Sentencia de Tutela nº 961/09 de Corte Constitucional, 18 de Diciembre de 2009

1. Hechos

   M.E.M.A., presidente del Comité Comunitario para el Desarrollo Integral del Adulto Mayor (CODESAM) interpuso acción de tutela contra el señor M.D.P.G., Alcalde de Montería para la época de los hechos, por considerar que este vulneró los derechos fundamentales de sus representados a la vida digna, a la salud, al trabajo, a la educación y la protección reforzada de las personas de la tercera edad.

   Señala el accionante que el Comité Comunitario para el Desarrollo Integral del Adulto Mayor (CODESAM) es un entidad, sin animo de lucro, con certificado de existencia y representación legal expedida por la Cámara de Comercio de Montería, conformada por aproximadamente 300 ancianos que “oscilan entre los 70 y los 95 años”. Su única S., ubicada en la Manzana 8, lote 13 del Barrio Santa Fe en la ciudad de Montería, se destinaba a la realización de “actividades recreativas (grupo de danza), trabajos artesanales y atención médica”. No obstante, pese a que CODESAM operó en esa S. durante más de 25 años, el Alcalde de Montería, para la época: “(…) nos tiró a la calle 50 sillas R., arrinconó en una parte del inmueble la infraestructura montada para la atención médica y le dio la orden a la policía ubicada en la Inspección de Policía contigua al inmueble que ocupamos, reitero, por más de 25 años, para que no nos acercáramos al inmueble. (…) actualmente la vivienda está destinada por el señor Alcalde de Montería para darle 60 almuerzos a miembros de la tercera edad que hacen parte de su movimiento político”.[1]

   Por lo anterior solicita “se protejan los derechos fundamentales a la vida en conexidad con la salud, al trabajo, a la educación, a la recreación y el más importante de todos la protección a la tercera edad.” Pide también que se ordene la entrega del bien inmueble y como medida preventiva se envíe un médico a la S. para atender a los enfermos.

2. Respuesta de la entidad accionada.

   El 09 de febrero de 2009, el Alcalde (e) de Montería para la época de los hechos, señor G.R.G.P., contestó la demanda de tutela aduciendo que “(…) el bien inmueble ubicado en la carrera 2 No 3- 12 del Barrio Santa fé, es de propiedad del Municipio de Montería y no de la Asociación CODESAM, tal como se puede observar en el certificado expedido por el Instituto Geográfico A.C. “(…), bien inmueble el cual viene sufriendo una ocupación irregular por parte del accionante, dado que no le asiste derecho ni fundamento legal para ejercer una posesión, ni sustento en norma o sentencia que le permita permanecer allí en virtud de que los bienes del Estado son inalienables, imprescriptibles e inembargables”.

   Asimismo señaló: “(…) en primer lugar el señor Alcalde de Montería le recomendó al Secretario de Gobierno Municipal adelantar una visita a las instalaciones del comedor del adulto mayor del barrio Santa Fe para verificar las distintas quejas presentadas por la comunidad del barrio Santa fe y por los beneficiarios del programa del adulto mayor como también de las irregularidades que el accionante estaba ejecutando sobre el bien inmueble de propiedad del Municipio de Montería. Reunión en la cual no se tiraron ningunas sillas por fuera de las instalaciones del comedor pero sí se cambiaron las cerraduras de la puerta principal debido a que los primeros días del mes de diciembre de 2008 el señor M. se presentó en las instalaciones del bien y se montó en el poste de la luz para quitar los cables que abastecen de luz al lugar dejando este sin luz y ocasionando perdida en la materia prima, dejando de esta manera sin almuerzo a los 90 beneficiarios del programa (…) Además no nos consta sobre la visita realizada por la Dra. E.G. ya que nunca fuimos notificados de dicha diligencia, en la que se puede observar que fue atendida por el accionante y en donde todas las afirmaciones hechas son falsas (…)”.[2]

   Es así como en respuesta a la acción de tutela la parte demandada sostiene que en dos oportunidades, –octubre 2 de 2008 y 17 de diciembre del mismo año- se llevaron a cabo reuniones organizadas por el ICBF y la Alcaldía, con miembros de la comunidad y el acompañamiento de la Defensoría del Pueblo, para investigar y tomar medidas sobre las denuncias de la comunidad en contra del accionante, del cual se presentaban quejas por la venta de la bienestarina, carnés del S. y por las constantes amenazas que éste dirigía a los beneficiarios del programa de comedores comunitarios para la población de la tercera edad que adelantaba la Municipalidad de Montería en el Barrio Santa Fé.

   En la reunión del 17 de diciembre de 2008, donde participaron miembros de la comunidad, el accionado, el representante de la defensoría del pueblo y la policía nacional, se tomó la determinación de cambiarle la “chapa” a la puerta al inmueble donde CODESAM adelantaba sus actividades recreativas y a la vez la Alcaldía desarrollaba su programa de comedores comunitarios para los adultos mayores. La decisión fue tomada tras haberse comprobado que el señor M. había cortado los cables de la electricidad y a partir de ese hecho se habrían desperdiciado víveres que estaban siendo refrigerados al interior de las instalaciones del inmueble y cuya destinación era justamente para los ciudadanos de la tercera edad que acudían al comedor comunitario.

2. Decisiones judiciales objeto de revisión

   2.1. El dieciocho (18) de febrero de dos mil nueve 2009, el Juzgado Primero Penal Municipal de Montería, profirió sentencia amparando transitoriamente los derechos del accionante y de sus representados con base en las siguientes consideraciones:

   “Si nos ubicamos en el lugar de estas personas que pertenecen a la tercera edad, y que se encuentran en debilidad manifiesta nos encontramos, que no están recibiendo servicio médico, entre otras, lo cual es de cuidado, puesto que se encuentran en peligro la vida que es un derecho muy esencial y que en el evento podría causar una perdida irreparable, puesto que es la vida de las personas aún de tercera edad, es por estas razones que el Despacho protegerá transitoriamente los derechos”.[3]

   2.2. El veintisiete (27) de febrero de dos mil nueve (2009), el señor Alcalde de Montería para la época, Sr. M.D.P.G., impugnó la decisión del Juez de primera instancia aduciendo que en el proceso no se demuestra la ocurrencia del perjuicio irremediable de acuerdo a los criterios dispuestos por la Corte Constitucional “es más lo que si sobra en el expediente es que el proceder del accionante si puede provocar perjuicios al retrasar o impedir el ejercicio de las actividades que la Alcaldía Municipal del Montería, en desarrollo de sus funciones constitucionales y legales, realiza bajo la coordinación del Programa de Protección Social al Adulto mayor, tales como jornadas médicas, eventos de recreación, y comedores comunitarios.” Así mismo sostuvo: “el fallo se hace encubridor sin saber de los desaguisados y despropósitos que desarrolla el accionante, y que han llevado entre otras (ver anexo), a entidades como el ICBF a solicitar a este despacho se certifique quien es y que funciones cumple M.M. por tener denuncias de “el cobro de expediciones de carnés de subsidio y la expedición de carné de Sisben para la tramitación de subsidios (…) el fallo además desconocería las facultades que tiene la administración municipal de disponer de los bienes públicos para el desarrollo de sus actividades (…)”[4]

   2.3. La impugnación fue decidida el veintitrés (23) de abril de dos mil nueve (2009) por el Juzgado Primero Penal del Circuito adjunto de Montería, el cual resolvió revocar el fallo proferido por el Juez de primera instancia con base en los siguientes argumentos:

   “En primer lugar, no encuentra este Despacho dentro del plenario ninguna prueba que demuestre que el accionante o las personas que él representa se encuentren ante una inminente amenaza de peligro que haga procedente la protección de manera inmediata, es más no está demostrado ninguna clase de daño, ocasionado por la administración municipal con su actuar (…) y es que debe ser así, ya que en principio la acción tutelar no es el medio judicial para proteger los derecho que aquí se demandan, como es, la protección de una presunta perturbación del derecho a la posesión o a la propiedad del accionante o de la entidad que él representa, pues para eso existen acciones ordinarias. Finalmente el Juez señaló: (…) En relación con la vulneración de los derechos fundamentales a la salud en conexidad con la vida, al trabajo, a la educación, a la recreación y a la protección de las personas de la tercera edad del grupo CODESAM, al Despacho señala que no existe dentro del plenario prueba alguna que demuestre que la entidad territorial accionada con su acción u omisión haya vulnerado dichos derechos (…)”.[5]

3. Medios de prueba relevantes

   3.1. Certificado de la Cámara de Comercio de Montería donde certifica la existencia de la Entidad sin ánimo de lucro CODESAM.[6]

   3.2. Acta de la reunión del 2 de octubre de 2008, adelantada por el ICBF con los miembros de la comunidad del barrio Santa Fe. Allí constan algunas de las quejas en contra del tutelante, en las que se sostiene que éste realiza cobros indebidos por la bienestarina y por los carnés del SISBEN.

   3.3. Acta 001 del 17 de diciembre de 2008, a propósito de la reunión adelantada por la Alcaldía municipal de Montería, en la que participaron representantes del ICBF, Defensoría del Pueblo, los representantes del Abasticos del Valle, el Inspector de Policía del Barrio Santa Fe y algunos beneficiarios del programa “A.M.. En ella se presentaron denuncias en contra del señor M.M. y se decidió cambiar las chapas del lugar donde opera el comedor comunitario del “A.M., dándole la llave al Inspector de Policía.

   3.4. Oficio 233000, sin fecha, del ICBF Regional Córdoba por medio del cual se da respuesta al derecho de petición elevado por M.M. el 3 de octubre de 2008. En la respuesta se hace mención de todas las quejas que ha recibido dicha entidad por parte de la comunidad en relación al cobro de la bienestarina y el manejo de los carnés del SISBEN.

   3.5. Certificado 006053 del Instituto G.A.C. –Córdoba- donde consta la matrícula inmobiliaria del bien objeto de la presente controversia. Allí se determina que el titular del predio es el Municipio de Montería.

   3.6. Escritos del 17 y 21 de octubre de 2008, donde los ciudadanos T.B.N., J.T.C., C.A.C. y E.L. de Y., manifiestan su inconformidad con el programa de alimentación adelantado por la Alcaldía de Montería.

   3.7. Seis declaraciones juramentadas de ciudadanos de la tercera edad beneficiarios del programa de alimentación “J.L.L. de la Cuesta” donde se pone de presente que el señor M.M. realiza cobros por la bienestarina.

1. Competencia

   La S. es competente para revisar el presente fallo de tutela, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9o., de la Constitución, y 33 y 34 del Decreto 2591 de 1991.

2. Problema jurídico

   Debe esta S. entrar a determinar si se vulneraron los derechos fundamentales a la vida en conexidad con la salud, al trabajo, a la educación, a la recreación y a la protección reforzada que les asiste a las personas de la tercera edad, que pertenecen al Comité Comunitario para la integración del Adulto Mayor –CODESAM-, por el hecho de que el alcalde de la ciudad de Montería –para la época de los hechos-, Sr. M.D.P.G., haya cambiado la cerradura de la puerta principal de entrada al inmueble de propiedad del Municipio donde dicha Entidad adelantaba sus actividades.

   No obstante, es preciso que de manera preliminar esta S. evalúe la procedencia de la acción de tutela, estudiando la legitimación por activa del accionante y la procedibilidad general del mecanismo constitucional para salvaguardar los derechos alegados por el demandante.

3. Asunto previo. Legitimación en la causa por activa en el caso concreto

   El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela es un mecanismo para la defensa de derechos fundamentales. Ésta puede ser interpuesta por el ciudadano directamente afectado o por medio de un tercero. De hecho la norma consagra que el mecanismo constitucional puede instaurarlo una persona “por sí misma o por quien actúe a su nombre”.

   Es así como se ha entendido que hay varias maneras para activar la jurisdicción constitucional en materia de tutela: (i) cuando un particular actuando en su propio nombre inicia la acción; (ii) cuando se hace mediante un representante, en cuyo caso será necesario acreditar el poder respectivo; y (iii) en agencia oficiosa, es decir cuando un tercero, abogando por el interés de otro individuo que no esté en capacidad de actuar, adelante la tutela a nombre del afectado.

   3.1. Particular relevancia tiene, en el presente caso, la agencia oficiosa. Según el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, pueden agenciarse derechos ajenos “cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud”. Por lo tanto, para que se configure la agencia oficiosa, deben concurrir dos condiciones: (i) que el titular de los derechos no esté en condiciones de defenderlos y, (ii) que en la tutela se manifieste esa circunstancia.[7]

   Pues bien, en este caso no está dada ninguna de esas condiciones de un modo evidente. En efecto, ni está probado plenamente que los titulares cuyos derechos se invocan estén en incapacidad de defenderlos por sí mismos, ni tampoco hay evidencias de ello en la acción de tutela. Sin embargo, es necesario resaltar que los requerimientos de la agencia oficiosa están enmarcados en un contexto constitucional más amplio, que garantiza, entre otros principios, la primacía del derecho sustancial sobre el adjetivo (art. 228, C., la eficacia de los derechos fundamentales (art. 2°, C. y la informalidad de la acción de tutela (art. 14, Dcto 2591 de 1991)[8]. En ese contexto, el juez constitucional tiene el deber de concederle primacía al derecho sustancial involucrado en la controversia, lo que implica que le está prohibido detenerse en las formas empleadas por los peticionarios para hacer determinada manifestación, exigida por la ley.[9] En otras palabras, para configurarse la agencia oficiosa no se requiere que de manera explícita el afectado señale su imposibilidad para interponer directamente la acción constitucional. De hecho, esta condición puede estar expresada de manera tácita en la acción, y será función del operador constitucional percatarse de dicha situación.[10] Esto es así debido a que el juez de tutela cumple, ante todo, un rol protagónico en la protección de derechos fundamentales, que no sólo lo faculta para solicitar correcciones a la solicitud de amparo, sino también para decretar pruebas oficiosamente (arts. 17 y 19, Dcto 2591 de 1991). Si se abstiene de desplegar los poderes que la Constitución y la ley le confieren, no puede permitir que ello repercuta desfavorablemente en quien reclama la protección de sus derechos fundamentales.

   Así las cosas, en este caso aún cuando no se hace explícito el motivo por el cual las personas cuyos derechos pretenden tutelarse no pueden interponer, por sí mismas, la acción de tutela, se trata de adultos mayores, que superan la tercera edad. Esa clase de personas merecen de parte del Estado una mayor consideración, justamente porque están en condiciones de debilidad manifiesta, que si bien no les impiden ejercer autónomamente sus derechos, sí les dificultan de un modo sensible la agencia de sus propios intereses. De hecho, la jurisprudencia de la Corte ha admitido la agencia oficiosa de las personas que se encuentren en condiciones de debilidad manifiesta en casos, por ejemplo, de menores de edad;[11] personas de la tercera edad;[12] las personas amenazadas en su vida o integridad personal;[13] los disminuidos físicos, psíquicos o sensoriales;[14] las personas pertenecientes a determinadas minorías étnicas y culturales;[15] las personas que se encuentren privadas de la libertad,[16] entre otros.[17] Por lo tanto, pese a que no esté directa, abierta y expresamente señalado así en la tutela, hay buenas razones para considerar que los titulares de los derechos agenciados no están en una situación óptima que les permita ejercer, en condiciones ideales, sus derechos fundamentales por sí mismos.

   3.2. Ahora bien, es preciso señalar que la agencia oficiosa encuentra un límite en el interés mismo del afectado. Luego, aunque en algunos casos se advierta que una persona interpone a nombre de otra una acción de tutela, porque la segunda no está en condiciones de hacerlo por sí misma, podría no ser admitida como procedente si se advierte que, por ejemplo, la persona cuyos derechos se agencian no está de acuerdo con la tutela. En ese sentido, cualquier acción incoada a nombre de terceros debe contar con su virtual aprobación, pues no es válido utilizar los mecanismos de defensa judicial en desmedro de la propia voluntad del agente digno, titular de derechos. Por lo mismo, incluso la agencia oficiosa en materia de amparo, halla uno de sus límites en la autonomía de la voluntad, de la persona que tiene la titulación fundamental, de promover la acción jurisdiccional.[18] Sin embargo, tampoco en este caso debe haber una solemnidad determinada, de cara a verificar si la persona aprueba o imprueba la agencia oficiosa de sus derechos. La agencia oficiosa también se justifica si puede “razonablemente, suponerse que la persona directamente involucrada no se opondría [a la interposición del amparo] y que no existe manifestación en contrario de parte de ésta”. [19]

   Con arreglo a lo anterior, sería difícil pensar que la agencia oficiosa no esté llamada a prosperar en este caso, pues es razonable suponer que aquellos cuyos derechos está agenciando el tutelante en esta ocasión no se opondrían a su prosperidad. En efecto, no puede pasarse por alto que la fundación CODESAM ha adelantado, a favor de personas de la tercera edad, “actividades recreativas (grupo de danza), trabajos artesanales y atención médica” y que –al menos por los elementos obrantes en el expediente- ninguna de ellas supone una carga para sus beneficiarios, ni tampoco es una obligación por cuenta de ninguno de quienes, en definitiva, podrían estar siendo agenciados por el tutelante. Por consiguiente, la S. aceptará la actuación del señor M.A. como agente oficioso de los miembros de la Entidad CODESAM.

4. La acción de tutela es improcedente cuando existan otros mecanismos de defensa judicial idóneos. Tampoco procederá cuando no se pruebe la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

   4.1. No obstante, la acción de tutela es improcedente, en este caso, porque habiendo otras acciones judiciales no se advierte la necesidad de evitar un perjuicio irremediable en los agenciados. En efecto, debe recordarse que la acción de tutela es un mecanismo principal de protección de derechos fundamentales, que procede cuando no existan otros medios jurisdiccionales o cuando éstos se hayan agotado (art. 86, C.. Pero, además, procede incluso si existen otros medios de defensa si ellos no se muestran como idóneos o eficaces, en las circunstancias concretas del peticionario, para evitar un perjuicio irremediable (art. 6.1, Dcto 2591 de 1991). Por tanto, la tutela sólo está llamada a definir una controversia que pueda resolverse por medio de otras acciones ordinarias o contenciosas, si hay indicios de que la falta de resolución pronta a este respecto, amenaza con ocasionarles a los titulares de derechos fundamentales un perjuicio tan inminente y grave, que amerita adoptar medidas urgentes e impostergables.[20]

   4.2. En este caso, entonces, tendría que estar acreditada la necesidad de evitar un perjuicio irremediable pues, según lo ha constatado esta S., el ordenamiento jurídico prevé otros medios de defensa judicial para proteger –como lo pretende el accionante en su tutela- los derechos invocados. Para empezar, el señor M.A. pudo haber acudido a acciones policivas, para hacer cesar la perturbación de la posesión sobre el inmueble en el que, según lo afirma, CODESAM ejerció sus actividades por más de 25 años, si es que estimaba que era un poseedor en las condiciones para reclamar la permanencia en un bien que le pertenecía al Municipio.[21] Por otra parte, si estimaba que se le había irrogado un daño a la fundación y -también- a quienes se beneficiaron de ella mientras operaba en las instalaciones del Municipio de Montería, habría podido interponer una acción contenciosa, tendiente a reclamar el resarcimiento de los perjuicios que –según su consideración- se les habrían causado con la actuación de la administración.

   4.3. No obstante ello, el accionante no aporta pruebas de que a los agenciados pueda irrogárseles un perjuicio irremediable, y por lo tanto la acción de tutela no está llamada a prosperar, en estas condiciones, pues de ser así el juez constitucional desplazaría y haría nugatorias las competencias que la ley les atribuye a las autoridades de policía y a los jueces contencioso administrativos, para resolver asuntos como el que hoy se somete a consideración de esta S.. De ser cierto todo cuanto afirma el accionante, los adultos mayores que participaban en las actividades ofrecidas por CODESAM han experimentado, por lo menos, un cambio en las condiciones que contribuyen a su bienestar, pues es posible que sigan desarrollando las “actividades recreativas (grupo de danza), trabajos artesanales y atención médica” que les ofrecía la Fundación en otro lugar, o a través de programas similares en entidades públicas o privadas semejantes a CODESAM. Pero no hay ningún elemento material que conduzca al juez de tutela a pensar que por ello estén sufriendo un perjuicio irremediable.

   4.4. Ahora bien, el tutelante dice que en CODESAM se les brindaba a los adultos mayores atención médica. Sin embargo, no hay evidencias que permitan entender que así era, qué clase de atención médica se les brindaba, ni si actualmente carecen de seguridad social en salud. Y, en este aspecto, no podría hacerse valer la presunción de veracidad hasta tal punto que esté justificado el examen de fondo del caso concreto, pues si es cierto que la acción de tutela perseguía evitar un desamparo en ese aspecto, la acción debió interponerse específicamente para ello, y no para decidir si CODESAM tenía o no la razón en la controversia de fondo con el Municipio.

   4.5. Con todo, la Corte Constitucional advierte que al menos algunas de esas personas, podrían no contar con afiliación a la seguridad social. En caso de ser así, y de enfrentarse a una negativa de afiliación por parte de las autoridades públicas, el tutelante quedará facultado para interponer el amparo como agente oficioso de ellas, específicamente, con miras a obtener una afiliación al sistema de seguridad social en salud, mas no para ventilar el debate relacionado con la Fundación que representa. De cualquier forma, la S. enviará copia de la presente sentencia al Defensor del Pueblo de Córdoba, en orden a que, en ejercicio de las funciones a que se refiere el artículo 282 de la Carta, oriente e instruya a los adultos mayores para que ejerzan y defiendan sus derechos, o para que los acompañe en el intento de adelantar un aseguramiento directo al sistema de seguridad social en salud (art. 281, No. 1, C., si es que no gozan de él en la actualidad.

5. En consecuencia, la Corte Constitucional procederá a confirmar el fallo dictado por el Juzgado Primero Penal del Circuito Adjunto de Montería el veintitrés (23) de abril de dos mil nueve (2009), mediante el cual se revocó el expedido por el Juzgado Primero Penal Municipal de Montería, el dieciocho (18) de febrero de dos mil nueve (2009). Por consiguiente declarará improcedente la acción de tutela interpuesta por M.E.M.A. contra el señor M.D.P.G., Alcalde de Montería para la época de los hechos. Con todo, la S. enviará copia de la presente sentencia al Defensor del Pueblo de Córdoba, para que oriente e instruya a los adultos mayores en orden a que ejerzan y defiendan sus derechos, o para que los acompañe en el intento de adelantar un aseguramiento directo al sistema de seguridad social en salud (art. 281, No. 1, C..

En mérito de lo expuesto, la S. Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,