Sentencia de Constitucionalidad nº 742/12 de Corte Constitucional, 26 de Septiembre de 2012

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano C.E.R.D. demandó los artículos 44 y 45 (parcial) de la Ley 1453 de 2011, “por medio de la cual se reforma el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal, el Código de la Infancia y Adolescencia, las reglas sobre extinción de dominio y se dictan otras disposiciones en materia de seguridad”.

Mediante Auto del 14 de marzo de 2012, la demanda fue admitida y se ordenó comunicar la iniciación del proceso al P. del Congreso de la República, al Ministerio de Justicia, al Ministerio del Interior, al Ministerio del Transporte, a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Comisión Colombiana de Juristas, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, Dejusticia, a la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, a la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad de Nuestra Señora del Rosario, a la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional, a la Facultad de Derecho de la Universidad de Antioquia, y al Procurador General de la Nación, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 244 de la Constitución Política y los artículos 7, 11 y 13 del Decreto 2067 de 1991.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

El texto de la disposición demandada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 48.110 del 24 de junio de 2011, es el siguiente (en negrillas y subrayas):

“LEY 1453 DE 2011

(junio 24)

Por medio de la cual se reforma el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal, el Código de Infancia y Adolescencia, las reglas sobre extinción de dominio y se dictan otras disposiciones en materia de seguridad

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

[…]

ARTÍCULO 44. La Ley 599 de 2000 tendrá un artículo del siguiente tenor:

Artículo 353A. Obstrucción a vías públicas que afecten el orden público. El que por medios ilícitos incite, dirija, constriña o proporcione los medios para obstaculizar de manera temporal o permanente, selectiva o general, las vías o la infraestructura de transporte de tal manera que atente contra la vida humana, la salud pública, la seguridad alimentaria, el medio ambiente o el derecho al trabajo, incurrirá en prisión de veinticuatro (24) a cuarenta y ocho meses (48) y multa de trece (13) a setenta y cinco (75) salarios mínimos legales mensuales vigentes y pérdida de inhabilidad de derechos y funciones públicas por el mismo término de la pena de prisión.

PARÁGRAFO. Se excluyen del presente artículo las movilizaciones realizadas con permiso de la autoridad competente en el marco del artículo 37 de la Constitución Política.

ARTÍCULO 45. Modifíquese el artículo 353 de la Ley 599 de 2000, el cual quedará así:

Artículo 353. Perturbación en servicio de transporte público, colectivo u oficial. El que por cualquier medio ilícito imposibilite la circulación o dañe nave, aeronave, vehículo o medio motorizado destinados al transporte público, colectivo o vehículo oficial, incurrirá en prisión de cuatro (4) a ocho (8) años y multa de trece punto treinta y tres (13.33) a setenta y cinco (75) salarios mínimos legales mensuales vigentes.”

1. Normas constitucionales que se consideran infringidas

   El actor considera que los artículos 44 y 45 (parcial) de la Ley 1453 de 2011, “Por medio de la cual se reforma el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal, el Código de Infancia y Adolescencia, las reglas sobre extinción de dominio y se dictan otras disposiciones en materia de seguridad”, vulneran los artículos 20 (libertad de expresión), y 37 (derecho de reunión) de la Constitución Política, así como el artículo 15 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica).[1]

2. Fundamentos de la demanda

   El argumento central de la acusación de inconstitucionalidad se basa en que los normas demandadas cumplen la función de criminalizar el derecho a la protesta social, creando conductas punibles que transgreden principios constitucionales como el de legalidad (en el artículo 44), y derechos fundamentales como la libertad de expresión y el derecho de reunión intrínsecamente relacionados con el derecho a la protesta social (en los artículos 44 y 45), afectando a los sectores excluidos del poder político y de las instancias de toma de decisiones que son quienes recurren a la protesta social como mecanismo para visibilizar puntos de vista y opiniones contrarias.

   Para fundamentar su demanda, en primer lugar, el actor efectúa unas consideraciones generales, en las que hace referencia a la continua pugna que se ha presentado entre dos formas de entender la democracia que dan cuentan de la historia de la protesta social en los últimos veinte años, y que pasa del desconocimiento, vulneración y censura por parte de la Constitución de 1886 y por los decretos de los gobiernos dictados en el marco del Estado de Sitio, a la constituyente de 1991, en donde, se introduce el artículo 37 con el fin de reivindicar y restablecer la protesta social como derecho ligado a la libertad de expresión, y con ánimo de ceñirse a los dictados del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Allí se otorga a la movilización social el carácter de derecho fundamental, lo que implica que cualquier restricción a este derecho por parte del legislador debe someterse a un estricto análisis político y jurídico, puesto que la restricción de derechos fundamentales solo puede darse para garantizar el cumplimiento de otro u otros derechos o principios constitucionales de igual o mayor importancia.

   Enseguida menciona diferentes instrumentos internacionales de derechos humanos en los que se reconocen los derechos de libertad de expresión y de reunión, como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, para señalar que en estos instrumentos se establecen de manera taxativa los criterios por los cuales se podría limitar el ejercicio del derecho a la protesta social, tales como el orden público o la salud pública, pero advierte que al ser conceptos generales y ambiguos, la Relatoría para libertad de expresión de la Comisión Interamericana de Derechos en el informe del 2005 denominado “Las manifestaciones públicas como ejercicio de la libertad de expresión y libertad de reunión” ha determinado que los legisladores y los jueces deben vigilar que no se invoque ninguno de esos criterios legítimos para desnaturalizar el derecho a la libertad de expresión.

   El demandante precisa que el ejercicio del derecho a la protesta social en tanto pretende visibilizar ante la comunidad y ante las autoridades opiniones y puntos de vista divergentes, esto sólo es posible si las manifestaciones públicas se realizan en los lugares donde pueda tener impacto audiovisual, por lo general, esto se cumple en las vías públicas o lugares centrales de una ciudad, y a pesar que reconoce que con ello se pueden generar molestias a las personas por la obstrucción de las vías públicas e incluso de ciertos servicios públicos, considera que resulta excesivo por parte del legislador calificar estas conductas como punibles, cuando por el contrario, el Estado debe garantizar el uso del espacio público para la participación de la comunidad que decide reivindicar sus derechos.

   Con relación a la exigencia de permiso de autoridad competente prevista en el parágrafo del artículo 44, el actor señala que el mismo supone que la autoridad tiene facultad discrecional para permitir o impedir el ejercicio de un derecho fundamental, lo que considera que equivale a decir que la democracia participativa, plasmada en la Constitución política, queda al albur de la autoridad policiva de turno. Sobre este aspecto hace referencia a un pasaje del informe anual de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos del año 2005, en el que expresamente se advierte que la exigencia de una notificación previa a la manifestación no vulnera ni el derecho a la libertad de expresión ni el derecho a la libertad de reunión, siempre y cuando la notificación no constituya en realidad la exigencia de un permiso previo otorgado por un agente con facultades ilimitadamente discrecionales.

   En este orden de ideas, el accionante considera que en razón del principio de intervención mínima del derecho penal, las normas demandadas no satisfacen el test estricto de proporcionalidad, puesto que si bien pueden tener una aspiración legítima desde el punto de vista constitucional como lo es proteger al ciudadano de conductas consideradas peligrosas, y además pueden ser consideradas medidas idóneas para la consecución de esta finalidad, existen otros mecanismos legales que resultan menos lesivos de los derechos fundamentales en juego como las medidas coercitivas de carácter civil o administrativo, o incluso las de carácter policivo que ya existen.

   Finalmente, el actor señala que la indeterminación de la expresión “medios ilícitos”, así como de los distintos verbos rectores del artículo 44 acusado: “incite”, “dirija”, “constriña” o “proporcione los medios”, permiten que la norma sea interpretada de manera restrictiva en perjuicio del derecho a la protesta social.

1. Misterio de Justicia y del Derecho

   El Ministerio del Justicia y del Derecho a través de apoderado solicita a la Corte declarar exequibles las normas demandadas con el argumento central, de conformidad con las sentencias C-420 de 2002 y C-740 de 2003 de esta Corporación, que una decisión en materias como las que son objeto de demanda, es un asunto de política criminal cuya consideración le incumbe a cada Estado y a la Comunidad Internacional, que no debe ser abordado y resuelto en sede de control de constitucionalidad.

2. Ministerio de Transporte

   El Ministerio de Transporte mediante apoderado judicial solicitó a la Corte la declaratoria de exequibilidad de las normas demandadas.

   En relación con el artículo 353A cuestionado el interviniente señala que la ley penal restringe únicamente las manifestaciones que no tienen autorización y que no sean pacíficas, toda vez que el Estado debe garantizar la vida humana, la salud pública, la seguridad alimentaria, el medio ambiente o el derecho al trabajo, y una de las formas de cumplir dichos cometidos es garantizando la libre circulación por la infraestructura de transporte, servicio que en Colombia es considerado esencial e inherente a la finalidad social del Estado, de acuerdo con el artículo 365 de la Constitución Política.

   De otra parte, advierte que el artículo 353 satisface el test estricto de proporcionalidad: (i) persigue un fin constitucionalmente legítimo toda vez que los tipos penales protegen derechos como la vida e integridad de las personas, el medio ambiente, el trabajo y la salud pública; (ii) constituye un medio idóneo para alcanzar la seguridad pública y evitar un peligro común o grave para la comunidad; (iii) es necesario en virtud a que el servicio público de transporte es indispensable para el desarrollo social, económico y para la vida en general de un país; y (iii) es proporcional porque las penas y las multas impuestas son menos gravosas frente a los bienes protegidos.

3. Ministerio del Interior

   El Ministerio del Interior a través de apoderado judicial intervino para solicitar la exequibilidad de las normas demandadas, puesto que fueron expedidas con la finalidad de proteger el goce y disfrute de los derechos a la vida, la salud pública, la seguridad alimentaria, el medio ambiente y el derecho al trabajo cuando para el ejercicio de los derechos a la libertad de expresión y de reunión se empleen medios ilícitos.

   Además, la entidad considera que se cumplen los requisitos básicos exigidos por la jurisprudencia constitucional cuando de limitaciones a los derechos fundamentales a la libertad de expresión y de reunión, se trata: (i) estar prevista de manera precisa y taxativa por la ley; (ii) perseguir el logro de ciertas finalidades imperativas, en el caso concreto, la protección de bienes jurídicos colectivos, tales como, la vida, la salud pública, la seguridad alimentaria, el medio ambiente, y el derecho al trabajo; (iii) ser necesaria para el logro de dichas finalidades; (iv) ser posteriores y no previas a la expresión; (v) no constituir censura en ninguna de sus formas, lo cual incluye el requisito de guardar neutralidad frente al contenido de la expresión que se limita; y (vi) no incidir de manera excesiva en el ejercicio del derecho fundamental.

4. Academia Colombiana de Jurisprudencia

   La Academia solicitó la exequibilidad de las normas demandadas, con fundamento en que el legislador al tipificar las conductas que exige que se realicen “por cualquier medio ilícito”, instituyó tipos penales en blanco que para su aplicación requiere la prueba de la ilicitud del medio empleado. Por el contrario, si la conducta descrita se realiza de modo lícito o permitido no constituye delito.

   Anota además que los artículos 20, 29 y 37 de la Constitución Política están construidos sobre el principio de la protección de lo lícito, no de lo ilícito, y que por esa razón, la ley ha tipificado conductas en los artículos demandados de la Ley 1453 de 2011 bajo el supuesto de que los medios son ilícitos.

5. Comisión Colombiana de Juristas

   La Comisión Colombiana de Juristas intervino para solicitar la inexequibilidad de las disposiciones acusadas, debido a que restringen diversos derechos y principios constitucionales, como el derecho a la libertad de expresión (artículo 20, CP), el derecho a la libertad de asociación pacífica (artículo 37, CP), el principio de legalidad en materia penal (artículo 28, CP), el principio de derecho penal mínimo (artículos 1 y 2, CP), y la cláusula que reconoce que Colombia se conforma como Estado democrático y pluralista.

   Encuentra inconstitucional el artículo 44 demandado por las siguientes razones: (i) sus elementos estructurales están redactados de forma vaga (por textura abierta), lo cual hace, de un lado, que el sujeto de la acción penal no tenga un parámetro de conducta que le permita actuar de tal manera que pueda evitar la comisión del delito tipificado, y de otro, que los funcionarios a quienes se les encargue aplicar la norma tengan un amplio margen de discrecionalidad, con lo cual se desconoce el principio de legalidad penal; (ii) la sanción penal a la obstrucción de vías o de la infraestructura de transporte es una restricción innecesaria y desproporcionada a los derechos a la libertad de expresión y a la libertad de asociación pacífica, que desconocen el carácter pluralista, democrático y participativo del Estado colombiano y el principio de derecho penal mínimo; y (iii) condicionar la realización de la protesta a la obtención de un permiso discrecional por parte de una autoridad pública sin regular el procedimiento de su obtención, le confiere a dicha autoridad el poder de vetar expresiones ciudadanas, negando así el ejercicio legítimo de derechos constitucionales reconocidos como los derechos a la libertad de expresión y a la libertad de asociación pacífica.

   En relación con la expresión cuestionada del artículo 45, señala que dar un tratamiento penal a la obstrucción de la circulación de vehículos utilizados como medio de transporte es una medida innecesaria y desproporcionada frente al bien jurídico que se pretende proteger, desconociéndose el deber de mínima intervención del Estado en la vida de las personas mediante normas penales y negándose el carácter democrático, participativo y pluralista del Estado colombiano. Precisa además que se trata de una restricción innecesaria por cuanto no es la vía menos lesiva de los derechos a la libertad de expresión y a la libertad de asociación pacífica en aras de garantizar los derechos a la circulación y al transporte de quienes no participan en la protesta social. Considera que las medidas policivas son medios menos lesivos que la vía penal contenida en las normas demandadas.

El Procurador General de la Nación, A.O.M., solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad del artículo 44 y del aparte demandado del artículo 45 de la Ley 1453 de 2011.

En primer lugar, el Ministerio Público manifiesta que resulta equivocada la interpretación que el actor realiza de las normas constitucionales en las que sustenta la vulneración de la Constitución (artículos 20 y 37), en el sentido de que estas prohíben cualquier restricción o limitación del derecho a la libertad de expresión. Las normas demandadas no penalizan toda manifestación o, incluso, toda obstrucción de las vías públicas, porque (i) el parágrafo del artículo 44 de la Ley 1453 de 2011 excluye del tipo penal de obstrucción a vías públicas que afecten el orden público, “las movilizaciones realizadas con permiso de la autoridad competente en el marco del artículo 37 de la Constitución Política”; y (ii) la expresión demandada del artículo 45 de la Ley 1453 de 2011, tipifica la conducta de imposibilitar la circulación del transporte público y no simplemente la de restringirlo o limitarlo.

En relación con el carácter desproporcionado que el actor atribuye a las normas demandadas, en la medida en que considera que éstas no superan un test estricto de proporcionalidad, precisa que en desarrollo del principio de libre configuración, como ya lo ha señalado de forma reiterada esta Corporación en las sentencias C-013 de 1997, C-647 de 2001, C-551 de 2001, C- 226 de 2002, C-420 de 2002, C-393 de 2002, C- 148 de 2005, C-822 de 2005, C-291 de 2007 y C-1086 de 2008, al diseñar la política criminal y el derecho penal, el legislador puede “optar por diversas alternativas de regulación, que incluyen la potestad de crear los delitos, establecer los elementos constitutivos de los tipos penales y sus correspondientes sanciones, así como el procedimiento a seguir para su investigación y juzgamiento”.

Finalmente, el Ministerio Público encuentra que el actor se equivoca cuando acusa las normas demandadas de desproporcionadas, pues, de un lado, considera que cualquier restricción o limitación a las libertades de expresión o de manifestación son ya, de por sí, una vulneración a estas libertades, y por el otro, entiende confusamente que el fin de las normas demandadas es simplemente “proteger al ciudadano de graves perjuicios a conductas que son consideradas de peligro común”, cuando las mismas señalan explícitamente que se busca proteger “el orden público, la vida humana, la salud pública, la seguridad alimentaria, el medio ambiente [y] el derecho al trabajo”, así como “el transporte público”. Advierte, en este sentido, que si la Corte decide optar por hacer uso de un test de proporcionalidad con el propósito de juzgar el ajuste de los artículos cuestionados al texto constitucional, la Corporación debe limitarse a “contrastar directa y objetivamente las normas demandadas con las normas constitucionales efectivamente invocadas.”

1. Competencia

   De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4 de la Constitución Política, la Corte es competente para conocer de la presente demanda.

2. Los problemas jurídicos que se plantean

   2.1. El ciudadano plantea dos acusaciones contra los artículos 44 y 45 (parcial) de la Ley 1453 de 2011. Por una parte, un cargo por violación del principio de estricta legalidad penal, en cuanto a juicio del actor no estarían definidos sus elementos típicos de un modo claro, cierto y preciso, de suerte que no se podría saber con seguridad cuáles comportamientos están prohibidos y cuáles no. Y por otra parte, un cuestionamiento por interferencia excesiva en los derechos a la libertad de expresión y de reunión, en tanto según el ciudadano ambos tipos penales criminalizan conductas protegidas por esas libertades, y de ese modo limitan estas últimas de una manera desproporcionada.

   2.2. Empero, tras analizar la acción pública con mayor detenimiento, la Sala Plena de la Corte advierte que las dos acusaciones dependen íntimamente del entendimiento que el actor propone de las normas demandadas. Este alcance que les da el accionante a las normas presenta una versión de las mismas que no es aceptada por todos los intervinientes. Así, los ministerios de Justicia y del Derecho, de Transporte y del Interior, lo mismo que la Academia Colombiana de Jurisprudencia y el Ministerio Público, sostienen que las normas demandadas no tipifican ningún comportamiento protegido por derechos fundamentales. Con lo cual, la Corporación advierte que podría haber un problema de estricta legalidad, originado en la falta de precisión y claridad de los preceptos demandados, que es su deber resolver antes de cualquier otro debate de inconstitucionalidad. En ese sentido, los problemas centrales de que la Sala deberá resolver en esta oportunidad son los siguientes:

   i) Si el artículo 44 de la Ley 1453 de 2011, al tipificar el delito de obstrucción de vías públicas que afecten el orden público, desconoce el principio de estricta legalidad en materia penal.

   ii) Si la expresión “imposibilite la circulación”, contenida en el artículo 45 de la Ley 1453 de 2011, que tipifica el delito de “perturbación en servicio de transporte público, colectivo u oficial”, desconoce el principio de estricta legalidad en materia penal.

   2.3. Para resolver los anteriores problemas jurídicos, la Corte reiterará su jurisprudencia sobre el margen de configuración del legislador y sus límites derivados de los derechos fundamentales, y luego resolverá si las normas los infringen.

3. El margen de configuración legislativa en materia penal cuando se trata de alguna de las manifestaciones de la libertad de expresión

   3.1. La jurisprudencia Constitucional reiteradamente ha sostenido en virtud de la cláusula general de competencia que le atribuyen los artículos 114 y 150 de la Constitución al legislador, que en principio, goza de amplia libertad de configuración para el diseño de la política criminal del Estado, crear las conductas punibles y establecer sus elementos constitutivos, fijar las penas correspondientes, así como el procedimiento para su investigación y juzgamiento, sin que ello implique discrecionalidad absoluta, puesto que debe respetar los derechos constitucionales de las personas en tanto fundamento y límite al poder punitivo del Estado. Fundamento, porque el ius punendi debe estar orientado a hacer efectivos esos derechos y valores constitucionales. Y límite, porque la política criminal del Estado no puede desconocer los derechos y la dignidad de las personas.[2]

   3.2. En ejercicio de la potestad de configuración normativa, el legislador puede entonces adoptar diversas decisiones, como las de criminalizar o despenalizar conductas, atenuar, agravar, minimizar o maximizar sanciones, regular las etapas propias del procedimiento penal, reconocer o negar beneficios procesales, establecer o no la procedencia de recursos, designar las formas de vinculación, regular las condiciones de acceso al trámite judicial de los distintos sujetos procesales, entre otros, siempre y cuando con ello no comprometa la integridad de los valores, principios y derechos establecidos por la Constitución.[3]

   3.3. No obstante, a fin de garantizar los derechos constitucionales, la Corte ha señalado que el ejercicio de esa potestad debe ser siempre razonable y proporcionada, correspondiéndole a la Corporación hacer efectivos dichos límites, cuandoquiera que se desconozcan los principios, valores o derechos protegidos.[4] Así, dado que los tipos penales se erigen en mecanismos extremos de protección de los derechos,[5] al definirlos, el margen de configuración del legislador está sometido al contenido material de los derechos constitucionales,[6] así como a los tratados y convenios internacionales relativos a derechos humanos ratificados por Colombia.[7]

   3.4. Con arreglo a estos criterios, esta Corporación ha sostenido que el legislador debe respetar el principio de estricta legalidad o tipicidad. En aplicación del principio de estricta legalidad, ha sostenido (i) que la creación de tipos penales es una competencia exclusiva del legislador (reserva de ley en sentido material)[8] y que (ii) es obligatorio respetar el principio de tipicidad: “nullum crimen, nulla poena, sine lege previa, scripta et certa”.[9] De manera que el legislador está obligado no sólo a definir la conducta punible de manera clara, precisa e inequívoca,[10] sino que además debe respetar el principio de irretroactividad de las leyes penales (salvo favorabilidad). Mediante este principio, ha precisado la Corte, se busca proteger la libertad individual, controlar la arbitrariedad judicial y asegurar la igualdad material de las personas frente al poder punitivo y sancionador del Estado.[11]

   3.5. El principio de estricta legalidad se encuentra en el derecho de toda persona particular a responder “sólo por infringir la Constitución y las leyes” (CP art. 6), y en los derechos de todo individuo a no ser juzgado “sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa” (CP art. 29) y a no ser reducido “a prisión […] sino […] por motivo previamente definido en la ley” (CP art. 28). En principio, parece que estas normas constitucionales sólo exigen reservar al Congreso la facultad para definir los delitos y asignarles penas, y que no ordenan una predeterminación clara de los tipos penales. Pero de nada serviría que se reservase al legislador la definición de los tipos penales, si pudiera hacerlo de un modo excesivamente abierto, indeterminado e impreciso, pues en esa hipótesis serían las autoridades encargadas de su aplicación quienes completarían los elementos faltantes. Por lo mismo, el legislador debe establecer los delitos y las penas de un modo claro, preciso y determinado; es decir, debe respetar el principio de estricta legalidad. Esa es simultáneamente una garantía de respeto a la división de poderes que hizo el Constituyente (CP arts. 1 y 121).

   3.6. Junto con este límite, el legislador tiene otros. Recientemente la Corte sistematizó la jurisprudencia sobre los criterios constitucionales que debe respetar el legislador al hacer uso de su margen de configuración en materia penal en la sentencia C-365 de 2012.[12] Se transcribe in extenso, por su importancia, a continuación:

   “El legislador tiene un amplio margen de apreciación y una libertad de configuración para determinar el contenido concreto del derecho penal, en desarrollo de la política criminal del Estado[13]. Esta facultad se deriva de la cláusula general de competencia contemplada en los artículos 114 y 150 de la Constitución y le permite crear o excluir conductas punibles, fijar la naturaleza y la magnitud de las sanciones, lo mismo que las causales de agravación o de atenuación de éstas, dentro del marco de la política criminal que adopte[14].

   Sin embargo, la Constitución es un límite invariable y una fuente de inspiración y dirección del legislador en materias penales y sancionatorias[15]. Por lo cual, la Carta Fundamental establece valores, preceptos y principios a los cuales debe ceñirse el legislador en la elaboración de normas penales[16]:

   (…) En primer lugar, el principio de necesidad de la intervención penal relacionado a su vez con el carácter subsidiario, fragmentario y de ultima ratio del Derecho penal[17]. De acuerdo al principio de subsidiariedad “se ha de recurrir primero y siempre a otros controles menos gravosos existentes dentro del sistema estatal antes de utilizar el penal”[18]; según el principio de ultima ratio “el Estado sólo puede recurrir a él cuando hayan fallado todos los demás controles” y finalmente, en virtud del principio de fragmentariedad “el Derecho penal solamente puede aplicarse a los ataques más graves frente a los bienes jurídicos.”[19] Sobre este aspecto la Corte Constitucional ha señalado:

   “La Corte ha sostenido que el derecho penal se enmarca en el principio de mínima intervención, según el cual, el ejercicio de la facultad sancionatoria criminal debe operar cuando los demás alternativas de control han fallado. Esta preceptiva significa que el Estado no está obligado a sancionar penalmente todas las conductas antisociales, pero tampoco puede tipificar las que no ofrecen un verdadero riesgo para los intereses de la comunidad o de los individuos; como también ha precisado que la decisión de criminalizar un comportamiento humano es la última de las decisiones posibles en el espectro de sanciones que el Estado está en capacidad jurídica de imponer, y entiende que la decisión de sancionar con una pena, que implica en su máxima drasticidad la pérdida de la libertad, es el recurso extremo al que puede acudir al Estado para reprimir un comportamiento que afecta los intereses sociales. En esta medida, la jurisprudencia legitima la descripción típica de las conductas sólo cuando se verifica una necesidad real de protección de los intereses de la comunidad. De allí que el derecho penal sea considerado por la jurisprudencia como la ultima ratio del derecho sancionatorio”[20].

   Estos axiomas desarrollan el principio de mínima intervención, según el cual, el ejercicio de la facultad sancionatoria criminal debe operar cuando los demás alternativas de control han fallado[21].

   En este sentido, la Corte Constitucional ha reconocido que el derecho penal debe ser un instrumento de última ratio para garantizar la pacífica convivencia de los asociados, previa evaluación de su gravedad y de acuerdo a las circunstancias sociales, políticas, económicas y culturales imperantes en la sociedad en un momento determinado[22].

   (…) En segundo lugar, encontramos el principio de exclusiva protección de bienes jurídicos de acuerdo con el cual, el Derecho penal está instituido exclusivamente para la protección de bienes jurídicos[23], es decir, para la protección de valores esenciales de la sociedad.[24] Sobre este principio la Corte Constitucional se ha pronunciado en diversas ocasiones:

   “(…) Para efectos de la presente sentencia resulta relevante recordar que en esta materia la Corte ha hecho énfasis en que es al Legislador a quien corresponde determinar la política criminal del Estado[25] y que desde esta perspectiva, a él compete, por principio, efectuar una valoración en torno de los bienes jurídicos que ameritan protección penal, las conductas susceptibles de producir lesiones en tales bienes, el grado de gravedad de la lesión que de lugar a la aplicación del ius puniendi, y el quantum de la pena que deba aplicarse”.

   (…) En tercer lugar, se encuentra el principio de legalidad[26], de acuerdo con el cual, cuando haya lugar a una limitación, los requisitos deberán ser fijados por la ley, ya que al ser una libertad personal, la Constitución establece una estricta reserva legal:[27]

   “La reserva legal, como expresión de la soberanía popular y del principio democrático (Arts. 1º y 3º C. Pol.), en virtud de la cual la definición de las conductas punibles y sus sanciones, que constituyen una limitación extraordinaria a la libertad individual, por razones de interés general, está atribuida al Congreso de la República como órgano genuino de representación popular, lo cual asegura que dicha definición sea el resultado de un debate amplio y democrático y que se materialice a través de disposiciones generales y abstractas, impidiendo así la posibilidad de prohibiciones y castigos particulares o circunstanciales y garantizando un trato igual para todas las personas”[28].

   El principio de legalidad está compuesto a su vez por una serie de garantías dentro de las cuales se encuentran: la taxatividad[29] y la prohibición de la aplicación de normas penales retroactivamente (salvo sean más favorables para el reo)[30]. En este marco cobra particular importancia el principio de taxatividad, según la cual, las conductas punibles deben ser no sólo previamente sino taxativa e inequívocamente definidas por la ley[31]. En este sentido:

   “En virtud de los principios de legalidad y tipicidad el legislador se encuentra obligado a establecer claramente en que circunstancias una conducta resulta punible y ello con el fin de que los destinatarios de la norma sepan a ciencia cierta cuándo responden por las conductas prohibidas por la ley. No puede dejarse al juez, en virtud de la imprecisión o vaguedad del texto respectivo, la posibilidad de remplazar la expresión del legislador, pues ello pondría en tela de juicio el principio de separación de las ramas del poder público, postulado esencial del Estado de Derecho”[32].

   (…) En cuarto lugar, el principio de culpabilidad, derivado de artículo 29 de la Carta Política y que en nuestro ordenamiento tiene las siguientes consecuencias:

   (i) El Derecho penal de acto, por el cual “sólo se permite castigar al hombre por lo que hace, por su conducta social, y no por lo que es, ni por lo que desea, piensa o siente”[33]. Sobre este principio la Corte Constitucional ha señalado:

   “La Constitución colombiana consagra el Derecho Penal de acto, en cuanto erige un Estado Social de Derecho, que tiene como uno de sus pilares el respeto de la dignidad humana (Art. 1º), asigna el carácter de valor fundamental a la libertad de las personas (preámbulo) en sus diversas modalidades o manifestaciones, destaca que todas las personas nacen libres (Art. 13) y que toda persona es libre (Art. 28) y preceptúa específicamente en relación con la responsabilidad penal que nadie puede ser reducido a prisión o arresto ni detenido sino por motivo previamente definido en la ley (Art. 28) y que nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al “acto que se le imputa”, como también que toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente “culpable”(Art. 29)” [34].

   […]

   (ii) El principio según el cual no hay acción sin voluntad, que exige la configuración del elemento subjetivo del delito. De acuerdo al mismo, ningún hecho o comportamiento humano es valorado como acción, sino es el fruto de una decisión; por tanto, no puede ser castigado si no es intencional, esto es, realizado con conciencia y voluntad por una persona capaz de comprender y de querer[35].

   (iii) El grado de culpabilidad es uno de los criterios básicos de imposición de la pena es, de tal manera que a su autor se le impone una sanción, mayor o menor, atendiendo a la entidad del juicio de exigibilidad, es decir, la pena debe ser proporcional al grado de culpabilidad[36].

   (…) En cuarto lugar, los principios de racionabilidad y proporcionalidad en materia penal[37], de acuerdo con los cuales deben ponderarse las finalidades de prevención y represión del delito con derechos fundamentales de las personas como el derecho a la libertad y al debido proceso:

   “Ha precisado la Corte que dicha competencia, si bien es amplia, se encuentra necesariamente limitada por los principios constitucionales, y en particular por los principios de racionalidad y proporcionalidad. Dichas limitaciones, ha dicho la Corporación, encuentran adicional sustento en el hecho que en este campo están en juego, no solamente importantes valores sociales como la represión y prevención de delito, sino también derechos fundamentales de las personas como el derecho a la libertad y al debido proceso. Así las cosas, la Corte ha explicado que si bien el Legislador cuenta con una amplia potestad de configuración normativa para el diseño de la política criminal del Estado y, en consecuencia, para la tipificación de conductas punibles es evidente que no por ello se encuentra vedada la intervención de la Corte cuando se dicten normas que sacrifiquen los valores superiores del ordenamiento jurídico, los principios constitucionales y los derechos fundamentales”[38].

   (…) Por último encontramos al bloque de constitucionalidad y a otras normas constitucionales que deben ser tenidas en cuenta en la redacción de las normas penales:

   “Además de los límites explícitos, fijados directamente desde la Carta Política, y los implícitos, relacionados con la observancia de los valores y principios consagrados en la Carta, la actividad del Legislador está condicionada a una serie de normas y principios que, pese a no estar consagrados en la Carta, representan parámetros de constitucionalidad de obligatoria consideración, en la medida en que la propia Constitución les otorga especial fuerza jurídica por medio de las cláusulas de recepción consagradas en los artículos 93, 94, 44 y 53. Son éstas las normas que hacen parte del llamado bloque de constitucionalidad”[39].

   De esta manera, el control que el juez constitucional ejerce sobre esas definiciones legislativas es un control de límites respecto del cumplimiento de estos principios[40].

   3.7. Ahora bien, es preciso no perder de vista que la Corte ha sido particularmente cuidadosa al examinar normas penales que estén orientadas a sancionar abusos del ejercicio de las libertades de expresión, de prensa y de reunión, consideradas como esenciales para la democracia y para el control del ejercicio del poder.[41] No obstante, la protección de estas libertades no impide la represión de la violencia, precisamente porque resulta contrario al orden democrático, a la convivencia pacífica y al respeto y garantía de todos los derechos constitucionales, el que se acuda a la arbitrariedad y al uso ilegítimo de la fuerza como mecanismo para hacer valer las razones o como método para ejercer estas libertades.

   3.8. Así las cosas, pasa la Sala a referirse brevemente el ámbito de protección del derecho a reunirse y manifestarse pública y pacíficamente, con el fin de precisar los límites materiales que debe respetar el legislador al ejercer su margen de configuración, especialmente en materia penal.

4. Derecho a reunirse y manifestarse pública y pacíficamente

   4.1. En Colombia el derecho a reunirse y manifestarse pública y pacíficamente está expresamente reconocido en la Constitución Política y por los tratados internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad. El artículo 37 de la Constitución consagra este derecho, en los siguientes términos:

   “Toda parte del pueblo, puede reunirse y manifestarse pública y pacíficamente. Sólo la ley podrá establecer de manera expresa los casos en los cuales se podrá limitar el ejercicio de este derecho.”

   4.2. Esta norma, a diferencia del artículo 46 de la Constitución de 1886[42] que sólo consagraba el derecho de reunión,[43] incorpora el derecho de manifestación, garantizando en ambos casos su ejercicio público y pacífico, y estatuye que sólo la ley podrá señalar expresamente los casos en los cuales puede limitarse el ejercicio de este derecho.[44] El derecho a reunirse y manifestarse pública y pacíficamente, ha sido reconocido por esta Corporación como una de las varias manifestaciones que tiene la libertad de expresión[45] (artículo 20, CP). Dentro de un régimen jurídico pluralista que privilegia la participación democrática y que además garantiza el ejercicio de otros derechos de rango constitucional como la libertad de locomoción (art. 24, CP) y los derechos de asociación (artículo 38, CP) y participación en los asuntos públicos (artículos 2 y 40, CP), la protesta social tiene como función democrática llamar la atención de las autoridades y de la opinión pública sobre una problemática específica y sobre las necesidades que ciertos sectores, en general minoritarios, para que sean tenidos en cuenta por las autoridades.

   4.3. Por lo demás, la Constitución Política garantiza el derecho a reunirse y manifestarse públicamente tanto en una dimensión estática (reunión) como dinámica (movilización), de forma individual como colectiva, y sin discriminación alguna, pues así se deriva de la expresión “toda parte del pueblo”. Todo ello, sin otra condición distinta, a que sea pacífico, o sea, sin violencia, armas ni alteraciones graves del orden público. Esto significa que sólo la protesta pacífica goza de protección constitucional. Así, aun reconociendo la tensión que surge entre el ejercicio del derecho de reunión y manifestación pública y pacífica y el mantenimiento del orden público, no puede el legislador desbordar los principios de razonabilidad y proporcionalidad al hacer uso del margen de configuración o establecer restricciones cuya vaguedad conduzca a impedir tal derecho.

   4.4. Ni siquiera bajo estados de excepción, donde el margen de configuración del legislador permite mayores limitaciones, puede éste impedir de manera general el ejercicio de este derecho. En efecto, en la sentencia C-179 de 1994 al examinar el artículo 44 de la Ley 137 de 1994 “Por la cual se reglamentan los Estados de Excepción en Colombia”, la Corte Constitucional sostuvo que que en desarrollo de las facultades que se desprenden de la declaratoria del estado de conmoción interior, el Gobierno no puede tipificar como delito los actos legítimos de protesta social.[46] Asimismo, al estudiar el artículo 38 de la misma ley, que autoriza a someter a permiso previo sólo aquellas reuniones o manifestaciones públicas y pacíficas que puedan contribuir de manera grave e inminente a la perturbación del orden público, la Corte Constitucional señaló lo siguiente: [47]

   “[…] El derecho de reunión que se encuentra consagrado en el artículo 37 de la Ley Suprema, según lo ha dicho esta Corporación, “ha sido concebido como una libertad pública fundamental pues constituye una manifestación colectiva de la libertad de expresión y un medio para ejercer los derechos políticos. Esta libertad es la base de la acción política en las campañas electorales y también de los movimientos cívicos y otras manifestaciones legítimas de apoyo y protesta.”[48]

   La Constitución faculta a la ley para establecer, de manera expresa, los casos en los cuales se puede limitar el ejercicio de los derechos de reunión y manifestación, y como “la Constitución no determinó en forma expresa los valores o derechos que deben protegerse para justificar las limitaciones al derecho de reunión y manifestación, sino que otorgó una facultad general al legislador para determinar los casos en los cuales se puede limitar su ejercicio, será tarea de los jueces estudiar las limitaciones constitucionalmente aceptables, mediante la creación de fórmulas de equilibrio que permitan conciliar el libre ejercicio del derecho y el orden público, así como armonizar los conflictos del derecho de reunión y manifestación de ciertas personas con el ejercicio de los derechos fundamentales de los demás. Generalmente las limitaciones al ejercicio del derecho de reunión y manifestación se encuentran vinculadas al mantenimiento del orden público.[49]

   Entonces no les asiste razón a los intervinientes primeramente citados, pues precisamente la norma que consideran violada, al regular el derecho de reunión, autoriza a la ley para "establecer de manera expresa los casos en los cuales se podrá limitar el ejercicio de este derecho" y esto es lo que el literal d) del artículo 38 estatuye al señalar los casos en los cuales se requiere de permiso previo para la celebración de reuniones y manifestaciones, en el evento de que ellas puedan contribuir, en forma grave e inminente a perturbar el orden público.

   Así las cosas, el literal d) del proyecto de ley estatutaria no infringe la Carta, motivo por el cual será declarado exequible”.

   4.5. En definitiva, la protección de la comunicación colectiva de ideas y opiniones que se haga de manera pública y pacífica, impone al legislador como límite el deber de garantizar el acceso a foros públicos y en esa medida debe establecer de manera expresa y precisa, las garantías para su ejercicio. En todo caso, la Constitución autorizó al legislador para determinar cuándo y cómo puede realizarse el derecho de reunión y de manifestación pública y pacífica. Estableciendo los casos en que se requiere dar aviso previo a las autoridades para que precisen las condiciones de tiempo, modo y lugar para su ejercicio de tal manera que no afecte de manera significativa el desarrollo normal de las actividades urbanas, se asegure la circulación, los derechos de quienes no participan en la manifestación pública y se promueva la tolerancia.

   4.6. Y es importante resaltar lo siguiente. La Constitución rechaza expresamente el uso de la violencia dentro del marco del Estado de derecho. Cuando existen instrumentos idóneos para expresar la inconformidad, como el estatuto de la oposición, la revocatoria de mandato, el principio de la soberanía popular, el control de constitucionalidad, la acción de tutela, las acciones de cumplimiento y las acciones populares, o las manifestaciones pacíficas, pierden sustento los posibles motivos usados para legitimar la confrontación armada o las actitudes violentas de resistencia a la autoridad. Para la Corporación,

   “[…] los correctivos a las fallas en el manejo del poder político tienen que ser de derecho y no de hecho. La vía de hecho no puede, bajo ningún aspecto, conducir al restablecimiento del orden, no sólo por falta de legitimidad in causa para ello, sino porque siempre es, dentro del Estado de Derecho, un medio inadecuado, desproporcionado y generador de desorden”.[50]

   4.7. Las limitaciones al ejercicio del derecho a reunirse y manifestarse pública y pacíficamente sólo pueden ser establecidas mediante ley. No obstante, la jurisprudencia constitucional ha precisado que dicha reserva legal no significa que el legislador pueda limitar a su arbitrio el ejercicio del derecho, por el contrario, tal competencia debe ser ejercida a la luz del conjunto de valores, principios y derechos consagrados en la Constitución. Sobre el particular, ha sostenido la Corte:

   “[…] En adelante, sólo el legislador podrá establecer los casos en los cuales puede limitarse el ejercicio del derecho de reunión y manifestación. Aunque la norma aprobada no consagre expresamente las figuras de aviso o notificación previa para las reuniones públicas, como si lo hacen otras constituciones europeas y latinoamericanas, la facultad otorgada por la Constitución de 1991 al legislador le permitirá reglamentar el derecho y establecer el aviso previo a las autoridades, determinar los casos en que se requiere y la forma como debe presentarse para informar la fecha, hora y lugar de la reunión o la manifestación. Es importante señalar, que la finalidad del aviso previo, a la luz de la Constitución de 1991, no puede ser la de crear una base para que la reunión o la manifestación sea prohibida. Tiene por objeto informar a las autoridades para que tomen las medidas conducentes a facilitar el ejercicio del derecho sin entorpecer de manera significativa el desarrollo normal de las actividades comunitarias.

   Como la Constitución no determinó en forma expresa los valores o derechos que deben protegerse para justificar las limitaciones al derecho de reunión y manifestación, sino que otorgó una facultad general al Legislador para determinar los casos en los cuales se puede limitar su ejercicio, será tarea de los jueces estudiar las limitaciones constitucionalmente aceptables, mediante la creación de fórmulas de equilibrio que permitan conciliar el libre ejercicio del derecho y el orden público, así como armonizar los conflictos del derecho de reunión y manifestación de ciertas personas con el ejercicio de los derechos fundamentales de los demás.

   Generalmente las limitaciones al ejercicio del derecho de reunión y manifestación se encuentran vinculadas al mantenimiento del orden público. Con el fin de evitar posibles arbitrariedades se han establecido criterios para calificar las hipótesis de hecho en las cuales se justifica disolver o impedir el desarrollo de una reunión. En líneas generales estos criterios deben estar dirigidos exclusivamente a evitar amenazas graves e inminentes. Por lo general, es insuficiente un peligro eventual y genérico, un simple temor o una sospecha. La naturaleza del derecho de reunión, en sí mismo conflictivo, no puede ser la causa justificativa de normas limitativas del mismo. No se puede considerar el derecho de reunión y manifestación como sinónimo de desorden público para restringirlo per se.”[51] (Subrayas dentro del texto).

   4.8. Así, con el fin de examinar la constitucionalidad de los artículos 44 y 45 de la Ley 1453 de 2011, demandados en el presente proceso, se recordarán brevemente los antecedentes del trámite de estas normas en el Congreso, las razones expresadas para justificar su expedición y el contexto de las mismas.

5. Antecedentes legislativos de las normas demandadas

   5.1. La Ley 1453 de 2011, de acuerdo a la exposición de motivos que acompaña al Proyecto de Ley No. 164 Senado y 160 de 2010 Cámara, presentado por al Congreso de la República por el Gobierno Nacional, tiene como finalidad materializar la política criminal del Estado contra el terrorismo y la criminalidad organizada, debido a su gran potencialidad para afectar gravemente la paz y la seguridad pública al ser los medios empleados para minar las bases del Estado de Derecho y afectar a los ciudadanos en su vida, honra y bienes.

   5.2. Para prevenir y atacar de manera decidida y ejemplar estos atentados contra la ciudadanía, se incorporaron medidas orientadas a la protección de las garantías ciudadanas con base en el marco legal existente, buscando cumplir con cuatro objetivos: (i) eliminar la impunidad, (ii) luchar contra la criminalidad organizada y el terrorismo, (iii) incrementar la efectividad del proceso penal, la extinción del dominio y la responsabilidad juvenil, y (iv) vincular a la comunidad en la prevención del delito en condiciones de seguridad y con pleno respeto de sus derechos fundamentales.[52]

   5.3. Los artículos 44 y 45 cuestionados en esta oportunidad no hicieron parte del proyecto inicialmente presentado al Congreso de la República. El artículo 44 fue propuesto a la Plenaria de la Cámara de Representantes en el informe de ponencia para segundo debate, dentro de los cambios de fondo introducidos al articulado aprobado en la Comisión Primera de la Cámara, con el siguiente texto:

   “Artículo 48. La Ley 599 de 2000 tendrá un artículo 353A, el cual quedará así:

   Artículo 353A. Obstrucción a vías públicas que afecten el orden público. El que por medios ilícitos obstaculice, de manera temporal o permanente, selectiva o general, las vías o la infraestructura de transporte de tal forma que afecte el orden público o la movilidad incurrirá en prisión de cuatro (4) a ocho (8) años y multa de trece (13) a setenta y cinco (75) salarios mínimos legales mensuales vigentes.”[53]

   5.4. La norma luego de ser concertada en una subcomisión especial junto con otros artículos respecto de los cuales no había consenso, fue aprobada con modificaciones en la Plenaria de la Cámara, en los siguientes términos:

   “Artículo 48. La Ley 599 de 2000 tendrá un artículo del siguiente tenor:

   Artículo 353A. Obstrucción a vías públicas que afecten el orden público. El que por medios ilícitos incite, dirija, constriña o proporcione los medios para obstaculizar de manera temporal o permanente, selectiva o general, las vías o la infraestructura de transporte de tal manera que atente contra la vida humana, la salud pública, la seguridad alimentaria el medio ambiente o el derecho al trabajo, incurrirá en prisión de veinticuatro (24) a cuarenta y ocho meses (48) y multa de trece (13) a setenta y cinco (75) salarios mínimos legales mensuales vigentes y pérdida de inhabilidad de derechos y funciones públicas por el mismo término de la pena de prisión.

   Parágrafo. Se excluyen del presente artículo las movilizaciones realizadas con permiso de la autoridad competente en el marco del artículo 37 de la Constitución Política.”[54]

   5.5. El Ministro del Interior y de Justicia,[55] avaló el texto concertado en la subcomisión y explicó el alcance de la norma:

   “[…] A ver señor P., yo quiero también solicitarle a la Corporación que nos acompañe en el texto que concertamos al interior de la subcomisión, por supuesto esa concertación excluyó a la autora de la proposición que está a consideración de ustedes.

   Quiero hacer varias precisiones, la primera, aquí no se trata de criminalizar ninguna protesta social, de ninguna manera, quien haya escuchado el contenido del artículo concertado podrá advertir que se sanciona a quien obstaculiza las vías, poniendo en riesgo la vida humana, la salud pública, la seguridad alimentaria, el medio ambiente y el derecho al trabajo. Viene un párrafo muy explícito que señala que se excluye de la criminalización o de la tipificación de esta conducta penal a toda persona que organice sus manifestaciones, pero con el permiso de la autoridad competente, si quieren incluirle vías intermunicipales me parece bien. Porque quien obtiene su permiso legalmente para protestar, tendrá todo el derecho de hacerlo pero lo que no se puede seguir tolerando es que algunas personas obstaculizan todas las vías del país, y uno se preguntaría ¿en qué está el derecho de los demás? ¿En dónde queda el derecho de las personas que necesitan movilizarse entre un municipio y otro? ¿En qué queda el derecho de las personas que necesitan ir al trabajo?, en que queda el derecho de las personas que necesitan alimentarse cuando un municipio lo bloquean de tal suerte que no puedan ingresar alimentos, no.

   Busquemos un justo equilibrio, que es la propuesta que viene concertada, se respeta el derecho a la huelga y el derecho a la protesta pero dentro del marco que fija el artículo 37 de la Constitución Nacional, con los debidos permisos, con las debidas autorizaciones, no se quiere restringir la propuesta, pero tampoco tolerar abusos como los que evidenciamos en ese paro camionero en donde pusieron en riesgo la salud alimentaria de vastas zonas del país, eso es lo que se quiere y muy particularmente para los organizadores de esas movilizaciones, tener una norma que le permita al Gobierno y a las autoridades actuar.

   Además la norma consagra para más precisión, quien lo haga utilizando medios ilícitos. De manera que no es criminalizando las marchas en Bogotá que tenemos todos los días, pero la gente que si quiere bloquear, como por ejemplo sucedió la semana pasada de manera indefinida las salidas y entradas a Villavicencio, eso no se pude tolerar, que se reúnan en el parque y protesten y se queden instalados viviendo ahí muy bien, pero que impidan que cualquier ciudadano de Villavicencio se pueda desplazar a otro municipio del país, eso no se pude aceptar. Eso es el sentido de este artículo, porque con los instrumentos que tenemos hoy, a las autoridades les resulta muy difícil proceder frente a hechos como esos.

   Bienvenida la protesta dentro del marco de la ley, porque los que no están en la protesta también tienen derecho a que el Gobierno y la autoridad estén en el deber de protegerlo[s]. Yo les pediría, que este artículo que se concertó, repito con excepción de la honorable R.A.L.P., hasta por H.V. que tenía una proposición también para eliminar el artículo, pues viene firmado por C., entonces, imagínese la concertación que tuvimos que hacer gracias.”[56]

   5.6. No obstante, varios representantes a la Cámara, expresaron su inconformidad con la norma propuesta y solicitaron que fuera retirada,[57] con fundamento en que se criminaliza la protesta social, desconociendo que se trata de un mecanismo de participación política consagrado en la Constitución que debe ser protegido.[58]

   5.7. Adicionalmente, un representante a la Cámara,[59] con fundamento en que con la norma propuesta se busca lograr un equilibrio entre la libertad de los ciudadanos que no están protestando y que tienen derecho a la libre movilización y el derecho de quienes tienen alguna protesta legítima y quieren expresarla de manera lícita, planteó la reducción de la sanción de dos a cuatro años de prisión y que el delito fuese excarcelable.[60]

   5.8. El Ministro del Interior y de Justicia, recogiendo las inquietudes planteadas en el debate presentó una nueva proposición:

   “Yo tengo una propuesta que puede resultar útil, dejemos la pena, porque además esa pena que está prevista no es para quien participe, la conducta de quienes participan todas es excarcelables, pero de quienes organizan por medios ilícitos no, voy hacer una propuesta que se va caer de muy buen recibo, entiendo las preocupaciones de los miembros del Polo cuando se habla de vía pública, eso podría entenderse la calle de una ciudad, una plazoleta, dejemos quien obstaculice las vías intermunicipales, porque es ahí donde queremos llegar, lo que no se puede es [aislar] a un municipio completo de las cabeceras municipales, ese tipo de protesta es la que el Gobierno considera improcedente, de manera que si lo limitamos a la vías intermunicipales, no estamos afectando para nada las marchas que tengan lugar en un municipio en aras de protestar, pero lo que no pueden es cerrar todas la vías de acceso a un respetivo municipio aislando a una población entera, de manera que si ustedes lo tienen a bien agreguen la frase quien obstruya vías intermunicipales y yo le pediría P. que se vote.”[61]

   5.9. Uno de los representantes, rechazó la proposición en los siguientes términos: [62]

   “[…] yo tengo el privilegio de haber sido líder estudiantil, uno de los recuerdos que tal vez que tengo de la Universidad Pública, es una marcha señor Ministro, que hicimos desde la ciudad de Tunja hasta Bogotá el 6 de noviembre del año 2008, salimos caminando ocho mil estudiantes, llegamos a Bogotá mil estudiantes para solicitarle al Gobierno Nacional recursos por la grave crisis que afrontaba mi universidad, La UPTC, la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, seis días caminando desafortunadamente en ese entonces le pedimos el permiso a una concesión. Yo he estado escuchado con mucha atención los argumentos que se han expuesto, y es bueno que haya sucedido esto, por lo de los números de las marchas dentro de la ciudad, porque le cuento que la marcha que hubo de la reforma a la Ley 30 que se organizó y que fue pacífica en todo el territorio colombiano, de las veintiséis marchas, estoy revisando acá solo tres marchas se autorizaron y vamos a ver, si aprobando ese artículo como queda de esa manera, pues esas marchas tendrían cárcel para los líderes estudiantiles que hacen un ejercicio democrático, de poder expresar sus contradicciones contra ese tipo de reformas, pero quiero simplemente decir que la solución me parece que no es esa, que penalizar y encarcelar a los que lideren o hagan ese tipo de manifestaciones no es prudente, yo simplemente podría dejar la constancia, Ministro, que si este artículo, tal cual lo propone se hubiera aprobado hace tres años, hoy no estaría en este Congreso de la República, si no en la cárcel, porque lideré una marcha, que por obvias razones genera vías obstruidas y no porque se quiera interponer la orden de ciudades (sic) o afectar las comunidades, sino porque en ocasiones las marchas generan que la gente se entere que hay una situación anormal.

   Obviamente no estamos a favor de la violencia, ni estoy justificando, ni haciendo apología a la violencia, pero este tipo de expresiones democráticas que históricamente y que a propósito se hacen el día del estudiante ha[n] demostrado grandes ayudas al desarrollo del país.

   Por eso P., colegas, yo solicitaría que no generalicemos las protestas, que ese artículo no se apruebe de esa manera, lo hago de verdad, porque participé en protestas estudiantiles y le reitero que si ese artículo se hubiese aprobado hace tres años, yo hoy no estaría en el Congreso de la República, sino estaría en una cárcel de Colombia.”[63]

   5.10. Finalmente, intervino un representante para expresar su desacuerdo con el artículo sometido a discusión, la decisión del Ministro del Interior y de Justicia de retirar la expresión “intermunicipales”, y la propuesta alternativa por él presentada a nombre del Gobierno: [64]

   “[…] Estamos hablando en mi opinión de los artículos más importante de esta reforma, yo deploro el modo olímpico en que el Ministro pretende modificar un artículo, retira con semejante facilidad y lo sustento de que no estamos de acuerdo, pero le digo que me parece tan folclórico, en un tema tan importante, que deberíamos intentar que precisamente los Congresista Estadounidenses que están preocupados acerca de los Derechos Humanos en Colombia, a propósito del TLC, incluyan dentro su protocolo el debate que estamos discutiendo, uno no puede irse como A.G. a los EE.UU, a predicar las mejoras en las condiciones de los Derechos Humanos y pretender que este asunto tan sensible, que puede comprometer a miles y centenares de miles de personas, vayan a ser tratados en la manera en que están siendo tratados por este Gobierno. Angelino y su pupilo J.R.G. quien pretende en nombre de los trabajadores dar lecciones sobre el carácter democrático de este gobierno, deberían tomar atenta nota de lo que aquí se está registrando, yo le quiero preguntar públicamente al Ministro, explíqueme cuál es el medio lícito de cerrar una vía intermunicipal, de bloquearla, explíquemela para llamar al país a que por los medios que usted me proponga supuestamente lícitos, empecemos a protestar, no existe un bloqueo por excelencia declarado ilícito, en menos de lo que canta un gallo le han negado la autorización.

   Aquí se dice que no es el que participe, si no al que lo organice, pues desde luego, igualmente recae sobre la Dirección Obrera de Colombia, y me dicen que ya no son las vías terciarias sino las intermunicipales, Ministro aquí hemos sido testigos, los pobres afectados por el invierno se tomaban una vía, un camino o una vía vecinal y nadie los escuchaban, se tomaban una vía terciaria y nadie les ponía cuidado, solamente cuando salieron a las vías intermunicipales fueron atendidos y desde luego no con propósitos protervos, si no con el único fin de ser escuchados por el gobierno. Me parece que la propuesta del Ministro y desde luego no la comparto, pero deploro el comportamiento de un Ministro que se atreve [a] hacer una propuesta de semejante calado y pretende retirarla como especie de cobro, al hecho que no salga el Polo Democrático aplaudirle semejante proposición, desde luego tomamos nota de ello, seguimos votando negativamente, pero lamento el tratamiento que este Ministerio en particular le está dando al asunto tan crucial para la Democracia del país.”[65]

   5.11. En los anteriores términos, se expresaron en el seno de la Cámara de Representantes las diferentes preocupaciones que la norma propuesta generaba, y en particular, la relativa la posibilidad de que se estuviese criminalizando la protesta social legítima a que tienen derecho todos los colombianos en virtud del artículo 37 de la Constitución Política. En este mismo escenario, Plenaria de la Cámara de Representantes, se introdujo y aprobó, sin ninguna explicación ni observación sobre su contenido, el artículo 45 con un texto idéntico al que se demanda en esta oportunidad:

   “ARTÍCULO 45. Modifíquese el artículo 353 de la Ley 599 de 2000, el cual quedará así:

   Artículo 353. Perturbación en servicio de transporte público, colectivo u oficial. El que por cualquier medio ilícito imposibilite la circulación o dañe nave, aeronave, vehículo o medio motorizado destinados al transporte público, colectivo o vehículo oficial, incurrirá en prisión de cuatro (4) a ocho (8) años y multa de trece punto treinta y tres (13.33) a setenta y cinco (75) salarios mínimos legales mensuales vigentes”.[66]

   5.12. Las anteriores intervenciones permiten concluir que en desarrollo de la política criminal del Estado que busca dar prevalencia a un componente fundamental del concepto orden público, como lo es la seguridad ciudadana, el legislador decidió, por un lado, crear un nuevo tipo penal, el de obstrucción de vía pública que afecta el orden público (artículo 44) producto del ejercicio del derecho a la protesta social, y modificar otro existente, el de perturbación en servicio de transporte público (artículo 45).

6. Contexto de las normas demandadas

   6.1. La Ley 1453 de 2011 “por medio de la cual se reforma el Código Penal, el Código de Procedimiento Penal, el Código de Infancia y Adolescencia, las reglas sobre extinción de dominio y se dictan otras disposiciones en materia de seguridad”, conocida como ley de seguridad ciudadana, en desarrollo de la política criminal del Estado que corresponde definir y regular al legislador, introduce modificaciones al Código Penal, el Código de Procedimiento Penal, el Código de Infancia y Adolescencia y a la regulación sobre extinción de dominio, con el propósito esencial de prevenir y combatir fenómenos que afectan gravemente la paz y la seguridad pública como el terrorismo y la criminalidad organizada. Para ello, contiene medidas que buscan eliminar la impunidad; incrementar la efectividad del proceso penal, la extinción del dominio y la responsabilidad juvenil; y vincular a la comunidad en la prevención del delito sin poner en peligro la integridad de sus miembros, ni afectar sus derechos fundamentales.[67]

   6.2. Las normas acusadas, artículos 44 y 45 (parcial) de la Ley 1453 de 2011, hacen parte del Capítulo II, denominado “De los delitos de peligro común o que pueden ocasionar grave perjuicio para la comunidad y otras infracciones”, perteneciente al Título XII del Código Penal titulado “Delitos contra la Seguridad Pública”. Concretamente, el artículo 44 introduce un tipo penal nuevo, denominado obstrucción a vías públicas que afectan el orden público; mientras que el 45 modifica el artículo 353 referente al delito de perturbación en servicio de transporte público, colectivo u oficial.

   6.3. Dicho lo anterior, la Sala Plena procederá a examinar de fondo si los preceptos accionados violan el principio de estricta legalidad.

7. El artículo 44 de la Ley 1453 de 2011, que contempla el tipo penal de obstrucción a vías públicas que afecte el orden público, no viola el principio de estricta legalidad

   7.1. De acuerdo con el ciudadano demandante, el artículo 44 viola el principio de estricta legalidad porque está formulado con términos demasiado imprecisos. En su concepto, las palabras “medios ilícitos”, “incite”, “dirija”, “constriña” y “proporcione los medios”, utilizadas en la disposición, hacen que no haya suficiente claridad y precisión jurídica en el comportamiento típico, y de ese modo dejan abierta una puerta para que la policía o el juez interpreten la norma en múltiples sentidos. Con lo cual, por lo demás, asegura que el legislador no permite a la norma cumplir su función motivadora de la conducta, pues los destinatarios no reciben claramente el mensaje acerca de cuál es su significado y contenido. La Corte debe examinar si esta acusación está llamada a prosperar o no.

   7.2. Para este fin, conviene tener en consideración que todas las disposiciones de un Código Penal como el nuestro están formuladas en un lenguaje natural, aunque técnico. Eso es relevante porque según la teoría del derecho más autorizada sobre la materia de los límites del lenguaje normativo, todas las directivas expresadas en lenguaje natural, sin excepción, no sólo presentan a menudo problemas de ambigüedad semántica, sintáctica o pragmática, sino que incluso es posible aseverar que todas ellas están integradas por palabras vagas.[68] En ese sentido, para cuestionar una disposición penal sobre la base de su posible infracción del principio de estricta legalidad penal, no bastaría con señalar una imprecisión lingüística, o exponer casos reales o hipotéticos que susciten duda, en los cuales no se sabría con seguridad si la norma es aplicable o no, pues de acuerdo con los estudios sobre el tema siempre es posible plantear problemas que despierten incertidumbre o indeterminación ante cualquier norma expresada en lenguaje natural. El juicio de estricta legalidad de los tipos penales no puede ser entonces sólo un ejercicio de control sobre la calidad del lenguaje usado por el legislador.[69]

   7.3. En efecto, la Corte Constitucional ha sostenido en su jurisprudencia, al resolver demandas contra normas penales por supuesta violación del principio de estricta legalidad, que para sustentar o decidir un cargo de esa naturaleza ciertamente es necesario pero insuficiente evidenciar un problema de indeterminación o imprecisión, derivado de la ambigüedad, vaguedad o textura abierta del precepto. Además de eso ha resuelto que es indispensable exponer argumentos suficientes para mostrar por qué esa disposición adolece de una “indeterminación insuperable” desde un punto de vista jurídico,[70] o por qué el sentido de la misma ni siquiera “es posible determinarlo con fundamento en una interpretación razonable”.[71] Por lo cual el juicio de estricta legalidad debe entenderse como un escrutinio de constitucionalidad de la ley penal, que busca establecer si los tipos penales resultan tan imprecisos e indeterminados, que ni aun con apoyo en argumentos jurídicos razonables es posible trazar una frontera que divida con suficiente claridad el comportamiento lícito del ilícito.[72]

   7.4. Pero una vez aceptado esto, cabría preguntarse cuándo se entiende que una imprecisión preliminar en un tipo penal ha sido superada. La respuesta debe desprenderse de los fines constitucionales que persigue el principio de estricta legalidad penal. Así, por una parte, se entiende superada una imprecisión si el resultado de la interpretación razonable es una norma penal que les asegura a los destinatarios de la ley un grado admisible de previsibilidad sobre las consecuencias jurídicas de sus comportamientos (CP art. 2).[73] Por otra parte, se supera si además garantiza el derecho a la defensa (CP art. 29); esto es, si una eventual imputación o acusación por haber cometido el comportamiento descrito en el tipo, es susceptible de refutarse en algún caso.[74] Finalmente, se puede entender superada la indeterminación si además el sentido del precepto es tan claro, que es posible definir cuál es el comportamiento que pretende prevenirse o estimularse para proteger el bien jurídico (CP art. 2).

   7.5. Así las cosas, es recomendable mostrar algunos ejemplos acerca de cómo la Corte ha aplicado esta jurisprudencia en los casos concretos. Al respecto, hay al menos dos fallos que ilustran cómo un tipo penal, pese a exhibir indeterminaciones o imprecisiones en una aproximación preliminar a su lectura, se ajustan al principio de estricta legalidad en tanto sus dificultades son superables con arreglo a una interpretación jurídica razonable. En efecto, el primero de esos ejemplos puede tomarse de la sentencia C-232 de 2002.[75] En dicho fallo, la Corte Constitucional examinaba la parte de un tipo penal en el cual se fijaba como sanción una pena de prisión “de seis (6) a doce (12)”, pero no se especificaba si era de seis a doce semanas, meses o años. La Corporación reconoció que había una indeterminación en esa manera de formular la consecuencia jurídica imponible, pero dijo que esa dificultad era superable con apoyo en un entendimiento contextual, finalista y sistemático del precepto, pues todos estos argumentos autorizaban la conclusión de que la pena de prisión allí consagrada era de seis a doce “años”. Por lo mismo, la Corte declaró exequible la norma, con la condición de que se interpretara en el sentido de que la pena de prisión era “de seis (6) a doce (12) años”.[76]

   7.6. Aparte del caso citado, se produjo otra decisión con el mismo fundamento. En la sentencia C-121 de 2012, se demandaba la expresión “u objetos peligrosos”, contenida en el tipo penal de ‘Empleo o lanzamiento de sustancias u objetos peligrosos’, por supuestamente violar el principio de estricta legalidad. La Corte la declaró exequible. Pero antes de eso reconoció expresamente que en efecto los términos acusados presentaban un cierto grado de indeterminación. Lo que ocurría era que esa imprecisión podía superarse, según la Sala Plena de la Corte, con fundamento en “referentes objetivos y verificables”. Y por lo mismo esgrimió el siguiente como fundamento sustantivo de su decisión: “[…] si bien la expresión ‘u objeto peligroso’ demandada presenta un cierto grado de indeterminación, es posible precisar sus sentido y darle concreción, tal como lo ha hecho la jurisprudencia especializada, con apoyo en referentes objetivos y verificables”. Puede decirse que reiteró una regla antes sostenida, entre otras, en la sentencia C-637 de 2009.[77]

   7.7. Ahora bien, en otras decisiones la Corte ha declarado inexequibles algunos preceptos tras considerar que eran, por su apertura, tan indeterminados, vagos, ambiguos, imprecisos o confusos, que ni siquiera una interpretación razonable permitía fijar con suficiente univocidad su sentido. Así, por ejemplo, en la sentencia C-559 de 1999, la Corte debía controlar la constitucionalidad de una norma penal que, por su título, pretendía definir el ámbito de responsabilidad criminal en materia de importaciones declaradas a través de sociedades de intermediación aduanera y almacenes generales de depósito.[78] No obstante, no resultaba claro cuál era el ámbito de responsabilidad definido por esa norma, y la Corte no pudo definirlo ni siquiera con un apreciable esfuerzo argumentativo de su parte en esa dirección. Así, luego de varios intentos por precisar el significado de la disposición cuestionada, la Corporación se preguntó: “¿Cuáles son los otros comportamientos que el legislador quiso criminalizar por medio del artículo 68 de la Ley 48 de 1998?”. Y respondió, como conclusión: “[n]o es posible determinarlo por medio de una interpretación razonable de esa disposición”. Por lo tanto, juzgó el precepto como contrario al principio de estricta legalidad y lo declaró inexequible. Algo similar ha ocurrido en las sentencia C-843 de 1999,[79] C-739 de 2000,[80] C-205 de 2003[81] y C-575 de 2009.[82]

   7.8. Con base en estos criterios, puede decirse que el artículo 44 de la Ley 1453 de 2011 no viola el principio de estricta legalidad. Aunque prima facie la formulación aprobada por el legislador penal podría dar pie a ciertas discusiones en torno a su aplicación a casos concretos, no por ese solo hecho la norma es inconstitucional. Si se toma el texto de la disposición cuestionada, se lo interpreta razonablemente dentro del contexto apropiado y de acuerdo con métodos jurídicos aceptables, se obtiene como resultado una norma lo suficientemente precisa y clara. Sus indeterminaciones preliminares son por tanto superables, como pasa a mostrarse a continuación. Así, para empezar, el tipo acusado es claro en cuanto a que el sujeto activo del delito es indeterminado y singular. Por su parte, el sujeto pasivo es la comunidad, integrada por los sujetos individualmente considerados, cuyos derechos a la vida, a la salud pública, a la seguridad alimentaria, al medio ambiente o al trabajo, se verían perjudicados por esta conducta. Además de eso, por la ubicación del tipo demandado en el Título XII del Código, que trata de los delitos contra la “seguridad pública”, puede decirse en términos contextuales que el bien jurídico es la seguridad pública. Sobre estos dos aspectos no se ha planteado ninguna duda, y ni del texto de la disposición, ni del contexto normativo y situacional en que se inserta la norma, surge un punto oscuro que deba tratarse con mayor detenimiento. Entonces ahora corresponde identificar cuál es el comportamiento tipificado en la norma que se demanda.

   7.9. La disposición acusada juzga necesario pero insuficiente para que la conducta sea típica, que una persona “incite, dirija, constriña o proporcione los medios para obstaculizar […] las vías o la infraestructura de transporte”. El demandante opina que estos términos (“incite, dirija, constriña o proporcione los medios”) son demasiado imprecisos, pero la Corte no está de acuerdo con esa impresión, toda vez que en el contexto de la norma su sentido es lo suficientemente claro. Así, nótese que según el precepto, es indispensable que sea “por medios ilícitos” que la persona “incite, dirija, constriña o proporcione los medios” para obstaculizar las vías o la infraestructura de transporte. En ciertos casos muy puntuales quizás podría haber debates en torno a si se dieron estos elementos, pero en términos generales y abstractos no hay ningún exceso de imprecisión en esas palabras, y por ejemplo sería posible advertir cuándo una persona constriñe a otra por medios ilícitos para que obstaculice una vía pública, o cuando la incita. Los verbos cuestionados tienen entonces un sentido gramatical lo suficientemente comprensible, en el control abstracto. Sobre todo si se tiene en cuenta lo siguiente.

   7.10. La expresión “por medios ilícitos”, que el ciudadano califica de demasiado indeterminada, no presenta una oscuridad insuperable. En efecto, cuando el tipo requiere un actuar “por medios ilícitos”, es razonable entender que establece como condición necesaria para la tipicidad de la conducta, que el agente logre la incitación, dirección, constreñimiento, entre otros, como resultado directo de un comportamiento de suyo ilícito. Y en la teoría jurídica de los sistemas de derecho civil, aunque puede haber desacuerdos en aspectos marginales sobre la materia, hay suficiente claridad en torno a que comportamientos ilícitos son aquellos actos que reúnen al menos dos propiedades: que efectivamente están prohibidos, y a los cuales se les enlaza una penalidad coherente con la Constitución.[83] En Colombia el legislador decide cuáles medios son ilícitos, para efectos de que se configure el tipo acusado.

   7.11. Así, en síntesis, la incitación, constreñimiento, dirección, o proporción de medios sólo son punibles cuando se realizan por medios ilícitos. Pero el acto no puede considerarse típico del delito de obstrucción a vías públicas que afecten el orden público, mientras no se haga puntualmente “para obstaculizar de manera temporal o permanente, selectiva o general, las vías o la infraestructura de transporte”. La finalidad de ese obrar por medios ilícitos, debe ser entonces concretamente la obstaculización temporal o permanente, selectiva o general, de las vías o la infraestructura de transporte. Pero además, de acuerdo con el título del tipo penal y los antecedentes de su expedición, debe necesariamente presentarse una efectiva “obstrucción a vías públicas”, que afecte el orden público.[84] No basta entonces, por lo tanto, con la realización de los verbos antes referidos, por más que se logren por medios ilícitos y con el propósito de obstaculizar las vías o la infraestructura de transporte. Adicionalmente, debe haber una obstrucción cierta de dichas vías o infraestructura.

   7.12. Claro que, aparte de todo lo anterior, para la tipicidad de la conducta es imprescindible que se demuestre en concreto que el acto se realizó “de tal manera” que atentó en realidad “contra la vida humana, la salud pública, la seguridad alimentaria, el medio ambiente o el derecho al trabajo”. En esa orientación, y en función del bien jurídico protegido por la norma accionada, para que un acto pueda considerarse típico del delito de obstrucción a vías públicas que afecten el orden público, debe demostrarse que se alteró el funcionamiento regular de las vías o infraestructuras de transporte, en cuanto de ese modo se atente en concreto contra la vida humana, la salud pública, la seguridad alimentaria, el medio ambiente o el derecho al trabajo. Y debe haber un daño al menos potencial para la seguridad pública.[85] Todo esto es lo suficientemente claro en el Código Penal, y por ende la norma resulta conforme al principio de estricta legalidad.

   7.13. De cualquier modo, según el parágrafo del artículo 44 demandado, se deben excluir del ámbito de este tipo penal las movilizaciones realizadas, con permiso de la autoridad competente, en el marco del artículo 37 de la Constitución Política. Es decir, que nunca puede considerarse típica una movilización si se adelanta, con “permiso de la autoridad competente”, dentro de lo estipulado por el artículo 37 de la Constitución. Esta excepción resulta también lo suficientemente precisa y determinada. En efecto, para empezar, la expresión “permiso de autoridad competente”, ha de entenderse en el contexto prohibitivo, propio de un Código Penal. En ese contexto, las normas del legislador no tienen como fin asignar competencias a las autoridades, sino esencialmente prohibir determinados comportamientos, enlazar penas a las hipótesis en que aquellas se infrinjan, y establecer los requisitos para aplicar las prohibiciones y las penas. Las normas de los códigos penales sólo en un sentido muy amplio y flexible asignan competencias. En este caso, el parágrafo del artículo 44 demandado no atribuye ninguna competencia para permitir o no movilizaciones, ni tampoco autoriza a ninguna autoridad para asignar una atribución semejante.

   7.14. Por lo demás, la norma demandada se ha de interpretar conforme a la Constitución (CP art. 4). Esto significa que allí donde la ley penal habla de “permiso”, no podría leerse que las autoridades tengan competencia para restringir el derecho de reunión, pues ese entendimiento sería inconstitucional, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte. En ese sentido, es importante reiterar que en materia de libertades de reunión y de manifestación pública, la Constitución le reconoce al legislador competencia para “establecer el aviso previo a las autoridades, determinar los casos en que se requiere y la forma como debe presentarse para informar la fecha, hora y lugar de la reunión o la manifestación”. Sin embargo, el Congreso “no puede […] crear una base para que la reunión o la manifestación sea prohibida”. El permiso al que alude la norma debe entenderse entonces como el resultado de un aviso previo, que no persigue solicitar autorizaciones para ejercer un derecho fundamental, sino que “[t]iene por objeto informar a las autoridades para que tomen las medidas conducentes a facilitar el ejercicio del derecho sin entorpecer de manera significativa el desarrollo normal de las actividades comunitarias”.[86]

   7.15. Este permiso, entendido como acaba de indicarse, está regulado actualmente en el Código Nacional de Policía. El artículo 102 de esta codificación exige un aviso, presentado personalmente y por escrito ante la primera autoridad política del lugar, con 48 horas de anticipación a la reunión o manifestación, y suscrito al menos por tres personas. En él se deben expresar el día, la hora y el sitio de la reunión, y si se trata de desfiles también debe informarse el recorrido proyectado.[87] El aviso previo tiene por objeto informar a las autoridades sobre la reunión o movilización, con el fin de que las autoridades tomen las medidas adecuadas, necesarias y proporcionales para facilitar el ejercicio de los derechos constitucionales sin entorpecer de manera excesiva el desarrollo normal de las actividades comunitarias.

   7.16. Ahora bien, según el parágrafo del artículo 44 acusado, las movilizaciones excluidas del ámbito del tipo penal son las realizadas, con el previo aviso de la autoridad competente, “en el marco del artículo 37 de la Constitución Política”. Esto debe entenderse, por una parte, sin perjuicio de las demás posibles causas de justificación establecidas en el ordenamiento. Y, por otra parte, de conformidad con el ámbito de todo lo constitucionalmente protegido por la citada norma superior. Así, conviene resaltar que el artículo 37 no sólo protege el derecho a reunirse, sino también el derecho a “manifestarse pública y pacíficamente”. Y a diferencia de lo que consagraba al respecto la Carta de 1886, que facultaba a “[l]a autoridad” para disolver toda reunión “que degenere en […] tumulto, o que obstruya las vías públicas”,[88] la Carta Fundamental hoy vigente no le asigna a ninguna autoridad competencias para acallar las manifestaciones públicas y pacíficas. Ahora, el legislador es la única autoridad competente para fijar los casos en los que es posible limitar estos derechos, aunque no puede definir esos casos de un modo que interfiera desproporcionadamente en los mismos.

   7.17. Por lo demás, conviene resaltar la idea vinculante que el artículo 37 de la Constitución de 1991 proyecta. Con esa norma, el Constituyente de 1991 quiso revelar que, por su origen, el orden constitucional vigente está edificado sobre la base de una confianza amplia y justificada en la capacidad colectiva del pueblo colombiano para discutir pública y abiertamente los asuntos que le conciernen (CP art. 2), y también para conformar, controlar y transformar sus instituciones en parte a través de manifestaciones públicas y pacíficas. Así, el artículo 37 de la Constitución de 1991 propone un modelo de democracia más robusta y vigorosa que la encarnada por el proyecto de la Constitución de 1886. Al pueblo hoy se le reconoce su capacidad y su derecho a deliberar y gobernar, no sólo por medio de sus representantes, o través del sufragio, sino por sí mismo y por virtud de la deliberación colectiva, pública y pacífica. Con lo cual, simultáneamente, la Constitución de 1991 dice que esa forma de autogobierno debe ser compatible con la paz (CP art. 22).

   7.18. El respeto, la protección y garantía del derecho de toda persona a reunirse y manifestarse pública y pacíficamente, en muchas ocasiones puede traer aparejadas incomodidades a quienes no participan de las movilizaciones o de las manifestaciones que se efectúan en ejercicio del mismo. Ni el Constituyente de 1991, ni la Corte Constitucional, han ignorado las implicaciones de salvaguardar ese derecho, fundamento del orden constitucional vigente. Pero identifican en él una demanda a la sociedad, y a todas las instituciones que surgen en su seno, para que acepte un modelo de convivencia basado en la tolerancia hacia la diversidad y el pluralismo, sin los cuales no podría existir ninguna organización que se repute democrática. Todas estas características del modelo constitucional vigente restringen cualquier clase de imprecisión que inicialmente se pueda apreciar en el artículo demandado. Este, no sólo por su tenor literal, sino por su contexto, su finalidad, y el régimen constitucional en el cual se haya inserto, es lo suficientemente determinado, como para ajustarse al principio de estricta legalidad penal. La Corte lo declarará exequible, por ese motivo.

8. El artículo 45 (parcial) de la Ley 1453 de 2011, que modifica el tipo penal de perturbación en el servicio de transporte público, no viola el principio de estricta legalidad

   8.1. En cuanto al artículo 45 (parcial) de la Ley 1453 de 2011, tampoco viola el principio de estricta legalidad penal. El aparte demandado por el actor, “imposibilite la circulación”, no presenta imprecisiones insuperables, y por tanto no da lugar a dudas sobre su significado en el control abstracto de constitucionalidad. En efecto, nótese que con la Ley 1453 de 2011, el legislador introdujo una modificación al tipo penal de perturbación en servicio de transporte público, colectivo u oficial. Así, la versión original de ese tipo establecía que incurría en ese delito el que por cualquier medio ilícito “imposibilite la conducción” o dañe nave, aeronave, vehículo o medio motorizado destinados al transporte colectivo o vehículo oficial. Sin embargo, tras la reforma de la Ley 1453 de 2011 el tipo penal cambió, y allí donde decía “imposibilite la conducción”, hoy dice “imposibilite la circulación”.

   8.2. Ahora bien, ese “imposibilite la circulación” parece en principio un poco ambiguo, pues una primera lectura del tipo penal no permite establecer si el tipo se entiende configurado una vez se “imposibilite la circulación” de una nave, aeronave, vehículo, o medio motorizado destinado al transporte público, colectivo u oficial, o si para que haya una conducta típica se requiere que el agente “imposibilite la circulación” del tráfico, o del transporte público en general, colectivo u oficial. No obstante, luego de entender esa expresión normativa en el contexto del Código en el cual está inserto, sólo la segunda interpretación sería coherente, pues esa norma hace parte también del Título XII de dicho cuerpo, que trata de los delitos contra la “seguridad pública”, y específicamente del Capítulo II de ese Título, que versa sobre los delitos de peligro común o que pueden ocasionar un grave perjuicio para la comunidad y otras infracciones. Es decir, que la reforma lo que hizo fue precisar y delimitar el ámbito del tipo penal, en tanto describió la conducta típica de modo que la realiza quien imposibilite la circulación del tráfico considerado como un asunto colectivo, y no la conducción de un vehículo individual, ya que sólo al imposibilitar el tráfico se afecta la seguridad pública, y se ponen en peligro concreto los derechos y los bienes individuales de quienes integran la comunidad.

   8.3. En ese sentido, lo penalizado en ese fragmento, de acuerdo con la reforma de la Ley 1453 de 2011, no es cualquier nivel o grado de perturbación en el servicio de transporte público, colectivo u oficial. Por la carga semántica de los términos “imposibilite la circulación”, y en vista de su ubicación dentro de los delitos contra la seguridad pública, tiene que tratarse de una perturbación superlativa, que ni siquiera puede considerarse un grado superior de dificultad para la circulación, sino que es un estado diferente. Es hacer completamente imposible el transporte público, colectivo u oficial, y por tanto no consiste solamente en paralizar o frenar un vehículo o el servicio de transporte público, sino en eliminar cualquier posible condición para la circulación del mismo. Esa no es una exigencia abierta o imprecisa, y por ende no hay razones para juzgarla contraria al principio de estricta legalidad penal.

9.1. En vista de todo lo anterior, la Corte Constitucional concluye que los artículos 44 y 45 (parcial) de la Ley 1453 de 2011 no violan el principio de estricta legalidad. El accionante afirma que las normas cuestionadas terminan por reprimir la protesta social. No obstante, sólo la protesta social pacífica goza de protección constitucional.[89] Las manifestaciones violentas no están protegidas ni siquiera prima facie por la Constitución. Y los artículos 44 y 45 (parcial) de la Ley 1453 de 2011 tienen esa orientación. Así, el artículo 44 excluye la tipicidad de las movilizaciones realizadas, con previo aviso, en el marco del orden constitucional vigente (concretamente, el artículo 37 de la Constitución Política). El artículo 45 dice que es típico de perturbación en el servicio de transporte público, colectivo u oficial, el comportamiento de quien “por cualquier medio ilícito” imposibilite la circulación. Recurrir a medios ilícitos, que conllevan violencia, sustrae en principio los comportamientos resultantes, del ámbito de protección del derecho a la manifestación.

9.2. Así, una interpretación razonable de las normas demandadas, ajustada a su texto y al contexto en el cual están insertas, lleva a reconocerles un sentido preciso, distinto del que les atribuyó el ciudadano en su acción pública. Y el sentido que el actor les asignó es en la demanda presupuesto conceptual para proponer el cargo por intervención excesiva o desproporcionada en los derechos a la libertad de expresión y a la libertad de reunión y manifestación. En vista de esta circunstancia, la Sala Plena no se pronunciará sobre otras cuestiones tales como la razonabilidad o proporcionalidad de las disposiciones accionadas, pues estas se propusieron como parte de un entendimiento de las normas que esta Corte juzga incorrecto.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,