Sentencia de Tutela nº 558/12 de Corte Constitucional, 17 de Julio de 2012

1. Solicitud

   El demandante, E.V.P., presentó acción de tutela en contra del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, regional Antioquia (en adelante ICBF), para que le fueran protegidos sus derechos fundamentales de información, de petición y de acceso a documentos públicos, los cuales considera vulnerados por la entidad, al exigirle desplazarse hasta la secretaría de la regional para obtener los documentos que solicitó a través de escrito de petición.

2. Hechos

1. El señor E.V.P., asesor de acceso a la información pública de la Fundación para la Libertad de Prensa, mediante correo certificado del 19 de octubre de 2011, presentó una petición ante el ICBF, en la cual solicitó: copia de determinados contratos, señalados en el escrito de tutela[1], celebrados por la entidad y el Grupo Antioqueño de Apuestas (Gana) y Fundagana y copia de los informes de auditoria y de resultados de la totalidad de los contratos requeridos, “por motivos de interés público, como lo es conocer los candidatos menores de 36 años que se han inscrito ante el ICBF para las elecciones del 2011”.[2]

2. El 8 de noviembre de 2011, recibió respuesta por parte del ICBF, en la que se le informó que se accede a su petición, mas debía trasladarse desde Bogotá hasta la secretaría de la entidad, regional Antioquia, para hacerle entrega de los documentos solicitados.

3. Considera el demandante, que tal exigencia se convierte en un obstáculo para su acceso a la información, ya que es un trámite demasiado engorroso, y por ende, se le están vulnerando sus derechos fundamentales de información, de petición y su derecho al acceso a documentos públicos

3. Pretensión

   El demandante pretende que por medio de la acción de tutela, le sean amparados sus derechos fundamentales de información, de petición y acceso a documentos públicos. En consecuencia, solicita que se ordene al ICBF, regional Antioquia, dé respuesta de fondo a la solicitud presentada, sin la exigencia de desplazarse hasta la secretaría de la entidad, para que le sean entregados los documentos requeridos.

4. Pruebas

   En el expediente obran las siguientes pruebas:

   - Copia del escrito de petición presentado por el demandante al ICBF (Folio 10, Cuaderno 2).

   - Copia del desprendible de envío del escrito de petición, a través de correo certificado (Folio 11, Cuaderno 2).

   - Copia de la respuesta emitida por el ICBF a la solicitud presentada por el señor V.P. (Folio 12, Cuaderno 2).

5. Respuesta de la entidad demandada

   Dentro de la oportunidad procesal correspondiente, el ICBF, regional Antioquia, a través de su representante legal, solicitó que se denegara el amparo pretendido por el actor, acudiendo a los siguientes argumentos:

   Al comunicarse con el Grupo Jurídico de la entidad, se logró verificar que, en efecto, el demandante presentó petición y que el 8 de noviembre de 2011 se le otorgó respuesta oportuna y eficaz a través de correo electrónico.

   Por otro lado, mediante Resolución N° 3264 de 2009, norma interna del ICBF, a través de la cual se reglamenta el proceso de atención al ciudadano, se estableció, en los artículos 55 y 57, que las copias de los documentos que estén en manos de la entidad y sean solicitadas por los particulares, deben ser canceladas por estos últimos.

   Así las cosas, no se presenta vulneración alguna de los derechos fundamentales del actor.

El Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, en sentencia del 20 de enero de 2012, no impugnada, decidió negar el amparo solicitado, bajo el argumento de que la entidad demandada resolvió de fondo la solicitud del accionante y además se le informó el trámite que debe adelantar para obtener los documentos que requiere.

En ese sentido, la respuesta emitida por el ICBF se ajusta a los lineamientos establecidos en la ley para este tipo de solicitudes, sobretodo, lo que determina la Ley 57 de 1985, toda vez que, es obligación del peticionario acercarse a las dependencias de la entidad para realizar el pago y recibir la información solicitada.

1. Competencia

   A través de esta Sala de Revisión, la Corte Constitucional es competente para revisar la sentencia proferida dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241, numeral 9º, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Procedibilidad de la acción de tutela

   2.1. Legitimación activa

   El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela es un mecanismo de defensa al que puede acudir cualquier persona para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales. En esta oportunidad, el señor E.V.P., actúa en defensa de sus derechos constitucionales fundamentales de información, de petición y de acceso a los documentos públicos, razón por la cual se encuentra legitimado para actuar como demandante.

   2.2. Legitimación pasiva

   El ICBF, regional Antioquia, de conformidad con el artículo 5 del Decreto 2591 de 1991, está legitimado como parte pasiva en el proceso de tutela bajo estudio, debido a que se le atribuye la posible afectación de los derechos fundamentales del señor V.P..

3. Problema jurídico

   Corresponde a la Sala Cuarta de Revisión, determinar si la entidad demandada vulneró los derechos fundamentales de información, de petición y de acceso a documentos públicos del señor E.V.P., con la respuesta emitida respecto de la solicitud presentada y al exigirle el traslado desde Bogotá, ciudad donde reside, hasta la secretaría del ICBF regional Antioquia, para recibir la información que solicitó mediante escrito de petición.

   Para resolver lo anterior, se abordaran los siguientes temas: (i) el derecho de petición, (ii) derecho fundamental al acceso a documentos públicos y finalmente (iii) el caso concreto.

4. El derecho de petición. Reiteración de jurisprudencia

   El derecho fundamental de petición se encuentra consagrado en el artículo 23 de la Constitución, el cual establece que cualquier persona, ya sea por razones que involucran el interés general o particular, tiene el derecho a presentar, de manera respetuosa, peticiones a las autoridades y obtener una respuesta expedita. El mismo comprende, a su vez, la posibilidad de realizar peticiones a particulares en los casos que determine la ley.

   El derecho de petición, como institución jurídica, encuentra su razón de ser en la necesidad de regular las relaciones entre las autoridades y los particulares, con el fin de que estos últimos puedan conocer y estar al tanto de las actuaciones de cualquier ente estatal. Desde este punto de vista, su núcleo esencial está en la pronta respuesta que se le brinde a las solicitudes presentadas.

   Por su parte, la jurisprudencia constitucional ha señalado la relevancia que cobra el derecho fundamental de petición, ya que se constituye en un instrumento clave para el funcionamiento de la democracia participativa, y para el acceso a derechos como el de información y libertad de expresión, entre otros.[3]

   En ese orden de ideas, la Corte ha manifestado, a su vez, que el derecho de petición no solo implica la posibilidad de presentar solicitudes a las autoridades estatales o a entes particulares, cuando la ley lo permita, sino, de igual manera, que se de una oportuna respuesta con sujeción a los requerimientos establecidos en la ley para dicha petición. Es decir, independientemente de que lo resuelto por la entidad sea adverso o no a los intereses del peticionario, la resolución del asunto debe contar con un estudio minucioso de lo pretendido, argumentos claros, que sea coherente, dé solución a lo que se plantea de manera precisa, suficiente, efectiva y sin evasivas de ninguna clase. Sobre el particular ha sostenido la Corporación que:

   “… una respuesta es suficiente cuando resuelve materialmente la petición y satisface los requerimientos del solicitante, sin perjuicio de que la respuesta sea negativa a las pretensiones del peticionario; es efectiva si la respuesta soluciona el caso que se plantea(artículos 2, 86 y 209 de la C.P.); y es congruente si existe coherencia entre lo respondido y lo pedido, de tal manera que la solución a lo pedido verse sobre lo preguntado y no sobre un tema semejante o relativo al asunto principal de la petición, sin que se excluya la posibilidad de suministrar información adicional que se encuentre relacionada con la petición propuesta”.[4]

   Así, para tener claridad sobre los elementos del derecho de petición, esta Corporación ha indicado que el mismo se compone de:

   “1. La posibilidad cierta y efectiva de elevar, en términos respetuosos, solicitudes ante las autoridades, sin que éstas se nieguen a recibirlas o se abstengan de tramitarlas.

2. La obtención de una respuesta que tenga las siguientes características:

   (i) Que sea oportuna;

   (ii) Que resuelva de fondo, en forma clara y precisa lo solicitado; lo cual supone que la autoridad competente se pronuncie sobre la materia propia de la solicitud de manera completa, sin evasivas respecto a todos y cada uno de los asuntos planteados.

   (iii) Que la respuesta sea puesta en conocimiento del peticionario.

3. La respuesta es independiente del hecho de si es favorable o no, pues no necesariamente dar una respuesta de fondo implica acceder a lo pedido.”[5]

   Bajo ese entendido, para que la respuesta a la petición se encuentre ajustada a la ley y a lo que la jurisprudencia constitucional ha manifestado al respecto, la misma, además de ser oportuna y de fondo como ya se mencionó, debe ser comunicada al peticionario.[6]

   De igual manera, por tratarse de un derecho con categoría fundamental, es susceptible de ser protegido a través de la acción de tutela. No obstante, para que el amparo proceda, no basta con afirmar que se elevó una petición, sino que debe haber prueba, siquiera sumaria, de la misma, es decir, que se cuente con algún tipo de herramienta que permita respaldar la afirmación, y por su parte, es la autoridad la que debe demostrar que dio respuesta oportuna, clara y de fondo a la solicitud.

   En esa medida, es obligación del juez constitucional analizar los elementos obtenidos para verificar si efectivamente se está en presencia de una vulneración del derecho fundamental de petición. En otras palabras, si no se dio respuesta o si la misma no cumple con los presupuestos legales y jurisprudenciales con los que debe contar.[7]

   En cuanto al desarrollo legal del derecho de petición, su regulación se encontraba previsto en el Decreto 01 de 1984, el cual fue derogado con la entrada en vigencia, el 2 de julio de 2012, del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011[8].

   Teniendo en cuenta su génesis, el legislador plasmó inicialmente, en el artículo 5 del Decreto 1° de 1984, y ahora en el artículo 13 de la Ley 1437 de 2011, la posibilidad que tienen las personas ante las autoridades, de presentar peticiones respetuosas a través de cualquier medio idóneo y, de igual manera, el deber que tienen estas de brindar una pronta respuesta acerca de lo solicitado. El actual Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los artículos 13 y siguientes, da desarrollo a la petición y establece lo relacionado con los requisitos que debe cumplir y términos de respuesta, entre otros aspectos.

5. Derecho fundamental de acceso a documentos públicos

   El derecho de acceso a los documentos públicos, se encuentra consagrado en el artículo 74 de la Constitución, el cual determina que todas las personas tienen acceso a los documentos públicos, salvo aquellos casos exceptuados en la ley, por ejemplo, los que se encuentran sometidos a reserva legal, por cuestiones de seguridad nacional, entre otros. Este derecho, se halla en concordancia con lo señalado en el artículo 20 de la Carta Política, el cual dispone el derecho que tienen las personas de informar y recibir información veraz e imparcial. A su vez, ambos derechos guardan una estrecha relación con el derecho fundamental de petición, en la medida en que es a través de este último, que se logra obtener la información y los documentos que se quieran solicitar.

   Para la Corte, el derecho fundamental de acceso a los documentos públicos, además de ser autónomo[9], resulta de gran importancia práctica, toda vez que está relacionado no solo con el derecho fundamental de petición, sino que es el instrumento base para poder dar cabal cumplimiento a los principios de publicidad y transparencia que rigen las actuaciones de la función pública, teniendo como objeto, que el ciudadano cuente con la facultad, ya sea a través de la solicitud de copias o por la simple consulta, que el administrado tenga conocimiento de la información estatal[10], en consecuencia, este derecho es susceptible de ser protegido por vía de tutela. Al respecto se ha señalado:

   “El precedente que se reitera en esta oportunidad ha resaltado que el derecho fundamental de acceso a los documentos públicos se erige como una forma de concreción del principio de publicidad de las actuaciones estatales, el cual resulta inherente al Estado Social de Derecho. En este sentido, la Corte ha hecho especial énfasis en la publicidad de las actuaciones públicas y la relevancia de este derecho fundamental para el constitucionalismo contemporáneo”.[11]

   En cuanto a la respuesta de solicitudes de acceso a información y copias de documentos, la Corporación ha indicado que la entidad debe emitirla teniendo en cuenta los mismos requisitos exigidos para el perfeccionamiento del derecho de petición.

   En ese orden, la autoridad no solamente debe responder de forma clara, de fondo y oportuna la solicitud, sino que, a su vez, debe determinar, de manera precisa, el procedimiento a seguir para lograr acceder a la información o a la documentación requerida. De igual forma, en caso de no ser posible brindar la información que se solicita, la decisión debe contar con una motivación suficiente y satisfactoria.[12]

   Así mismo, es pertinente poner de presente que, adicionalmente a los requisitos y exigencias mínimas que se determinan en las disposiciones que rigen los derechos fundamentales de petición y el de acceso a los documentos públicos, las autoridades estatales, en el tratamiento que se le brinde a las peticiones presentadas y en general en todas sus actuaciones, deben sujetarse a los principios que orientan la función y actuación administrativa establecidos en el artículo 209 de la Carta, en concordancia con los fines del Estado consagrados en el artículo 2 de la Constitución, los cuales hacen referencia a la economía, imparcialidad, publicidad, celeridad, eficacia, entre otros[13].

   En ese sentido, la respuesta que se le otorgue a las solicitudes realizadas en virtud de los anotados derechos, debe ir acorde con los principios antes mencionados, bajo ese punto de vista, no es de recibo exigir a la persona trámites innecesarios o engorrosos, que imponen una carga desproporcionada que no tiene porqué soportar y que se pueden convertir en un obstáculo para la materialización de sus derechos, más aún, cuando la entidad está en la capacidad de evitar tales inconvenientes, para que el peticionario pueda satisfacer de manera idónea sus pretensiones y no verse afectado en sus derechos.

   A este respecto, la Ley 57 de 1985, por medio de la cual se ordena la publicidad de los actos y documentos oficiales, en su artículo 12, establece que en la medida en que no sean materia de reserva legal o versen sobre temas que involucren la seguridad nacional, toda persona tiene el derecho de acceder a los documentos que reposen en los archivos de las entidades públicas y a obtener copias de los mismos.

   En igual sentido, en los artículos 17, 20 y 25 de la mencionada ley, se indica que el costo de las copias correrá a cargo del peticionario, que la decisión negativa debe contar con la suficiente motivación, y que la entidad cuenta con un término de 10 días para resolver la petición, de manera que, de no hacerlo, la misma se entenderá aceptada y el documento solicitado deberá ser entregado dentro de los 3 días siguientes.

   En conclusión, debido a su íntima relación con el derecho fundamental de petición, el derecho fundamental de acceso a los documentos públicos se rige por las mismas disposiciones que el primero, encontrando límite en el carácter reservado que por ley se le otorgue a la información.

Con fundamento en las anteriores consideraciones, pasa la Sala a analizar si formal y materialmente se satisfacen los derechos fundamentales de petición, información y acceso a documentos públicos del señor E.V.P., con la respuesta emitida por parte del ICBF, regional Antioquia, respecto de la solicitud presentada.

En el asunto bajo estudio, está acreditado en el expediente que, el 19 de octubre de 2011, el accionante envió, mediante correo certificado, un escrito dirigido al ICBF, regional Antioquia, con el objetivo de que le fueran entregadas copias de determinados contratos celebrados por la entidad, para poder verificar el número de personas menores de 36 años, inscritas ante el ICBF para las elecciones del 2011.

El 1 de noviembre del 2011, la petición fue recibida por la entidad y el 8 del mismo mes y año, se le dio respuesta a la solicitud, manifestando sin embargo, que para obtener las copias debe trasladarse a la secretaría de la regional en la ciudad de Medellín, en donde tendría a su disposición los archivos de la entidad y podría buscar la información que considerara necesaria.

De las circunstancias fácticas anotadas, la Corte advierte que se ha producido la vulneración de los derechos fundamentales del accionante, acorde con los argumentos que se expondrán a continuación:

Inicialmente, encuentra el Tribunal que, a través del uso del derecho de petición, el accionante pretendía ejercer sus derechos fundamentales de información y de acceso a los documentos públicos, consagrados en los artículos 23, 20 y 74 de la Carta Política respectivamente, al solicitar copia de determinados contratos celebrados por la entidad accionada.

Como se observó en precedencia, al tratarse de una solicitud de información, el ICBF regional Antioquia, contaba con 10 días desde el recibo de la petición para emitir una respuesta al respecto, tal y como lo establece el artículo 14 del actual Código Contencioso Administrativo y el artículo 25 de la Ley 57 de 1985[14], y lo estipulaba a su vez, el Decreto 01 de 1984 vigente al momento de ocurrir los hechos.

En principio se advierte que, formalmente, la respuesta emitida por la entidad demandada se ajusta a los términos establecidos por el legislador, puesto que la petición fue recibida el 1° de noviembre de 2011, y resuelta el día 8 del mismo mes y año. De igual forma, la misma guarda relación con lo solicitado por el accionante.

Sin embargo, luego del análisis de tal contestación, la Corte evidencia que la misma no satisface materialmente los derechos de petición y de acceso a los documentos públicos, al no cumplir ésta con los requisitos establecidos por la ley y la jurisprudencia, ya que la misma no es clara, congruente, mucho menos precisa, ni ofrece certeza en relación con lo solicitado por el accionante, pues no se hizo referencia alguna a los documentos solicitados, sino simplemente se limitó a manifestar que se acercara a la sede a buscar en los archivos, demostrando así una falta en el cumplimiento de sus deberes como entidad estatal para con el ciudadano, habida cuenta que la información requerida, al reposar en cabeza de ésta, debe encontrarse sistematizada y organizada, y es obligación del ICBF y no del peticionario, ubicarla dentro de los archivos de la misma[15]. De esta manera, no se cumple con los requerimientos con los que debe contar la respuesta, puesto que no es eficaz ni satisface lo solicitado por el demandante.

Esta actuación de la entidad, resulta en contravía de lo preceptuado en el artículo 2º de la Carta, que define como uno de los fines esenciales del Estado el servicio a la comunidad, garantizando la efectividad de los principios. También, contradice el artículo 209 superior, el cual establece que la función pública debe desarrollarse conforme a los principios de economía, celeridad, igualdad, imparcialidad y eficacia, entre otros. Este último, implica, que la administración es quien tiene la carga de implementar medidas para darle solución a los problemas o solicitudes que presenten los ciudadanos, en pro del servicio a la comunidad. En ese orden, es contrario a este principio que las autoridades se mantengan inoperantes ante situaciones que afecten a los administrados, como también lo es el hecho de trasladar cargas que le corresponde soportar al ente estatal[16].

En relación con el cumplimiento del principio de eficacia, la Corporación ha señalado distintos ejemplos de cómo las autoridades deben materializarlo. Así, cuando se trata de víctimas de desastres naturales, se ha determinado que las autoridades en virtud de este principio, deben tomar las medidas necesarias para superar la situación; en lo que tiene que ver con establecimientos carcelarios, la administración tiene la obligación de mantener las circunstancias que conserven la dignidad de los internos, y en eventos de población indigente, esta Corte ha enfatizado que, como desarrollo del principio en cuestión, se deben adoptar los programas adecuados no aceptando como eximente, la falta de disponibilidad presupuestal[17].

De la misma manera, la jurisprudencia constitucional ha manifestado que, en virtud de la eficacia, cuando se trata del archivo y guarda de documentos que están en poder de las entidades públicas “…la necesidad de suministrar información supone su búsqueda la cual, en ocasiones, solo se puede realizar en los sistemas de almacenamiento de datos normalmente utilizados, los cuales deben ser clasificados y organizados de manera que resulte posible la localización y se garantice el acceso a los mismos”[18].

Por esta razón, este tribunal considera que el hecho de que se le exija al peticionario trasladarse desde la ciudad de Bogotá, hasta la regional del ICBF en Medellín para que sea él quien tenga que ubicar los documentos solicitados, se convierte en una carga desproporcionada puesta en cabeza del accionante y en un obstáculo para la materialización de sus derechos, a todas luces contrario a los principios que deben orientar la actuación administrativa en desarrollo de los fines del Estado. Lo anterior en la medida en que, se impone un trámite innecesario al actor toda vez que, la entidad demandada cuenta con los medios y la capacidad de ubicar, procesar y remitir las copias a través de distintos medios de comunicación idóneos, por ejemplo, vía correo electrónico, correo certificado, o enviarlas a su homóloga en la ciudad donde reside el peticionario. En ese sentido, no es de recibo el argumento presentado por la entidad demandada referente a la obligación del pago de los documentos solicitados, puesto que el dinero puede ser recaudado por medio de distintos mecanismos, como ser consignado en una cuenta bancaria que tenga la entidad demandada a su disposición o realizar el pago directamente en las oficinas del ICBF de Bogotá.

Con esta actuación, el ICBF no está cumpliendo con su deber de servir a la comunidad como entidad estatal y a su vez, va en contravía de principios como el de eficacia y celeridad, que deben estar presentes en toda actuación administrativa. Lo que conlleva en el presente caso, a la vulneración de los derechos fundamentales de petición, de información y de acceso a los documentos públicos.

Así las cosas, se ordenará a la entidad demandada que, se ponga en contacto con el demandante y tome las medidas necesarias, para que éste indique de manera precisa los documentos que requiere, haciendo referencia a si solicita la copia de la totalidad de los contratos, solo parte especifica de ellos o de los anexos. Luego de esto, la entidad debe informar el valor de las copias, así como los costos de envío, y la cuenta donde se podrá consignar este dinero. Recibida la constancia de consignación, deberá remitir las copias solicitadas al señor V.P., en el término máximo de 10 días.

En mérito de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,