Sentencia de Tutela nº 330/07 de Corte Constitucional, 4 de Mayo de 2007

1.1. El señor H.F.L. fue vinculado mediante resolución a la Seccional Valledupar del Seguro Social como ayudante de servicios asistenciales (camillero) en el mes de septiembre de 1982.

1.2. El Seguro Social se convirtió en Empresa Industrial y Comercial del Estado, en la que el señor F.L. continuó desempeñando las mismas funciones en calidad de trabajador oficial.

1.3. El Seguro Social inició en contra del señor F.L. una investigación disciplinaria con base en el informe presentado por los vigilantes encargados de la custodia de las instalaciones de la entidad, quienes le achacaban un presunto hurto de medicamentos.

1.4. Adelantado el trámite disciplinario, el Gerente de la IPS Clínica A.M. del Seguro Social, S.C., le impuso sanción disciplinaria consistente en destitución del cargo, por encontrarlo responsable de una de las conductas calificadas como faltas gravísimas por el artículo 25 del Código Disciplinario Único.

1.5. Contra dicha sanción el señor F.L. interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Presidente del Seguro Social mediante resolución que confirmó la sanción, aclarando que no se trataba de destitución sino de terminación del contrato de trabajo, en razón de la calidad de trabajador oficial del sancionado.

1.6. El señor H.F.L. presentó, a través de apoderado, demanda laboral ordinaria ante el Juzgado Primero Laboral de Circuito de Valledupar, mediante la cual buscaba que se declarase la existencia de un contrato laboral entre el demandante y el Seguro Social, la terminación sin justa causa del contrato por parte de su empleador, y se dispusiese su reintegro en el cargo, así como el pago de algunas acreencias laborales.

1.7. El Juzgado Primero Laboral de Circuito de Valledupar declaró que entre las partes había existido un vínculo laboral y absolvió al Seguro Social en relación con las demás pretensiones del demandante.

1.8. La sentencia de primera instancia fue apelada por el demandante ante la S. Civil-Familia-Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar, que confirmó parcialmente el fallo de primera instancia, pero lo revocó en el sentido de condenar al Instituto de Seguros Sociales a pagar a H.F.L. la suma de $29´389.372.oo, por concepto de despido ilegal.

1.9. El Tribunal acogió los argumentos del demandante, quien alegó que su desvinculación fue injusta en la medida en que la resolución que la dispuso fue el resultado de un proceso que se tramitó con violación de su derecho de defensa, debido a que en el auto de cargos no se especificó si la falta disciplinaria que se le atribuía se le imputaba a título de dolo o de culpa.

1.10 El Tribunal consideró que la resolución que ordenó la terminación del contrato de trabajo estuvo viciada de ilegalidad por cuanto en el auto de cargos proferido contra el trabajador no se expresó que la falta de la que se le acusaba, pese a ser gravísima, se hubiese cometido con dolo o con culpa, violándosele de esta manera su derecho de defensa. Afirmó el Tribunal que en tales condiciones no se facilitaron las posibilidades controvertir de dicha decisión mediante los recursos de ley y la solicitud o aporte de pruebas favorables a los intereses del disciplinado pues, al no señalarse la modalidad de culpabilidad bajo la que pudo cometer la falta gravísima imputada, consistente en ''derivar evidente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus funciones'', resultaron disminuidas sus posibilidades de defensa.

1.11. El Tribunal apoyó su decisión en sendos pronunciamientos de la Procuraduría General de la Nación y de la Corte Constitucional en los que se establece la necesidad de especificar en el auto de cargos si la falta de la que se acusa al disciplinado se le atribuye a título de dolo o de culpa. La Procuraduría General de la Nación en providencia del 18 de mayo de 2000 señaló:''Advierte la S., que el auto de cargos, su redacción y estructura no es discrecional, sino que está estricta y suficientemente regulado por la respectiva ley, artículo 92 del Código Disciplinario único, en forma tal que la pretermisión de algunos de sus elementos puede determinar la nulidad de la actuación cuando aquella se adecua en alguna de las causales taxativas descritas en el artículo 31 ibídem, advirtiéndose que el fallo sancionatorio debe ser congruente con el auto de cargos.- Agregó que es ''Requisito sustancial, de obligatoria determinación en el auto acusatorio, lo constituye el elemento subjetivo de la conducta, esto es, si el servidor público actuó con dolo o culpa porque el numeral séptimo del artículo 92 del C.D.U., exige que la ''determinación provisional de la naturaleza de la falta'', especificando si es gravísima, grave o leve, como lo establece el artículo 24 ibídem, determinación que debe fundarse en los criterios descritos en el artículo 27 ibídem. Y entre estos, se debe precisar el grado de culpabilidad, por ser presupuesto sustancial de la descripción de la conducta numeral 5. artículo 92 ibídem.'' Y, finalmente, señaló que ''Al omitirse en el auto de cargos precisar la forma de culpabilidad, cuando se realiza ''la determinación provisional de la naturaleza de la falta'' numeral 7 artículo 92 del C.D.U. se viola el derecho de defensa, causal de nulidad descrita en el numeral 2 del artículo 131 ibídem la cual puede declararse de oficio, en cualquier etapa del proceso, como lo establece el artículo 132 del mismo Código'' Procuraduría General de la Nación, S. Disciplinaria. P.D.P.: D.A.B.A.. Exp. No. 161-00750 (154-25531/98)

2. La demanda de tutela

   2.1 Á.V.F.M., en su calidad de Gerente y representante legal de la S.C. del Seguro Social, instauró acción de tutela contra la decisión de la S. Civil-Familia-Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar, ante la S. de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, solicitándole la protección de los derechos fundamentales de la accionante al debido proceso y a la recta administración de justicia.

   2.2 Considera la entidad accionante que el fallo del Tribunal desconoció la disposición de la ley 200 de 1995 que en su artículo 25 les atribuye la calidad de gravísimas a algunas conductas, entre las cuales se encuentra aquella por la que fue sancionado el trabajador, consistente en ''derivar evidente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus funciones'', en la que habría incurrido el señor F.L. cuando el día 18 de abril de 2001 a las 3:00 de la mañana sustrajo de las instalaciones de la clínica A.M. una caja que contenía medicamentos de propiedad del Seguro Social sin autorización alguna.

   2.3 Agrega que el Tribunal aplicó erróneamente el antecedente contenido en una providencia de la Procuraduría General de la Nación, pues éste se refería a conductas descritas en los artículos 39 a 45 de la ley 200 de 1995 y no a las contempladas en el artículo 25. Alega que tampoco es aplicable el antecedente contenido en la sentencia C-892 de 1999 de la Corte Constitucional, si se tiene en cuenta que por su condición de falta gravísima el legislador decidió ubicar esta conducta en el artículo 25 de la ley 200 de 1995.

   2.4 Finalmente, considera que el Tribunal desconoció y pasó por alto que en el proceso disciplinario seguido contra H.F.L. no se violó el debido proceso en tanto aquel tuvo la oportunidad de presentar su defensa e interponer los recursos en cada una de las etapas del proceso.

3. Intervención de la institución demandada:

   Corrido el traslado correspondiente a la accionada en tutela, no se recibió ninguna respuesta en la Corte Suprema de Justicia por parte de la sala Civil-Familia-Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar durante el término concedido para el efecto.

Mediante sentencia del 11 de diciembre de 2006, la S. de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia negó la acción de tutela por considerarla improcedente. En criterio de la S. resulta suficiente considerar que la acción de tutela se intenta contra una providencia judicial como razón suficiente para poder concluir su improcedencia.

Afirma que esa Corporación ha sostenido que no existe en nuestro ordenamiento jurídico ninguna norma que autorice el ejercicio de la acción de tutela para controvertir providencias judiciales, que por virtud del artículo 228 de la Constitución Política gozan de total independencia.

Considera que el criterio de la improcedencia de la tutela como medio para enervar decisiones judiciales debe mantenerse en resguardo de otros principios contenidos en la Carta que igualmente deben ser protegidos y salvaguardados como garantía de los derechos fundamentales, como la cosa juzgada de las decisiones judiciales y la autonomía de los jueces en las decisiones de igual carácter.

Competencia.

1. Esta S. es competente para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política y en los artículos 33 a 35 del Decreto 2591 de 1991.

   Problema jurídico

2. La Corte Constitucional deberá determinar si la omisión en la que incurrió el Instituto de Seguros Sociales al formular los cargos dentro del proceso disciplinario adelantado en contra de su trabajador, sin especificar si la conducta que se le achacaba había sido cometida con dolo o con culpa, constituye una violación al debido proceso, en particular a las garantías del disciplinado.

   Solamente si se determinase la irrelevancia constitucional de la referida omisión en relación con los principios del debido proceso y, particularmente con el derecho a la defensa del disciplinado, podría afirmarse que el juez laboral actuó arbitrariamente al declarar la ilegalidad del despido y que, por lo tanto, el juez de tutela debe variar la decisión del juez ordinario para proteger los derechos de la entidad accionante.

   Reiteración de jurisprudencia respecto de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales

3. Como fue reseñado, la S. de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia negó la acción de tutela por considerarla improcedente, con el criterio de que resulta suficiente verificar que la acción de tutela se intenta contra una providencia judicial como razón suficiente para poder concluir su improcedencia.

4. En relación con la tesis adoptada por la S. de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional ha señalado en varias oportunidades su coincidencia con aquella Corporación en el sentido de valorar la importancia de los principios de seguridad jurídica y autonomía funcional como principios rectores de la administración de justicia. Sin embargo ha sostenido igualmente esta Corporación en múltiples ocasiones que la procedencia excepcional de la acción de tutela contra decisiones judiciales lejos de afectar tales principios, busca su garantía y protección.

   En lo referente al principio de seguridad jurídica, la existencia de un mecanismo de unificación de la jurisprudencia en cada una de las ramas del derecho es la mejor garantía del referido principio frente a la alternativa de que el derecho se encuentre librado a la interpretación inmune de cada juez o jurisdicción, que podría derivar en lecturas contradictorias de las disposiciones Constitucionales, con grave perjuicio, entre otros, para la seguridad jurídica y para el derecho de los ciudadanos a recibir un trato igualitario por parte de las instituciones.

   Es aquí en donde toma importancia el papel unificador que precisamente cumple la Corte Suprema de Justicia a través del recurso extraordinario de casación en materia laboral civil o penal, cuyo papel consiste precisamente en unificar el sentido de las normas que los jueces deben aplicar para decidir las controversias sometidas a su conocimiento.

   De igual manera, en los regímenes en los que se contemplan mecanismos de control constitucional mixto, la existencia de un recurso como la acción de tutela permite garantizar la unidad de la interpretación judicial de los derechos y garantías fundamentales, en particular, de la garantía constitucional del debido proceso, que por tratarse de la protección de derechos constitucionales fundamentales tiene en la Corte Constitucional su órgano de cierre, como guardiana e intérprete suprema de la Constitución.

   Igualmente ha manifestado la Corte Constitucional que dado que se trata de un control excepcional y no de un recurso adicional o una última instancia, se han elaborado una serie de requisitos especiales y muy exigentes de procedibilidad de la tutela contra sentencias. La Corte Constitucional ha elaborado una exigente doctrina en relación con la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales la cual ha sido precisada y reiterada en numerosas sentencias de unificación pronunciadas por la S. Plena de la Corporación, como la SU-1184 de 2001. La Corte constitucional construyó una nutrida línea de precedentes en lo que se ha denominado vía de hecho, cuyos elementos básicos fueron fijados en la sentencia T-231 de 1994 y posteriormente en lo que se ha denominado ''causales genéricas de procedibilidad'' (Sentencias T-200 de 2004 y T-774 de 2004).

   La doctrina ya referida en otras oportunidades resulta suficiente para desvirtuar la tesis de la S. de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, en virtud de la cual resulta improcedente la acción de tutela contra sentencias judiciales, por lo que la S. pasará al examen de fondo de la acción de tutela bajo estudio.

   Debido proceso, derecho de defensa y proscripción de la responsabilidad objetiva

5. El debido proceso, que de conformidad con el artículo 29 de la Constitución se aplica a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, tiene como una de sus manifestaciones más importantes el derecho de defensa y este, a su vez, involucra numerosos aspectos, de uno de los cuales deberemos ocuparnos, cual es el la formulación de cargos en el proceso disciplinario, sobre cuyos presupuestos se adoptará la decisión en el presente caso.

   La Corte Constitucional ha afirmado en numerosas oportunidades que el derecho disciplinario es una modalidad de derecho sancionatorio, razón por la cual los principios del derecho penal son aplicables en este campo atendiendo sus características particulares y, en consecuencia, en materia disciplinaria tienen vigencia las garantías sustanciales y procesales a favor de la persona investigada, que tienen como propósitos el respeto de los derechos fundamentales del individuo investigado y el control para que la potestad sancionatoria del Estado se realice escrupulosamente dentro del marco de sus competencias legales y constitucionales. Sentencias C-195/93, C-280/96, C-306/96, entre otras.

   Igualmente la Corte ha sostenido reiteradamente que la Constitución proscribe las formas de responsabilidad objetiva y exige un derecho penal de culpabilidad, pues el hecho punible, para ser sancionable, debe ser imputable a la persona no sólo de manera objetiva (autoría material), sino también subjetiva (culpabilidad), como expresión del reconocimiento al sujeto de su dignidad y libertad en los artículos 1º y 16 de la Constitución. Sentencia C-319 de 1996, Mo. Po. V.N.M..

   Ha afirmado igualmente la Corte que ''La culpabilidad es la misma responsabilidad plena, la cual comporta un juicio de exigibilidad en virtud del cual se le imputa al servidor estatal la realización de un comportamiento disciplinario contrario a las normas jurídicas que lo rigen, dentro de un proceso que se ha de adelantar con la observancia de las reglas constitucionales y legales que lo regulan, garantizando siempre un debido proceso y el ejercicio pleno del derecho de defensa que le asiste al imputado.'' Sentencia C-310 de 1997, Mo. Po. C.G.D..

   En pronunciamiento pertinente al asunto que nos ocupa expresó que ''El incremento patrimonial debe entonces ser demostrado, en el caso a que alude la disposición impugnada, por la autoridad competente para investigar y sancionar al servidor público, pues la carga de la prueba le corresponde al Estado. "El Estado debe entonces probar la existencia material del ilícito o del injusto típico, esto es, de los elementos que conforman su tipicidad y antijuridicidad, así como la responsabilidad subjetiva de la persona, esto es, la culpabilidad, pues una persona sólo puede ser condenada conforme a una ley preexistente y observando la plenitud de las formas del juicio (29 C.P.)." I..

   Con ocasión del examen de constitucionalidad del artículo 14 de la Ley 200 de 1996 -Código Disciplinario Único- Sentencia C-155 de 2002, Ma. Po. Clara I.V.H., el cual dispone que ''En materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva y las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa'', la Corte Constitucional señaló que ''El titular de la acción disciplinaria no solamente debe demostrar la adecuación típica y la antijuridicidad de la conducta, pues ésta debe afectar o poner en peligro los fines y las funciones del Estado, sino también le corresponde probar la culpabilidad del sujeto pasivo manifestando razonadamente la modalidad de la culpa, para lo cual debe someterse a las nociones del dolo y culpa, en su definición y alcance, contenidas en el Código Penal.'' I..

   Afirmó la Corte en aquella oportunidad que al ser el derecho disciplinario una modalidad del derecho sancionador, su concepción hoy en día debe estar orientada por los principios del Estado social y democrático de derecho previstos en el artículo 1º de la Constitución, garantizando el respeto a las garantías individuales pero también los fines del Estado determinados en el artículo 2º ibídem y para los cuales han sido instituidas las autoridades públicas. I..

   En ese sentido, la corte ha señalado que la sujeción que debe el derecho disciplinario a la Constitución implica que además de garantizar los fines del Estado Social de Derecho, debe reconocer los derechos fundamentales que rigen nuestro ordenamiento jurídico, siendo la culpabilidad uno de ellos según lo consagrado en el artículo 29 Superior en virtud del cual ''Toda persona se presume inocente mientras no se le haya declarado judicialmente culpable''. Sentencia C-155 de 2002, Ma. Po. Clara I.V.H..

   De lo anterior resulta claro que en nuestro sistema jurídico ha sido proscrita la responsabilidad objetiva y que, por lo tanto, la culpabilidad es ''Supuesto ineludible y necesario de la responsabilidad y de la imposición de la pena lo que significa que la actividad punitiva del estado tiene lugar tan sólo sobre la base de la responsabilidad subjetiva de aquellos sobre quienes recaiga.'' C- 626 de 1996

   Así lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Corporación al señalar que ''el hecho de que el Código establezca que las faltas disciplinarias solo son sancionables a título de dolo o culpa, implica que los servidores públicos solamente pueden ser sancionados disciplinariamente luego de que se haya desarrollado el correspondiente proceso - con las garantías propias del derecho disciplinario y, en general, del debido proceso -, y que dentro de éste se haya establecido la responsabilidad del disciplinado'' C- 728 de 2000, citada en la Sentencia C-155 de 2002, Ma. Po. Clara I.V.H..

   Por lo tanto, no es suficiente que el individuo sujeto a la ley disciplinaria haya ejecutado un hecho tipificado en la misma para que pueda hacérselo responsable disciplinariamente, sino que es indispensable que se le pruebe el elemento subjetivo mediante una valoración de la conducta desarrollada en sus elementos intelectivo (conocimiento) y volitivo (motivación), es decir, que se pruebe su culpabilidad, y sólo a partir de esa comprobación puede hablarse de la comisión de una conducta disciplinariamente sancionable.

   Alcance de la determinación provisional de la naturaleza de la falta en los procesos disciplinarios.

6. Con ocasión del examen de constitucionalidad de algunas disposiciones de la Ley 200 de 1995 la Corte sostuvo que, como quiera que indiscutiblemente con el proceso disciplinario se afectan derechos de los sujetos que se investigan, no solamente en el caso en que se concluya con la imposición de una sanción determinada, sino por el sólo hecho de encontrarse vinculado a un proceso, esto obliga al Estado a establecer unos límites, que se traducen en la protección de los derechos del disciplinado, entre los cuales se encuentran, entre otros, en las posibilidades de ejercer su derecho de defensa. Sentencia C-892 de 1999, Mo. Po. A.B.S..

   El adecuado ejercicio de ese derecho hace necesaria la existencia de procedimientos adecuados de publicidad del proceso, desde su inicio y durante la duración del mismo, para hacer efectivo el principio de contradicción, una de cuyas manifestaciones más enérgicas la constituye el derecho a impugnar las providencias, ya sea al discutir su validez a través del instituto de las nulidades, ora discutiendo la eficacia de aquellas, para lo cual se consagran por el legislador los recursos contra ellas.

   En atención a lo anotado, la Corte Constitucional ha señalado, que ''El auto de formulación de cargos es una providencia de trámite que sienta los cimientos sobre los cuales se edifica el proceso disciplinario destinado a establecer la responsabilidad disciplinaria del inculpado, de modo que el órgano titular del poder disciplinario fija en aquella el objeto de su actuación y le señala al imputado, en forma concreta, cual es la falta disciplinaria que se le endilga a efecto de que pueda ejercer su derecho de defensa.'' Sentencia T-418 de 1997,

   Una vez finalizada la investigación, luego de la evaluación de las pruebas y circunstancias del hecho, si se concluye que objetivamente se encuentra establecida la existencia de una falta disciplinaria que compromete la responsabilidad del disciplinado, se abre paso el juzgamiento, el cual comprende varias etapas, entre las cuales se encuentra, la formulación de los respectivos cargos, que constituyen el marco dentro del cual debe desarrollarse el proceso disciplinario, para que el investigado pueda proveer a su defensa.

   Finalmente, ha sostenido la Corte que ''En cumplimiento del requisito formal que consagra el numeral 7 del artículo 92 del Código Disciplinario Único, es forzoso concluir que en la determinación provisional de la naturaleza de la falta, debe incluirse el grado de culpabilidad de la falta que se atribuye al servidor público, toda vez, que ésta constituye el elemento subjetivo de la conducta y, por ende, debe hacer parte de su descripción. En efecto, el artículo 27 de la Ley 200 de 1995, al establecer los criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta, establece entre otros, el ''grado de culpabilidad'', lo que conduce a que necesariamente, al realizar la calificación de la falta, se evalúe el tipo subjetivo, esto es, si se cometió con dolo o con culpa.'' Sentencia C-892 de 1999, Mo. Po. A.B.S.. (N. fuera del texto original)

   Se concluye, por tanto, que el señalamiento del nivel de compromiso subjetivo del disciplinado en la conducta que se imputa en el auto de cargos dentro del procedimiento disciplinario no es una cuestión irrelevante y que, por tanto pueda obviarse. En consecuencia, la manifestación en el auto de cargos en torno a si la conducta se atribuye a título de dolo o culpa representa una garantía de la que no puede privarse al disciplinado, no sólo porque será con base en esta calificación como podrá establecer su estrategia de defensa y solicitar las pruebas que le beneficien, sino también porque se constituye en elemento necesario para verificar la congruencia entre la providencia que formula los cargos y una eventual decisión final sancionatoria.

   El caso concreto:

7. En el caso que nos ocupa, la entidad accionante solicita la protección de su derecho fundamental al debido proceso y a la recta administración de justicia que considera violados por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar, que encontró irregular el desarrollo del proceso disciplinario mediante el cual el Instituto de Seguros Sociales sancionó al señor H.F.L. y, en consecuencia, declaró la ilegalidad de la terminación de su contrato, ordenando el pago de la indemnización por despido ilegal.

   Alega la entidad accionante que para las conductas contempladas como gravísimas por el artículo 25 del Código Disciplinario Único no es necesario especificar en la providencia de formulación de cargo si se atribuyen al sujeto disciplinado a título de dolo o de culpa, pues considera que basta que el Legislador las haya calificado como conductas gravísimas para que esta especificación no sea necesaria.

   Resulta claro a la luz del examen realizado al principio de proscripción de responsabilidad objetiva en materia sancionatoria y de las características que constitucional y legalmente debe reunir el auto de formulación de cargos en el proceso disciplinario, que la especificación del grado de compromiso subjetivo del disciplinado debe estar contenida en dicha providencia.

   En efecto, ha venido sosteniendo la jurisprudencia de la Corte, así como la doctrina de la Procuraduría General de la Nación, que la determinación de si la falta que se imputa se cometió con dolo o con culpa es una garantía para el disciplinado, que le permite tener de manera integral los elementos de la conducta que se le imputa y, en consecuencia, proveer convenientemente a su defensa.

   No se advierte por lo tanto que el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar haya incurrido en vía de hecho y por lo tanto en violación del derecho fundamental al debido proceso de la entidad accionante.

   Con fundamento en lo expuesto, la Corte encuentra constitucionalmente legítima la decisión de la S. Civil-Familia-Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Valledupar que declaró la ilegalidad del despido del trabajador teniendo en cuenta que éste se produjo como consecuencia de un proceso disciplinario viciado al no habérsele garantizado adecuadamente el derecho del señor H.F.L. a conocer desde el auto de formulación de cargos si la atribución de la conducta por la que se lo juzgaría se le imputaba a título de dolo o de culpa.

   En consecuencia, esta S. de revisión confirmará, pero sólo por las razones ya expuestas en esta providencia, la sentencia proferida por la S. de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, que negó la tutela de los derechos fundamentales invocados por la accionante.

Con fundamento en las consideraciones ya expuestas en esta providencia, la S. Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,