Sentencia de Tutela nº 827/08 de Corte Constitucional, 22 de Agosto de 2008

1. Pretensión

   El accionante solicitó la protección del derecho fundamental de petición. Sostiene que el 23 de abril de 2007 pidió a CAJANAL E.I.C.E. la reliquidación de su pensión gracia, teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados desde el momento en que adquirió el status de pensionado, es decir desde el 14 de octubre de 2004, de acuerdo con lo plasmado en el instructivo de febrero 20 de 2007, originario de esa entidad, sin que la accionada haya respondido su petición en los plazos legales[1]. También solicitó que se indexen las sumas debidas.

2. Respuesta de la entidad accionada

   La entidad accionada, CAJANAL E.I.C.E., en su escrito de contestación, argumentó que no se puede interponer tutela como amparo del derecho de petición cuando se ha producido el agotamiento de la vía gubernativa como ocurrió en este caso, por cuanto el accionante podría acudir a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, de acuerdo con lo señalado en los artículos 1° y 5° del Decreto 2591 de 1991. [2]

   Señaló que cuando la petición que se pretende resolver se refiere a un recurso de reposición o apelación, tiene una connotación diferente al derecho de petición frente a la omisión de respuesta oportuna por parte de la administración a dichas impugnaciones[3].

   Expresa que si el agotamiento de la vía gubernativa se produce por los presupuestos establecidos por la ley, debe concluirse que el derecho de petición por parte de los usuarios de la administración se encuentra cabalmente garantizado, mediante los actos administrativos que dieron respuesta oportuna, eficaz de fondo a las pretensiones del peticionario y, por tanto, no procede por vía de tutela el amparo del derecho de petición.

   Finalmente, advierte que CAJANAL profirió la Resolución 07674 de septiembre 1° de 2006, en la que resolvió el recurso de reposición sobre la petición inicial.[4] Este acto administrativo se notificó el 14 de noviembre de 2006, por lo que no existe petición pendiente de resolver.

3. Hechos relevantes y medios de prueba

   3.1. Hechos que apoyan la pretensión.

   - Mediante Resolución 031637 del 21 de septiembre de 2005, CAJANAL E.I.C.E. reconoció al accionante la pensión gracia con efectos a partir del 14 de octubre de 2004. [5]

   - El 28 de diciembre de 2005, el accionante solicitó a Cajanal la reliquidación de su pensión incluyendo todos los factores salariales que le corresponden.[6]

   - Con la Resolución 16173 de 2006, la accionada negó la reliquidación de la pensión gracia y estableció que contra la misma solo procedía el recurso de reposición, argumentando que la Ley 4ª de 1996, si bien determinó que la pensión gracia se liquidará y pagará tomando como base el 75% del promedio mensual de los salarios correspondientes al último año de servicios, no se refirió a los factores salariales que se deben tener en cuenta y por ello es preciso acudir para estos efectos a las normas aplicables a todos los empleados oficiales[7].

   - Mediante la Resolución 07674 de septiembre 1° de 2003, se resolvió el recurso de reposición interpuesto por el accionante contra la Resolución 16173, en el que se confirmó la decisión de no reliquidar la pensión del accionante.[8]

   - El 23 de abril de 2007, el accionante remitió a través de Aeroenvíos[9], a la Gerencia General de Cajanal E.I.C.E. un derecho de petición en busca de la reliquidación de su pensión gracia, con fundamento en que la entidad había replanteado su posición sobre dicha pensión, acogiendo nueva doctrina jurisprudencial. [10]

   - Cajanal E.I.C.E. no respondió el derecho de petición al accionante dentro de los plazos establecidos en las normas legales.

4. Fallo de instancia

   El Juzgado Sexto Penal del Circuito de Ibagué en fallo de junio 15 de 2007, tuteló a favor del accionante los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la seguridad social y ordenó que CAJANAL E.I.C.E., dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de la sentencia, procediera a dictar el acto administrativo conforme a la normatividad jurídica aplicable al caso del accionante, teniendo en cuenta los factores salariales legalmente reconocidos como base para la liquidación de su pensión gracia[11].

   Resaltó la existencia de otro medio judicial debe ser analizando en concreto, teniendo en cuenta la idoneidad, seguridad y eficacia reales y especiales condiciones en que esté el actor, significando ello que el otro mecanismo judicial de defensa que se alegue para desestimar la tutela, debe ser ágil y efectivo, como resultado mismo de la garantía plena y permanente de los derechos fundamentales[12].

   Señaló que el problema planteado por el actor se circunscribe al hecho de que CAJANAL E.I.C.E. no le resolvió de fondo la petición presentada el 23 de abril de 2007, relacionada con la reliquidación de la pensión gracia para incluir los factores salariales correspondientes.

   Concluyó que al accionante se le vulneraron los derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y seguridad social, en atención a que el acto administrativo mediante el cual le fue reconocida la pensión gracia constituyó una verdadera vía de hecho, en la medida en que se omitió incluir en la liquidación del salario base de la pensión todos los factores que correspondían y que esta situación se constituyó en un trato discriminatorio frente a otros docentes que están en similares condiciones, y les fue reconocida la pensión gracia con todos los factores que cobija su régimen especial.

5. Trámites y pruebas en sede revisión

   El Magistrado Ponente para mejor proveer, mediante auto del 20 de febrero de 2008, solicitó a CAJANAL E.I.C.E. información sobre las acciones realizadas para responder la solicitud de A.R.R..

   La entidad accionada, a través de la Dra. M.G.G.[13], informó a este despacho que en cumplimiento del fallo de tutela proferido por el Juzgado Sexto Penal del Circuito de Ibagué, CAJANAL expidió la Resolución 57093 de 11 de diciembre de 2007, notificada al interesado el 9 de enero de 2008, por medio de la cual se ordenó reliquidar la pensión gracia del actor e indexar las sumas dejadas de cancelar[14].

   Anexó el oficio GN-5448 del 28 de febrero de 2008, en que el Grupo de Nómina informó que para el pago de los dineros ordenados en la Resolución 57093, se incluyó al interesado en la nómina de pensionados de marzo de 2008, que se cancelaría entre el 20 y el 25 del mismo mes[15].

   Sostuvo que una vez se ha acatado el mandato judicial, el derecho fundamental conculcado es resarcido y cesa el desacato, operando la figura del hecho superado.

   Informó que CAJANAL E.I.C.E., recibe un gran volumen de derechos de petición y de acciones de tutela de todo el país, que imposibilita racionalmente dar respuesta oportuna a cada una de las solicitudes representadas por los usuarios. Solicitó a la Corte tener en cuenta las situaciones planteadas y que declare el hecho superado, levantando la sanción al doctor A.M.B. como Gerente actual de CAJANAL E.I.C.E.

1. Competencia

   La S. es competente para la revisión del caso, con fundamento en los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política y 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991, en cumplimiento del Auto del 4 de octubre de 2007 de la S. de Selección de Tutela número diez de la Corte Constitucional.

2. Problema jurídico

   De acuerdo con la situación fáctica planteada, corresponde a esta S. de Revisión determinar si la entidad accionada al no responder la solicitud del accionante del 23 de abril de 2007, vulneró el derecho fundamental de petición y si la acción de tutela es procedente para ordenar la reliquidación de la pensión gracia.

   Para abordar el presente problema jurídico esta S. se referirá a la Jurisprudencia de la Corte, en reiteración sobre: (i) el contenido del derecho fundamental de petición, su alcance y las facultades del juez de tutela al ampararlo; (ii) el régimen especial que rige la pensión gracia; y (iii) la procedencia excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento de pensiones

   2.1. Reiterada Jurisprudencia de la Corte sobre el contenido del derecho fundamental de petición. Su alcance y las facultades del Juez de tutela al ampararlo.

   Esta Corporación en reiterada jurisprudencia[16] se ha pronunciado respecto del contenido, ejercicio y alcance del derecho de petición, determinando su núcleo esencial. Este último comprende (i) la posibilidad de presentar peticiones respetuosas ante las autoridades por motivos de interés general o particular; y además (ii) el derecho a obtener de éstas dentro del término legal, una respuesta clara y precisa[17] que resuelva naturalmente de fondo el asunto sometido a su consideración. La respuesta debe cumplir los términos previstos en las normas constitucionales y legales; tiene que comprender y resolver de fondo lo pedido y ha de ser comunicada al peticionario[18].

   Reiterada jurisprudencia de esta Corte ha establecido también que las entidades encargadas de reconocer y pagar las pensiones, disponen de un plazo máximo de seis meses contados a partir del momento en que se radique la solicitud, para adelantar los trámites necesarios para resolver la petición en concreto y comenzar a pagar la pensión. Ese término se cuenta de la siguiente manera: (i) 15 días hábiles para todas las solicitudes en cualquiera de las siguientes hipótesis: a) el interesado haya solicitado información sobre los procedimientos relativos a la pensión, b) la entidad requiera par resolver la petición un término mayor de quince (15) días, en este evento deberá informar al interesado y explicarle los motivos por los cuales necesita un tiempo mayor para resolver y le debe indicar el momento en que le responderá de fondo y c) se haya interpuesto un recurso contra la decisión dentro del trámite administrativo; (ii) cuatro (4) meses calendario para dar respuesta de fondo a las solicitudes en materia pensional, contados a partir de la presentación de la petición; (iii) seis (6) meses para adoptar todas las medidas necesarias al reconocimiento y pago efectivo de las mesadas pensionales, a partir de la vigencia de la Ley 700 de 2001.[19]

   Concluye la Corte que el incumplimiento de los plazos de 4 a 6 meses, respectivamente sin que la entidad responda en forma clara, completa y oportuna amenaza el derecho a la seguridad social.

   Ha precisado que el reconocimiento o reajuste de derechos pensionales, es en principio un asunto ajeno a la acción de tutela. En estos casos, la competencia del juez de tutela se limita a la verificación de los términos establecidos en las disposiciones legales para dar respuesta a las solicitudes elevadas por los peticionarios, en aras de garantizar contestación que resuelva lo pedido y en el evento en que se compruebe que no se cumplieron solo se podrá tutelar el derecho de petición, en el sentido de que profiera la resolución de fondo. [20]

   3.2. Jurisprudencia de la Corte sobre el régimen especial que rige a la ‘pensión gracia’.

   La ‘pensión gracia’ tiene un carácter especial. Surgió como una retribución para los maestros de primaria, remunerados por las entidades territoriales, que tenían un bajo ingreso frente a los maestros pagados por la Nación. Posteriormente se concedió a los maestros de primaria y secundaria del sector oficial, que se hubiesen vinculado antes del 1° de enero de 1981[21].

   Inicialmente para efectos del valor de la pensión gracia se determinó que correspondería a la mitad del sueldo que hubiere devengado en los dos últimos años de servicio,[22] con posterioridad, se estipuló que la pensión de jubilación de los servidores del ramo docente se liquidaría de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año de servicio.

   Con relación a los factores que se tienen en cuenta de liquidar el monto de la pensión gracia, se ha considerado procedente la inaplicación de las Leyes 33 y 62 de 1985, por tener un carácter especial, además de estar regulada dicha pensión por normas especiales.

   En conclusión, al tener la pensión gracia un régimen especial no se somete para efectos de los aportes y la determinación de los factores salariales sobre los cuales se liquida, a lo consagrado en las Leyes 33 y 62 de 1985.

   3.3 Procedencia excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento de pensiones.

   Esta Corte en reiterada jurisprudencia ha precisado que la acción de tutela fue consagrada en la Constitución de 1991 como mecanismo judicial de carácter excepcional destinado a proteger los derechos fundamentales de las personas, de lesiones o amenazas de vulneración por parte de una autoridad pública y en ciertos casos, de los particulares.

   Sin embargo, tratándose del derecho a la seguridad social, la Corte ha señalado que si bien no fue consagrado expresamente en la Constitución como garantía fundamental bien puede adquirir ese carácter cuando dadas las circunstancias del caso su no reconocimiento tenga la potencialidad de poner en peligro otros derechos cuya característica de fundamentales es evidente, como la vida (artículo 11 C.P.), la dignidad humana (artículo 1º C.P.), la integridad física y moral (artículo 12 C.P.) o el libre desarrollo de la personalidad (artículo 16 C.P.) de las personas de la tercera edad (artículo 46 C.P.).

   Respecto a la procedencia de la acción de tutela para el reconocimiento de acreencias laborales, particularmente cuando estas corresponden a pensiones, la jurisprudencia ha expresado de manera previa deberá verificar que en el caso concreto concurran ciertos requisitos, a saber:

   “(i) que se trate de una persona de la tercera edad, para ser considerado sujeto especial de protección;

   (ii), que se acredite siquiera sumariamente, las razones por las cuales el medio judicial ordinario es ineficaz para lograr la protección inmediata de los derechos fundamentales presuntamente afectados. De este modo, deberá analizarse en cada caso concreto si se verifican estos requerimientos a fin de declarar la procedencia del amparo;

   (iii) que se haya desplegado cierta actividad administrativa y judicial por el interesado tendiente a obtener la protección de sus derechos, y

   (iv) que la falta de pago de la prestación o su disminución, genere un alto grado de afectación de los derechos fundamentales, en particular del derecho al mínimo vital”[23].

   El mínimo vital, según la jurisprudencia de esta Corporación corresponde a los requerimientos básicos indispensables para asegurar la digna subsistencia de la persona y de su familia, no solamente en lo relativo a alimentación y vestuario sino en lo referente a salud, educación, vivienda, seguridad social y medio ambiente, en cuanto a factores insustituibles para la preservación de una calidad de vida que, no obstante su modestia corresponda a las exigencias más elementales del ser humano.

   En cuanto a la prueba de la afectación del mínimo vital, la Corte ha señalado que quien alegue una vulneración de este derecho como consecuencia del incumplimiento por parte de su empleador en el pago de alguna acreencia laboral, debe acompañar su afirmación de alguna prueba, así sea mínima, y que han de aplicarse las reglas generales sobre presunciones, tales como la de la buena fe[24].

   Ahora bien, frente al reconocimiento por vía de tutela de la pensión de gracia, esta Corporación ha venido aplicando los criterios generales arriba indicados, así:

   “ … a juicio de la S., es patente que los actores cuentan con otro medio judicial para controvertir la decisión de CAJANAL en lo que se refiere a la negación del derecho a la pensión gracia y, por tanto, la acción de tutela se revela como improcedente.

   En efecto, luego de agotada la vía administrativa ante CAJANAL, y haciendo uso de la acción correspondiente, los accionantes pueden debatir ante la jurisdicción contenciosa administrativa si una interpretación sistemática de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, permite concluir que el legislador amplió el alcance de la pensión gracia en cuanto a sus titulares y tiempo de servicio computable para esta prestación; de modo que pueda decirse válidamente que para este último aspecto son computables los tiempos de servicio prestados en establecimientos educativos de orden nacional.

   Ahora bien, ante la existencia de esta otra vía de protección judicial, la cual no puede abstractamente ser calificada de ineficaz, la tutela sólo sería procedente en el presente caso como mecanismo transitorio si los actores se encontraran ante un inminente perjuicio irremediable. Sin embargo, una lectura detenida de la solicitud de tutela y la revisión de las pruebas anexadas al expediente, permiten concluir a la S. que los actores no alegaron y mucho menos acreditaron la existencia de circunstancias objetivas de las cuales pueda inferirse la proximidad de un daño grave e irreparable para sus derechos fundamentales, de modo que sea necesaria la intervención urgente del juez de tutela para su protección[25].

   Por consiguiente, contrariamente a lo expuesto por el juez único de instancia, la S. considera que en el presente caso no es procedente la acción de tutela, ni aun como mecanismo transitorio, para reclamar el reconocimiento de la pensión gracia, dada la existencia de otro medio judicial idóneo de defensa y que no está acreditada la inminencia de un perjuicio irremediable…”[26](Subrayas fuera del texto original)

4. El caso concreto

   La S. de Revisión encuentra probado que el accionante en ejercicio del derecho de petición solicitó a la entidad accionada la reliquidación de su pensión gracia con base en el instructivo de febrero 20 de 2007[27], y que como CAJANAL E.I.C.E. no respondió el derecho de petición dentro de los plazos establecidos en las normas legales, el actor interpuso acción de tutela.

   El juez de instancia tuteló el derecho al debido proceso y a la seguridad social del accionante, ordenó efectuar la reliquidación solicitada y hacer el pago correspondiente de la pensión gracia.

   En cumplimiento de la sentencia de la acción de tutela CAJANAL E.I.C.E expidió la Resolución No. 57093 del 11 de diciembre de 2007, la cual ordenó reliquidar la pensión gracia, pagar las diferencias de lo reconocido anteriormente y, por último, ordenó al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional hacerle el pago de la pensión gracia debidamente reliquidada al accionante.

   Además, mediante oficio GN-5448 de 28 de febrero de 2008, el Grupo de nómina de CAJANAL informó al actor que para el pago de las sumas ordenadas en la Resolución No. 57093 se le incluyó al interesado en la nómina de pensionados de marzo de 2008, que se cancelaría aproximadamente entre el 20 y el 25 del mismo mes[28].

   Una vez analizadas las pruebas obrantes en el expediente y el fallo de instancia, la S. encuentra que el actor no alegó y mucho menos acreditó la existencia de circunstancias objetivas de las cuales pueda inferirse la proximidad de un daño grave e irreparable para sus derechos fundamentales, de modo que sea necesaria la intervención urgente del juez de tutela para su protección. Por lo tanto, la S. considera que contrario a lo expuesto por el juez único de instancia, en el presente caso no es procedente la acción de tutela, para reclamar el reconocimiento de la pensión gracia, dada la existencia de otro medio judicial idóneo de defensa y que no está acreditada la inminencia de un perjuicio irremediable.

   Ahora bien, en aplicación de la jurisprudencia que ha desarrollado la Corte en relación al derecho de petición, la S. considera que CAJANAL E.I.C.E sí está vulnerando el derecho fundamental de petición del accionante al no responder su solicitud dentro de los términos establecidos en las disposiciones legales, de manera pronta, de fondo y oportuna. Pues así como se desprende de los hechos, el accionante envió la solicitud a la entidad accionada el 23 de abril de 2007, y solamente hasta el 11 de diciembre de 2007, en cumplimiento del fallo de segunda instancia, la entidad accionada expidió el acto administrativo en el que reliquidó la pensión del accionante, notificado el 9 de enero de 2008, es decir 9 meses después de presentada, por fuera de los términos señalados en las disposiciones legales[29].

   La respuesta efectuada mediante la Resolución No. 57093 del 11 de diciembre de 2007, no puede considerarse como respuesta al derecho de petición del accionante, pues está fue en cumplimiento de una orden judicial y no en cumplimiento de su deber de administración. Es así que CAJANAL tiene la obligación de dar respuesta a la solicitud del actor respetando los parámetros jurisprudenciales que ha establecido esta Corte para que dicho derecho sea protegido.

   Con fundamento en lo anterior, esta S. revocará el fallo de instancia dado que el juez de tutela no debió ordenar a CAJANAL E.I.C.E. la reliquidación e indexación de su pensión gracia, en tanto que no se cumplían los presupuestos presupuestales para la procedencia de la tutela para reconocer y pagar pensiones, y por el contrario protegerá el derecho de petición del actor, por lo que le ordenará a CAJANAL responder de fondo la solicitud sometida a consideración por el actor, de forma clara y precisa[30].

Con fundamento en las consideraciones expuestas, la S. Quinta de revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,