Sentencia de Tutela nº 1254/08 de Corte Constitucional, 12 de Diciembre de 2008

Hechos

El ciudadano R.S.A. instauró una acción de tutela contra la empresa Drummond Ltd., bajo la consideración de que ésta había violado el derecho de la subdirectiva sindical que preside a ser tratada en condiciones iguales, al negarse a brindarle el permiso permanente remunerado concedido a otras subdirectivas sindicales. Los hechos que configuran el presente proceso de tutela son los siguientes:

1. En el año 2001, fueron asesinados los señores V.L.R. y V.H.O., P. y Vicepresidente del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria Minera y Energética – Sintramienergética -, Seccional El Paso, cuando se dirigían en un bus contratado por la empresa Drummond hacia el municipio de Bosconia, en el departamento de Cesar.

2. El mismo día 16 de marzo de 2001, la empresa Drummond y Sintramienergética, reunidos para concertar las medidas necesarias para proteger a los dirigentes sindicales, decidieron, entre otras cosas: “La empresa concede permiso permanente remunerado a dos miembros de la junta directiva en cada una de las seccionales: El Paso y Ciénaga.”

3. Cinco días después, el 21 de marzo, en una nueva reunión entre la empresa y el sindicato, el Ministerio del Trabajo “se comprometió a intervenir ante el Ministerio del Interior para que se preste las medidas de seguridad a los dirigentes sindicales, las sedes sindicales, se implemente la vigilancia del Estado por los sitios de recorrido de los buses que transportan el personal de Valledupar y de otras poblaciones hacia la Mina de propiedad de Drummond Ltd. y en igual sentido a los trabajadores y directivos del Puerto de Ciénaga (M.)…”

4. El día 6 de octubre de 2001, fue asesinado el señor G.S.M., quien había asumido el cargo de P. de Sintramienergética - Seccional El Paso -, luego de la muerte violenta del anterior P. de la seccional sindical.

5. El 15 de octubre del mismo año, la empresa y el sindicato acordaron que se concedería “permiso remunerado a los directivos sindicales de Puerto y Mina hasta el próximo 31 de marzo de 2002.” Este acuerdo fue corroborado en una reunión sostenida el 8 de noviembre de 2001, en la cual se decidió:

   “1. PERMISOS SINDICALES. El empleador a través de sus representantes en las mesas de concertación mantiene la implementación de otorgarle permiso permanente remunerado a todos los miembros directivos de las subdirectivas Ciénaga y El Paso, a los miembros de las comisiones de reclamos de estas subdirectivas y al miembro de la comisión de reclamos de la junta directiva nacional de Sintramienergética hasta el día 31 de marzo de 2002.”

6. Mediante la Resolución Nº 004 del 27 de septiembre de 2005, el Ministerio de la Protección Social aprobó “la creación de la subdirectiva del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria Minera y Energética Sintramienergética, Seccional Chiriguaná – Cesar.” De la misma manera, ordenó la inscripción de la Junta Directiva de dicha seccional, en la cual fungía como presidente el señor R.S.A..

7. En octubre de 2007, el ciudadano R.S.A., actuando como representante legal de Sintramienergética y por medio de un apoderado judicial, instauró una acción de tutela contra la empresa Drummond Ltd. Manifiesta que las directivas de la Seccional Chiriguaná de Sintramienergética han recibido múltiples amenazas de muerte por parte de grupos armados al margen de la ley, situación que es de conocimiento de la empresa. Luego, expresa:

   “Pese a que la Seccional Chiriguaná cumple con todos los requisitos legales para funcionar como Subdirectiva de Sintramienergética, como quedó demostrado en la resolución de aprobación por parte del Ministerio de la Protección Social, NO GOZA DE LOS PERMISOS REMUNERADOS PERMANENTES, como sí sucede con las seccionales El Paso y Ciénaga, a las cuales la empresa les otorgó este derecho. Lo que coloca en un peligro inminente a las directivas de esta seccional debido al trabajo que ellos desempeñan y a las múltiples amenazas que han recibido por parte de personas y grupos armados al margen de la ley.

   “Últimamente estas amenazas y hostigamientos que ponen en grave peligro la vida e integridad personal de los directivos sindicales se han incrementado, prueba de esto lo corrobora la denuncia presentada ante el Ministerio del Interior – Programa de Protección a Sindicalistas, el 14 de agosto de 2007, a raíz de los seguimientos de que ha sido objeto el P. de la seccional Chiriguaná en los últimos días (exactamente el 5 de agosto) por parte de personas desconocidas, en el corregimiento de La Loma de Potrerillo (Cesar), lugar donde pernocta. (…)

   “A toda esta problemática se suma una serie de pasquines anónimos que han circulado en el corregimiento de La Loma, lugar donde se encuentran ubicadas las instalaciones de la mina que explota la empresa Drummond en los cuales se amenaza y atemoriza a los trabajadores mineros por un grupo denominado ‘por la limpieza de la juventud lomera.’

   “Esta situación ha sido informada a la empresa pero hasta la presente no se ha obtenido una respuesta favorable a la problemática planteada. Es más, la empresa en una carta dirigida a las seccionales de El Paso y Chiriguaná por el gerente de recursos humanos, Dr. A.C.S., el 26 de septiembre del año en curso, referente a las reuniones del comité permanente de diálogo que busca soluciones a las necesidades de los trabajadores y de la empresa, manifiesta su inconformidad con los directivos sindicales que se encuentran o gozan de permiso permanente remunerado ya que no los utilizan para temas realmente importantes para sus representados, pero desconociendo que la seccional Chiriguaná no goza de estos permisos remunerados permanentes como sí lo hacen las seccionales de El Paso y Ciénaga.”

   Manifiesta que la situación descrita vulnera el principio de igualdad, puesto que el trato diferenciado que acusa no tiene ninguna justificación objetiva y razonable.

   Por lo tanto, solicita que se le ordene a la empresa que, dentro de un plazo prudencial perentorio, “le conceda a la seccional de Sintramienergética Chiriguaná los permisos permanentes remunerados para los miembros de la junta directiva sindical, los cuales fueron aprobados para las seccionales de Ciénaga (M.) y El Paso (Cesar).”

   El actor acompaña a su escrito de tutela una serie de documentos destinados a probar las amenazas de que ha sido objeto, entre los cuales se encuentran varias denuncias instauradas por esos hechos ante la Policía, la Fiscalía y el Ministerio del Interior y de Justicia, entre los años 2001 y 2007.

8. En su respuesta a la acción de tutela, el representante legal de la Drummond, S.E.C., se opone a las pretensiones de la demanda. En el escrito se manifiesta que

   “las razones de hecho que DRUMMOND LTD. tuvo en el año 2001 para otorgar los permisos permanentes remunerados a los integrantes de las juntas directivas de las seccionales de El Paso y Ciénaga no ocurren actualmente en el caso de la seccional de Chiriguaná. Ello justifica plenamente el que la compañía no proceda respecto de esa sede sindical de la misma manera como actuó en relación con las otras dos. En efecto, la colaboración que DRUMMOND LTD. dio a las seccionales El Paso y Ciénaga se basó en precisas circunstancias de inseguridad que le constaban en torno a los asesinatos de los señores VALMORE LOCARNO, V.H.O. y G.S.. Ahora bien, dichos hechos no ocurren respecto de la seccional Chiriguaná que fue creada cuatro años después de acontecidos los crímenes anotados y que se desenvuelve actualmente en condiciones de seguridad muy distintas y ciertamente mejores de las que se tuvieron en cuenta por la empresa en 2001 con relación a las seccionales de El Paso y Ciénaga. A este respecto basta recordar los hechos notorios que la administración U.V. ha producido en lo tocante con la desmovilización y casi total desaparición de los paramilitares, el mejoramiento de la seguridad en todo el territorio nacional y el descenso de los índices de criminalidad contra los sindicalistas.(…)

   “(…)

   “El otorgamiento de los permisos permanentes remunerados a las juntas directivas sindicales de El Paso y Ciénaga fue resultado de un acto de mera liberalidad, de una simple medida de colaboración potestativa y unilateral por parte de DRUMMOND LTD., toda vez que tales prerrogativas no emanaron ni de compromisos internacionales de Colombia, ni de la misma ley laboral colombiana, ni de ninguna convención colectiva. Es claro entonces que en tratándose de una mera liberalidad, figura jurídica de excepción que de suyo implica una interpretación limitada y restrictiva, no cabe alegar violaciones al derecho a la igualdad. Estas supuestas violaciones, en gracia de discusión, podrían llegar a caber, a lo sumo teóricamente, frente al Estado colombiano que es el único ente constitucionalmente obligado a brindar en pie de igualdad, seguridad en la vida, honra y bienes de todos los habitantes del territorio nacional. No puede perderse de vista que no es la empresa la titular de la obligación de garantizar la vida y la integridad de los trabajadores.(…)

   “El otorgamiento de los permisos permanentes remunerados fue una concesión, que además de liberal tiene el carácter de temporal, temporalidad que no se ve desdibujada ni contrariada por el hecho de la vigencia actual de los permisos remunerados.

   “En otras palabras, su naturaleza no es la de ser definitivos, entre otras razones por tratarse de permisos que no devienen de la necesidad de desarrollar actividades sindicales, cuanto de circunstancias precisas derivada de razones de orden público, razones que hoy en día han sufrido una profunda modificación.

   “Los permisos concedidos no lo fueron ni en razón de la afiliación sindical de los beneficiarios, ni por el ejercicio de sus actividades como dirigentes sindicales, no obstante que dichas cualidades confluían en los beneficiarios de los mismos.”

   A continuación, en el escrito se transcriben apartes de un documento elaborado por un perito en materia de convenios de la OIT, en los que se mencionan varios párrafos de la Recopilación de Decisiones y Principios del Comité de Libertad Sindical, publicada en 2006, en los cuales se menciona que el gobierno tiene la obligación de crear condiciones aptas para el desempeño de las organizaciones sindicales (párrafos 34, 35 y 44). Además, cita apartes del mencionado documento para fundamentar sus consideraciones acerca de que “sólo si son otorgados para el ejercicio de actividades sindicales, los permisos tienen expresión en la normatividad de la OIT”, y de que para este organismo internacional “los permisos sindicales no se pueden otorgar en tal forma que atenten contra el normal desarrollo de las actividades de las empresas, cosa que ocurriría de prosperar la pretensión de la presente acción de tutela.” En el documento del perito se remite al convenio 135, que todavía no ha sido ratificado por Colombia, y a las sentencias T-322 de 1998 y T-988 A de 2005.

   Presenta dos reflexiones finales: “a) La medida de colaboración extralegal a las seccionales El Paso y Ciénaga que se hizo a través de la figura de los permisos permanentes remunerados, no puede, no debe extenderse a otras seccionales so pretexto de defender el derecho a la igualdad, porque ello conlleva, dada la desigualdad de circunstancias y la insoslayable reducción de la inseguridad, el grave riesgo de que esta generosa liberalidad patronal, excepcional en nuestro medio, se convierta en una forma de beneficio personal de une élite sindical de Chiriguaná para devengar el salario sin trabajar. (…); y b) Por ahora, en la práctica, lo aquí solicitado para la seccional Chiriguaná no es necesario, porque de así disponerlo la organización sindical, esta última seccional bien podría utilizar la totalidad de las 1500 horas-hombre de permiso sindical remunerado mensual que están pactadas en la actual convención colectiva (…), precisamente porque las otras dos seccionales (El Paso y Ciénaga) por ahora tienen permisos permanentes remunerados.”

   Por lo demás, manifiesta que, el 6 de septiembre de 2006, el mismo J. se había pronunciado sobre una tutela similar presentada por el actor acerca de los permisos sindicales remunerados. Acompaña copia de la sentencia, en la cual se puede advertir que el actor es efectivamente el señor S.A. y que la parte demandada era la empresa Drummond Ltd. En ese caso, el actor manifestaba que venía siendo objeto de amenazas y que el sindicato había solicitado que, como mecanismo de autoprotección, le asignaran el permiso que ostentaba un dirigente sindical que había sido sancionado por el sindicato. Ante la negativa de la empresa, el actor instauró la tutela contra ella, bajo la consideración de que esa decisión vulneraba su derecho a la igualdad. La tutela fue negada por el J. de tutela, el cual manifestó que “la empresa accionada NO está obligada ni legal, ni convencional, ni extralegalmente para el otorgamiento de tal privilegio, puesto que lo anterior es una mera liberalidad de la empresa…” Además, indicó que el actor podía solicitarle al sindicato que le asignara uno de los permisos acordados en la convención colectiva.

9. El representante legal de la Drummond también envió un escrito para complementar las respuestas que diera en una declaración que rindió ante el juez de tutela. En relación con la pregunta acerca de si la empresa le prestaba seguridades especiales al actor manifestó que “la compañía no tiene un esquema propio para la seguridad personal de empleado alguno en forma individual y por el contrario lo que tiene es un esquema de seguridad física para sus instalaciones. De esta forma se brinda seguridad a todos y cada uno de los empleados mientras se encuentran dentro de las instalaciones de la empresa.” Agregó que, sin embargo, la empresa ha solicitado la colaboración de las instituciones estatales para la seguridad de sus empleados.

   También expresó que en la convención colectiva 2006-2008 se acordó que el sindicato contaría con 1.500 horas de permisos sindicales remunerados por mes, es decir, de 125 días. Esas horas “se las dividieron interna y autónomamente las tres seccionales de Sintramienergética, y a la de Chiriguaná, de la cual es presidente el señor S.A., le correspondieron 600 horas (50 días de permiso por mes).” Aclara que a esos días se le deben sumar los 420 días de permiso sindical remunerado acordados para la asistencia a congresos y eventos sindicales. Adicionalmente, manifiesta que en los últimos 6 meses el actor había trabajado el siguiente número de días: “Mayo: 4 días; Junio: 3 días; Julio: 2 días; Agosto 1 día; Septiembre: No trabajó (debido a una sanción); Octubre: 5 días.”[1]

10. Al proceso se anexó también un escrito enviado por la Seccional Atlántico del DAS, en el que se manifiesta que el esquema de protección del actor consta de dos escoltas, un vehículo, pistolas, armamento de apoyo y chalecos antibalas.

11. En su sentencia del 9 de noviembre de 2007, el J. Promiscuo Municipal de El Paso – Cesar, negó la protección constitucional impetrada.

    En la providencia se advierte inicialmente que la demanda de tutela elevada por el actor “tiene los mismos móviles, objetos y causas de la pretérita tutela” instaurada por el actor, “eventos éstos que indiscutiblemente podrían constituirse en hechos más que relevantes para rechazar de plano la presente acción de estirpe constitucional.” Sin embargo, a continuación se manifiesta que, en razón “de la gravedad de los hechos expuestos por el tutelante, no negaremos el estudio y análisis de la presente acción de estirpe constitucional, en consideración de que han podido cambiar sustancialmente las circunstancias de tiempo, modo y lugar, no solamente para el accionante, sino también para la empresa accionada o infractora.”

    A continuación, el J. expresa que “como quiera que las circunstancias de violencia han disminuido notoriamente, podemos decir, sin lugar a equívocos, que el peligrosismo social pretérito que fue de notoriedad pública se ha menguado ostensiblemente, dando al traste, en consecuencia, con el pregonamiento consignado por el tutelante, en cuanto a los eventos fácticos aducidos por él, para esta época han cambiado de manera notoria, por lo que podemos concluir que las circunstancias personales en las que en la actualidad se mueve el accionante son de mayor tranquilidad para el mismo.”

    De otra parte, manifiesta que de los documentos arrimados al proceso se desprende que el actor cuenta con un esquema de seguridad brindado por el DAS, razón por la cual concluye que “la desprotección pregonada por el accionante no es cierta.” Además, expone que comparte el concepto del representante legal de la empresa acerca de que el principio de igualdad no se vulneró, por cuanto los permisos permanentes remunerados otorgados por la compañía son un acto de mera liberalidad, una simple medida de colaboración potestativa y unilateral por parte de Drummond Ltd.

    Finalmente, expone que la certificación aportada por el Consultor Senior de los Recursos Humanos acerca de los días trabajados por el actor en los últimos seis meses desmiente “los presupuestos fáctico-jurídicos esbozados por el accionante”, y “muestra de manera palmaria que el accionante en sí goza de las innumerables prerrogativas y privilegios, que en su carácter de miembro perteneciente a las gradas superiores del sindicalismo, colocándolo en una situación más que de privilegio, con relación a la generalidad de los trabajadores que ahí se encuentran trabajando. Razón ésta más que suficiente para Negar el entutelamiento propuesto, habida consideración de la no existencia de descalabro a cánones de estirpe constitucional alguno, puesto que el ocio laboral que se observa tampoco lo pone en una situación de desprotección ante los grupos armados al margen de la ley, ni de la empresa. Todo lo contrario, lo colocan en una posición de privilegio sin parangón alguno.”

12. El apoderado del actor apeló la decisión de primera instancia. Manifestó que las amenazas, persecución y hostigamiento de que es objeto el demandante se deben a su condición de dirigente sindical. Además, expresa que, contrario a lo afirmado por la empresa, las amenazas no han disminuido, tal como lo prueban los documentos aportados al expediente. Menciona también que la seguridad brindada por el DAS es solamente para el demandante, es decir no incluye a los demás directivos de Chiriguaná.

    Por otra parte, expresa que el juez malinterpretó la certificación expedida por la empresa sobre los días laborados por el señor S.. Demuestra que entre el 15 de agosto y el 20 de septiembre de 2007 el actor no trabajó, por cuanto fue suspendido por la empresa por un término de 37 días. Finalmente, considera que es arbitraria e irrespetuosa la consideración del juez acerca de que “la labor sindical que desarrolla el señor SOSA AVELLANEDA constituye un OCIO LABORAL, irrespetando las funciones sindicales que se encuentran protegidas por la Constitución colombiana, por el ordenamiento jurídico y por tratados internacionales ratificados por Colombia.” Anota que si la empresa considera que el trabajador es improductivo puede acudir ante la justicia laboral.

13. En su sentencia del 31 de enero de 2007, el J. Civil del Circuito de Chiriguaná – Cesar, confirmó la sentencia de primera instancia.

    Manifiesta que al actor se le garantiza un esquema de protección por parte del DAS. También expresa que la empresa no vulneró el derecho del actor a la igualdad, pues “no está obligada ni legal, ni convencional, ni extralegalmente para otorgar tal privilegio, puesto que es una mera liberalidad de dicha empresa, al igual que tampoco está obligada a otorgar permisos sindicales permanentes remunerados por el solo hecho de que nazcan o surjan nuevas organizaciones sindicales, puesto que los mismos son limitados y por liberalidad, así como ocurrió con la seccionales de El Paso y Ciénaga…”

    3. PRUEBAS RECOPILADAS POR LA SALA DE REVISIÓN 14. La Sala de Revisión le solicitó al Director del Programa de Protección del Ministerio del Interior y de Justicia que respondiera un cuestionario relacionado con el proceso de tutela.

    En la respuesta remitida por el asesor del Ministro, I.E.M., se manifiesta, en primer lugar, que la Dirección de Derechos Humanos “no es competente para determinar la necesidad de conceder permisos sindicales remunerados a los dirigentes sindicales (…), ya que este tema se debe concertar entre el empleador y los trabajadores, en virtud del derecho de asociación sindical, consagrado en el artículo 39 de la Constitución” Por lo tanto, afirma que el competente para pronunciarse sobre este punto es el Ministerio de la Protección Social, “según lo concertado entre el empleador y el sindicato en las convenciones colectivas.”

    Agrega que, en el marco del programa de protección para personas en situación de riesgo, regulado por la Ley 782 de 2002 y el Decreto 2816 de 2006, desde 2003 se han brindado medidas de protección a Sintramienergética: “En la actualidad existen tres esquemas colectivos de protección, uno asignado a la junta directiva nacional de Sintramienergética, otro para la seccional El Paso y el último para la Seccional Ciénaga.” Anota, entonces, que el actor, en su calidad de presidente de la Seccional Chiriguaná, “es beneficiario de un esquema colectivo de protección, el cual fue asignado a la junta directiva nacional de dicha organización sindical en el año 2003. Este esquema está compuesto por una camioneta y tres unidades del DAS, con su respectivo armamento y medios de comunicación.”

    Manifiesta que el DAS concluyó que el nivel de riesgo del actor es ordinario, razón por la cual las medidas de protección con las que cuenta actualmente son suficientes. Menciona que incluso en la sentencia T-796 de 2004 se especificó que las personas expuestas a ese nivel de riesgo no tienen derecho a solicitar protección especial por parte del Estado. No obstante, señala que el Estado ha decidió prestarle esas medidas de protección “atendiendo las circunstancias de tiempo, modo y lugar de los peticionarios y la zona donde ejercen sus actividades.”

    Comenta que “desde 2001 a la fecha no se han presentado homicidios de dirigentes sindicales en esa zona del país [Cesar].” Luego, argumenta en relación con los riesgos que corren los sindicalistas en ese departamento:

    “(…) este Despacho a través del citado Programa de Protección y dentro del marco de sus competencias ha tendido a la seguridad de los sindicalistas en dicho departamento, con la implementación de esquemas duros de protección, medidas blandas, como medios de comunicación, apoyos de transporte, blindaje de sedes sindicales, chalecos antibalas y demás medios protectivos para salvaguardar la vida e integridad de los líderes sindicales en el Cesar, prueba de ello es el esquema de protección asignado a la junta directiva de Sintramienergética Seccional El Paso - Cesar y los medios protectivos otorgados a los dirigentes de la Asociación de Educadores del Cesar - ACUCESAR.

    “Con respecto a la seguridad de los dirigentes de Sintramienergética Seccional Chiriguaná, vale la pena mencionar que a la fecha y luego de que su presidente el aquí accionante solicitara medidas de protección para los demás miembros de la junta directiva, no se ha obtenido por parte de estos la judicialización de amenazas en su contra para cumplir el trámite pertinente dispuesto en la ley con el fin de analizar los casos y determinar la procedencia de medidas de protección adicionales.”

    Por otra parte, acerca de las medidas adoptadas por el Estado colombiano para la protección de los líderes sindicales manifiesta:

    “(…) desde el año 1999 se han adoptado medidas de protección a favor de esta población. En el año 2002 había 1.566 beneficiarios de medios protectivos, en el año 2008, 1959 beneficiarios. Desde el año 2002 hasta la fecha se han asignado 206 esquemas duros de protección a favor de los sindicalistas, de los cuales 86 son colectivos y 121 individuales, protegiendo a 452 personas. Para tal efecto, los organismos de seguridad, Policía Nacional y Departamento Administrativo de Seguridad – DAS, tienen 463 escoltas para la protección de dicha población.

    “Así mismo, desde el año 2000 a la fecha se han realizado 188 blindajes de sedes sindicales.

    “Para el año 2007 se había ejecutado un presupuesto de veintidós mil millones quinientos setenta y siete mil quinientos treinta y un pesos $22.577.531.000, exclusivamente destinado a la protección del sector sindical; esto equivale a un 30% del presupuesto total destinado a la población objeto del Programa de Protección de DDHH del MIJ, donde también participan líderes, defensores de derechos humanos, alcaldes, personeros, concejales, periodistas, miembros de la misión médica, líderes de la población desplazada y demás.

    “La Dirección de Derechos Humanos, con el apoyo de USAID/MSD Colombia se encuentra desarrollando el ‘Proyecto en Seguridad Preventiva’ desde el año 2004, el cual busca complementar las medidas duras y blandas otorgadas a través del Programa de Protección, mediante la implementación de mecanismos que permitan a la población objeto, entre la que se encuentran los dirigentes y activistas sindicales, adoptar medidas autoprotectivas que disminuyan su nivel de vulnerabilidad.”

    Finalmente, concluye que de los datos aportados se deduce que el Programa

    “ha cumplido el deber estatal de proteger a los ciudadanos en especial a los sindicalistas; no obstante lo anterior, evidentemente se han detectado fallas en la implementación de las medidas, pero son fallas que tienen que ver directamente con el mal uso que lo dirigentes sindicales hacen de los medios protectivos asignados, lo cual ha ocasionado el desmantelamiento de algunas medidas, acorde con lo establecido en las leyes que regulan este Programa.

    “Es importante advertir que en la mayoría de los casos donde se han presentado atentados y homicidios de sindicalistas, estos no han acatado las medidas de autoprotección y autoseguridad que constantemente se han transmitido por los organismos de seguridad.

    “El contar con esquemas de seguridad disminuye en alguna medida los riesgos de esta población, sin embargo si se hace un mal uso del esquema y no se adoptan medidas mínimas de autoseguridad como no salir a altas horas de la noche, no embriagarse, cambiar las rutas, manejar la información y demás, se está poniendo en mayor riesgo la vida y la integridad. Este es el gran problema que se presenta para no otorgar una protección adecuada a los sindicalistas, ya que estos en algunas ocasiones no denuncian las amenazas de las que están siendo víctimas y adicionalmente no prestan su concurso para hacer un buen uso del esquema protectivo, faltando al principio de corresponsabilidad en su seguridad, a fin de proteger sus vidas.”

Competencia

1. Esta Sala es competente para revisar las decisiones proferidas dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 y 241 numeral 9, de la Constitución Política.

   Problema Jurídico

2. En este proceso la Sala de Revisión debe establecer si la empresa Drummond Ltd. vulneró el principio de igualdad, en detrimento de la subdirectiva sindical de Chiriguaná del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria Minera y Energética – Sintramienergética, por cuanto se ha negado a brindarle los permisos permanentes remunerados que sí le ha concedido, desde el año 2001, a las subdirectivas del mismo sindicato de Ciénaga y El Paso - M..

   Adicionalmente, al margen del principio de igualdad, la Sala ha de analizar si un dirigente sindical miembro de la subdirectiva de Chiriguaná, que reúna las condiciones alegadas por el tutelante, tiene otros derechos fundamentales que deben ser garantizados en este caso.

   Antes de abordar estos dos problemas, la Sala resolverá si la acción de tutela es temeraria.

   La acción no es temeraria

3. El representante legal de la parte demandada manifiesta que, en septiembre de 2006, el actor de este proceso instauró una acción de tutela contra la empresa Drummond Ltd. por el mismo motivo, la cual fue denegada por el J. Promiscuo Municipal de El Paso- Cesar. Luego, el juez de tutela - el mismo Juez Promiscuo Municipal de El Paso, manifiesta que la presente acción de tutela “tiene los mismos móviles, objeto y causa de la pretérita tutela.” Sin embargo, decidió pronunciarse sobre ella, en razón de los hechos denunciados por el actor y de que era posible que, en el entretanto, hubieran cambiado las circunstancias.

   La Sala de Revisión considera que en este caso no se presenta una acción temeraria. La tutela anterior había sido presentada por el actor, en su calidad de ciudadano que posee un cargo directivo sindical, para obtener para sí mismo un permiso sindical permanente remunerado. Por el contrario, en este caso el demandante actúa en su carácter de representante legal de Sintramienergética y solicita que el permiso sindical aludido sea concedido a toda la subdirectiva sindical de la seccional Chiriguaná. Ello significa que el ámbito de los eventuales titulares del derecho es distinto: si en aquella ocasión él sería el posible afectado en sus derechos por la decisión de la compañía, en este caso sería la subdirectiva sindical. Es decir, en este caso lo que se demanda no es un derecho de una persona, sino el derecho de todas las personas que integran la sudirectiva sindical de la seccional Chiriguaná de Sintramienergética.

   Una anotación inicial

4. La Sala de Revisión considera necesario manifestar su extrañeza acerca de las expresiones utilizadas por el juez de primera instancia en la tutela para descalificar la posición del actor. En la sentencia el juez recurre a conceptos como “ocio laboral” y “privilegios sindicales”, los cuales generan incertidumbre acerca de la imparcialidad de su juicio. Independientemente del sentido de sus fallos, los jueces deben velar por demostrar que actúan en forma imparcial, libres de todo prejuicio y respetando a las partes procesales, y deben reflejar dicha imparcialidad en sus consideraciones.

   En esta ocasión, la forma de expresarse del juez llama aún más la atención, puesto que es un hecho notorio que líderes del sindicalismo colombiano, y Sintramienergética, han sido profundamente afectados por la violencia que azota a algunas regiones del país. Además, las locuciones de la sentencia se dirigen contra las organizaciones sindicales, asociaciones que ejercen derechos garantizados tanto por la Constitución como por tratados internacionales que integran el bloque de constitucionalidad y que han sido fundamentales para la realización de los propósitos del Estado Social Democrático de Derecho (artículo 1 C.P.)

   La actuación demandada de la empresa Drummond Ltd. no vulnera el principio de igualdad

5. En octubre de 2001, luego de que varios dirigentes sindicales de la empresa Drummond Ltd. hubieran sido asesinados, la compañía decidió concederles un permiso remunerado, con el objeto de brindarles condiciones de protección personal. Los permisos sindicales fueron otorgados a todos los directivos de las seccionales sindicales de Ciénaga y El Paso, al igual que a los miembros de las comisiones de reclamos de esas subdirectivas y de la junta directiva nacional de Sintramienergética. Inicialmente, el permiso debía haberse prolongado hasta el 31 de marzo de 2002, pero según declaraciones de la misma empresa todavía continúan vigentes.

   Casi cuatro años después, los trabajadores decidieron crear una nueva seccional del sindicato en la ciudad de Chiriguaná – Cesar, y eligió como presidente de la subdirectiva sindical al actor de este proceso, R.S.A..

   El actor ha sido objeto de distintas amenazas, hostigamientos y seguimientos, por lo menos desde el año 2002. Como prueba de ello, a la demanda se adjuntan una serie de denuncias elevadas por el actor ante la Fiscalía y la Policía, entre ellas cuatro en 2006 y una en 2007. También constituye una prueba evidente de las amenazas el hecho de que el Programa de Protección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior le haya asignado un esquema de protección.

   En vista de todo lo anterior, el actor considera que la empresa también debe otorgarle a la subdirectiva que él preside permisos permanentes remunerados. Manifiesta que la situación de su subdirectiva es similar a la de las de Ciénaga y El Paso y que, por consiguiente, debe recibir un trato igual.

   Por su parte, el representante legal de la empresa Drummond Ltd. manifiesta que la concesión de los permisos sindicales remunerados constituyó una medida de liberalidad de la empresa, con el objeto de brindarle condiciones de seguridad personal a los directivos sindicales, y que ella no está obligada a extenderlos a la nueva subdirectivas. Expone también que los permisos fueron concedidos en un momento de mucha inseguridad en la zona, pero que la situación de orden público ha mejorado en los últimos años, razón por la cual la medida ya no es necesaria. Además, expresa que si el sindicato considera necesario que el actor cuente con permisos permanentes remunerados, bien puede disponer que se le asignen parte de las 1.500 horas mensuales acordadas en la convención colectiva, de las cuales el sindicato ha decidido internamente adjudicar 600 a la subdirectiva de Chiriguaná.

6. Los hechos permiten observar que, evidentemente, la empresa Drummond Ltd. brinda un trato diferente a las subdirectivas de Sintramienergética. Mientras que a las seccionales de Ciénaga y El Paso les concede un permiso permanente remunerado, que tenía un carácter temporal pero se ha prolongado hasta ahora, a la nueva seccional de Chiriguaná le ha negado ese beneficio.

   Empero, la Sala de Revisión considera que ese trato diferente no puede calificarse como violatorio del principio de igualdad. La pretensión del actor no consiste en que se le aplique un derecho contemplado en la ley para todos los trabajadores o todos los sindicatos, sino en que se le conceda permiso permanente remunerado a la subdirectiva que él preside.

   En este caso, la empresa decidió concederle permiso remunerado a los miembros de las subdirectivas de Ciénaga y El Paso, en razón de los crímenes de que habían sido víctimas los dirigentes sindicales en dichos lugares hace siete años. Pero todo indica que no lo hizo en acatamiento de disposiciones convencionales, sino para colaborar en la protección de los dirigentes sindicales en ese momento, casi cuatro años antes de que se creara la seccional de Chiriguaná.

   La cuestión relevante, a la luz del principio de igualdad, consiste en establecer si la subdirectiva sindical de Chiriguaná está expuesta al mismo riesgo que directivas de otros lugares, cerca de cuatro años antes de que la de Chiriguaná fuera creada. Sólo a partir de una respuesta afirmativa a esta pregunta, podría entrar a considerarse cuál es el mecanismo de protección más idóneo, lo cual compete a las autoridades responsables de proteger a los líderes sindicales. Luego, cabría establecer si es indispensable la concesión de permisos remunerados mientras no exista otro mecanismo idóneo de protección en cabeza del Estado, lo cual sólo se puede determinar después de un cuidadoso estudio de seguridad que comprenda la idoneidad de los mecanismos de protección disponibles.

   En cuanto al punto de si las situaciones son iguales, advierte la Sala que si bien todos los dirigentes pertenecen al mismo sindicato, existen hechos relevantes que, a luz de las pruebas que obran en el expediente, impiden concluir que la situación de los directivos sindicales de Chiriguaná, de un lado, y de Ciénaga y El Paso, de otro lado, son semejantes. Primero, el lugar donde habitan y laboran los dirigentes es diferente, lo cual es importante para evaluar si los riesgos que se presentan en un lugar también se presentan en otro lugar. Pueden ser iguales, mayores o menores, según el lugar, aspecto que no ha sido demostrado en el proceso. De las pruebas y alegatos no se deduce que el riesgo sea el mismo. Segundo, el momento en que se presentaron las amenazas es distinto, puesto que la seccional de Chiriguaná fue creada varios años después a la identificación de las amenazas a los dirigentes de Ciénaga y El Paso. De las pruebas no se deduce que a lo largo del tiempo el riesgo sea igual. Tercero, las condiciones de seguridad son individuales, salvo cuando las circunstancias laborales comunes lleven a que algunos riesgos también sean, en razón a circunstancias físicas, compartidos por quienes se encuentran en un mismo sitio específico.

   Estas diferencias relevantes impiden a la Sala concluir que está constitucionalmente ordenado otorgar a la subdirectiva sindical de Chiriguaná exactamente los mismos permisos que la empresa concedió a otros dirigentes sindicales en circunstancias diversas, en lugares distintos y en momentos pasados diferentes. Por lo anterior, la Sala de Revisión negará la tutela impetrada en punto al derecho a la igualdad y a la medida de protección específica solicitada (los permisos permanentes remunerados).

7. Empero, esta conclusión fundada exclusivamente en la carga probatoria requerida para demostrar que los riesgos en lugares distintos, en momentos diferentes y en circunstancias diversas es el mismo, no le resta valor a un hecho determinante, cual es la existencia de amenazas y hostigamientos contra el tutelante desde hace varios años así como que el tutelante tiene un esquema de protección personal. No obstante, los demás miembros de la subdirectiva de Chiriguaná al parecer no lo tienen, hecho que no ha sido desvirtuado en este proceso. La Sala no puede ser indiferente ante las circunstancias de amenaza que denuncia el actor para los miembros de la subdirectiva sindical de Chiriguaná. En efecto, nadie ha negado que se presentan amenazas respecto de dicha subdirectiva. Sin embargo, la Sala estima que el riesgo para los miembros de la subdirectiva sindical de Chiriguaná debe analizarse a la luz del derecho a la seguridad personal, no del derecho a la igualdad.

   La Corte Constitucional ha reconocido que existe un derecho constitucional fundamental a la seguridad personal. Sobre este derecho se manifestó en la sentencia T-719 de 2003,[2]

   “El derecho a la seguridad personal (…) es aquel que faculta a las personas para recibir protección adecuada por parte de las autoridades, cuandoquiera que estén expuestas a riesgos excepcionales que no tienen el deber jurídico de tolerar, por rebasar éstos los niveles soportables de peligro implícitos en la vida en sociedad; en esa medida, el derecho a la seguridad constituye una manifestación del principio de igualdad ante las cargas públicas, materializa las finalidades más básicas asignadas a las autoridades por el Constituyente, garantiza la protección de los derechos fundamentales de los más vulnerables, discriminados y perseguidos, y manifiesta la primacía del principio de equidad. (…)

   “Con base en los mandatos constitucionales e internacionales (…) y el desarrollo jurisprudencial que ha tenido la protección de la seguridad de las personas en nuestro ordenamiento (…) para la Sala resulta claro que la seguridad personal, en el contexto colombiano, es un derecho fundamental de los individuos. Con base en él, pueden exigir, en determinadas condiciones, medidas específicas de protección de parte de las autoridades, con el objetivo de prevenir la materialización de cierto tipo de riesgos extraordinarios contra su vida o integridad personal, que no tienen el deber jurídico de soportar, y que las autoridades pueden conjurar o mitigar.”

   En la sentencia, la Corte afirmó que la vida misma y la vida en sociedad están atadas a la exposición de ciertos riesgos que pueden ser considerados ordinarios. Al mismo tiempo, indicó que cuando esos riesgos devienen extraordinarios “las personas tendrán derecho a solicitar la intervención protectiva de las autoridades para mitigarlos o evitar que se materialicen, cuando ello sea posible; tal intervención estatal podrá invocarse con distintos títulos, es decir, en virtud de distintos derechos fundamentales –la vida, la integridad personal o la seguridad personal -, dependiendo del nivel de intensidad del riesgo en cuestión y de sus características.”

   A continuación, la Corte estableció que se podían diferenciar cinco niveles de riesgo, a saber: (i) Nivel de riesgo mínimo; (ii) Nivel de riesgo ordinario, soportado por igual por quienes viven en sociedad; (iii) Nivel de riesgo extraordinario, que las personas no están obligadas a soportar; (iv) Nivel de riesgo extremo que amenaza la vida o la integridad personal; y (v) Riesgo consumado.

   Al mismo tiempo, la Corte expresó que “las circunstancias en las cuales se puede invocar y hacer aplicable el derecho a la seguridad personal, en tanto derecho a recibir protección estatal frente a riesgos extraordinarios que el individuo no tiene el deber jurídico de soportar, dependen esencialmente del caso concreto, y deben ser evaluadas como un todo, desde una perspectiva integral, para establecer la naturaleza, alcance, intensidad y continuidad de los riesgos que gravitan sobre cada individuo. El funcionario competente, ante quien se haya puesto de presente la situación de riesgo, deberá evaluar en el caso concreto si se trata de riesgos específicos, individualizables, concretos, presentes, importantes, serios, claros, discernibles, excepcionales y desproporcionados para el sujeto. Si detecta que están presentes todas estas características, y que además se trata de riesgos graves e inminentes, deberá dar aplicación a los derechos fundamentales a la vida e integridad personal; pero si están presentes algunas, y no todas, o unas con mayor fuerza que otras, manteniendo el riesgo su carácter extraordinario, habrá de dar aplicación al derecho a la seguridad personal, determinando las medidas procedentes…”

   Pues bien, en este caso se puede concluir que los miembros de la subdirectiva seccional de Chiriguaná se encuentran probablemente en circunstancias de nivel de riesgo extraordinario, que no están obligados a soportar, razón por la cual tienen derecho a recibir una protección especial de las autoridades. Ciertamente, ellos son dirigentes de una organización sindical a la cual le han asesinado y amenazado varios líderes; actúan en una zona que ha sido extremadamente peligrosa durante muchos años para todos los que realizan actividades de reivindicación social y, además, en distintas ocasiones el presidente de la subdirectiva de Chiriguaná ha sido objeto de amenazas, hostigamientos y seguimientos.

   Por lo demás, es importante reiterar que para los propósitos que la Constitución establece para el Estado colombiano es fundamental obtener una protección efectiva de los dirigentes sindicales, pues a través de ellos se realiza la libertad de asociación sindical, un elemento decisivo para la realización del Estado Social Democrático de Derecho.

   No obstante, no le compete al juez constitucional efectuar una evaluación del riesgo, puesto que no tiene a su alcance las condiciones, el experticio ni los demás elementos de juicio para realizar un análisis de riesgo personal. Por eso, el Ministerio del Interior y de Justicia, a través del Programa de Protección, deberá efectuar dicho análisis.

   Sin embargo, sí le compete a la Corte proteger el derecho a la seguridad personal de los dirigentes sindicales con el fin de que dicho análisis de seguridad sea oportuno, efectivo y muy cuidadoso. El padecimiento de los dirigentes de dicho sindicato exige que así sea. Más allá de amenazas, por sí solas graves, dirigentes de Sintramienérgetica han sido asesinados en otros lugares del C.. Actualmente, varios dirigentes tienen esquemas de protección personal. Esta situación inhibe el ejercicio vigoroso de las libertades garantizadas por la Constitución. Cualquier líder sindical debería poder representar los intereses de los trabajadores sin estar expuesto a amenazas, hostigamientos, ni riesgos distintos al de ser contradicho en un diálogo franco pero respetuoso. El riesgo de que otro dirigente sindical de Sintramienérgetica sea objeto de un atentado debe ser prevenido, controlado, evitado y definitivamente superado. Por eso, mientras las autoridades competentes realizan el análisis de riesgo, se habrá de presumir que el tutelante y quienes integran la subdirectiva de Chiriguaná están expuestos a un riego extraordinario. El análisis de riesgo deberá confirmar o denegar esa presunción. En el entretanto, el Estado deberá garantizar la vida e integridad de dichos líderes sindicales.

   Por lo tanto, tal como se estableció en la mencionada sentencia T-719 de 2003, en esta ocasión se ordenará al Ministerio del Interior y de Justicia – en cabeza del mismo Director de Derechos Humanos del Ministerio – que,

   (a) valore, con base en un análisis de riesgo detallado de la situación de los miembros de la subdirectiva de Chiriguaná de Sintramienergética, las características del riesgo que posiblemente se cierne sobre ellos (en cuanto a su especificidad, carácter individualizable, concreción, presencia, importancia, seriedad, claridad, discernibilidad, excepcionalidad y desproporción), así como su origen específico. Para ello el Ministerio, dentro de los diez días siguientes a la notificación de esta sentencia, deberá ponerse en contacto con los integrantes de la subdirectiva para iniciar el estudio de sus condiciones de seguridad. El estudio deberá haber culminado dentro del mes siguiente a la notificación de la sentencia, y su resultado y los fundamentos del mismo deberán ser comunicados por escrito a los miembros de la subdirectiva;

   (b) en caso de que se establezca que los integrantes de la subdirectiva sindical sí afrontan un riesgo extraordinario, defina oportunamente, con la participación activa de ellos, las medidas y medios de protección específicos, adecuados y suficientes para evitar que tal riesgo extraordinario se materialice;

   (c) asigne los medios necesarios y adopte las medidas acordadas, dentro de un término máximo de quince (15) días a partir de la definición de las mismas;

   (d) evalúe periódicamente la evolución del riesgo al que están sometidos los miembros de la subdirectiva sindical, y adopte pronta y eficazmente las decisiones correspondientes para responder a dicha evolución, dando una respuesta efectiva ante cualquier signo de concreción o realización del riesgo extraordinario.

   Finalmente, se dispondrá que la empresa Drummond Ltd. habrá de prestar toda su colaboración para la concreción y adaptación de las medidas de protección que se consideren pertinentes para garantizar la seguridad personal de los miembros de la subdirectiva sindical de Sintramienergética en Chiriguaná. Ahora bien, es claro que el deber de protección de las personas recae fundamentalmente sobre el Estado. Por eso, en el caso de que se concluya que la única medida que puede garantizar la protección de los miembros de la subdirectiva es la concesión de permisos remunerados, dado que el Estado no está en condiciones de asegurar su vida y su integridad física después de haber evaluado apropiadamente los riesgos de estas personas, la autoridad competente deberá manifestar esta situación ante la empresa con el fin de que se facilite que los dirigentes sindicales se ausenten del lugar donde podía materializarse el peligro. En este evento, la empresa habrá de conceder los permisos remunerados, pero el Estado podrá llegar a acuerdos con la empresa para asumir los costos que ello le genere, a solicitud de la misma empresa. No obstante, reitera la Corte que las empresas también deben velar para que sus empleados cuenten con condiciones de seguridad no solo para el desempeño de sus labores sino también para el ejercicio de sus derechos constitucionales sindicales, y que ello les genera responsabilidades y obligaciones.

En mérito de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución