Sentencia de Tutela nº 101/08 de Corte Constitucional, 8 de Febrero de 2008

La accionante reclama el restablecimiento de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la seguridad social en conexidad con los derechos a la salud y a la vida en condiciones dignas, porque la entidad accionada no se ha pronunciado sobre la solicitud de reliquidación de su pensión de jubilación, presentada el 30 de enero del año 2007.

1. Hechos

   Según las pruebas allegadas al expediente, se pueden tener como ciertos los siguientes hechos:

   Mediante Resolución 21353, emitida el 5 de mayo de 2006, la Subgerente de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. reconoció y ordenó pagar a favor de la señora O.L.V.R. una pensión mensual vitalicia, en cuantía de un millón cuatrocientos noventa y cinco mil cuarenta y ocho pesos con 1/100 ($1.495.048.01), efectiva a partir del 8 de marzo del año 2005.

   El 24 de octubre del mismo año, la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad accionada, mediante Resolución 09457 del 24 de octubre de 2006, confirmó la Resolución a que se ha hecho mención y dispuso el envío del expediente a la Subgerencia de Prestaciones Económicas de la entidad para que continúe su trámite.

   .

   El 20 de noviembre de 2006, el Juez Tercero de Familia de Medellín resolvió aceptar la renuncia presentada por la señora O.L.V.R. al cargo de Secretaría grado 10 de ese despacho judicial, a partir del 11 de enero de dos mil siete (2007) inclusive, ''para hacer uso de la pensión de jubilación''.

   El 30 de enero de 2007, la señora V.R., en ejercicio del derecho de petición, consagrado en el artículo 23 de la Carta Política, se dirigió al señor Gerente de la Caja Nacional de Previsión para que se disponga la reliquidación de su mesada pensional y ordene el pago, para lo cual adjuntó certificado expedido por la Jefe de la Unidad de Presupuesto de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Antioquia, que da cuenta de los factores salariales devengados por la actora, durante el último año de servicio a la Rama Judicial.

   Solicitó la accionante, además, tener en cuenta el número de semanas cotizadas al Seguro Social, para que la prestación se liquide con el 85% del salario más alto devengado durante el último año de servicio.

2. Pruebas

   En el expediente obran, entre otros, los siguientes documentos:

   -Fotocopias de las Resoluciones 21353 y 09457, emitidas por la Subgerencia de Prestaciones Económicas y la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Caja Nacional de Previsión, para reconocerle a la actora y ordenar a su favor el pago de una pensión de jubilación, liquidada sobre el 75% del promedio del salario devengado por la misma en los 10 últimos años de servicio, es decir entre el 01 de enero de 1995 y el 30 de diciembre de 2004.

   Señala la entidad accionada que, sin perjuicio del régimen especial previsto en el Decreto 546 de 1971, i) la Ley 100 de 1993 ''unificó todos los regímenes de los diferentes funcionarios del sector público, estableciendo una excepción en el artículo 279 de la mencionada norma, dentro de los cuales no se encuentran los funcionarios de la rama judicial'' y ii) el régimen de transición, previsto en el artículo 36 de la misma disposición, prevé ''que quienes se encuentren cobijadas por éste, se les respeta únicamente: MONTO, TIEMPO Y EDAD''.

   -Fotocopia de la Resolución No. 013 de 20 de noviembre de 2006, expedida por el señor Juez Tercero de Familia de Medellín, para aceptar la renuncia presentada por la señora V.R. del cargo de Secretaria del despacho judicial, a partir del 11 de enero de 2007, inclusive, para hacer uso de la pensión de jubilación.

   -Fotocopia de la certificación expedida por la Jefe de la Unidad de Presupuesto del Consejo Superior de la Judicatura de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Antioquia, que da cuenta del salario devengado por la actora durante el último año de servicio.

   -Fotocopia de la solicitud elevada por la accionante ante el Gerente de la Caja Nacional de Previsión el 30 de enero de 2007, solicitando la reliquidación de su mesada pensional.

La señora O.L.V.R. instaura acción de tutela en contra de la Caja Nacional de Previsión Social, porque la entidad no se ha pronunciado sobre su solicitud de reliquidación pensional, vulnerando de esta manera sus derechos a la igualdad, al mínimo vital y a la seguridad social en conexidad con los derechos a la salud y a la vida en condiciones dignas.

Afirma la actora que la entidad accionada, desconociendo su derecho al régimen especial previsto para los servidores de la rama judicial, le reconoció una pensión ''muy menguada en tiempo y dinero con lo que en realidad corresponde'' y no se ha pronunciado sobre su solicitud de reliquidación, razón por la cual pretende que el juez constitucional se pronuncie sobre su derecho y disponga el pago retroactivo de la prestación desde el 11 de enero del año 2007.

Sostiene que durante los 26 años de vinculación al poder judicial el salario constituyó su única fuente de ingreso y que a sus 52 años, ''mis necesidades y las de mi familia, lo serán de la pensión de jubilación por estar retirada del servicio (..)''.

Destaca que desde el 30 de enero del año 2007 ''haciendo uso del derecho de petición, solicité se me reliquidara la pensión de jubilación teniendo en cuenta el salario más alto del último año y la totalidad de semanas cotizadas conforme con las normas que me cobijan y no he logrado que la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE emita el acto administrativo pertinente y disponga su pago, para lo cual solicité, además, mi inclusión en la nómina de pensionados''.

Solicita, además, se disponga el pago retroactivo de su pensión y se oficie a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo, ''para que sean garantes de la Decisión Constitucional que se emita frente a la protección de mis derechos fundamentales''.

4. Intervención pasiva

   La Caja Nacional de Previsión Social no intervino en la actuación, no obstante haber sido notificada por el señor Gobernador de Antioquia, de conformidad con la solicitud presentada por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Medellín, mediante Oficio No. 144 librado el 17 de abril de 2007, en virtud de lo establecido en el artículo 23 de la Ley 446 de 1998.

5. Decisiones judiciales objeto de revisión

   5.1. Fallo de primera instancia

   El Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Medellín, mediante providencia del 30 de abril de 2007, declaró procedente la acción de tutela interpuesta por la señora V.R. en contra de la Caja Nacional de Previsión, en lo relacionado con el derecho de petición en conexidad con el derecho de la actora a la seguridad social.

   En consecuencia resolvió ordenar al R.L. de la entidad que, en las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación del fallo, ''inicie los trámites necesarios para dar contestación, por medio de un acto administrativo, en forma clara y expresa, a la solicitud de reliquidación de la pensión que presentara O.L.V.R., desde el enero 30 del año curso''.

   Agrega la decisión que ''el acto administrativo tiene que emitirse en un término que no supere los veinticinco (25) días, teniendo en cuenta para ellos (sic) el salario más alto devengado en el último año y los factores salariales conforme lo establecido en el Decreto 546 de 1971''.

   Destaca el fallador de instancia el desconocimiento de los términos establecidos en el ordenamiento, para dar respuesta a las solicitudes relacionadas con el reconocimiento y pago de pensiones y se apoya en pronunciamientos de esta Corte relativos a la materia, de los que trae apartes.

   5.2. Impugnación

   El señor J.M.O.V., en ejercicio de las ''facultades amplias y especiales para que tramite en mi nombre todo lo relacionado con asuntos judiciales y administrativos'', de conformidad con el memorial presentado por la actora ante el Notario Cuarto de Medellín, impugnó el fallo al que se hizo mención, porque ''no se emitió en garantía de los derechos fundamentales vulnerados, no cumple con los parámetros del artículo 29 del citado decreto 2591 de 1991''.

   El impugnante arguye que el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Medellín pasó por alto la pretensión de la actora, relacionada con la protección de su derecho al mínimo vital, desconociendo que el amparo constitucional se impetró como mecanismo transitorio para evitar la realización de un perjuicio irreparable y grave, ''pues a la fecha no ha recibido ningún pago por pensión de jubilación'' y tal como la misma indica en su demanda se encuentra ''avocada a una difícil situación económica desmejorada por mi retiro laboral sin salario y el no poder disfrutar conforme con mi nivel de vida de la pensión de jubilación''.

   5.3 Decisión de segunda instancia

   La S. Cuarta de Decisión Laboral del H. Tribunal Superior de Medellín se abstuvo de conocer de la impugnación interpuesta por el señor O.V., al establecer que el impugnante no acreditó su condición de abogado, puesto que en el escrito que lo faculta para intervenir y en el memorial poder que sustenta la impugnación no se alude a la misma.

1. Competencia

   La Corte Constitucional, a través de esta S., es competente para revisar las anteriores providencias, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 86 y 241.9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y en cumplimiento del auto de 4 de octubre de 2007, expedido por la S. de Selección de Tutelas Número Diez de esta Corporación.

2. Problema Jurídico

   Debe la S. revisar las decisiones de instancia que restablecen a la actora su derecho de petición, en conexidad con el derecho a acceder al régimen pensional establecido en el Decreto 546 de 1971.

   Efectivamente, como lo indican los antecedentes i) el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Medellín ordenó a la entidad accionada iniciar, en las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación de la decisión, los trámites necesarios para responder la petición de reliquidación presentada por la señora O.L.V.R. el 30 de enero de 2007 y resolver su solicitud, en los veinticinco días siguientes, teniendo en cuenta su derecho a acceder a una pensión de jubilación, en cuantía del 75% del salario más alto devengado durante el último año de servicio y ii) la S. Cuarta de Decisión Laboral del H.. Tribunal Superior de Medellín se abstuvo de tramitar el recurso de alzada, al observar que el impugnante no acredita calidad de abogado titulado, con tarjeta profesional vigente.

   De manera que establecida la procedencia de la acción, verificada la vulneración de los derechos fundamentales de la actora y determinado que el impugnante carece de legitimación para impugnar la decisión, las providencias que se revisan habrán de confirmarse, porque, como pasa a explicarse, toda persona tiene derecho a presentar a las autoridades peticiones respetuosas, por motivos de interés general o particular y a obtener una resolución acorde con las previsiones constitucionales y legales en la materia.

3. La entidad accionada deberá resolver la petición de la actora, con sujeción al ordenamiento

   3.1 Procedencia de la acción de tutela para proteger el derecho a obtener pronta respuesta de las solicitudes pensionales

   La acción de tutela ha sido establecida para que toda persona pueda reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, el restablecimiento de sus derechos fundamentales, salvo que el ordenamiento prevea otro medio de defensa judicial de similar efectividad o que se requiera la intervención transitoria del juez de amparo, con miras a evitar la realización de un perjuicio irremediable y grave.

   El derecho de petición, es decir la posibilidad reconocida a toda persona de dirigirse a las autoridades y obtener una solución del asunto planteado, es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa a que se refiere el artículo 1° de la Carta Política, además de ser la vía para la garantía de otros derechos constitucionales fundamentales, como viene a serlo el derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación, de conformidad con el régimen previamente establecido y con sujeción al principio de favorabilidad, establecido en el artículo 53 constitucional.

   Señala la Corte:

   ''

   1. El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión.

   2. El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido.

   3. La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. Ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición Sentencia T-377 de 2000. M.P.A.M.C..''.

   Considera la jurisprudencia que el desconocimiento del régimen pensional aplicable, constituye una vulneración de los derechos al debido proceso y a la seguridad social y permite la intervención del juez de amparo, comoquiera que obstaculizar el derecho de una persona a devengar la prestación que le corresponde contraria los principios de igualdad, eficacia, economía y celeridad que regulan las funciones administrativas, confiadas a las entidades administradoras de pensiones -artículo 2099 C.P.-.

   Indica la jurisprudencia:

   ''La Corte ha considerado que la no aplicación de las normas del régimen pensional al que se pertenece, reflejada directamente en la forma de liquidar la pensión constituye una vulneración no sólo al derecho al debido proceso, sino al derecho a la seguridad social. Esto por cuanto este último incluye el derecho a recibir la mesada pensional que corresponde y no otra. Por ejemplo, ''[e]n el caso que dio origen a la T-470/02, la entidad gestora dijo que había lugar al régimen de transición, pero no se aplicó el régimen especial para los funcionarios judiciales. La Corte consideró que tal comportamiento significaba que hubo violación al debido proceso. La misma situación ocurre si se afectan derechos fundamentales por aplicaciones recortadas de dicho régimen especial. Pero no solamente se viola el derecho fundamental al debido proceso cuando por una inaplicación del régimen especial se hace una liquidación equivocada de la mesada pensional.'' Como consecuencia de la vulneración de estos derechos fundamentales, el acto puede quedar sin efecto por orden del juez de tutela Sentencia T-158 de 2006 M.P.H.A.S.P. , en igual sentido Sentencias T-621 de 2006 y T- 251 de 2007 M.P.J.C.T. y T-529 de 2007 M.P.A.T.G., entre otras. ''.

   Establecido, entonces, que decisiones reiteradas de esta Corte han definido la procedencia de la acción de tutela contra actuaciones administrativas que obstaculizan el derecho de los servidores públicos a acceder a la prestación que efectivamente les corresponde, una vez verificado el cumplimiento de los requisitos, para la S. es claro que la acción que se revisa es procedente, dado que transcurrido el término establecido para el efecto El artículo 19 del Decreto 656 de 1994 señala el término de cuatro meses para que las entidades que tienen a su cargo las decisiones administrativas en materia pensional se pronuncien sobre las solicitudes respetuosas presentadas por los interesados y el artículo 4° de la Ley 700 de 2001 otorga seis meses de plazo para que los trámites pensionales culminen efectivamente, de manera que el beneficiario pueda, en ese lapso, devengar real y efectivamente la mesada que le corresponde. Lo anterior sin perjuicio de lo previsto en la materia en el artículo 6º del Código Contencioso Administrativo, a cuyo tenor las autoridades habrán de resolver en los quince (15) días siguientes las solicitudes o los recursos de toda clase. la Caja Nacional de Previsión no se ha pronunciado, como ha debido suceder, sobre la solicitud presentada el 30 de enero de 2007 por la señora O.L.V.R., con el propósito de que se reliquide su mesada pensional, de conformidad con las previsiones del Decreto 546 de 1971.

   3.2 El régimen pensional al que aspira la actora comprende los factores para establecer el monto de la prestación

   La señora O.L.V.R. reclama el restablecimiento de sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social, en conexidad con los derechos a la salud y a la vida en condiciones dignas, porque la Caja Nacional de Previsión no se ha pronunciado sobre la solicitud de reliquidación de su mesada pensional presentada el 30 de enero del año 2007.

   Demuestra la documentación anexa a la demanda que la entidad accionada le reconoció a la actora el derecho a la pensión de jubilación, atendiendo a los requisitos de edad y tiempo de servicio establecidos en el Decreto 546 de 1971, en aplicación del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pero efectuó la liquidación de la prestación sobre el promedio devengado por la señora V.R. en los últimos 10 años de servicio y no sobre el 75% del salario más alto devengado por la misma durante el último año de servicios, haciendo caso omiso, además, de su derecho a incrementar el porcentaje, dadas sus cotizaciones al Seguro Social.

   Ahora bien, esta Corte se ha referido reiteradamente a la posición de la Caja Nacional de Previsión, esgrimida por la entidad al establecer el monto pensional reconocido a la actora y ha definido que ''existe una relación inescindible entre el modo de determinación del ingreso base de liquidación y las disposiciones del régimen especial correspondiente; por ende, el método de cálculo señalado en el artículo 36 de la Ley 100/93 tiene carácter supletorio, aplicable sólo ante la ausencia de una fórmula particular dentro del régimen especial Sentencia T-257 de 2007 M.P.J.C.T., en igual sentido Sentencia T-158 de 2006 M.P.H.A.S.P.. ''.

   Recuerda la jurisprudencia que el monto de la mesada pensional, a la que pueden acceder los servidores cobijados por el régimen establecido en el Decreto 546 de 1971, será del 75% del sueldo mayor mensual percibido durante el último año, porque así lo determina el artículo 6° del citado Decreto, lo corrobora el artículo 4° del Decreto 2527 de 2000 y lo indica el derecho irrenunciable de los trabajadores a mantener el valor adquisitivo de las prestaciones económicas Sentencia T-631 de 2002 M.P.M.G.M.C...

   Señala la jurisprudencia que se trae a colación:

   ''La ley 100 de 1993 estableció la base regulatoria para el régimen ordinario de las pensiones, bajo la denominación de Ingreso Base de Liquidación. Señaló que se liquidará teniendo en cuenta ''el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante diez años anteriores al reconocimiento de la pensión...''(artículo 21).

   Pero, tratándose de regímenes especiales, se tendrá en cuenta la base reguladora y el porcentaje que señalen específicamente tales regímenes.

   Es imposible desvertebrar el efecto de la causa y por consiguiente no se puede afirmar, como en el caso que motiva la presente tutela, que el porcentaje es el del régimen especial del decreto 546/71 y la base reguladora es la señalada en la ley 100 de 1993. Por lo tanto, el ingreso base de liquidación (ILB) fijado en el inciso 3° del artículo 36 de la ley 100 de 1993 solo tiene aplicación específicamente para lo allí indicado y en el evento de que en el régimen especial se hubiere omitido el señalamiento de la base reguladora.

   Si un funcionario o exfuncionario judicial o del Ministerio Público reúne los requisitos para gozar del régimen especial se aplicará en su integridad el artículo 6° del decreto 546/71, luego no se puede tasar el monto de acuerdo con la ley 100 de 1993. Hacer lo contrario es afectar la inescindibilidad de la norma jurídica. Además, el inciso segundo del artículo 36 de la ley 100 de 1993, que establece el régimen de transición expresamente cobija ''el monto de la pensión de vejez'' y el monto significa una operación aritmética de un porcentaje sobre una base reguladora expresamente fijada en el artículo 6° del decreto 546/71'' .

   De manera que, cuando se trata de liquidar la pensión de los servidores de la rama jurisdiccional o del Ministerio Público, cobijados por el régimen de transición, no puede desconocerse que dichos servidores gozan de un régimen de seguridad y protección social propio, que les da derecho a una pensión que no puede ser inferior al 75% de la asignación mensual más elevada que hubieren devengado en el último año de servicios, al llegar a los 55 años de edad si son hombres y 50 si son mujeres y acreditar 20 años de servicios continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia del Decreto, de los cuales por lo menos 10 hayan sido exclusivos en dicha Rama o en el Ministerio Público.

   Siendo así y habida cuenta que la señora O.L.V.R. i) tiene más de cincuenta años; ii) el 1° de abril de 1994 contaba con más de treinta cinco puesto que nació el 8 de marzo de 1955 y iii) trabajó al servicio de la Rama Judicial entre el 1° de febrero de 1978 y el 10 de enero de 2007, ha de concluirse que le asiste razón al Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Medellín, cuando conmina a la Caja Nacional de Previsión a resolver la solicitud de reliquidación presentada, con sujeción a las previsiones del Decreto 546 de 1971.

   3.3 El Ad quem podía abstenerse de tramitar la impugnación interpuesta

   El artículo 228 de la Constitución Política garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia, incluso sin la representación de abogado, en los casos en que la ley así lo determina; el artículo 10 del decreto 2591 de 1991 faculta a las personas vulneradas o amenazadas en sus derechos fundamentales actuar en defensa de éstos, por sí mismas o a través de representante y el artículo 4° del Decreto 196 de 1971 dispone que para ejercer la abogacía se requiere estar inscrito como abogado, es decir portar el documento que así lo acredite.

   Dispone el artículo 228 del Código de Procedimiento Civil, además, que los poderes generales para toda clase de procesos, al igual que los especiales, para varios procesos separados, solo podrán conferirse por escritura pública y que los poderes especiales determinarán claramente el asunto y las facultades que comprenden, de modo que no puedan confundirse con otros.

   No obstante, la actora mediante documento privado confirió al señor J.M.O.V. la facultad de representar sus intereses, de manera general, en asuntos judiciales y administrativos y el antes nombrado, en ejercicio de dichas facultades y sin aludir a su condición de abogado, ni acreditar su calidad, presentó un escrito de impugnación de la Sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Medellín, la cual, como se conoce, restableció el derecho fundamental de la actora a obtener respuesta sobre la reliquidación de su mesada pensional, con sujeción al régimen al que la misma aspira.

   De suerte que la S. de Decisión Laboral del H. Tribunal Superior de Medellín tenía que abstenerse de considerar la pretendida impugnación, como efectivamente ocurrió y por ende la providencia que así lo resuelve tendrá que ser confirmada.

En mérito de lo expuesto, la S. Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,