Sentencia de Tutela nº 559/08 de Corte Constitucional, 29 de Mayo de 2008

Mediante escrito presentado el catorce (14) de Noviembre de 2007, la señora L.M.G. de G. solicita el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad y mínimo vital, presuntamente violados por la entidad demandada.

La solicitud de amparo se sustenta en los siguientes:

1. Hechos.

   Manifiesta la actora que el día 10 de abril de 2004, en el barrio ''La Cruz'' del municipio de Medellín donde ella vivía, fue asesinado su hijo A.G.G., víctima del conflicto armado que se vive en el país; dicho crimen fue investigado por la F.ía 14 Seccional adscrita a la Unidad Segunda de Vida de Medellín, con base en el informe de policía que se llevo a cabo en el momento del levantamiento del cadáver, en donde se anotó como sindicado del homicidio a las milicias de las FARC.

   Afirma la actora que a partir de la muerte de su hijo, recibió de manera recurrente llamadas telefónicas en las cuales le ordenaban irse de su casa con toda su familia si quería continuar con vida y no poner en riesgo la de sus otros hijos. Señala que ante la incertidumbre y temor producto de estas amenazas, abandonó su hogar el 14 de abril de 2004, trasladándose junto con su grupo familiar al barrio ''Carpinelo'' de Medellín.

   El 21 de abril de 2004, la demandante se presentó a la Personería de Medellín con el fin de denunciar los hechos que produjeron su desplazamiento forzado, solicitando que se le proporcionara la ayuda humanitaria de emergencia necesaria para la subsistencia de ella y de su grupo familiar.

   Meses después -afirma- se le informó su inscripción en el Registro Único de Población Desplazada por parte de la Agencia Presidencial para la Acción Social y La Cooperación Internacional -Acción Social-, junto con su familia.

   El 23 de Agosto de 2006, la F.ía 14 Seccional Adscrita a la Unidad Segunda de Vida de Medellín, certificó que dicho despacho adelantó investigación por el homicidio del señor A.G.G., practicándosele necropsia, donde se concluye que el homicidio se causó con arma de fuego de carga múltiple y arma blanca.

   Narra la señora G. de G. que, mediante oficio de 19 de febrero de 2007, la Personería de Medellín le informó que frente a la calificación provisional del proceso radicado 803794, éste se remitió a La Agencia Presidencial para la Acción Social y La Cooperación Internacional, con el fin de que dicho organismo calificara de manera definitiva la procedencia o no de la ayuda humanitaria, de acuerdo con lo previsto en la Ley 418 de 1997 y las normas que la modifican o complementan.

   El día 25 de Junio de 2007, la señora L.M.G. de G. recibió por parte de la subdirectora de atención a victimas de la violencia de La Agencia Presidencial para la Acción Social, la negativa de acceder a la asistencia de las víctimas del conflicto armado, argumentando que ''de acuerdo a nuevas pruebas allegadas al proceso se determinó que el caso de la referencia no se encuentra dentro del marco de la ley 418 de 1997(...)'' (F. 13).

   Ante tal situación, se presentó la demandante ante La F.ía 14 Seccional Adscrita a la Unidad Segunda de Vida de Medellín, encargada de llevar el caso, para conocer las nuevas pruebas que llevaron a tal negativa, consiguiendo solamente una constancia de Resolución de Suspensión de la investigación previa, con fecha de 8 de noviembre de 2004. (F. 14)

   En el mes de octubre de 2007, presenta la demandante petición, ante la F.ia encargada, solicitando información sobre quién o quiénes son los presuntos autores del homicidio de su hijo y si se ha establecido o se presume que éstos tienen algún vínculo con los grupos armados al margen de la ley, con el fin obtener información para adelantar el tramite correspondiente ante Acción Social; ante lo cual el señor F. responde informando (F. 15) que la certificación expedida por ese despacho el 23 de Agosto de 2006, ''continúa teniendo validez, por cuanto ninguna novedad posterior se ha presentado. Por lo que en esta oportunidad se está reiterando lo allí consignado''

   Por último, el 12 de Octubre de 2007, La F.ía 14 Seccional adscrita a la Unidad Segunda de Vida de Medellín certifica a la actora, que no tiene información certera de los autores y móviles del homicidio pero ''la policía anotó como sindicado a las MILICIAS FARC (fs 49). Además la declarante M.G.G.L. (fs 40 y ss) afirma que fue informada de que al occiso lo llevó un taxista desde el Parque Berrío al barrio ''La Cruz'', obligado por un grupo armado.

   Con fundamento en los anteriores hechos, hace la siguiente:

2. Solicitud

   La señora L.M.G. de G. exhorta a la autoridad judicial para que se le protejan sus derechos fundamentales a la igualdad y al mínimo vital y ''se me brinde, en su totalidad, los beneficios y ayudas, que por ley, tengo derecho por la muerte violenta de mi hijo A.G.G., quien fue víctima del conflicto armado que se ha vivido por varios años en nuestro país y del cual, también yo soy víctima en mi condición de persona desplazada forzada (sic)''

3. Trámite de instancia.

   3.1 Mediante auto de catorce (14) de noviembre de 2007, el Juzgado 18 Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Medellín Antioquia avoca conocimiento de la presente acción de tutela y corre traslado a La Agencia Presidencial para la Acción Social y La Cooperación Internacional -Acción Social-, para que se pronuncie en relación con lo solicitado por la actora, en el término de dos (2) días, so pena de tenerse como ciertos los hechos narrados por el accionante.

   3.2 Surtido el trámite descrito, la Agencia Presidencial para la Acción Social y La Cooperación Internacional -Acción Social-, solicita al juez denegar las peticiones de la accionante.

   Como sustento de dicha solicitud, la entidad demandada adujo que en el análisis del caso concreto efectivamente ''...el 26 de Julio de 2004, la Unidad territorial de Antioquia de ACCION SOCIAL, antes Red de Solidaridad Social, recibe solicitud de ayuda humanitaria de LUZ M.G.D.G. por el fallecimiento de GALVIS GALLO ALDINEVER (Sic) fallecido el 10 de Abril de 2004 en Medellín y se da apertura al Caso No. 1008/2004. Se informó a la señora L.M.G.D.G., con oficio RSS-AGM-19148 de 6 de Agosto de 2004 que el caso se encuentra rechazado por estar FUERA DEL MARCO LEGAL''.

   De la misma forma manifiesta, que ''La razón que tuvo la Subdirección de Atención a Victimas de la Violencia para rechazar el caso por estar FUERA DEL MARCO LEGAL, son, por un lado el Informe de Revisión del Proceso Penal, realizado por la PERSONERÍA DE MEDELLÍN, Autoridad Competente, que califica Provisionalmente el caso como ''No Procedente para la Ayuda Humanitaria'' y por otro lado, la respuesta de la FISCALIA GENERAL DE LA NACIÓN que indica que el homicidio se causó con arma de fuego de carga múltiple y arma blanca pero que no tiene certera (sic) sobre autores y móviles del homicidio.''

1. Sentencia de primera instancia

Mediante sentencia de 23 de Noviembre de 2007, el Juzgado 18 Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Medellín, Antioquia, resuelve declarar improcedente la tutela invocada por la señora L.M.G. de G..

A tal decisión llega al considerar que, según como lo explicó la entidad accionada, ''a esta ayuda pueden acceder solamente las víctimas de la violencia política, o sea, que los hechos desencadenante del desplazamiento y las muertes violentas tengan motivaciones de orden ideológico y político, perpetuados por grupo de subversión o autodefensas ilegales, como se colige de la ley 418 de 1997, aspecto, que a la fecha, no se encuentra debidamente acreditado por la autoridad competente, que en este caso es la F.ía 14 Seccional, según se desprende del certificado adjunto a la demanda (FL.16), donde se indica que no se tiene información certera de los autores y móviles del homicidio, por lo que la investigación se encuentra archivada con resolución de noviembre 8 de 2004, en aplicación del artículo 326 de la Ley 600 de 2000''

''Bajo las consideraciones anteriores, los derechos invocados por la accionante, no están siendo vulnerados por parte de la entidad demandada, ya que para poder otorgarse la asistencia humanitaria que la accionante reclama conforme a la Ley 418 de 1997, se deben llenar los requisitos que demanda el artículo 15, los que a la fecha no se encuentran satisfechos, por que no se ha comprobado con certeza por autoridad judicial, si realmente el fallecimiento violento del señor A.G.G. ocurrió por circunstancias del conflicto político que atraviesa nuestro país, en manos de los grupos armados al margen de la Ley''

1. Competencia

   Esta Corte es competente para revisar el fallo de tutela dictado en la acción iniciada por L.M.G. de G. contra La Agencia Presidencial para la Acción Social y La Cooperación Internacional, de conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política, los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Problema Jurídico

   Teniendo en cuenta los antecedentes planteados, la S. Primera de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional debe establecer si la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional -Acción Social- vulnera los derechos fundamentales invocados por la señora L.M.G. de G. al negar, por considerar que no se encuentran probados los móviles políticos del homicidio que dio origen al desplazamiento de la demandante, la ayuda humanitaria que ésta reclama; lo anterior, teniendo en cuenta que la fiscalía que adelanta la investigación por el mentado homicidio certifica no tener certeza acerca de sus autores ni de sus motivaciones.

3. La ayuda humanitaria de emergencia prevista en la Ley 418 de 1997. Alcances de dicha ayuda. Reiteración de jurisprudencia.

   3.1 El artículo 15 de la Ley 418 de 1997, modificado por el 6º de la Ley 782 de 2002, señala que las víctimas de la violencia política son ''aquellas personas de la población civil que sufran perjuicios en su vida, o grave deterioro en su integridad personal o en sus bienes, por razón de atentados terroristas, combates, secuestros, ataques y masacres en el marco del conflicto armado interno'', además de los desplazados (art. 1° de la Ley . 318 de 1997), y de ''toda persona menor de edad que tome parte en las hostilidades''.

   Ahora bien, en desarrollo del principio de solidaridad social, que es uno de los pilares que estructuran al Estado colombiano, dichas víctimas tienen -de acuerdo con el artículo 16 de la Ley 418 de 1997, modificado por el 7º de la Ley 782 de 2002- el derecho a recibir asistencia humanitaria. Esta ayuda se entiende como aquella indispensable para ''sufragar los requerimientos esenciales'', con el fin de satisfacer ''los derechos que hayan sido menoscabados'' por los actos violentos, debiendo ser suministrada ''en forma directa'' y gratuita por la Red de Solidaridad Social, hoy Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, para que los beneficiarios la reciban en su totalidad.

   Ha señalado esta Corte que la ayuda humanitaria de emergencia constituye la materialización de múltiples derechos reconocidos a las víctimas en el ámbito internacional, que pueden ser reclamados no sólo mediante los mecanismos judiciales ordinarios sino en sede de tutela, al prever ''que la población civil, necesitada de ayuda humanitaria, a causa de emergencias naturales o conflictos armados, tiene derecho a contar con recursos apropiados a sus circunstancias de apremio y desprotección Artículo 2º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. , para acceder a los obligatorios programas estatales de asistencia y reparación, como prolongación natural i) del derecho a la vida Artículos 3º y 6º, Declaración Universal de Derechos Humanos y Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos., ii) de la prohibición de tratos crueles, inhumanos o degradantes Artículo 5º Declaración Universal de Derechos Humanos. y iii) del derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental y de un nivel de vida adecuado Artículos 11 y 12 Pacto Internacional sobre Derechos Económicos Sociales y Culturales. -artículos 1º, 2º, 5º, 9°, 11, 12 y 93 C.P.'' T-188 de marzo 15 de 2007, M.P.Á.T.G...

   Así pues, todas las víctimas del conflicto armado, en especial aquellas que pertenecen a la población civil que no participa directamente de las hostilidades generadas con ocasión de la mismo, son sujetos de especial protección por parte del Estado, máxime cuando deben soportar una ''angustiosa situación de desamparo'' T-439/02 (julio 2), M.P.E.C.M., siendo imperativo brindar mecanismos más efectivos para el ejercicio pleno de sus derechos fundamentales.

   Bajo tal entendido -ha dicho la Corporación- la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional -Acción Social-, en cumplimiento de las obligaciones propias del Estado como garante de la efectividad de los derechos, debe suministrar la asistencia humanitaria, independientemente de los resultados en las investigaciones judiciales pertinentes. T-067/08,

   3.2 Adicionalmente resulta importante señalar aquí, como en otras ocasiones, que la carga que la Ley impone a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional -Acción Social- en materia de atención a las víctimas del conflicto armado interno, se encuentra directamente referida al tema y concepto de la obligación jurídica. Ello porque las obligaciones jurídicas no pueden depender de la voluntad del obligado, sino que por el contrario, la esencia de la obligación jurídica es precisamente su obligatoriedad independiente o incluso en contra de la voluntad del obligado, siendo esta característica esencial de la noción de derecho y de obligación jurídica. Aceptar lo contrario, desvirtúa a juicio de la S. el concepto de obligación jurídica, que pasa a depender de la voluntad del obligado.

   En el tema de la atención de las víctimas del conflicto y en especial de aquellas que tienen la calidad de desplazadas, el Estado es el obligado. Y las obligaciones que tiene debe atenderlas por conducto de la agencia que la ley creó para tal efecto, honrándolas oportunamente, sin efugios ni pretextos. Ahora bien, esta Corporación ha aceptado, eventualmente y en especial en la sentencia T-025 del 2004, que haya excusa por parte del Estado para no cumplir con las obligaciones que tiene para con las víctimas del conflicto armado interno y, en especial, para con la población desplazada. Eso ha ocurrido cuando la Corte, en esos fallos, ha aceptado, por ejemplo, que por insuficiencia de recursos económicos, la Agencia dilate el cumplimiento de sus obligaciones; tesis que resulta inaceptable por la urgencia que exige la protección de los derechos fundamentales de personas que se encuentran en una especial condición de desprotección. Así pues, se reitera que en todo evento el principio rector es que el Estado tiene la obligación de garantizarles a las víctimas del conflicto interno, y en especial a los desplazados, el goce efectivo de todos sus derechos. SV. Sentencia T-191 de 2007, AV. T-821 de 2007. Magistrado J.A.R..

4.1 La señora L.M.G. de G. demanda a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional -Acción Social- por violar ésta presuntamente sus derechos al mínimo vital y a la vida digna, al negarle, el 25 de junio de 2007, el reconocimiento y pago de la ayuda humanitaria de emergencia prevista en el artículo 16 de la Ley 418 de 1997, junto con las normas que la complementan o modifican. La actora asegura ser desplazada por la violencia del barrio ''La Cruz'' de Medellín y tener derecho a la mentada ayuda con ocasión de la muerte violenta de su hijo a manos de milicianos de las FARC el 10 de abril de 2004 en el barrio ''La Cruz'' de la ciudad de Medellín.

La entidad demandada aduce, en síntesis, que no existe prueba de que los homicidas del hijo de la actora hayan pertenecido a dicho grupo ni que los motivos del crimen sean de índole política, por lo cual le resulta imposible reconocer la ayuda requerida por la actora. Aduce Acción Social que no se ha comprobado con certeza por autoridad judicial, si realmente el fallecimiento violento del señor A.G.G. ocurrió por circunstancias del conflicto político que atraviesa Colombia, en manos de los grupos armados al margen de la Ley.

4.2 En el presente caso, la S. observa que deberá revocar el fallo que revisa y en su lugar, conceder el amparo reclamado por la demandante.

Ello porque, como se vio en las consideraciones generales de esta sentencia, la ayuda humanitaria prevista en la Ley 418 de 1997, con las normas que la complementan y la modifican, tiene por objetivo desarrollar unas finalidades del Estado que están vinculadas en buena proporción a su razón de ser, que con la decisión de negar a la señora G. de G. la ayuda humanitaria de emergencia, se ve gravemente amenazada y, por contera, se violan los derechos de la actora.

Es necesario señalar que con decisiones como la que tomó en relación con la actora el día 25 de junio de 2007, la autoridad demandada pone de presente que desconoce la razón de ser las normas que otorgan ayuda humanitaria a las personas víctimas del conflicto armado y que, adicionalmente, hace una interpretación restrictiva de las mismas; interpretación que no es tolerable desde un básico principio constitucional que consiste en que la razón de ser de un Estado es la de la protección de las personas que en él habitan.

En el sentido de esto último, observa la S. que la agencia pretendió la plena prueba de que los hechos ocurridos el 10 de abril de 2004, en los cuales murió el hijo de la demandante, estaban relacionados con motivos políticos. Así pues, con su conducta, la entidad demandada pone de presente que procuró vincular la concesión de ayuda humanitaria a la responsabilidad penal plenamente demostrada judicialmente. Si el objetivo del legislador al crear la figura prevista en el artículo 16 de la Ley 418 de 1997 hubiese sido aquel -esto es, el de brindar solamente ayuda en casos de responsabilidad declarada judicialmente- así lo hubiera expresado. Pero lo cierto es que no lo hizo e incluso, dado que lo importante en estos casos es la situación de la víctima y no consideraciones de orden presupuestal y administrativo, fijó un procedimiento que ampara el patrimonio estatal una vez cumplidos los fines esenciales de la ayuda humanitaria. Así lo hizo al señalar en el inciso 3º del artículo 18 de la Ley 418 de 1997 (modificado por el art. 9º de la Ley 782 de 2002):

''Si la Red de Solidaridad Social establece que alguna de las personas certificadas no tiene la calidad de víctima, esta perderá los derechos que le otorga el presente título, además de las sanciones penales que correspondan, y deberá reembolsar las sumas de dinero y los bienes que se le hayan entregado. Si se trata de créditos, el establecimiento financiero que lo haya otorgado podrá mantenerlo, reajustando las condiciones a la tasa de mercado.'' Debe entenderse que Acción Social cumple actualmente con las obligaciones que se le fijaban a la Red de Solidaridad.

4.3 También es necesario indicar que, como se vio en las consideraciones generales del caso, esta Corporación estableció que, dado que las actuaciones de los particulares en relación con las autoridades se ajustan a los postulados de buena fe, la versión de los hechos presentada por la víctima debe tenerse por cierta para efectos de conceder la ayuda humanitaria reconocida por la ley, a menos que las autoridades competentes demuestren lo contrario.

Aplicado al presente, lo que observa la S. es que no bastan los argumentos de la entidad demandada como negativa para el otorgamiento de la ayuda humanitaria, pues estos nunca se encaminaron a desvirtuar el decir de la actora, sino que se limitaron a exigir que se demostraran penalmente, dentro del marco de la Ley 418 de 1997, los hechos que dieron lugar a que la demandante reivindique su condición de víctima.

Así pues, observa la S. que el argumento de Acción Social en su contestación de la demanda se limita a invocar que la actora se encuentra ''por fuera del marco legal'' con fundamento en: a) un informe de revisión del proceso penal, realizado por la Personería de Medellín, que califica provisionalmente el caso de la señora G. de G. como ''no procedente para la ayuda humanitaria'' y; b) un informe de la F.ía General De La Nación que indica que el homicidio de A.G.G. se causó con arma de fuego de carga múltiple y arma blanca, pero que no existe certeza sobre autores y móviles del homicidio.

Sin embargo, la entidad demandada sí contaba, como actualmente esta S., con las declaraciones rendidas por dos testigos ante el fiscal encargado del caso, que vinculan la muerte del hijo de la demandante con la acción criminal de las milicias urbanas de las FARC en el municipio de Medellín. (F.s 16-18)

4.4 Por último desea indicar esta S. que resulta intolerable que una persona que pierde a su hijo en hechos violentos y adicionalmente se ve obligada a abandonar su lugar de residencia, también se le someta a un largo y tortuoso proceso de reclamación de la ayuda humanitaria que la Ley le reconoce. Como se puede observar en el material probatorio recaudado durante el trámite de la acción de tutela, la señora G. de G. completó ya cuatro años en la penosa tarea de buscar asistencia por parte del Estado y finalmente tuvo que recurrir a la instancia judicial constitucional para acceder a sus derechos.

4.4 Así pues, como advirtió ya la S., en el presente caso revocará el fallo dictado el 23 de Noviembre de 2007 por el Juzgado 18 Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Medellín, Antioquia y concederá a la señora L.M.G. de G. el amparo reclamado de sus derechos fundamentales, en especial el derecho que a su mínimo vital y, en consecuencia, La S. accederá plenamente a lo reclamado por la actora, ordenando a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional -Acción Social- que, en un término improrrogable de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación del presente fallo, le brinde en su totalidad la ayuda humanitaria de emergencia prevista en la Ley 418 de 1997 y las normas que la complementen y modifiquen, en calidad de víctima del conflicto armado por la muerte de su hijo A.G.G..

La S. Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en el nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,