Sentencia de Tutela nº 1001/08 de Corte Constitucional, 14 de Octubre de 2008

Hechos

1. La ciudadana L.V.O. de O., relata que su hijo, el señor M.A.O.O., tuvo que desplazarse en febrero de 2004 del Municipio de Córdoba Departamento de Bolivar[1] hacia Barranquilla, junto con sus hijos menores, porque recibía amenazas constantes de grupos paramilitares. (Fl. 1)

2. Una vez el señor O.O. se radicó en la ciudad de Barranquilla, continuó recibiendo amenazas, por lo que se trasladó solo a la ciudad de Bogotá, dejando a su madre (L.V.O. de O.) el cuidado de sus hijos menores en la ciudad de Barranquilla. (Fls. 1 y 2)

3. El día 30 de marzo de 2006 el señor M.A.O.O., fue muerto por arma de fuego en la ciudad de Bogotá, según consta en certificación expedida por la Fiscalía Seccional 13 adscrita a la Unidad Primera de Delitos contra la vida, el 10 de noviembre de 2006. (Fl. 16)

4. En virtud de los anteriores hechos, la señora L.V.O. de O., solicitó el 27 de marzo de 2007 a la Red de Solidaridad Social (hoy Acción Social) (Fl. 18), el reconocimiento de ayuda económica, como quiera que su hijo (el señor M.A.O.O. había muerto por causa del conflicto armado interno. Y explicó además, que los menores quedaron a su cargo[2], y ella es una persona de la tercera edad que no puede asumir los gastos que esto implica.

5. La Red de Solidaridad Social (hoy Acción Social), negó el reconocimiento y argumentó que, “analizados los documentos del caso se estableció que los hechos no se encuentran en el marco de la Ley 418 de 2002 y 1106 de 2006, que en su artículo 15 reza: “Para efectos de esta ley se entiende por víctimas de la violencia política, aquellas personas de la población civil que sufran perjuicios en su vida, o grave deterioro en su integridad personal o en sus bienes, por razón de atentados terroristas, combates, secuestros, ataques y masacres en el marco del conflicto armado interno. A esta ayuda puede acceder únicamente las víctimas de la violencia política, o sea que los hechos o motivos del fallecimientos tengan móviles ideológicos y políticos (perpetrados por grupos de subversión o autodefensa ilegales). Los móviles de la muerte son esenciales para proceder al reconocimiento de la ayuda humanitaria” (Fl.2). Por lo anterior la Entidad demandada, informó a la ciudadana que sólo hasta que la Fiscalía determinara los móviles de la muerte del señor O.O., decidiría sobre la pertinencia de la ayuda humanitaria en mención.

6. El 01 de agosto de 2007 la señora L.V.O. de O., elevó derecho de petición ante la entidad referida, en la que reiteró la solicitud de reconocimiento de la ayuda humanitaria del 27 de marzo de 2007. El 27 de agosto de 2007 la entidad accionada respondió el derecho de petición y reiteró a la ciudadana que “los móviles de la muerte son esenciales para proceder al reconocimiento de la ayuda humanitaria , puesto que todo el país está afectado, pero las personas pueden fallecer por diferentes móviles y para la Ley 418 de 1997, éstos deben ser necesariamente ideológicos y políticos; además, grupos armados al margen de la ley pueden ser atracadores o bandas de delincuentes”. Y, concluyó que los hechos que enmarcan el fallecimiento del señor O.O. no se encuentran dentro del marco de la Ley 418 de 1997.

7. Como consecuencia de lo anterior, la señora L.V.O. de O. interpone acción de tutela y solicita al juez de amparo que ordene a la entidad demandada reconocer la ayuda humanitaria contemplada en la Ley 418 de 2007.

   Pruebas relevantes que obran en los expedientes.

1. Escrito de la demanda de tutela (Fls. 1 a 5)

2. Respuesta a la demanda de tutela, por parte de la entidad accionada (Fls. 84 a 100)

3. Certificación suscrita por la Personería Municipal de Cordoba-Bolivar. (Fl. 11).

4. Registros civiles de los hijos menores del fallecido M.A.O.O. (Fls. 12 y 13)

5. Registro Civil de Defunción de M.A.O.O. (Fl. 15)

6. Certificación suscrita por la Fiscalía 13 Seccional de Bogotá, en relación con la causa de la muerte del señor O.O.. (Fl. 16)

7. Sentencia de tutela dictada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla – S. Civil y de Familia-, el 3 de marzo de 2008, en única instancia. (Fls. 154 a 157)

   Fundamentos de la Tutela

   La demandante alega que su hijo venía huyendo desde el Municipio de Córdoba- Bolivar, de las amenazas de grupos paramilitares, que lo sindicaban de ser guerrillero. Luego, cuando se desplazó a la ciudad de Barranquilla junto con sus hijos menores, para vivir con ella, las amenazas continuaron, por lo que tuvo que desplazarse a Bogotá y dejar a los menores en Barranquilla. Luego de ello, muere de forma violenta (por arma de fuego) en Bogotá. De lo que concluye que los motivos de su deceso fueron las amenazas que recibía desde su Municipio de origen.

   Sobre lo anterior, añade que el Personero Municipal de Córdoba-Bolivar certificó en su momento que el motivo de la salida de su hijo y sus nietos del Municipio en cuestión, fue el conflicto armado, pues grupos paramilitares lo habían amenazado.

   Agrega que a raíz de la muerte de su hijo, ella debió hacerse cargo de los menores (sus nietos), para lo cual no cuenta con los medios económicos, pues es una persona de la tercera edad. Por esto, solicitó a la Red de Solidaridad (hoy Acción Social) el reconocimiento económico de la ayuda humanitaria por ser víctima del conflicto, en especial para la manutención de los hijos menores de su hijo fallecido. Añadió que su negativa vulnera los derechos fundamentales de los hijos del finado, al mínimo vital y a la dignidad.

   Respuesta de la Red de Solidaridad (hoy Acción Social)

   El apoderado judicial de Acción Social, explicó que una vez analizados los documentos y hechos relatados en el caso de la muerte violenta del señor M.A.O.O., no se puede concluir fehacientemente que ésta haya ocurrido con ocasión del conflicto armado interno y por razones políticas o ideológicas.

   En efecto, Acción Social afirma que “analizados los documentos del caso se estableció que los hechos no se encuentran en el marco de la Ley 418 de 2002 y 1106 de 2006, que en su artículo 15 reza: “Para efectos de esta ley se entiende por víctimas de la violencia política, aquellas personas de la población civil que sufran perjuicios en su vida, o grave deterioro en su integridad personal o en sus bienes, por razón de atentados terroristas, combates, secuestros, ataques y masacres en el marco del conflicto armado interno. A esta ayuda puede acceder únicamente las víctimas de la violencia política, o sea que los hechos o motivos del fallecimientos tengan móviles ideológicos y políticos (perpetrados por grupos de subversión o autodefensa ilegales). Los móviles de la muerte son esenciales para proceder al reconocimiento de la ayuda humanitaria”, (…) [luego] para proceder al reconocimiento de la ayuda humanitaria, puesto que todo el país está afectado, pero las personas pueden fallecer por diferentes móviles y para la Ley 418 de 1997, éstos deben ser necesariamente ideológicos y políticos; además, grupos armados al margen de la ley pueden ser atracadores o bandas de delincuentes” [3].

   Por lo anterior la Entidad demandada, informó a la ciudadana que sólo hasta que la Fiscalía determinara los móviles de la muerte del señor O.O., decidiría sobre la pertinencia de la ayuda humanitaria. A su turno la Fiscalía informó, el 22 de mayo de 2007 que “a la fecha continúa con el desarrollo de las tareas ordenadas, sin que haya sido posible establecer cuáles fueron los móviles y presuntos autores de los hechos materia de investigación”. Por ello, Acción Social concluyó entonces, que los hechos que enmarcan el fallecimiento del señor O.O. no se encuentran dentro del marco de la Ley 418 de 1997.

   Decisión Objeto de Revisión

   En primer término, el amparo fue conocido por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Barranquilla, que decidió conceder el amparo, el cual fue impugnado por Acción Social. Repartida la impugnación a la S. Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, éste declaró la nulidad de todo lo actuado desde el auto admisorio del amparo[4], argumentando que según el artículo 1° del decreto 1382 de 2000, el juez competente para conocer en primera instancia sobre las demandas de tutela contra entidades de la naturalaza jurídica de Acción Social, es el Tribunal (o los jueces con categoría de tales). Por ello, conoció del proceso en primera instancia.

   El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla denegó pues el amparo, bajo la consideración de que la actora cuenta con la vía contencioso administrativa; vía por la cual puede atacar el acto administrativo emitido por Acción Social, mediante el cual se le niega el reconocimiento de la ayuda humanitaria. Declare entonces improcedente la acción de tutela por la existencia de otro mecanismo judicial, por el cual puede solicitar lo pretendido por medio de la demanda de amparo. La anterior decisión no fue impugnada.

Competencia.

1. - Esta Corte es competente para revisar el presente fallo de tutela de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, el Decreto 2591 de 1991 y las demás disposiciones pertinentes.

   Planteamiento del caso y del problema jurídico.

2. - La ciudadana L.V.O. de O., relata que su hijo, el señor M.A.O.O., tuvo que desplazarse en febrero de 2004 del Municipio de Córdoba Departamento de Bolivar[5] hacia Barranquilla, junto con sus hijos menores, porque recibía amenazas constantes de grupos paramilitares. Una vez el señor O.O. se radicó en la ciudad de Barranquilla, continuó recibiendo amenazas y se trasladó solo a la ciudad de Bogotá, dejando a su madre (L.V.O. de O.) el cuidado[6] de sus hijos menores en la ciudad de Barranquilla. El día 30 de marzo de 2006 señor M.A.O.O., fue muerto por arma de fuego en la ciudad de Bogotá[7].

   La señora L.V.O. de O., solicitó el 27 de marzo de 2007 a la Red de Solidaridad Social (hoy Acción Social), el reconocimiento de ayuda económica (ayuda humanitaria), como quiera que su hijo (el señor M.A.O.O. había muerto por causa del conflicto armado interno. Y explicó además, que los menores quedaron a su cargo, y que ella es una persona de la tercera edad que no puede asumir los gastos que esto implica.

   La Red de Solidaridad Social (hoy Acción Social), negó el reconocimiento e informó a la ciudadana que sólo hasta que la Fiscalía determinara los móviles de la muerte del señor O.O., decidiría sobre la pertinencia de la ayuda humanitaria. A su turno la Fiscalía informó, el 22 de mayo de 2007, que “a la fecha continúa con el desarrollo de las tareas ordenadas, sin que haya sido posible establecer cuáles fueron los móviles y presuntos autores de los hechos materia de investigación”[8]. Por ello, Acción Social concluyó que los hechos que enmarcaron el fallecimiento del señor O.O. no se encontraban dentro del marco de la Ley 418 de 1997.

   Como consecuencia de lo anterior, la señora L.V.O. de O. interpuso acción de tutela[9] y solicitó al juez de amparo que ordene a la entidad demandada reconocer la ayuda humanitaria contemplada en la Ley 418 de 2007, pues su negativa vulnera los derechos fundamentales de los hijos del finado, al mínimo vital y a la dignidad.

   Problema Jurídico

3. - De conformidad con lo anterior, esta S. de Revisión deberá determinar si la negativa de Acción Social, en el reconocimiento de la ayuda humanitaria a la señora L.V.O. de O., quien se encuentra a cargo de los hijos de su hijo presuntamente fallecido a causa del conflicto armado interno, vulnera los derechos fundamentales de ésta y de los menores. Así, esta S. deberá evaluar en concreto si las razones esgrimidas por Acción Social para negar la ayuda humanitaria, consistentes en que no cuenta con la determinación certera de la Fiscalía General de la Nación, en el sentido de que los móviles del asesinato del señor M.A.O.O. tienen origen ideológico y político relativo al conflicto armado interno, resultan válidas para justificar la negativa en cuestión.

   Para resolver el anterior interrogante la S. hará una breve referencia a las líneas jurisprudenciales sobre (i) el derecho a la asistencia humanitaria en el marco de la Ley 418 de 1997, (ii) beneficiarios de la asistencia humanitaria consagrada en la Ley 418 de 1997 y (iii) procedimiento para el reconocimiento de la asistencia humanitaria a favor de las víctimas en el marco de la Ley 418 de 1997. Luego de ello se analizará el caso objeto de revisión.

   El derecho a la asistencia humanitaria en el marco de la Ley 418 de 1997[10]. Reiteración de Jurisprudencia.

4. - Recientemente, en sentencia T-572 de 2008, la S. Octava de Revisión, se pronunció sobre los principales aspectos relativos a la ayuda humanitaria para víctimas del conflicto, y recogió las líneas jurisprudenciales al respecto. Se señaló en la citada providencia, que el Legislador al expedir la Ley 418 de 1997, “por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones”, destinó el título II a desarrollar las normas relativas a la “atención a víctimas de hechos violentos que se susciten en el marco de un conflicto armado interno”.

   Específicamente, el artículo 16 de la Ley 418 de 1997 (modificado por el artículo 7 de la Ley 782 de 2002[11]) en desarrollo del principio de solidaridad social, consagró el derecho a favor de las víctimas a recibir una asistencia humanitaria, entendida como una “ayuda indispensable para sufragar los requerimientos esenciales, a fin de satisfacer los derechos que hayan sido menoscabados por los actos enunciados en el artículo 15[12]”.

   A renglón seguido, estableció que la respectiva ayuda humanitaria debe ser prestada por las entidades públicas de la siguiente manera: “Por la Red de Solidaridad Social[13], en desarrollo de su objeto legal y de acuerdo con las directrices que para el efecto señale su Consejo Directivo, y por las demás entidades públicas señaladas en la presente ley, dentro del marco de sus competencias, siempre que la solicitud se eleve dentro del año siguiente a la ocurrencia del hecho”.[14]

5. - Del anterior texto normativo se desprende que a partir de la Ley 418 de 1997 se consagró a favor de las víctimas el derecho a reclamar asistencia humanitaria que permite a la población afectada satisfacer los derechos que han sido menoscabados por actos violentos, tales como atentados terroristas, combates, homicidios u otros atentados contra la vida, la integridad personal y física o, en términos generales, contra las libertades personales. Tal prestación tiene un carácter asistencial que se convierte en obligatoria para el Estado en desarrollo del principio de solidaridad social.

6. - En tal sentido, se considera que la Ley sub examine no establece una obligación de naturaleza reparatoria a cargo del Estado, imputable a título de responsabilidad por los actos violentos perpetrados por grupos ilegales, sino que se trata de prestaciones asistenciales dirigidas a mejorar las condiciones mínimas de existencia de las víctimas que tienen su fuente en el principio de solidaridad social.

7. - Lo anterior encuentra pleno respaldo en lo dispuesto en el artículo 47 de la mencionada ley, el cual se ocupó de aclarar que la asistencia humanitaria que entrega el Estado a las víctimas de la violencia, en desarrollo de los dispuesto en el título II de la Ley 418 de 1997[15] y de los programas de atención que al efecto se establezcan, “no implica reconocimiento por parte de la Nación o de la respectiva entidad de responsabilidad alguna por los perjuicios causados por tales actos”[16].

   Beneficiarios de la asistencia humanitaria consagrada en la Ley 418 de 1997. Reiteración de Jurisprudencia.

8. - De manera puntual, la mencionada Ley en su artículo 15 (modificado por el artículo 6 de la Ley 782 de 2002[17]) definió, para los efectos allí previstos, el concepto de víctimas de la violencia política, como “aquellas personas de la población civil que sufran perjuicios en su vida, o grave deterioro en su integridad personal o en sus bienes, por razón de atentados terroristas, combates, secuestros, ataques y masacres en el marco del conflicto armado interno”. Así mismo, estableció que, también deben considerarse como víctimas “los desplazados en los términos del artículo 1o. de la Ley 387 de 1997”[18] y “toda persona menor de edad que tome parte en las hostilidades”.

   Seguidamente, en el artículo 49 de la ley sub examine se consagró una ayuda humanitaria de emergencia, en los siguientes términos:

   “Quienes sufran perjuicios por causa de homicidios u otros atentados o agresiones contra la vida, la integridad física, la seguridad o la libertad personales, cometidos por móviles ideológicos o políticos, o sean objetos de amenazas referentes a la comisión de atentados o agresiones de esta naturaleza, serán beneficiados por una ayuda humanitaria de emergencia, tendiente a mitigar o a impedir la agravación o la extensión de los efectos de los mismos.

   La mencionada ayuda humanitaria será otorgada por la Red de Solidaridad Social con cargo al monto del rubro específico que anualmente se asignará al efecto en el Presupuesto General de la Nación y hasta por el importe total de dicho rubro”.

9. - Las anteriores disposiciones deben ser interpretadas a la luz de los "Principios fundamentales de justicia para las víctimas de delitos y del abuso del poder", adoptados por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su Resolución 4034, del 29 de noviembre de 1985. A partir de esta declaración este organismo internacional puntualizó el concepto de víctima de la siguiente manera:

   “1. Se entenderá por "víctimas" las personas que, individual o colectivamente, hayan sufrido daños, inclusive lesiones físicas o mentales, sufrimiento emocional, pérdida financiera o menoscabo sustancial de los derechos fundamentales, como consecuencia de acciones u omisiones que violen la legislación penal vigente en los Estados Miembros, incluida la que proscribe el abuso de poder.

2. Podrá considerarse "víctima" a una persona, con arreglo a la presente Declaración, independientemente de que se identifique, aprehenda, enjuicie o condene al perpetrador e independientemente de la relación familiar entre el perpetrador y la víctima. En la expresión "víctima" se incluye además, en su caso, a los familiares o personas a cargo que tengan relación inmediata con la víctima directa y a las personas que hayan sufrido daños al intervenir para asistir a la víctima en peligro o para prevenir la victimización (…)”(Subrayado fuera del texto)

   A partir de este artículo resulta claro que para que una persona sea considerada como víctima de un delito o abuso de poder, no es necesario la identificación, aprehensión, enjuiciamiento y mucho menos la condena del sujeto responsable del ilícito. En otras palabras, a la luz de los mencionados principios fundamentales de derecho internacional, incorporados en nuestro ordenamiento interno en virtud del bloque de constitucionalidad, es absolutamente válida la existencia de víctimas sin victimario identificado, aprehendido, enjuiciado o condenado.

   Adicionalmente, en la mencionada resolución se advirtió que la categoría de víctimas no sólo incluye a quienes han sufrido el daño específico, sino que se extiende hasta incluir a la familia inmediata, esto es, a las personas que tengan relación inmediata o estén a cargo de la víctima directa. En relación con este punto debe precisarse que una interpretación sistemática de los artículos 15 y 49 de la Ley 418 de 1997[19] permite colegir que estas disposiciones buscan la protección de: (i) las víctimas directas, es decir, quienes sufren los actos violentos que causan un perjuicio en su vida, o grave deterioro en la integridad personal o en sus bienes, así como (ii) las víctimas indirectas, entendidas éstas como las personas que sufren el perjuicio por causa de la muertos o afectados en su vida, integridad física, seguridad o libertad de las personas más próximas, que en la mayoría de los casos resultan ser el cónyuge, compañero permanente, los hijos y los padres, entre otros.

10. - Los anteriores argumentos encuentran plena concordancia con los principios 8 y 9 de los “Principios y Directrices Básicos sobre el Derecho de las Víctimas de Violaciones de las Normas Internacionales de Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario a Interponer Recursos y Obtener Reparaciones” del 20 de abril de 2005, los cuales establecen lo siguiente:

    “Se considerará "víctima" a la persona que, individual o colectivamente, como resultado de actos u omisiones que violan las normas internacionales de derechos humanos o el derecho internacional humanitario, haya sufrido daños, inclusive lesiones físicas o mentales, sufrimiento emocional, pérdida financiera o menoscabo sustancial de sus derechos fundamentales. Se podrá considerar también "víctimas" a los miembros de la familia directa o personas a cargo de la víctima directa, así como a las personas que, al intervenir para asistir a la víctima o impedir que se produzcan otras violaciones, hayan sufrido daños físicos, mentales o económicos.

    “La condición de una persona como "víctima" no debería depender de que se haya identificado, capturado, enjuiciado o condenado al autor de la violación, y debería ser independiente de toda relación que pueda existir o haber existido entre la víctima y ese autor.” (Subrayado fuera del texto original)

11. - Ahora bien, en este punto importa mencionar la sentencia T-417 de 2006 a partir de la cual la Corte Constitucional tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre el alcance de las normas contenidas en los artículos 15 y 49 de la Ley 418 de 1997 en los siguientes términos:

    De este modo, no obstante que se trata de una enunciación no taxativa, el artículo 15 de la ley se refiere a actos tales como “… atentados terroristas, combates, ataques y masacres…”, y, en general, a otros, que deben entenderse de similar naturaleza, al paso que el artículo 49 hace referencia a las personas que sufran perjuicios por causa de “… homicidios u otros atentados o agresiones contra la vida, la integridad física, la seguridad o la libertad personales…”.

    En una interpretación sistemática de las anteriores disposiciones, los supuestos que ellas contemplan se han asimilado, para darles el mismo tratamiento en relación con la ayuda humanitaria prevista en la ley, de tal manera que en los instructivos preparados por las autoridades competentes, de manera expresa se incluye el homicidio selectivo entre los hechos que dan lugar a dicha ayuda, en los términos del artículo 18 de la ley. Así, en tales instructivos se señala que quienes pretendan acceder a ayuda humanitaria prevista en la ley deben acompañar, entre otros documentos, “Certificación de autoridad competente, que de acuerdo con el artículo 18 de la Ley 418 de 1997, deberá ser expedida por el Alcalde Municipal, el Comité de Prevención y Atención de Desastres o por el Personero Municipal, especificando si los hechos ocurrieron en atentados terroristas, combates, ataques y masacres o muerte selectiva, por motivos ideológicos y políticos.[20]

    Es claro, sin embargo que el tratamiento que debe darse a las anteriores hipótesis difiere en ciertos en aspectos, puesto que al paso que los hechos del primer conjunto, pueden, en general, calificarse como notorios y sus circunstancias permiten, con alto nivel de certeza, establecer que se trata de acciones producidas en el marco del conflicto armado interno, lo cual da lugar a que en relación con ellos se adelante un censo de damnificados, el segundo conjunto de hechos remite a acontecimientos puntuales, cuyas circunstancias no pueden establecerse de manera inmediata y están sujetas a verificación. (N. fuera del texto original)

    Procedimiento para el reconocimiento de la asistencia humanitaria a favor de las víctimas en el marco de la Ley 418 de 1997. Reiteración de Jurisprudencia.

12. - Debe precisarse que a la luz de la Ley 418 de 1997[21] y la normatividad reglamentaria sobre la materia, la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional ha establecido que los beneficiarios de esta ayuda deben adelantar un trámite específico dependiendo la circunstancia particular en que se encuentren.

13. - De acuerdo con el artículo 18 de la Ley 418 de 1997 (modificado por el artículo 9 de la Ley 782 del 2002) “Cuando quiera que ocurra alguno de los eventos contemplados en el artículo 15 de la presente ley, la Alcaldía Municipal, la Personería Municipal, o la entidad que haga sus veces, deberá elaborar el censo de las personas afectadas en su vida, en su integridad personal o en sus bienes, que contenga como mínimo la identificación de la víctima, su ubicación y la descripción del hecho, y enviarlo a la Red de Solidaridad Social en un término no mayor a 8 días hábiles contados a partir de la ocurrencia del mismo.

    Igualmente, expedirá una certificación individual a los beneficiarios de las personas fallecidas, que deberá contener los mismos datos del censo, requisito esencial para el reconocimiento de la ayuda humanitaria por parte de la Red de Solidaridad Social”

14. - Al respecto, esta Corporación en sentencia T-417 de 2006 precisó el contenido de la certificación a la que hacía referencia el citado artículo:

    “(…) Tal como puede apreciarse, la ley no exige una certificación sobre la naturaleza de los hechos, ni sobre los móviles de los mismos, circunstancias que constituyen apenas un presupuesto para la elaboración del censo. Esto es, la autoridad competente sólo elaborará un censo de damnificados, en los términos del artículo 18 de la ley, cuando considere que ha ocurrido uno de los eventos previsto en el artículo 15 de la misma. En un supuesto tal, la autoridad competente no debe cerificar sobre el origen de los hechos, ni los móviles de los mismos, puesto que en el censo sólo debe incluir, de acuerdo con la ley, una descripción de lo ocurrido. De este modo, cuando de manera objetiva se pueda constatar, y ello por lo general es un hecho notorio, que han ocurrido atentados terroristas, combates, secuestros, ataques o masacres en el marco del conflicto armado interno, la autoridad competente elabora un censo de los damnificados, en el cual se describen los hechos. (…)

    El asunto se torna más evidente cuando se trata de homicidios selectivos. La Ley 418 de 1997, en su artículo 49 dispone que quienes sufran perjuicios por causa de homicidios u otros atentados o agresiones contra la vida, la integridad física, la seguridad o la libertad personales, cometidos por móviles ideológicos o políticos, o sean objetos de amenazas referentes a la comisión de atentados o agresiones de esta naturaleza, serán beneficiados por una ayuda humanitaria de emergencia, tendiente a mitigar o a impedir la agravación o la extensión de los efectos de los mismos. La amplitud de los supuestos que dan lugar a la ayuda humanitaria prevista en esta disposición permite que, además de los eventos previstos en el artículo 15 de la ley, también se entiendan cobijados por la disposición, como ha ocurrido en la práctica, los denominados homicidios selectivos producidos en el marco del conflicto armado interno. De este modo, la ayuda humanitaria prevista en el artículo 16 de la Ley 418 de 1997 se aplicaría tanto en beneficio de las víctimas de los eventos contemplados en el artículo 15 de la ley, como a las de las hipótesis del artículo 49. En la práctica, para el tramite de esa ayuda, en ambos casos se ha acudido al procedimiento establecido en el artículo 18 de la ley, cuyo alcance general ya se analizó en esta providencia. (Subrayado fuera del texto)

15. - Finalmente, el último inciso del artículo 18 de la Ley 418 de 1997 dispone: “Si la Red de Solidaridad Social establece que alguna de las personas certificadas no tiene la calidad de víctima, esta perderá los derechos que le otorga el presente título, además de las sanciones penales que correspondan, y deberá reembolsar las sumas de dinero y los bienes que se le hayan entregado. Si se trata de créditos, el establecimiento financiero que lo haya otorgado podrá mantenerlo, reajustando las condiciones a la tasa de mercado”.

16. - Ahora bien, en desarrollo del “Programa de Asistencia a Víctimas de la Violencia” Acción Social tiene como una de sus funciones prestar asistencia humanitaria a la población civil afectada por actos violentos, consistente en entregar una suma de dinero de acuerdo con las características de cada caso (muerte, incapacidad permanente, heridas leves, secuestro o amenazas)[22].

    En consonancia con lo anterior, y de acuerdo con la regulación contenida en la Ley 418 de 1997 y la Resolución 7381 del 21 de septiembre de 2004, Acción Social ha establecido un procedimiento específico a fin de otorgar la respectiva ayuda:

1. En primer lugar, la persona beneficiaria de la asistencia humanitaria debe elevar solicitud dentro del año siguiente a la ocurrencia de los hechos. (artículo 16 de la Ley 418 de 1996).

2. Luego, dependiendo cada caso en concreto se han establecido los requisitos que deben cumplirse de acuerdo con la siguiente clasificación:

   1. Asistencia humanitaria por muerte (los beneficiarios serán los parientes en primer grado de consanguinidad, excluyendo los descendientes a los ascendientes (hijos a los padres) El cónyuge o compañero permanente[23].

   2. Asistencia humanitaria por incapacidad permanente (el beneficiario es la víctima, esto es, el directamente afectado directa).

   3. Asistencia humanitaria por pérdida de bienes (el beneficiario es el propietario del bien)

   4. Asistencia humanitaria por heridas leves (el beneficiario es la victima directa)

   5. Asistencia humanitaria por secuestro y amenaza (el beneficiario es la victima, esto es, el directamente afectado; si la víctima está en cautiverio el beneficiario será el pariente mas cercano o cónyuge o compañero (a) permanente[24].

   Para cada uno de los anteriores supuestos se exige una documentación determinada. Sin embargo, en todos los casos debe acompañarse la certificación de autoridad competente, que de acuerdo con el artículo 18 de la Ley 418 de 1997, deberá ser expedida por el Alcalde Municipal, el Comité de Prevención y Atención de Desastres o por el Personero Municipal, especificando si los hechos ocurrieron en atentados terroristas, combates, ataques y masacres o muerte selectiva, por motivos ideológicos y políticos.

3. Adicionalmente, debe anexarse la afirmación de los beneficiarios, rendida bajo juramento, en donde conste que no conocen otros beneficiarios con igual o mejor derecho y que responderán ante los mismos, en casos que lleguen a aparecer.

4. Una vez la documentación se encuentre completa, Acción Social valorará la respectiva situación y, de ser procedente, reconocerá la ayuda humanitaria, la cual será entregada directamente al beneficiario de manera gratuita de tal forma que reciban la totalidad del monto de dinero asignado[25].

   De conformidad con lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha procurado que las normas que garantizan los derechos de las víctimas del conflicto armado interno, cumplan la función de protección de este sector de población en estado de indefensión. Por ello, los requisitos han de ser interpretados de manera tal que cumplan con dicho cometido.

   Interpretación favorable de las normas que regulan el reconocimiento de la asistencia humanitaria a favor de las víctimas. Reiteración de Jurisprudencia.

17. - De conformidad con el Derecho Internacional Humanitario y las normas de derecho interno sobre la protección a las víctimas dentro de un conflicto armado interno, es posible afirmar que cuando se está ante disposiciones que consagran derechos fundamentales a favor de estas personas debe aplicarse el criterio hermenéutico de la interpretación más favorable.

    De lo anterior se colige que las normas que buscan conjurar la situación de las víctimas en Colombia debe ser objeto de una interpretación teleológica y sistemática a la luz de los principios generales que la inspiraron, de las normas constitucionales y de las disposiciones que conforman el Bloque de Constitucionalidad, pues sólo de ese modo se logra realizar la interpretación más favorable, con el fin de conseguir una protección adecuada de las víctimas.

    Lo anterior adquiere mayor relevancia cuando los afectados por actos violentos ostentan igualmente la condición de desplazados, con lo cual además de las anteriores consideraciones habrá que tenerse en cuenta aquellas que han sido desarrolladas alrededor de la especial protección que tiene este grupo de personas.

18. - En ese sentido, la Corte Constitucional ha desarrollado una línea jurisprudencial encaminada a establecer que:

    “cuando se está ante una norma que consagra o desarrolla un derecho fundamental de las personas que han sido desplazadas, su interpretación debe tener en cuenta: 1) los principios de interpretación y aplicación contenidos en el artículo 2 de la Ley 387 de 1997[26]; “2) Los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos; 3) el principio de favorabilidad en la interpretación de las normas que protegen a la población desplazada;”[27] 4) el principio de buena fe y el derecho a la confianza legítima; y 5) “el principio de prevalencia del derecho sustancial propio del Estado Social de Derecho.”[28]

19. - Así mismo, esta Corporación en sentencia T-136 de 2007 precisó algunos criterios respeto de la población desplazada que pueden igualmente aplicarse al caso de las personas víctimas de la violencia:

    “Las pautas de interpretación mencionada y los dramáticos hechos que rodean el fenómeno del desplazamiento forzado obligan a los jueces a tener en cuenta dos circunstancias fundamentales a la hora de aplicar las normas pertinentes:

1. Las personas puestas en situación de desplazamiento forzado suelen desconocer sus propios derechos y este fenómeno no puede ser evaluado por el juez en aplicación estricta del principio general en virtud del cual el desconocimiento de la Ley no sirve de excusa para su incumplimiento. Por el contrario, la ignorancia de esta población sobre sus derechos, dada su extrema vulnerabilidad, demanda una especial atención del Estado[29].

2. Las personas en situación de desplazamiento forzado pueden verse enfrentadas a situaciones extraordinarias que les impiden o dificultan el acceso a las autoridades. Si esta situación se presenta, los jueces no pueden ser insensibles a ella a la hora de valorar el alcance de conceptos como “fuerza mayor” o “caso fortuito”[30].

17. Cuando se toman en consideración estos dos factores a la hora de interpretar y aplicar las reglas que definen el contenido, condiciones de acceso y alcance de los derechos fundamentales de la población desplazada y en especial de la asistencia humanitaria de emergencia, se da cumplimiento, de una parte, a la especial protección y atención que demanda la persona desplazada por la violencia y, de otra, a los derechos fundamentales de las personas objeto de desplazamiento, consagrados en la Constitución y en los instrumentos de derechos humanos y derecho internacional humanitario obligatorios para Colombia.”

20. - Finalmente, no cabe duda que las víctimas de la violencia dentro de un conflicto armado interno, se encuentran en situación de extrema vulnerabilidad y, en tal sentido, demandan un trato especial por parte de las autoridades públicas, las cuales deben brindarle la ayuda necesaria para que recuperen sus condiciones mínimas de subsistencia. Por lo anterior, resulta pertinente extender a estos casos las consideraciones que esta Corporación ha hecho respecto de los desplazados, en los siguientes términos:

    “(…)Además para determinar la condición de desplazado hay que considerar, entre otras, estos factores:

    1. Que la mayoría de las personas desplazadas por la violencia provienen de ambientes donde la educación a la que tuvieron acceso es exigua -motivo por el cual el grado de analfabetismo es alto-;

    2. Que en muchas ocasiones quien es desplazado por la violencia proviene de contextos en los cuales se ha educado a las personas en una especie de "temor reverencial" hacia las autoridades públicas;

    3. Que en el momento de rendir un testimonio ante las autoridades, el grado de espontaneidad y claridad con el que podrían hacerlo se reduce considerablemente;

    4. Que a las circunstancias del entorno de origen de los desplazados, se añaden las secuelas de la violencia. No es fácil superar el trauma causado por los hechos generadores del desplazamiento forzado. (…)

    5. El temor de denunciar los hechos que dieron lugar al desplazamiento hace que no exista espontaneidad en su declaración.(…)[31]

    En aplicación de los principios jurisprudenciales desarrollados, se estudiará el caso revisado mediante la presente sentencia.

    Análisis del caso concreto.

21. - En el presente caso la ciudadana L.V.O. de O., relata que su hijo, el señor M.A.O.O., tuvo que desplazarse en febrero de 2004 del Municipio de Córdoba Departamento de Bolivar hacia Barranquilla, junto con sus hijos menores, porque recibía amenazas constantes de grupos paramilitares. Una radicados en la ciudad de Barranquilla, continuó recibiendo amenazas y se trasladó solo a la ciudad de Bogotá, dejando a su madre (L.V.O. de O.) el cuidado de sus hijos menores en la ciudad de Barranquilla. El día 30 de marzo de 2006 señor M.A.O.O., fue muerto por arma de fuego en la ciudad de Bogotá.

    La señora L.V.O. de O., solicitó el 27 de marzo de 2007 a la Red de Solidaridad Social (hoy Acción Social), el reconocimiento de ayuda económica (ayuda humanitaria), como quiera que su hijo (el señor M.A.O.O. había muerto por causa del conflicto armado interno. Explicó que los menores quedaron a su cargo, y que ella es una persona de la tercera edad que no puede asumir los gastos que esto implica. La Red de Solidaridad Social (hoy Acción Social), negó el reconocimiento e informó a la ciudadana que sólo hasta que la Fiscalía determinara los móviles de la muerte del señor O.O., decidiría sobre la pertinencia de la ayuda humanitaria. A su turno la Fiscalía informó, el 22 de mayo de 2007, que “a la fecha continúa con el desarrollo de las tareas ordenadas, sin que haya sido posible establecer cuáles fueron los móviles y presuntos autores de los hechos materia de investigación”[32]. Por ello, Acción Social concluyó que los hechos que enmarcaron el fallecimiento del señor O.O. no se encontraban dentro del marco de la Ley 418 de 1997.

    Como consecuencia de lo anterior, la actora interpuso acción de tutela y solicitó al juez de amparo que ordene a la entidad demandada reconocer la ayuda humanitaria contemplada en la Ley 418 de 2007, pues su negativa vulnera los derechos fundamentales de los hijos del finado, al mínimo vital y a la dignidad.

    Vulneración de los derechos al mínimo vital de los menores, y a la protección reforzada de la población víctima del conflicto armado interno.

22. - Sobre los anteriores hechos encuentra la S. Octava de Revisión, que Acción Social ha determinado como requisito, sin que ello esté expresamente contemplado en la Ley 418 de 2007, la certificación concluyente de la Fiscalía General de la Nación de que los móviles del asesinato del señor M.A.O.O., corresponden a razones ideológicas o políticas derivadas del conflicto armado interno.

    De otro lado, la entidad demandada ha hecho caso omiso de la certificación expedida por la Personería del Municipio de Córdoba (Bolivar), el 17 de febrero de 2004 (Fl. 11), en el sentido de informar sobre las razones por las que el fallecido y sus hijos menores abandonaron el Municipio, las cuales aluden, según la certificación en mención, a que son víctimas del conflicto armado interno que vive nuestro país.

    La anterior situación, verificada por esta S., vulnera los derechos de los menores y la protección constitucional reforzada de la que son titulares las víctimas del conflicto.

23. - En efecto, sobre lo primero, en concordancia con lo explicado en los fundamentos jurídicos de esta sentencia, se debe precisar que la Ley 418 de 2007, en ningún momento establece como requisito para el reconocimiento y entrega de la ayuda humanitaria a las víctimas, la existencia de un certificado expedido por la Fiscalía General de la Nación en el que se consigne cuáles fueron los móviles de la respectiva muerte y se identifiquen los presuntos autores del delito cometido.

    Lo anterior, tal y como se mencionó a lo largo de esta providencia, encuentra fundamento en la Declaración sobre los "Principios fundamentales de justicia para las víctimas de delitos y del abuso del poder", adoptados por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su Resolución 4034, del 29 de noviembre de 1985, en virtud de la cual podrá considerarse "víctima" a una persona, con arreglo a la presente Declaración, independientemente de que se identifique, aprehenda, enjuicie o condene al perpetrador e independientemente de la relación familiar entre el perpetrador y la víctima. En la expresión "víctima" se incluye además, en su caso, a los familiares o personas a cargo que tengan relación inmediata con la víctima directa y a las personas que hayan sufrido daños al intervenir para asistir a la víctima en peligro o para prevenir la victimización (…)”[33]

    Así mismo, se reitera que los principios 8 y 9 de los “Principios y Directrices Básicos sobre el Derecho de las Víctimas de Violaciones de las Normas Internacionales de Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario a Interponer Recursos y Obtener Reparaciones” del 20 de abril de 2005, establecen que “La condición de una persona como "víctima" no debería depender de que se haya identificado, capturado, enjuiciado o condenado al autor de la violación, y debería ser independiente de toda relación que pueda existir o haber existido entre la víctima y ese autor.”

    A partir de las anteriores disposiciones resulta claro que, para que una persona sea considerada como víctima de un delito o abuso de poder, no es necesario la identificación, aprehensión, enjuiciamiento y mucho menos la condena del sujeto responsable del ilícito. En otras palabras, de acuerdo con los mencionados principios fundamentales de derecho internacional, incorporados en nuestro ordenamiento interno en virtud del bloque de constitucionalidad, es absolutamente válida la existencia de víctimas sin victimario identificado, aprehendido enjuiciado o condenado.

24. - En relación con lo segundo, cabe señalar que al tenor del artículo 18[34] de la Ley 418 de 1997 según el cual:

    “Cuando quiera que ocurra alguno de los eventos contemplados en el artículo 15 de la presente ley, la Alcaldía Municipal, la Personería Municipal, o la entidad que haga sus veces, deberá elaborar el censo de las personas afectadas en su vida, en su integridad personal o en sus bienes, que contenga como mínimo la identificación de la víctima, su ubicación y la descripción del hecho, y enviarlo a la Red de Solidaridad Social en un término no mayor a 8 días hábiles contados a partir de la ocurrencia del mismo.

    Igualmente, expedirá una certificación individual a los beneficiarios de las personas fallecidas, que deberá contener los mismos datos del censo, requisito esencial para el reconocimiento de la ayuda humanitaria por parte de la Red de Solidaridad Social.

    Acorde con la disposición transcrita, para que pueda otorgarse la asistencia humanitaria a favor de las víctimas de la violencia política, los beneficiarios deben aportar entre otros documentos, un certificado que por expreso mandato legal debe ser expedido por una de las siguientes autoridades: la Alcaldía Municipal, la Personería Municipal, o la entidad que haga sus veces. Dicho certificado deberá contener como mínimo la identificación de la víctima, su ubicación y la descripción del hecho.

    En el caso objeto de estudio, la S. encuentra que el certificado fue expedido por la Personería del Municipio de Córdoba (Bolivar), el 17 de febrero de 2004 (Fl. 11). Dicha certificación acredita la condición de víctima del conflicto del fallecido y de sus dos hijos menores, y además justifica la situación consistente en que el finado se haya desplazado primero a Barranquilla y luego a Bogotá, en donde fue asesinado por arma de fuego, según certificación de la Fiscalía[35].

25. - De lo anterior concluye la Corte, contrario a lo que argumenta Acción Social, que la ausencia de la certificación de la Fiscalía sobre los móviles del asesinato del señor O.O. no puede ser la razón para negar el reconocimiento de la ayuda humanitaria solicitada por la abuela de los menores hijos de la víctima. Esto, en tanto la interpretación razonable del requisito consistente en demostrar la condición de víctima del conflicto armado, se encuentra satisfecho en el presente caso con la constancia de la Personería Municipal de Córdoba-Bolivar. Luego, la mencionada certificación de la Fiscalía exigida por la entidad demandada, implica la única posibilidad de desvirtuar la condición de víctima, pero no la el sustento de su demostración. Esto es, ante la existencia de la certificación de la Personería Municipal de Cordoba- Bolivar, que acredita la condición de víctima del señor O.O. y su familia, y así la certificación de su muerte violenta en el lugar al que se desplazó, se hace necesario invertir la carga probatoria y exigir que las autoridades pertinentes (Fiscalía, Acción Social y/o juez de la República) demuestren que los móviles son distintos a los de su condición de víctima.

    Por supuesto, la imposibilidad de que mediante el adelantamiento de un proceso penal se demuestre si los móviles del asesinato en cuestión se derivan del conflicto armado interno, no puede obrar en contra de los derechos de los menores hijos de quien ha certificado como víctima del conflicto armado, por el Personero Municipal de Cordoba (Bolivar), tal como lo exige la Ley 418 referida.

    Por las razones anteriores la S. Octava de Revisión revocará la sentencia del Juez de instancia, y concederá el amparo solicitado, a favor de la señora L.V.O. de O., quien en su condición de madre de la víctima, está a cargo de los menores hijos de éste, según Acta de Conciliación suscrita por la Comisaría Primera de Familia de Barranquilla, el 15 de marzo de 2007 (Fl. 17).

En mérito de lo expuesto, la S. Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,