Sentencia de Tutela nº 721/08 de Corte Constitucional, 21 de Julio de 2008

J.P.G.G. (expediente 1861564) y P.E.G.L. (1861566), presentaron acciones de tutela por separado, en octubre 16 y 19 de 2007, respectivamente, ante el reparto de los Jueces del Circuito de Villavicencio, contra Acción Social.

A.H..

La Agencia Presidencial para la Acción social y la Cooperación Internacional, Acción Social, negó las solicitudes elevadas por los actores, encaminadas a obtener la inscripción en el Registro Único de Población Desplazada y así acceder a la ayuda humanitaria, razón por la cual interpusieron demandas de tutela, al considerar que la entidad les está vulnerando sus derechos fundamentales.

Ante esos hechos, los actores solicitan el amparo de sus derechos, y en consecuencia, que se ordené a Acción Social, obtener la inclusión en el Programa de Atención para la población desplazada, y así obtener el reconocimiento y pago de la asistencia humanitaria a la que según ellos tienen derecho.

2. Demanda de tutela.

   1. Expediente T- 1861564.

      La señora J.P.G.G. manifiesta ser desplazada de la vereda la Laguna, inspección de Piñalito, municipio de Vista Hermosa (Meta), a causa de las amenazas recibidas por parte de grupos al margen de la ley, por lo que solicitó a la accionada ser incluida como beneficiaria de las ayudas otorgadas por el Gobierno Nacional, lo cual no fue posible según la respuesta obtenida en marzo 27 de 2007.

      Sostiene que Acción Social, negó su petición, al asegurar que adquirió ''un seguro contributivo en la EPS Coomeva'' y vivió toda la vida en Villavicencio. Según ella ese hecho ocurrió en agosto de 2004, ''cuando uno de sus hijos se enfermó y el Sisben que tenía en Vista Hermosa no cubría los gastos médicos que requería en Villavicencio, pero una vez superado el estado de salud del menor, retorno a su lugar de origen'' (f. 1 cd. inicial), utilizando nuevamente los servicios del Sisben de Vista Hermosa.

      Aclara que cuando llegó como desplazada en febrero de 2007, tenía cuatro meses de embarazo, fecha en la cual fue inscrita en el Sisben de Villavicencio (f. 1 ib.).

   2. Expediente T- 1861566.

      El señor P.E.G.L. manifiesta ser desplazado del municipio de Puerto Elvira, desde 2002. E. inscrito en Acción Social junto con su núcleo familiar.

      Aclara que se encuentra a cargo de sus dos hijos menores J.S. y P.E.G.F., que su esposa L.A.F. abandonó el hogar, y es ella la titular de la ayuda, por ende la única que la puede reclamar; por lo tanto, solicitó a la entidad accionada dividir el núcleo familiar, obteniendo respuesta negativa.

      Considera que como Acción Social le está vulnerando sus derechos, toda vez que no tiene en cuenta que padece una enfermedad terminal (no indica cual), lo que le impide trabajar y contar con medios económicos para suplir sus necesidades básicas.

3. Respuesta de la Asesora Jurídica de Acción Social.

   La Jefe de la Oficina Jurídica de la entidad accionada, asevera que ha actuado con pleno apego a la ley y no puede predicarse que haya vulnerado derecho fundamental alguno, solicitando no conceder las pretensiones de los accionantes.

   En el caso de J.P.G.G. ( 1861564) aclaró que una vez revisada la base de datos del Registro Único de Población Desplazada, se pudo constatar que presentó la declaración juramentada ante la Procuraduría de Villavicencio en febrero 21 de 2007, encontrando que no era viable su inscripción ya que ''de los hechos narrados no se deduce que su desplazamiento se haya producido dentro de las circunstancias de hecho previstas en el artículo 1° de la Ley 387 de 1997'', expidiendo el acto administrativo debidamente motivado (f. 32 cd. inicial). Igualmente indicó que ''no interpuso recurso alguno contra la decisión'', por lo tanto el acto administrativo quedó en firme.

   Frente al caso de P.E.G.L. (1861566) quien solicitó la división del núcleo familiar, aclaró que ''no es posible acceder a la modificación solicitada..., por cuanto la inscripción en el registro se realiza de conformidad con la situación planteada al momento de la declaración, y no le es dable legalmente a Acción Social modificar el acto administrativo con el cual se valoró la información consignada en la declaración mencionada'' (f 27 cd. inicial).

   Agregó que no es posible ''efectuar tantos registros como circunstancias de índole interna se presenten en cada grupo familiar reconocido como tal'', toda vez que la conformación de las familias inscritas está determinada por la información que de manera libre, voluntaria y bajo la gravedad de juramento realizan las personas que declara.

4. Documentos relevantes allegados en fotocopia.

   1. Expediente T- 1861564.

      1. Cédula de ciudadanía de J.P.G.G., que indica como fecha de nacimiento noviembre 29 de 1995 (f. 23 inicial respectivo).

      2. Constancia de la Secretaría de Educación y Cultura del Meta Núcleo de Desarrollo Educativo de Vista Hermosa, Centro Educativo G.M., en la que el Director del centro educativo afirma que el alumno F.G.D. identificado con el Registro Civil nuip 001228 de Villavicencio Meta, estuvo matriculado en la S.G.M., durante el año lectivo de 2005, en el nivel de transición. Agrega que ''el alumno en mención se retiró del plantel por motivos de cambio de domicilio a causa de problemas de orden público de la región'' (f. 20 ib.).

      3. C. del Sistema de Identificación y Clasificación de Potenciales Beneficiarios para Programas Sociales de Vista Hermosa Meta, de la accionante y su menor F.G.D. nacido en diciembre 28 de 2000, clasificados en el nivel I, del barrio 0219 Piñalito (caserío), que expiró en diciembre 31 de 2007 (fs. 22 y 24 ib.).

   2. Expediente T-1861566.

      1. Derecho de petición elevado en septiembre 24 de 2007 por P.E.G.L. a la entidad accionada solicitando ''la división del grupo familiar'', e indicando que ''me encuentro mal de salud ya que soy una persona hipertensa'', lo que le ha generado un daño a ''mis riñones'', por lo que le están realizando ''hemodiálisis tres veces en la semana en el centro RTS'' (f.17 cd respectivo).

      2. Dictamen del médico Internista Nefrólogo de la RTS LTDA., sucursal Villavicencio -Unidad Renal de la Secretaria de Salud del Meta, indicando que es un paciente de 47 años con ''N.H., inició TRFR en Diálisis Peritoneal con posterior retiro de catéter en agosto 2003 por peritonitis intratable'', con antecedentes quirúrgicos de ''colocación de catéter de hemodiálisis yugular, construcción de FVA'', que padece ''insuficiencia Renal Crónica Terminal en Hemodiálisis'' e ''Hipertensión arterial controlada'', remitiéndolo para valoración al grupo de transplante (f. 19 ib.).

6. Fallos únicos de instancia.

   El Juzgado Segundo Penal del Circuito de Villavicencio, utilizando los mismos argumentos, en los dos casos no tuteló los derechos fundamentales invocados, teniendo en cuenta que ''es difícil que este juzgador entre a analizar por esta vía si Acción Social tiene o no el presupuesto para proteger en debida forma a los desplazados de nuestra patria, pero lo que si esta dado es que en el evento en que se vulneran derechos de rango fundamental, en lo que ellos le concierne, a las personas se entre a tutelar los mismos ordenado todo lo necesario para dichos efectos cesen''.

   Concluye aclarando que no comparte del todo los argumentos dados por la entidad accionada, no es posible ordenar la su inclusión en el RUP, al considerar que ese procedimiento es ''un acto consecuente de una labor investigativa y comparativa entre diferentes entes, para lo cual Acción Social, expide una resolución contra la cual proceden los recursos de ley, para que los afectados puedan ejercer su derecho de defensa''.

Primera. Competencia.

Esta corporación es competente para examinar las determinaciones referidas, en Sala de Revisión, al tenor de lo dispuesto en los artículos 86 y 241 numeral 9° de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

Segunda. Los asuntos objeto de análisis.

Los actores instauraron por separado acción de tutela, al considerar que Acción Social de Villavicencio les está vulnerando sus derechos fundamentales al negarles la ayuda humanitaria, a la cual creen tener derecho al ser desplazados por la violencia.

Tercera. La acción de tutela como mecanismo de protección de derechos fundamentales de la población desplazada es procedente. Reiteración de jurisprudencia.

Dado que las personas desplazadas son merecedoras de especial protección, por hallarse en situación dramática al haber soportado cargas injustas, que es urgente contrarrestar para que puedan satisfacer sus necesidades más apremiantes, esta Corte ha encontrado que resulta desproporcionado exigir el agotamiento previo de trámites ordinarios como requisito para la procedencia de la tutela. Así ha expresado en múltiples oportunidades:

''Debe quedar claro que, debido a la gravedad y a la extrema urgencia a la que se ven sometidas las personas desplazadas, no se les puede someter al trámite de las acciones judiciales para cuestionar los actos administrativos de la Red, ni a la interposición de interminables solicitudes a la coordinadora del Sistema. Aquello constituye la imposición de cargas inaguantables, teniendo en cuenta las condiciones de los connacionales desplazados, y son factores que justifican la procedencia de la acción de tutela. En este contexto, se ha admitido que cuando quiera que en una situación de desplazamiento forzado una entidad omita ejercer sus deberes de protección para con todos aquellos que soporten tal condición, la tutela es un mecanismo idóneo para la protección de los derechos conculcados.'' T-086 de febrero 9 de 2006, M.P.C.I.V.H..

Al respecto, cabe reiterar lo señalado en la sentencia T-611 de agosto 13 de 2007, donde se tuvo en cuenta la definición contenida en el artículo 1º de la Ley 387 de 1.997, hacia la adopción de medidas para prevenir el desarraigo forzado y la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica del desplazado, quien se ha visto forzado ''a migrar dentro del territorio nacional, abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público''.

El desplazamiento forzado interno ha afectado grandes grupos de población en el territorio nacional, siendo tan serio el drama que en distintas oportunidades esta Corte lo ha calificado de ''problema de humanidad que debe ser afrontado solidariamente por todas las personas, principiando, como es lógico, por los funcionarios del Estado'' T-227 de 5 de mayo de 1997, M.P.A.M.C.; o ''un verdadero estado de emergencia social'', ''una tragedia nacional, que afecta los destinos de innumerables colombianos y que marcará el futuro del país durante las próximas décadas'' y ''un serio peligro para la sociedad política colombiana'' SU-1150 de agosto 30 de 2000, M.P.E.C.M...

Ha indicado además que ''al Estado le compete impedir que el desplazamiento se produzca, porque las autoridades han sido establecidas para respetar y hacer respetar la vida, honra y bienes de los asociados, pero también ha dicho que si `no fue capaz de impedir que sus asociados fueran expulsados de sus lugares de origen, tiene por lo menos que garantizarle a los cientos de miles de colombianos que han tenido que abandonar sus hogares y afrontar condiciones extremas de existencia la atención necesaria para reconstruir sus vidas´ SU- 1150 de agosto 30 de 2000, M.P.E.C.M.. . Lo anterior comporta que la situación de cada una de las personas y familias desplazadas por la violencia deba ser un asunto prioritario de las autoridades'' T-721 de agosto 20 de 2003, M.P.Á.T.G... Así mismo sostuvo:

''El desplazamiento forzado en Colombia ha conducido a una violación masiva y sistemática de derechos fundamentales de miles de personas que, por distintas causas, han sido obligadas a emigrar de su entorno habitual para posteriormente, en muchos casos, verse sometidas al abandono de la sociedad y del Estado, que debe brindar en forma oportuna y efectiva la atención necesaria para que esta población supere su estado de extrema vulnerabilidad, como así mismo refrendó esta corporación recientemente.'' T-334 de mayo 4 de 2007, M.P.N.P.P..

La Corte ha fijado en diversas oportunidades como debe ser el proceso de inclusión de una persona en el Registro Único de Población Desplazada y los criterios que deben guiar a los funcionarios receptores de la declaración y evaluación, a la hora de definir sí el solicitante tiene o no derecho a ser inscrito.

En este sentido la Corte ha sido clara al señalar que la inscripción carece de efectos constitutivos de esa condición; por lo que, en cambio, dicho registro cumple únicamente las finalidades de servir de herramienta técnica para la identificación de la población afectada y como instrumento para el diseño e implementación de políticas públicas que busquen salvaguardar los derechos constitucionales de los desarraigados.

También se ha dicho que las normas sobre desplazamiento y, en particular, las que orientan a los funcionarios encargados de diligenciar el registro, deben interpretarse y aplicarse a la luz de los siguientes principios: (a) ''las normas de derecho internacional que hacen parte del bloque de constitucionalidad sobre el tema de desplazamiento forzado'' T-468 de junio 9 de 2006, M.P.H.A.S.P.; (b) ''la favorabilidad''88 T-025 enero 22 de 2004, M.P.M.J.C. Espinosa.; (c) ''el principio de buena fe y el derecho a la confianza legítima''99 T-1094 de noviembre 4 de 2004, M.P.M.J.C.E.; y, (d) ''la prevalencia del derecho sustancial propio del Estado Social de Derecho''110T-025 enero 22 de 2004, M.P.M.J.C.E..

11T-563 de mayo 26 de 2005, M.P.M.G.M.C...

En virtud de lo anterior, la jurisprudencia de esta Corte señala una serie de reglas relativas a la inscripción de una persona en el Registro Único de Población Desplazada, que es propio tener en cuenta:

1. Los servidores públicos deben informar de manera oportuna y completa a quien pueda encontrarse en situación de desplazamiento forzado, sobre la totalidad de sus derechos y el trámite que debe surtir para exigirlos11.

2. Los funcionarios que reciben la declaración y diligencian el registro, sólo pueden requerir al solicitante el cumplimiento de los trámites y requisitos expresamente previstos en la ley para tal fin112T-1073 de octubre 21 de 2005, M.P.J.A.R..2.

3. En virtud del principio de buena fe, deben tenerse como ciertas, prima facie, las declaraciones y pruebas aportadas por el declarante113T-563 de mayo 26 de 2005, M.P.M.G.M.C..3. En este sentido, si el funcionario considera que la declaración o la prueba es contraria a la verdad, debe demostrarlo; los indicios deben tenerse como prueba válida y las contradicciones de la declaración no son prueba suficiente de que el solicitante faltó a la verdad114T-327 de marzo 26 de 2001, M.P.M.G.M.C..4.

4. La declaración sobre los hechos constitutivos de desplazamiento debe analizarse de tal forma, que se tenga en cuenta la condición particular de los desplazados, interpretándose a su favor.

5. Que no se efectúe la declaración dentro del término de un año, como está definido en la norma vigente, no puede conllevar efectos determinantemente excluyentes, pues además de vulnerar el núcleo esencial de los derechos fundamentales de los desarraigados, desconoce instrumentos internacionales como los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, cuya fuerza vinculante ha sido reconocida por la Corte Constitucional115T-611 de agosto 13 de 2007, M.P.N.P.P..5.

La condición de desplazado por la violencia es una circunstancia de carácter fáctico, que se presenta cuando se ha ejercido cualquier forma de coacción para imponer el abandono del lugar habitual de residencia o de trabajo, obligando a movilizarse a otro lugar, dentro de las fronteras del Estado.

Quinta. Análisis de los casos concretos.

5.1. En el expediente T-1861564 la accionante alega que Acción Social incurrió en una serie de errores en el estudio de su solicitud como desplazada, lo que le impidió acceder a la ayuda humanitaria. Añade que el argumento dado por la entidad es que ''viví toda mi vida en Villavicencio solo por haber adquirido un seguro contributivo en la EPS Coomeva'', sin tener en cuenta que lo anterior ocurrió en agosto de 2004, cuando según ella ''uno de sus hijos se enfermó y el Sisben que tenía en Vista Hermosa no cubría los gastos médicos que requería en Villavicencio, pero una vez superado el estado de salud del menor, retorno a su lugar de origen''.

Al respecto cabe señalar que ni la entidad accionada ni el a-quo realizaron algún tipo de actuación probatoria que desvirtuara lo manifestado por la accionante, al contrario a folio 24 del expediente se puede observar la copia del carné del sisben como beneficiaria, lo que en principio le daría la razón y, demostraría que no se encuentra afiliada por medio de un seguro contributivo a Coomeva EPS.

De tal manera y teniendo en cuenta lo que se ha venido expresando y los precedentes constitucionales citados anteriormente, referente a las reglas relativas a la inscripción de una persona en el RUPD, el funcionario encargado del análisis de los hechos al no proceder a la inscripción de la actora, omitió considerar que:

''En virtud del principio de buena fe, deben tenerse como ciertas, prima facie, las declaraciones y pruebas aportadas por el declarante116 T-563 de mayo 26 de 2005, M.P.M.G.M.C..6. En este sentido, si el funcionario considera que la declaración o la prueba falta a la verdad, debe demostrar que ello es así; los indicios deben tenerse como prueba válida; y las contradicciones de la declaración no son prueba suficiente de que el solicitante faltó a la verdad''117 T-327 de marzo 26 de 2001, M.P.M.G.M.C..7.

5.2. En el expediente T-1861566 el accionante solicita que Acción Social ''divida su núcleo familiar'' para que de esta forma pueda acceder a la ayuda humanitaria, que por su condición de desplazado. Lo anterior lo justifica, al afirmar que su esposa es la titular de la ayuda, los abandonó hace 3 años, y es ella quien recibe y ''disfruta del programa de población desplazada''.

Indica que se encuentra en precario estado de salud, hecho que hace más gravosa su condición física y económica, debido a la imposibilidad que tiene para trabajar, situación que le impide cumplir con las obligaciones básicas de sus dos menores hijos.

La entidad accionada en respuesta dada en octubre 8 de 2007, informó que ''deberá resolver la situación dentro del núcleo familiar con intervención de autoridades competentes en asuntos de familia, a fin de determinar quién de los miembros del núcleo familiar, recibirá las ayudas estatales para hacerle entrega de los recursos o si hay menores o adultos mayores en su núcleo familiar, para lo cual se requiere la intervención del INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR-ICFB-entidad que tiene facultades para otorgar la custodia provisional de los menores, entre tanto se define la situación de estos con intervención de autoridades tales como los Juzgados de Familia o Comisarías de Familia del Distrito''.

En principio los argumentos dados por Acción Social son validos y la respuesta se acoge a la normatividad vigente que regula la materia, pero hay que resaltar que esta entidad fue creada para otorgar una atención integral a las personas desplazadas por la violencia.

De tal manera, y teniendo en cuenta la ya citada jurisprudencia, la cual al confrontarla con el caso en estudio, nos damos cuenta que el proceder de la entidad, no es el más adecuado, toda vez que el señor P.E.G.L. y su núcleo familiar son desplazados por la violencia, que se encuentran recibiendo la ayuda otorgada por el gobierno nacional, la cual recibe su esposa la señora L.A.F., quien según lo manifestado por el actor, abandonó el hogar, hecho que no fue controvertido por ninguna de las partes.

Por lo que la Sala encuentra injustificado que la entidad demandada se oponga a la solicitud del señor G.L., argumentando que ''deberá resolver la situación dentro del núcleo familiar con intervención de autoridades competentes...'', sin tener en cuenta que es una familia que se encuentra en apremiantes complicaciones materiales y emocionales, más aún cuando hay certeza de la condición real de desplazado, sabiendo que es el factor que debe motivar la ayuda integral del solicitante.

Por lo tanto es esa entidad la que deberá comprobar la división del núcleo familiar y verificar el estado de salud del solicitante y las condiciones de este con sus menores hijos, para que tome las medidas pertinentes, y de aviso al Bienestar Familiar si el caso lo requiere en aras de proteger los derechos de los menores en mención.

En consecuencia, se revocará la sentencia única de instancia proferida por Juzgado Segundo Penal del Circuito de Villavicencio en noviembre 1° (T-1861564) y 6 (T-1861566) de 2007, que negó el amparo solicitado y, en su lugar, se dispondrá que en el término de 48 horas, contadas a partir de la notificación de este fallo, el Coordinador de la Unidad Territorial de Acción Social de Villavicencio, o quien haga sus veces, realice los trámites pertinentes para que la señora J.P.G. y su unidad familiar sean inscritas en el Registro Único de Población Desplazada, para que en un término máximo de 15 días empiecen a ser beneficiarias de la ayuda que corresponda, otorgada por el Gobierno Nacional.

Al igual que el Coordinador de la Unidad Territorial de Acción Social de Villavicencio, o quien haga sus veces, realice las verificaciones de la división del núcleo familiar y compruebe el verdadero estado de salud del solicitante y las condiciones de este con sus menores hijos, para que tome las medidas pertinentes, y de aviso al Bienestar Familiar sí el caso lo requiere, en aras de proteger los derechos de J.S.G.F. y P.E.G.F..

En mérito de lo expuesto, la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,RESUELVE

Primero.- REVOCAR los fallos proferidos en noviembre 1° (T-1861564) y noviembre 6 (T-1861566) de 2007 por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Villavicencio, que les negó el amparo solicitado por J.P.G.G. y P.E.G.L. respectivamente. En su lugar, se dispone CONCEDER la protección de los derechos a la vida en condiciones dignas, estabilización, igualdad y seguridad social, de los mencionados demandantes y de sus correspondientes núcleos familiares, con lo que ello implica en la asistencia social que es debida a quienes han sido víctimas de desplazamiento forzado.

Segundo.- En consecuencia, ORDÉNASE a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social, por conducto del Coordinador de la Unidad Territorial de Acción Social de Villavicencio, o quien haga sus veces, que dentro de los quince (15) dias calendario siguientes a la notificación de esta providencia, si no lo hubiere efectuado, realice los trámites pertinentes para que la señora J.P.G. y su unidad familiar sean inscritas en el Registro Único de Población Desplazada y, empiecen a ser beneficiarias de la ayuda que corresponda, otorgada por el Gobierno Nacional.

Al igual que el Coordinador de la Unidad Territorial de Acción Social de Villavicencio, o quien haga sus veces, realice las verificaciones de la división del núcleo familiar y compruebe el verdadero estado de salud del solicitante y las condiciones de este con sus menores hijos, para que tome las medidas pertinentes y de aviso al Bienestar Familiar si el caso lo requiere en aras de proteger los derechos de J.S.G.F. y P.E.G.F..

Tercero.-, LÍBRESE por secretaría la comunicación de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los efectos allí contemplados.

C., notifíquese, comuníquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional. C..

NILSON PINILLA PINILLA

MagistradoHUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

MagistradoCLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ

MagistradaMARTHA SÁCHICA DE MONCALEANO

Secretaria General