad de que los distintos sujetos que representan al Estado tengan herramientas para garantizar la participación activa de la población; y iii) la renovación estructural de las autoridades ambientales, de manera que se efectivice y se respete la concertación de fórmulas tendientes a la conservación del ambiente.

En esa medida, ha tomado gran fuerza la necesidad de implementar los mecanismos de participación, como dimana de los planteamientos contenidos en la Convención de Espoo de febrero 25 de 1991, artículo 2-1[51], precursora[52] en destacar la importancia de la participación pública en los procesos de declaratoria de áreas protegidas; en el ya citado Convenio de Diversidad Biológica, artículo 14-1 a), que referenció directamente el derecho a la participación durante los procesos en materia ambiental[53]; en la Convención sobre el Acceso a la Información y la Participación Ciudadana en la Toma de Decisiones y en el Acceso a la Justicia Ambiental (Aarhus, Dinamarca, junio 25 de 1998), sobre las herramientas para el manejo de la información en forma no excluyente y los mecanismos de participación en actividades específicas relacionadas con el ambiente; y en el Convenio 169 de 1989 de la OIT, acerca de la participación de especiales comunidades étnicas.

Octava. Caso concreto.

8.1. Á.M.L. y M.N.N., en representación de sendos hijos menores de edad y para que “se garanticen todos los derechos de nuestra comunidad estudiantil”, de la vereda La Reserva de Pitalito, H., incoaron acción de tutela contra dicho municipio y la gobernación de H., al considerar que se han vulnerado los derechos a la salud, a la vida y a la integridad personal de los niños del plantel educativo de ese lugar, que se encuentra “en pésimas condiciones” y en zona de alto riesgo, que además se halla dentro de la Reserva Natural Forestal de Amazonía.

Aseguraron que, en efecto, “el rancho que tenemos actualmente”, de bahareque y tejas de zinc, no cumple los requisitos mínimos para que los niños reciban una educación digna; adicionalmente, está “a la orilla de una montaña que amenaza con venirse encima de los niños y acabar con sus vidas” y que “anexo a un salón de clase” corre una zanja que transporta aguas negras, que ponen en riesgo la salud de la comunidad (f. 6 cd. inicial).

8.3. La alcaldía demandada respondió que “efectivamente le asiste razón a la comunidad de la vereda La Reserva ya que está comprobado que el lugar donde se ubica la institución educativa se encuentra en zona de alto riesgo. Sin embargo, el municipio no puede realizar inversiones en dicho predio ya que el mismo no es propiedad del municipio de Pitalito, y ello implicaría una responsabilidad fiscal para el ordenador del gasto de conformidad a la Ley 610 de 2000. Se ha realizado varias reuniones con la comunidad y se le ha puesto de manifiesto que el municipio está dispuesto a construir las aulas pertinentes, pero lo que se requiere es un lugar que cumpla con los requisitos pertinentes (que no esté en zona de reserva ambiental protegida y que no este en zona de alto riesgo), que sea cedido al municipio” (f. 41 ib.).

Igualmente indicó que por tal situación, que amenaza la vida de los menores de edad, mediante Resolución N° 214 de abril 24 de 2012 “se autorizó la reubicación provisional de la sede La Reserva perteneciente I.E.R., a la sede El Guamal, perteneciente a la misma I.E.”, por ser la sede educativa más cercana, pero dista 3 kilómetros y la comunidad no ha querido aceptar la reubicación, alegando que “algunos de los menores habitan ‘montaña arriba’ generando con ello dificultades para el traslado” (f. 29 y 46 cd. Corte).

8.4. La Corporación Autónoma Regional del A.M., anotó que la sede educativa de la vereda La Reserva (fs. 25 y 26 ib.) i) “se encuentra ubicada en zona de alto riesgo, por amenaza de tipo inundación y por avalancha de acuerdo a lo conceptuado anteriormente en este concepto técnico”; ii) está “dentro de la Reserva Natural Forestal de la Amazonía, enmarcada dentro de la Ley 2 de 1959 y por tanto la competencia de la sustracción del terreno protegido, debe hacerse por parte del Ministerio de Ambiente”; y iii) “en cuanto a si es posible instalar en dicha zona un aula ambiental, se aclara que no debe ser ubicada en este sitio, por cuanto es zona de protección de la Quebrada Agua Dulce, así mismo se encuentra dentro de la zona de ronda de afloramiento hídrico y de alto riesgo”.

8.5. El J. Único Laboral del Circuito de Pitalito, en su sentencia del 12 de diciembre de 2011, no recurrida, resolvió “declarar improcedente la tutela”, interpuesta “por no haberse adoptado decisión alguna respecto a la ubicación de la institución educativa referida que se encuentra ubicada en zona de alto riesgo”, agregando que el asunto “apunta a proteger en esencia el derecho a la educación a que tienen los miembros de la comunidad estudiantil de la vereda la Reserva de este municipio, ello constituye un derecho colectivo, cuya protección se ha de intentar por medio de la acción popular, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo” (transcripción textual, f. 73 cd. inicial).

Tal fallo debe ser revocado, primero en cuanto la propia carta cataloga la educación como “un derecho de la persona” (art. 67) y, por las bases expuestas en la consideración cuarta de esta providencia, particularmente en la titularidad que les corresponde a los menores de edad, es considerado fundamental y, por ende, tutelable, sin que deje de serlo porque también presente connotaciones colectivas, emanadas de su propia trascendencia.

8.6. Frente a la reubicación de los niños en otro centro educacional, la alcaldía de Pitalito no tuvo en cuenta que muchos de los menores de edad que residen en la vereda La Reserva tienen montañas de por medio, que dificulta su traslado, todavía más si debe hacerse hasta otra región del municipio, generando que los padres opten porque los menores no estudien, por las caminatas tan largas, o por el adicional costo del trasporte automotor, si lo hubiere, indicando la propia alcaldía que no suministra movilización escolar, constatándose más dificultades para el acceso a la educación y que la alcaldía nada ha solucionado, no obstante entender que ya hay perjuicios, que pueden ser catastróficos por el alto riesgo de la ubicación, reconocido por las autoridades locales.

Es claro que la alcaldía ha debido procurar una apropiada reubicación del plantel, cuanto antes, a donde puedan acudir y educarse dignamente los niños, sujetos de prevaleciente protección constitucional e internacional, que han de recibir apropiada educación sin soportar riesgos contra su vida e integridad, por los serios temores de avalancha, ni quebrantos de salud por las filtraciones de aguas residuales, cuando tiene que garantizárseles la adecuada formación y asegurar “las condiciones necesarias para su acceso y permanencia en el sistema educativo” (art. 67 superior).

8.7. La Corporación Autónoma Regional del A.M. reconoció que la zona donde se encuentra la sede educacional cuestionada está protegida como de reserva forestal nacional (Ley 2ª de 1959), lo que conlleva que no sea de su competencia la expedición de la autorización de construcción, la cual recae en el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, luego de la correspondiente solicitud de sustracción.

Ante la consideración de que el municipio accionado no posee los títulos para disponer de un predio en donde pueda reubicar la sede de estudios, se constata que la alcaldía no tuvo en cuenta la Resolución 0731 de mayo 23 de 2012 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, que contempló qué “la construcción de instalaciones públicas rurales destinadas a brindar servicios de educación básica y puesto de salud a los pobladores” es considerada actividad de bajo impacto ambiental que genera beneficios sociales, de modo que se puedan desarrollar en áreas de reserva forestal sin necesidad de realizar la correspondiente sustracción del área.

Si bien la posición de no reubicar y construir la escuela tiene una base legítima, cual es la protección del ambiente, resulta desproporcionada por cuanto quebranta el derecho a la educación de los menores de edad y mantiene el grave riesgo sobre la vida, la integridad física y la salud de ellos.

El municipio debe entonces seleccionar, a la brevedad posible, un lugar que, además de ser apropiado en facilidad de acceso, tamaño y condiciones, permita minimizar el impacto ambiental, que se puede compensar con intensificación formativa sobre el respeto a la naturaleza.

8.8. De esta manera, se deberá implementar el programa educativo “aulas ambientales”, comentado en precedencia, modelo de construcción que debe aplicarse concomitantemente, con el aporte de cada ente en el ámbito propio de sus funciones, entre la Corporación Autónoma Regional del A.M., el municipio de Pitalito, la comunidad de la vereda La Reserva de ese municipio, la gobernación de H. y los Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Educación Nacional, bajo la intensa coordinación de este último, para que en un lapso no superior a seis (6) meses, contado a partir de la notificación de esta providencia y si aún no se ha efectuado, sea seleccionado, adquirido si fuere necesario y destinado el terreno apropiado y con fácil acceso para estudiantes y profesores, para reubicar el centro educacional de la vereda mencionada, que será construido en el término subsiguiente de un (1) año, en condiciones compatibles con el manejo integral de la educación, armonizada con la protección del área de reserva, la riqueza hídrica, las cuencas hidrográficas y la biodiversidad.

Entre tanto, los estudiantes y profesores seguirán asistiendo a la sede educacional de El Guamal, donde la alcaldía reubicó a los niños, a quienes suministrará las condiciones dignas, con calidad y seguridad, para la debida satisfacción del derecho a la educación, además de un medio expedito de transporte, a costa del municipio, desde cerca del lugar donde está el centro educacional deteriorado y en condición de alto riesgo, hasta la referida sede en El Guamal, ida y regreso.

De otra parte, se solicitará al personero municipal de Pitalito que mantenga estricto control sobre el cumplimiento de lo determinado en esta providencia, reportando cualquier irregularidad al Juzgado Único Laboral del Circuito, despacho que así mismo desarrollará la supervisión que normativamente le corresponde (art. 27 D. 2591 de 1991).

En mérito de lo expuesto, la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,