Sentencia de Tutela nº 722/08 de Corte Constitucional, 21 de Julio de 2008

La señora L.Q.S. interpuso acción de tutela, en noviembre 6 de 2007, contra Acción Social de B., la cual correspondió al Juzgado 4° de Familia de la misma ciudad, reclamando el amparo de los derechos fundamentales a la ''asistencia humanitaria y a la reparación'', por los hechos que a continuación son resumidos.

A.H. y relato contenido en la demanda.

La actora manifiesta que su hijo D.H.F.Q., entonces de 17 años de edad, desapareció forzosamente en abril de 1999 de B., ''por la acción de las Autodefensas Unidas de Colombia AUC''.

En mayo 2 de 1999 su hijo fue víctima de ''descuartizamiento con motosierra'' por parte de las AUC, encontrándose su despedazado cuerpo en mayo 4 de 1999, en una fosa común en una finca de Majagual (S.), de donde fue levantado el mismo día por un Inspector de Policía.

La señora anota que dos días después de la aparición del cadáver de su hijo, recibió en su casa una llamada telefónica amenazante, advirtiéndole que ''si interponía alguna denuncia o reclamaba por la muerte de DANIEL, debía atenerse a las consecuencias'' (f. 1 cd. inicial).

Ante ''la desmovilización'' de las AUC, en agosto 7 de 2007 viajó a Majagual para trasladar a B. el cadáver de su hijo D., que pudo inhumar en el osario N° 307 de la Iglesia Cristo Misionero de esa ciudad. Manifiesta además que el día 25 del mismo mes y año recibió otra llamada, conminándola a ''abstenerse de hacer cualquier trámite por la muerte de D., so pena de encontrar la muerte y que sabían que había retirado los restos humanos de Majagual'' (f. 2 ib.).

Efectuado registro en agosto 10 de 2007 ante la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación en B., radicado N° 206-207, afirma que formuló denuncia penal por amenaza en agosto 27 de 2007 y que está pendiente la inscripción en el Registro Nacional de Víctimas de la Unidad Nacional de Justicia y Paz.

Asevera que en septiembre 10 de 2007 solicitó a la entidad accionada ''asistencia humanitaria'', de conformidad con la ley; mediante oficio UTSA-01747 de 17 del mismo mes, le informaron que ''en lo que hace referencia al Programa de Atención a Víctimas de la Violencia... el artículo 15 de la Ley 418 de 1997, prorrogada por la Ley 548 de 1999 y prorrogada y modificada por la Ley 782 de 2002, reza: ´para los efectos de esta ley se entiende por víctimas de la violencia política, aquellas personas de la población civil que sufran perjuicios en su vida o grave deterioro en su integridad personal o bienes, por razón de atentados terroristas, combates, secuestros, ataques y masacres en el marco del conflicto armado interno...'. A esta ayuda pueden acceder solamente las víctimas de la violencia política, o sea que los hechos en que fallecen se perpetran por motivos ideológicos y políticos''.

Además, se le adujo que la solicitud se debe elevar dentro del año siguiente a la ocurrencia de los hechos, razón por la cual ''no es posible su trámite, por cuanto está por fuera del tiempo legal establecido''.

2. La demanda de tutela.

   Ante esos hechos, la señora L.Q.S. solicita el amparo de sus derechos a ''la asistencia humanitaria y a la reparación'', al igual que la ''protección especial a la mujer cabeza de familia'', mediante la inclusión en el Programa de Atención a Víctimas y el reconocimiento y pago por parte de Acción Social de la asistencia humanitaria a que reclama tener derecho.

3. Respuesta de Acción Social.

   La Jefe de la Oficina Jurídica de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social, entidad demandada, afirma que de acuerdo con lo estatuido en el artículo 8° del Decreto 2569 de 2000, sobre la oportunidad de la declaración, ésta se debe efectuar dentro del año siguiente a la ocurrencia del suceso que originó el desplazamiento (f. 37 cd. inicial).

   Frente al caso concreto, acude a la respuesta dada por la Unidad Territorial Santander en septiembre 17 de 2007, para resaltar que ''el fallecimiento, según lo informado por la peticionaria, ocurrió el 2 de mayo de 1999, y la información a dicha Unidad territorial, se efectuó en el mes de septiembre de 2007'' (está resaltado en el texto original).

   Igualmente refiere que Acción Social no indemniza, enfatizando que ''a la fecha no es la llamada a resarcir los daños o perjuicios causados por otros'', siendo diferente la entrega de la ayuda solidaria, legal y reglamentariamente establecida, que no es una indemnización, teniendo las dos figuras fuente y motivación legal diferente (f. 39 ib.).

   Así, asevera que la entidad ha actuado con pleno apego a la ley y no puede predicarse que haya vulnerado derecho fundamental alguno.

4. Documentos relevantes allegados al proceso en fotocopia.

   1. Oficio UTSA-01747 de septiembre 17 de 2007, expedido por el Coordinador de la Unidad Territorial Santander de Acción Social, decidiendo que como la ayuda humanitaria se prestará siempre y cuando ''la solicitud se eleve dentro del año siguiente a la ocurrencia de los hechos'', razón por la cual en el caso bajo estudio no es posible su trámite, pues ''está fuera del tiempo legal establecido'' (f. 8 ib.).

   2. Derecho de petición, radicado en septiembre 3 de 2007 por L.Q.S. ante Acción Social de B., pidiendo la asistencia humanitaria a que tiene derecho por el prolongado padecimiento causado por la muerte de su hijo en tan execrables circunstancias (fs. 9 a 11 ib.).

   3. Certificado de la F.ía Trece Seccional de S. (S.), sobre la existencia de investigación previa por la muerte de ''D.H.F.Q., hechos ocurridos el día 4 de mayo del año 1999 en el Municipio de Majagual S.'', aclarando que fue enviada a un F. Especializado de Sincelejo, por razones de competencia (f. 12 ib.).

   4. Certificación del F. Primero Delegado ante el Juzgado Penal Especializado de Sincelejo, acreditando la realidad de esa investigación y que mediante Resolución de mayo 18 de 2001 ordenó la suspensión de la misma, encontrándose actualmente archivada (f. 13 ib.).

   5. Certificación suscrita por el Personero Municipal de Majagual, S., informando que el joven F.Q. falleció en mayo 2 de 1999, en el corregimiento de San Roque de ese municipio, ''víctima de masacre discriminada, por motivos ideológicos y políticos en el marco del conflicto armado interno'' (f. 15 ib.).

   6. Registro Civil de Defunción de D.H.F.Q., sentado en la Notaría Única del Círculo de Majagual (f. 16 ib.)

   7. Registro Civil de Nacimiento de D.H.F.Q., sentado en la Notaría Segunda del Círculo de San Gil (nacido el 10 de julio de 1981, f. 18 ib.).

   8. Acta de Levantamiento de Cadáver, correspondiente a ''D.H.F.Q.'', donde se describe que ''el cuerpo presenta desprendimiento de la cabeza, extremidades superiores, extremidades inferiores, heridas desde el tórax hasta el ombligo causadas al parecer con armas cortantes (motosierra)'' (f. 17 ib.).

   9. Permiso otorgado por la Secretaria de Gobierno de Majagual, para que la señora L.Q.S. ''traslade los restos mortales de su hijo D.H.F.Q., desde la ciudad de Majagual (S.) hasta la ciudad de B.'' (f. 24 ib.).

   10. Documento de propiedad N° 7168, que hace constar que la Parroquia Cristo Misionero de B., ha vendido a título perpetuo a L.Q.S. un osario demarcado con el N° 307 ubicado en la cripta Madre del S. de esta parroquia, por la suma de $420.000 (f. 30 ib.).

5. Fallo de primera instancia.

   El Juzgado Cuarto de Familia de B., mediante sentencia de noviembre 21 de 2007, negó el amparo pedido, anotando que aunque ''está demostrado que el joven D.H.F.Q. hijo de la accionante L.Q.S. murió víctima de ejecución extrajudicial por parte de hombres de las AUC, hecho ocurrido el 4 de mayo de 1999, no es menos cierto que la solicitud para el reconocimiento de la Asistencia Humanitaria, fue presentada en forma extemporánea, tal como lo manifiesta la entidad demandada'' (f. 62 cd. inicial).

   Aclaró que la solicitud fue presentada el 3 de septiembre de 2007, vencido el año previsto en la norma citada, por lo cual ''no es dable aplicar las excepciones al plazo legal referido, previstas en el art. 7 de la Ley 782 de 2002, por cuanto no obra en el expediente prueba sobre la fuerza mayor o caso fortuito, que hayan impedido a la víctima presentar la solicitud dentro del término oportuno; la tutelante no allegó copia de denuncio de las amenazas aludidas''.

   F.I..

   La actora impugnó ese fallo, diciendo no poseer información actualizada y escrita sobre la investigación por amenazas, adelantada en B.; pide que se oficie a la F.ía para ''conocer el estado actual de la investigación'' (f. 64 cd. inicial) y adjunta copia de la denuncia penal interpuesta por ''amenazas art. 347 C.P.'' en agosto 27 de 2007 (fs. 65 y 66 ib.).

   G.F. de segunda instancia.

   El Tribunal Superior de B., S. Civil, mediante sentencia de diciembre 13 de 2007, confirmó el fallo impugnado, encontrándole razón a lo manifestado por el a quo, particularmente por el referido transcurso temporal.

Primera. Competencia.

Esta corporación es competente para examinar la determinación referida, en S. de Revisión, al tenor de lo dispuesto en los artículos 86 y 241 numeral 9° de la Constitución y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

Segunda. El asunto objeto de análisis.

Se determinará si derechos fundamentales de L.Q.S. fueron vulnerados por Acción Social, al negarle la ayuda humanitaria a que cree tener derecho, por ser víctima de grupos armados al margen de la ley, y la muerte de su hijo se encuentra dentro del marco de la Ley 418 de 1997.

Tercera. Las víctimas tienen derecho a ayuda humanitaria por los daños que hayan sufrido a consecuencia de la acción de grupos armados organizados al margen de la ley.

Inicialmente la Ley 418 de diciembre 26 de 1997 en su artículo 15, modificado por el 6° de la Ley 782 de 2002, define como víctimas de la violencia política a los integrantes de la población civil que sufran perjuicios en su vida, o grave deterioro en su integridad personal o en sus bienes, por razón de atentados terroristas, combates, secuestros, ataques y masacres en el marco de los enfrentamientos y acciones criminosas que en el país vienen causando grupos armados organizados al margen de la ley.

El artículo 7° de la citada Ley 782 desarrolla el principio de solidaridad social, señalando que tales víctimas recibirán asistencia humanitaria, entendida como la ayuda indispensable para sufragar los requerimientos esenciales, a fin de satisfacer los derechos que hayan sido menoscabados por los actos enunciados anteriormente. Determina que la ayuda será prestada por la Red de Solidaridad Social, en desarrollo de su objeto legal y de acuerdo con las directrices señaladas, y por las demás entidades públicas relacionadas en dicha Ley, dentro del marco de sus respectivas competencias.

Adicionalmente, el artículo 49 de la Ley 418 de 1997, prorrogado por la Ley 1106 de 2006, beneficia con ayuda humanitaria de emergencia, tendiente a mitigar o impedir la agravación o la extensión de los efectos de los actos referidos, a quienes sufran perjuicios por causa de homicidios u otros atentados contra la vida, la integridad física, la seguridad o la libertad personal, cometidos por móviles ideológicos o políticos, o sean objeto de amenazas de agresiones de esta naturaleza.

Cuarta. Aplicación del Decreto 1290 de abril 22 de 2008 al caso concreto.

El programa de reparación individual por vía administrativa para las víctimas de los grupos armados organizados al margen de la ley, comprende las acciones que propendan por la restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición de las conductas violatorias.

El artículo 1° del Decreto 1290 de 2008 estipula que el programa de reparación individual estará a cargo de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social.

El artículo 2° consagra el principio de solidaridad frente a la reparación individual administrativa, como un conjunto de medidas de reparación que el Estado reconoce a las víctimas de violaciones de sus derechos fundamentales, por hechos atribuibles a grupos armados organizados al margen de la ley. El programa comprende la protección de los derechos a la vida, integridad física, salud física y mental, libertad individual y libertad sexual.

El Decreto considera como destinatarios o beneficiarios del programa a quienes hubieren sufrido daño directo como consecuencia de la violación de tales derechos, por acción de los grupos armados organizados al margen de ley. Cuando a la víctima se le hubiere causado la muerte o estuviere desaparecida, tendrán esa condición el cónyuge o compañero o compañera permanente, o el familiar en primer grado de consanguinidad o primero civil de la víctima directa, o aquellos que dependían económicamente de la misma.

El artículo 4° se refiere a las medidas de reparación, como ''la indemnización solidaria, restitución, rehabilitación, medidas de satisfacción, garantías de no repetición de las conductas delictivas'', indicando que el Estado reconocerá y pagará una indemnización solidaria directamente a la víctima, o a los beneficiarios de que trata el comentado Decreto, a título de indemnización solidaria, de acuerdo con los derechos fundamentales violados.

Para la implementación de las medidas de reparación se tendrán en cuenta los programas de los diferentes organismos del Estado, los cuales informarán a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social, en forma individual, las medidas de reparación otorgadas, describiendo cada una y el beneficiario de la misma.

El artículo 15 crea el Comité de Reparaciones Administrativas, el cual estará a cargo de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación, a través del mencionado Comité Administrativo, cuya sede principal estará en Bogotá.

Para la solicitud de reparación, el artículo 21 estipula que ''los interesados en la reparación individual por vía administrativa deberán diligenciar, bajo la gravedad del juramento, una solicitud con destino al Comité de Reparaciones Administrativas, en un formulario debidamente impreso y distribuido por la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social''.

Dicho formulario podrá ser reclamado y presentado en forma gratuita en las alcaldías; personerías municipales; procuradurías regionales, distritales y provinciales; defensorías del pueblo y sedes de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación y de la Unidad Nacional de F.ías para la Justicia y la Paz.

Una vez diligenciada la solicitud, deberá el interesado remitirla de manera inmediata a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social, que presentará un informe mensual al Comité de Reparaciones Administrativas sobre las solicitudes de reparación recibidas.

La acreditación de la calidad de víctima se da una vez verificada la información suministrada por el titular o los beneficiarios, la cual estará a cargo de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social (artículo 23). El turno para resolver la solicitud irá en orden de recepción, en un lapso no mayor de 18 meses desde la fecha de su radicación (artículo 27).

Quinta. Análisis del caso concreto.

La señora L.Q.S. considera vulnerados sus derechos fundamentales, por la negativa de Acción Social de B. a otorgarle la ayuda humanitaria a que tiene derecho.

El Juzgado Cuarto de Familia de esa ciudad negó el amparo pedido, al estimar que los hechos relatados por la actora no revelan un estado de fuerza mayor o caso fortuito, que haya impedido presentar la solicitud dentro del término fijado (f. 63 cd. inicial), decisión que fue confirmada por el Tribunal Superior de B., S. Civil, compartiendo los argumentos del a quo.

En el caso objeto de análisis se aprecia que la señora L.Q.S. es víctima de la violencia, dado que en mayo 2 de 1999 su hijo D.H.F.Q., de 17 años de edad, ''fue víctima de ejecución extrajudicial por parte de hombres de las Autodefensas Unida ce Colombia - AUC...'', apareciendo su cuerpo dos días después, con señales de ''descuartizamiento con motosierra''.

La F.ía Trece Seccional de S. (S.) inició investigación previa por ese hecho, la cual fue remitida posteriormente a la F.ía Primera Especializada de Sincelejo, que mediante resolución de mayo 18 de 2001 ordenó su suspensión, encontrándose actualmente archivada (f. 12 ib.), impunidad que junto a la de otros crímenes similares viene generando preocupación internacional e interés global por adoptar mecanismos legales que realmente permitan contrarrestar tal flagelo y, particularmente, proteger y resarcir a las víctimas.

Teniendo en cuenta lo que se ha venido expresando y las normas citadas, recuérdese que frente a la inscripción en el Programa de Reparación Individual por vía administrativa para las víctimas de los grupos armados organizados al margen de la ley, esta Corte ha señalado Cfr. T-417 de mayo 25 de 2006, M.P.R.E.G.. que no se trata de decisiones arbitrarias o puramente discrecionales, debiendo informarse que la víctima lo fue dentro de los elementos objetivos que lo indiquen, o en caso contrario, se expondrán suficientemente las razones por las cuales no se considera acreditada tal condición a partir de la información disponible, correspondiendo a Acción Social valorar lo allegado y dar una respuesta de fondo y definitiva al peticionario.

Es importante precisar, por otra parte, que conforme a lo dispuesto en el artículo 93 superior, los derechos y deberes consagrados en la Constitución deben interpretarse a la luz de los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia, de modo que ninguna autoridad de la República puede ejercer sus funciones o facultades, sean regladas o relativamente discrecionales, al margen ni en contra de lo allí estatuido. A su vez, el artículo 94 ibídem advierte que la enunciación de los derechos y garantías contenidos en la Carta Política y en los convenios internacionales vigentes, no debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ellos.

Las disposiciones legales relacionadas con las víctimas de la violencia deben interpretarse, además de la reiterada jurisprudencia, tomando en cuenta los principios de favorabilidad hacia el entendimiento y restablecimiento de sus derechos T-025 de enero 22 de 2004, M.P.M.J.C.E.; T-328 de mayo 4 de 2007, M.P.J.C.T.; la buena fe; la confianza legítima T-1094 de octubre 29 de 2004, M.P.M.J.C.E.; T-328 de 2007.; y la preeminencia del derecho sustancial T-025 de 2004; T-328 de 2007., advirtiendo que ''la condición de víctima es una situación fáctica soportada en el padecimiento, no en la certificación que lo indique, tampoco en el censo que revela la magnitud del problema. Sin perjuicio de la utilidad que las certificaciones y censos pudieren prestar en función de la agilidad y eficacia de los procedimientos T-188 de marzo 15 de 2007 M.P.Á.T.G..''.

Lo anterior armoniza con lo señalado por esta Corte T-188 de 2007; T-067 de enero 31 de 2008, M.P.N.P.P.. , al advertir lo que se puede establecer a partir del ''conjunto de principios actualizados para la protección y la promoción de los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad'', contenidos en la directriz de apoyo a los Estados, presentada en febrero 8 de 2005 ante la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas:

''En lo que tiene que ver con la reparación de los daños, la directriz distingue el derecho de las víctimas y sus derechohabientes a ser indemnizados por los perjuicios causados, del derecho de los Estados a repetir contra los autores, de manera que, con independencia de los resultados de la investigación, toda persona afectada en su vida, honra, bienes, derechos y libertades, por hechos sucedidos dentro del marco del conflicto armado interno, puede exigir `medidas de restitución, indemnización, rehabilitación y satisfacción según lo establece el derecho internacional', sin perjuicio del derecho del Estado de dirigirse contra los responsables de la vulneración - artículo 2º C.P. Principio 34-.''

En consecuencia, cuando una persona solicita ayuda humanitaria a Acción Social, como derechohabiente de quien falleció por la violenta acción de grupos organizados armados al margen de la ley, o a raíz de una masacre selectiva, o por desaparición forzada, está constitucionalmente fuera de lugar la exigencia de requisitos como que el hecho se hubiere perpetrado ''por motivos ideológicos y políticos'' (art. 49 L. 428 de 1997), cuando usualmente tales crímenes emanan del brutal abuso por parte de quienes poseen las armas e imponen, por ende, la ley del más fuerte.

Esa exigencia de razones doctrinales resulta, de tal manera, alejada de la realidad, elusiva e indemostrable entre la gran masa de personas escépticas, que sólo aspiran a que las dejen trabajar y subsistir en su terruño, ambicionado por los envilecidos depredadores de bienes jurídicos ajenos.

De todo lo anterior deviene injustificado que Acción Social se oponga a inscribir o realizar el trámite pertinente a favor de la señora L.Q.S., sin tener en cuenta que su real condición de víctima, por el asesinato la pérdida de su hijo D.H.F.Q., es el factor que debe motivar su inclusión dentro del Programa de Reparación Individual por vía administrativa para las víctimas de grupos armados al margen de la ley.

Frente al caso en estudio, esta S. reitera la posición adoptada recientemente en la sentencia T- 444 de mayo 8 de 2008, M.P.M.G.C., en la cual se estudió un asunto similar contra la misma entidad accionada, denotándose el pleno cumplimiento de los requisitos exigidos por la jurisprudencia de esta corporación, en ese caso ''para proteger los derechos de la demandante y su hijo menor a obtener los beneficios legales por la muerte de su compañero permanente y padre, respectivamente''.

Así, al resultar procedente la solicitud de la accionante para que se le amparen los derechos a ''la asistencia humanitaria y a la reparación'', se revocará la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Superior de B., S. Civil, por medio de la cual fue confirmada la dictada por el Juzgado Cuarto de Familia de la misma ciudad, denegando la tutela impetrada, la cual será concedida y, en consecuencia, se dispondrá que en el término de 48 horas, contadas a partir de la notificación de este fallo, el Coordinador de la Unidad Territorial de Acción Social de B., o quien haga sus veces, realice los trámites pertinentes para que la señora L.Q.S. sea efectivamente inscrita, en un lapso no superior a quince días contados desde esa misma notificación, en el Programa de Reparación Individual por vía administrativa para las víctimas de los grupos armados al margen de la ley y, de tal manera, pueda acceder a la ayuda que normativamente le corresponda, otorgada por el Gobierno Nacional.

En mérito de lo expuesto, la S. Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,