Sentencia de Constitucionalidad nº 423/12 de Corte Constitucional, 6 de Junio de 2012

1. Texto normativo demandado (objeto de revisión).

La ciudadana M.A.J.A., en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40-6, 241 y 242 de la Constitución Política, instauró demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 3° de la ley 1382 de 2010 “Por la cual se modifica la ley 685 de 2001”. En consecuencia el texto normativo demandado y subrayado, es el siguiente:

LEY 1382 DE 2010[1]

Por la cual se modifica la Ley 685 de 2001 Código de Minas.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

ARTÍCULO 3o. El artículo 34 de la Ley 685 de 2001 quedará así:

Artículo 34. Zonas excluibles de la minería. No podrán ejecutarse trabajos y obras de exploración y explotación mineras en zonas declaradas y delimitadas conforme a la normatividad vigente como de protección y desarrollo de los recursos naturales renovables o del ambiente.

Las zonas de exclusión mencionadas serán las que han sido constituidas y las que se constituyan conforme a las disposiciones vigentes, como áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales, parques naturales de carácter regional, zonas de reserva forestal protectora y demás zonas de reserva forestal, ecosistemas de páramo y los humedales designados dentro de la lista de importancia internacional de la Convención Ramsar. Estas zonas para producir estos efectos, deberán ser delimitadas geográficamente por la autoridad ambiental con base en estudios técnicos, sociales y ambientales.

Los ecosistemas de páramo se identificarán de conformidad con la información cartográfica proporcionada por el Instituto de Investigación A.V.H..

No obstante lo anterior, las áreas de reserva forestal creadas por la Ley 2ª de 1959 y las áreas de reserva forestales regionales, podrán ser sustraídas por la autoridad ambiental competente. La autoridad minera al otorgar el título minero deberá informar al concesionario que se encuentra en área de reserva forestal y por ende no podrá iniciar las actividades mineras hasta tanto la Autoridad Ambiental haya sustraído el área. Para este efecto, el concesionario minero deberá presentar los estudios que demuestren la adecuada coexistencia de las actividades mineras con los objetivos del área forestal.

Efectuada la sustracción, la autoridad minera en concordancia con las determinaciones ambientales establecidas, fijará las condiciones para que las actividades de exploración y explotación propuestas se desarrollen en forma restringida o sólo por determinados métodos y sistemas, de tal forma que no afecten los objetivos del área de reserva forestal no sustraída.

El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial establecerá los requisitos y el procedimiento para la sustracción a que se refiere el inciso anterior. Igualmente establecerá las condiciones en que operará la sustracción temporal en la etapa de exploración.

PARÁGRAFO 1o. En caso que a la entrada en vigencia de la presente ley se adelanten actividades de construcción, montaje o explotación minera con título minero y licencia ambiental o su equivalente en áreas que anteriormente no estaban excluidas, se respetará tales actividades hasta su vencimiento, pero estos títulos no tendrán opción de prórroga.

PARÁGRAFO 2o. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial una vez entrada en vigencia la presente ley, en un término de cinco años, redelimitará las zonas de reserva forestal de Ley 2ª de 1959; en cuanto a cuáles son protectoras y cuáles no procurando la participación de la autoridad minera y de los demás interesados en dicho proceso.

PARÁGRAFO 3o. Para la declaración de las zonas de exclusión de que trata el presente artículo se requerirá un concepto previo no vinculante del Ministerio de Minas y Energía.

2.1. Pretensión.

La actora solicita se declare la inexequibilidad de los contenidos normativos acusados de la ley 1382 de 2010. El primero de ellos por cuanto supuestamente vulnera los arts. 2, 4, 80 y 334 de la Constitución. El segundo debido a que presuntamente viola los arts. 13 y 58 de la Constitución.

2.2. Cargos.

Respecto del primer contenido normativo acusado se asevera que viola de manera fehaciente el principio de desarrollo sostenible y el deber del Estado de aprovechamiento y manejo de los recursos naturales. En relación con el segundo, se afirma, que viola el principio de seguridad jurídica, irretroactividad de la ley, derechos adquiridos desconocidos por la ley posterior y vulnera el derecho de igualdad.

Indica la demandante que es de trascendental importancia que la Corte Constitucional se pronuncie respecto de los contenidos normativos demandados, toda vez que aunque la ley 1382 de 2010 fue declara inexequible en su totalidad mediante la sentencia C-366 de 2011, esta decisión fue tomada con base en el derechos de las comunidades étnicas tradicionales a la consulta previa, pero en momento alguno se debatieron otros motivos de inconstitucionalidad provenientes de la norma impugnada. Los efectos de inexequibilidad fueron diferidos por el término de dos años, se le concedió término al gobierno y al Congreso de la República para dar curso a las medidas legislativas dirigidas a reformar el código de minas agotando la consulta previa a las comunidades indígenas y afrocolombianas so pena de tornarse definitivos los efectos de la inconstitucionalidad.

Lo fundamental ahora es que la Corte Constitucional se pronuncie sobre las materias demandadas, toda vez que como ese tribunal lo reconoció, la ley 1382 de 2010 contiene reformas puntuales al Código de Minas, las cuales aún bajo la inexequibilidad de que fue objeto la ley, están en vigencia y no han sido debatidas en su constitucionalidad.

3.1. Ministerio de Minas y Energía.

Actuando por medio de apoderado especial el Ministerio de Minas y Energía, solicita a la Corte se declare inhibida para fallar por ineptitud sustantiva de la demanda o, en su defecto, se declare la exequibilidad de las disposiciones demandadas.

La primera petición la fundamenta en que la actora “se limitó a enunciar y transcribir la norma que considera violada, sin precisar los argumentos en los cuales se fundamentan sus pretensiones, limitándose a leer superficialmente la norma acusada, emitiendo juicios de valor y efectuando consideraciones sin entrar a analizar la unidad de materia que rige la formación de la ley” y que, así mismo los cargos de inconstitucionalidad que presentó no son “claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes”.

Por otra parte, sustenta la exequibilidad de las normas, respecto del primer cargo, con una amplia exposición justificativa de las zonas excluidas de la minería por razones superiores contenidas en la Carta Fundamental, relacionadas con el bien jurídico constitucional del medio ambiente, lo cual complementa con la transcripción de jurisprudencia de este Tribunal relacionada con el mismo tema.

Respecto del segundo cargo formulado por la actora, argumenta que la norma no ha eliminado los derechos de los concesionarios en fase de exploración por aplicación del artículo 38 de la Ley 153 de 1887, según el cual los contratos se rigen por las normas vigentes al tiempo de su celebración. Agrega que, además, no tuvo en cuenta que “los artículos 46 y 350 siguen vigentes y el parágrafo 1 debe ser interpretado conforme a dichas normas, que no han sido modificadas”, por lo que en la norma acusada se reitera el respeto de los derechos adquiridos y la irretroactividad de la ley.

3.2. Ministerio de Ambiente y Desarrollo.

Obrando por medio de apoderado, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, solicita a esta Corporación, en primera instancia que se declare inhibida para fallar por ineptitud sustancial de la demanda y, en subsidio, que declare la constitucionalidad de los preceptos acusados.

Sobre la primera pretensión manifiesta que el concepto de violación “no es claro, pertinente y suficiente”; que es equívoco “pues los argumentos de la actora , se reducen a una hipótesis especulativa, que no se deduce necesaria o inequívocamente la violación de las normas señaladas o mucho menos se contraponga a los valores y principios constitucionales”, por lo cual, no se cumple la jurisprudencia constitucional sobre la admisibilidad de esta clase de acciones.

Para defender la exequibilidad de la norma demandada, efectúa un amplio y detallado análisis, con abundante material documental y jurisprudencial, sobre las áreas protegidas, el medio ambiente y la protección de la biodiversidad como un principio de orden económico para la explotación minera, los impactos ambientales de la minería, el estado de los títulos mineros y de las solicitudes mineras en las zonas de exclusión y en las zonas susceptibles de sustracción, sobre los derechos adquiridos en materia ambiental y sobre las reservas forestales. De acuerdo con lo expuesto, concluye que cuando el artículo 3 de la Ley 1382 de 2010 “sólo permite la sustracción para las áreas de reserva forestal creadas por la Ley 2 de 1959 y las áreas de reserva forestal regional, lo que está haciendo es viabilizar la sustracción para aquellas áreas en donde si es posible adelantar actividades diferentes a la conservación en aras de asegurar la realización de proyectos de utilidad pública e interés social, de acuerdo con lo establecido en el Código de Recursos Naturales; y, al mismo tiempo dicha norma, reconoce que existen unas reservas forestales protectoras que deben ser preservadas frente a toda circunstancia. En consecuencia no existe violación a los artículos 2, 4, 80 y 334 de la Constitución Nacional ni los principios 1,2,3,5,10,11,12 y 27 de la Declaración de Rio de Janeiro, por el contrario la disposición acusada hace realidad los postulados del desarrollo sostenible y da cumplimiento a lo definido en el artículo 80 de la Constitución Política”.

Frente al cargo planteado contra el parágrafo 1 del artículo 3 de la Ley 1382, manifiesta “ que el régimen de transición allí previsto es una expresión del deber del Estado de velar y planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, previsto en el artículo 80 de la Constitución Política; así como una aplicación concreta de lo dispuesto en los artículos 333 y 334 del mismo texto, según el cual la ley determinará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación, y la facultad otorgada al Estado para intervenir, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales a fin de conseguir la preservación de un ambiente sano”.

3.3. Universidad del Rosario.

La Universidad del Rosario interviene a través del profesor M.A.R.M., solicitando a la Corte declarar la inexequibilidad de los apartes demandados del artículo 3 de la Ley 1382 de 2010.

En relación con el primer cargo de la demanda, sostiene que la frase “creadas por la Ley 2 de 1959 y las áreas de reserva forestales regionales”, no parece tener una justificación clara , dado que “la norma contempla unas zonas en que la explotación se encuentra prohibida y un procedimiento para permitir la extracción de minerales en algunas zonas, sin embargo, no es claro porqué la exclusión se autoriza precisamente en las zonas delimitadas en esa ley y en las reservas forestales regionales y no en otras áreas que pueden tener las mismas características”.

En lo concerniente al parágrafo 1 de la misma norma demandada, estima que al prohibir la prórroga de los títulos de explotación minera en zonas de especial protección, tiene “como efecto paradójico un cambio en los incentivos de los licenciados a una sobre explotación en zonas que el legislador considera de especial importancia ecológica” y, “de esta manera, el efecto de la regla es el contrario al pretendido, violando la necesidad de medidas de intervención que racionalicen la explotación de recursos mineros exigida por la Constitución Política”.

3.4. Universidad Nacional de Colombia.

A través del Grupo de Investigación en Derechos Colectivos y Ambientales – GIDCA, la Universidad Nacional de Colombia interviene en el presente proceso, solicitando se declare la exequibilidad de las normas demandadas.

En relación con el aparte normativo que limita la exclusión de las áreas de reserva forestal, encuentra que en esta materia existe una amplia potestad de configuración legislativa, encontrando ajustado a la Carta la existencia de tal limitación por parte del legislador, en salvaguardia de los diversos derechos ambientales. Por el contrario, sería inconstitucional las sustracciones de cualquier tipo en áreas protegidas, lo cual iría en contravía del derecho al ambiente sano y a los demás derechos ambientales, “ que para este caso prevalece sobre el derecho a la libre empresa o al desarrollo sostenible, al considerarse como las máximas categorías de protección”.

En lo concerniente al segundo cargo de la demanda, sostiene que la no inclusión de las actividades de exploración minera en la transición normativa planteada por el parágrafo 1 del artículo 3 de la Ley 1238 de 2010, no desconoce los derechos adquiridos, ni el principio de irretroactividad de la ley ni el derecho a la igualdad. Lo anterior, por cuanto “por el solo hecho de la firma del contrato de concesión no se autoriza el paso de manera necesaria y directa de la etapa de exploración a la de explotación”, teniendo quien se encuentra en la fase exploratoria no un derecho adquirido sino la mera expectativa de pasar a la etapa de explotación, con lo cual no se están desconociendo derechos adquiridos ni aplicándose en forma retroactiva la ley y, al ser situaciones distintas las diferentes fases, el trato diferenciado no vulnera el derecho a la igualdad.

3.5. Universidad Externado de Colombia.

El Grupo en Derecho del Medio Ambiente de la Universidad Externado de Colombia, interviene en el presente proceso, para solicitar a esta Corte, que declare la inconstitucionalidad parcial de la norma impugnada.

En su opinión, el aparte del artículo demandado, que establece que únicamente las áreas de reserva forestal creadas por la Ley 2 de 1959 y las áreas de reservas forestales regionales, podrán ser sustraídas por la autoridad ambiental competente, “pasa por alto el Principio del Desarrollo Sostenible, restringe sin justificación constitucional alguna, la posibilidad de realizar los estudios de la sustracción sobre todas las categorías de reservas forestales del territorio nacional (llámese protectoras, productoras, protectoras productoras, nacionales o regionales etc.) para efectos de determinar si es factible o no el desarrollo de proyectos mineros, dentro de las reservas forestales”. Reforzando su argumentación, más adelante agrega que “pretender que las reservas forestales nacionales no puedan ser objeto de decisiones gubernamentales de sustracción significa, a la luz de la interpretación dada por la Corte en las sentencias C-469 de 1997 y C-598 de 2010, darle a los territorios que las conforman características de inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad, atribuciones que nunca han tenido ni pueden llegar a tener, toda vez que sobre dichos territorios existen derechos de propiedad que también se encuentran protegidos constitucionalmente en el artículo 58 de la Carta y que no pueden ser vulnerados, así como una multiplicidad de actividades lícitas que deben ser respetadas por el Estado”.

Respecto del inciso primero de la norma demandada, cuya inexequibilidad también solicita, manifiesta que “no debe establecerse diferencia alguna entre los concesionarios mineros, en etapa exploratoria y los que se encuentren en fase de construcción y/o montaje o explotación, puesto que ante el cambio normativo que establece las zonas excluibles de la minería, los concesionarios mineros titulares de un contrato de concesión, independientemente de la fase en que se encuentren, poseen derechos adquiridos que se derivan del contrato de concesión que celebraron con el Estado, en vigencia de una ley que no puede ser desconocida por aplicación retroactiva de otra posterior, en este caso, de la Ley 1382 de 2010, y desde luego partiendo de la base que deben cumplir lo previsto en la normatividad ambiental vigente, respecto a los instrumentos administrativos ambientales exigidos en la normatividad ambiental, para el desarrollo de la fase de exploración y explotación minera”.

3.6. L.S.C..

Invocando su calidad de miembro activo del Consultorio Jurídico de la Universidad de los Andes, la interviniente solicita se declare la constitucionalidad de las normas acusadas.

Al referirse al primer cargo de la demanda, manifiesta que es al Congreso de la República, según el principio de libertad de configuración legislativa, al que le corresponde definir las políticas ambientales y las leyes encaminadas a la protección del medio ambiente y, en el caso concreto, al hacer una exclusión limitada de zonas de reserva forestal, “no responde a intereses conservacionistas, ni mucho menos incentiva la pobreza o estimula la desigualdad, por el contrario, promueve el principio de desarrollo sostenible, armonizando el desarrollo económico con la protección al medio ambiente”.

En relación con el segundo cargo, sostiene que no se están vulnerando los derechos de los concesionarios en la fase de exploración, “toda vez que éstos no tenían derechos adquiridos sobre la explotación, sino meras expectativas, las cuales pueden ser modificadas por una nueva normatividad, sobre todo en casos como éste, en el que prevalece la necesidad del interés público o social”.

El Procurador General de la Nación, mediante concepto 5316 de febrero 29 de 2012, solicita a la Corte que declare estarse a lo resuelto en la Sentencia C-366 de 2011, por existir cosa juzgada absoluta respecto de la inexequibilidad de la Ley 1382 de 2010.

Para el Ministerio Público, del contexto del caso y de la propia sentencia C-366 de 2011, se trata de una decisión que ha hecho tránsito a cosa juzgada absoluta y “en este orden, no es viable analizar demandas presentadas contra una ley que ya haya sido declarada inexequible. La circunstancia de que los efectos de la declaración se hayan diferido en el tiempo no hace per se que la ley sea exequible, pues una inexequibilidad diferida es de todos modos una inexequibilidad”.

Conforme con lo anterior y respaldando su argumentación con lo decidido por esta Corporación en la Sentencia C-027 de 2012, arriba a la conclusión que en el presente caso se configura el fenómeno de la cosa juzgada absoluta y, “por lo tanto, no es posible estudiar nuevas demandas contra la Ley 1382 de 2010, sino que debe estarse a lo resuelto por la Corte en la Sentencia C-366 de 2011”.

1. Competencia.

   Esta Corte es competente para conocer del proceso de la referencia, de conformidad con el artículo 241, numeral 4 de la Constitución Política.

2. Existencia del fenómeno de la cosa juzgada constitucional.

   2.1. Mediante la Sentencia C- 366 de 2011, la Corte Constitucional declaró inexequible la Ley 1382 de 2010, “por la cual se modifica la Ley 685 de 2001 Código de Minas” y difirió los efectos de la inexequibilidad declarada por el término de dos (2) años. Ha sido jurisprudencia reiterada de esta Corporación, y así lo recuerda el Procurador General en su concepto, que en estos casos no es viable analizar demandas de inconstitucionalidad contra leyes que hayan sido declaradas inconstitucionales, y que, en estos casos, debe disponerse estarse a lo resuelto en la sentencia de inexequibilidad cuyos efectos se hayan diferido.

   2.2. En fallo reciente de enero 27 de 2012, mediante la Sentencia C-027, la Corte reiteró la referida jurisprudencia de la cosa juzgada, al estudiar una demanda contra la misma Ley 1382. En esa ocasión dijo esta Corporación:

   3.2. Encuentra la Corte, que la circunstancia de que la norma declarada inexequible conserve por un tiempo su vigencia, mientras el Congreso de la República, en desarrollo de su potestad legislativa decide si expide de nuevo la ley -previa consulta con las comunidades indígenas y afrodescendientes- no significa que tales normas no hayan sido objeto de control constitucional y que sea viable pronunciarse sobre nuevas demandas de inconstitucionalidad que se presenten durante el tiempo que esté vigente la norma, así los motivos invocados por los ciudadanos sean diferentes a los analizados en la sentencia anterior.

   3.3. Se subraya que como la ley fue declarada inexequible en aquella oportunidad, dicha declaratoria implica de manera ineludible, que la Ley 1382 de 2010 desaparecerá de nuestro ordenamiento jurídico, una vez transcurra el plazo fijado por la Corte, decisión que no puede ser modificada en pronunciamiento posterior, bien sea para declararla exequible o para disponer un efecto inmediato de inexequibilidad, revocando la decisión de diferir los efectos de la sentencia.

   3.4. Esta decisión concuerda con el precedente que se ha dado en esta Corporación sobre los efectos de cosa juzgada constitucional de las sentencias de inconstitucionalidad con efectos diferidos. En efecto, en las Sentencias C-863, C-957, C-1049, C-1211 de 2001 y en el Auto 311 de 2001se ha dicho en líneas generales que cuando una norma es declarada inconstitucional, pero se han diferido sus efectos, significa que la Corte ha dispuesto que se apliquen por un tiempo más “…mientras el legislador profiere la ley que llene el vacío legislativo que se crearía si fueran retiradas del ordenamiento positivo en forma inmediata, lo cual deberá hacer dentro del plazo que ella ha le ha fijado”.

   3.5. La misma jurisprudencia ha sostenido que el diferimiento de los efectos del fallo de inconstitucionalidad no significa que la ley demandada no haya sido objeto de juzgamiento constitucional, ya que en el momento de resolver la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma en un primer lugar se hizo el estudio de exequibilidad de la misma y se ponderó que en ese caso resulta menos lesivo para los derechos y principios constitucionales conservar por un tiempo determinado la vigencia de la norma para que el legislador reforme, modifique o llene el vacío correspondiente con una norma o legislación que se corresponda con la Constitución. Del mismo modo se ha dicho que cuando se produzca una nueva demanda sobre la misma norma, así sean por otros cargos, se debe conservar la vigencia de la norma o la legislación por el tiempo que dure el diferimiento.

   2.3. Teniendo en cuenta lo antes transcrito y considerando que la norma demandada en el presente caso es un precepto de la Ley 1382, se ratificará la jurisprudencia de esta Corte sobre el efecto de cosa juzgada de los fallos de constitucionalidad y por ende se debe estar a lo resuelto en la Sentencia C-366 de 2011, que declaró INEXEQUIBLE la Ley 1382 de 2010, “por la cual se modifica la Ley 685 de 2001, Código de Minas” y que difirió los efectos de inexequibilidad declarada por el término de dos (2) años.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,