Sentencia de Tutela nº 333/07 de Corte Constitucional, 4 de Mayo de 2007

La señora D.E.L.M. solicitó a través de apoderado judicial, la protección de su derecho fundamental al trabajo, tras considerar que la entidad accionada ha debido reintegrarla a su puesto y pagarle los salarios dejados de percibir durante el tiempo en el cual estuvo suspendida del cargo por orden de la Fiscalía General de la Nación.

Como fundamentos fácticos de la demanda de tutela, adujo la accionante los siguientes:

1. Se encontraba vinculada a la Clínica San P.C., del Instituto del Seguro Social, como auxiliar de enfermería desde 1985.

2. En el mes de mayo de 2001, el Departamento de Recursos Humanos del Instituto del Seguro Social, remitió con destino a la Unidad Tercera de Delitos contra la Administración Pública -Fiscalía General de la Nación, copia de la investigación adelantada por esa dependencia como consecuencia de una queja presentada por M.A.M., contra la accionante por un asunto relacionado con sus funciones.

3. La denuncia correspondió por reparto a la Fiscalía Ciento Noventa y Cinco de Delitos contra la Administración Pública y de Justicia, sumario 550173, despacho que vinculó a la accionante mediante indagatoria celebrada el 17 de mayo de 2001, por el presunto delito de concusión.

4. Mediante escrito presentado el 24 de mayo de 2001 el Instituto de Seguro Social se constituyó en parte civil dentro de la investigación penal.

5. El 16 de agosto de 2001 la Fiscalía Seccional Ciento Noventa y Cinco profirió medida de aseguramiento en contra de la accionante por el delito de concusión, ordenando al Instituto de Seguro Social la suspensión en el ejercicio del cargo de dicha funcionaria, la que fue acatada mediante Resolución No. 00556 de fecha 22 de agosto de 2001.

6. Mediante sentencia de 9 de marzo de 2006, proferida por el Juzgado Cincuenta y Cinco Penal del Circuito de Bogotá se absolvió a la accionada por el delito de concusión.

7. Como es de público conocimiento, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 790 de 2002, entre otras la de escindir Entidades del Orden Nacional, el Presidente de la República expidió el Decreto Ley 1750 de 2003, por el cual se separaron el Instituto de Seguro Social, la Vicepresidencia de Prestación de Servicios de Salud y todas las Clínicas y Centros de Atención Ambulatoria que la conformaban, creando siete empresas sociales del Estado, e incorporando automáticamente a éstas a los servidores del Instituto de Seguro Social que se encontraban prestando su carácter de empleados públicos, con excepción de aquellos que sin ser directivos desempeñaran funciones de mantenimiento de la planta física hospitalaria y de servicios generales, quienes serían trabajadores oficiales.

8. Para el momento de la escisión ordenada por el Decreto Ley 1750 de 2003, la accionante se encontraba suspendida de sus funciones, lo que significa que su vínculo con el Instituto de Seguro Social se encontraba vigente. Por lo tanto tal y como lo ordenaba el artículo 17 del Decreto Ley 1750 de 2003, al igual que todo el personal que se encontraba vinculado en ese momento a la Clínica San P.C., la accionante automáticamente quedó incorporada sin solución de continuidad a la Empresa Social del Estado L.C.G.S..

9. Como quiera que la accionada fue absuelta de todos los cargos por el Juzgado Cincuenta y Cinco Penal del Circuito de Bogotá, el reintegro a sus funciones era consecuencia obligada de la decisión de ese Despacho.

10. Mediante oficio dirigido al Presidente del Instituto de Seguro Social, radicado el 15 de mayo de 2006, la accionante solicitó a esa entidad que procediera a su reintegro y al pago de todos los salarios y prestaciones dejados de percibir durante la suspensión.

11. Enterada por los funcionarios del Instituto de Seguro Social de que esa entidad había dado traslado de la petición a la ESE L.C.G.S. y de que la directa obligada a hacer el reintegro era esa entidad en razón a la escisión del Instituto, la accionante se dirigió a esa empresa buscando respuesta.

12. Luego de reuniones infructuosas con la Jefatura de Recursos Humanos, la Oficina Asesora Jurídica y el Asesor Jurídico Externo de la ESE L.C.G.S. y de una comunicación del 18 de agosto de 2006 al Gerente general de la entidad no ha reintegrado a sus funciones a la accionante.

13. Debidamente enterado de la existencia de la presente acción la Empresa Social del Estado L.C.G.S. solicitó al juez de instancia que se exonerara a la entidad de toda responsabilidad, debido a que la tutela no es el medio para reclamar asuntos de carácter laboral, como es lo pretendido por la accionante.

14. Solicita en la demanda que el juez de tutela ordene a la Empresa Social del Estado L.C.G.S., que en el término de cuarenta y ocho horas proceda a reintegrar a la accionante al cargo de auxiliar de enfermería que venía desempeñando al momento de la suspensión ordenada por la Fiscalía General de la Nación, u otro de igual o superior categoría.

15. Como consecuencia de lo anterior, que se paguen a la actora los salarios y prestaciones dejados de percibir desde el año 2001, fecha de la suspensión en su cargo.

Como pruebas se allegaron las siguientes:

- Poder conferido al señor J.R., quien apodera a la accionante.

- Copia del oficio 5818 de fecha 17 de agosto de 2001, mediante el cual la Fiscalía Seccional 195, ordenó la suspensión en el ejercicio del cargo a la accionante.

- Sentencia de fecha 9 de marzo de 2006, proferida por el Juzgado 55 Penal del Circuito de Bogotá, absolviendo a la sindicada de todos los cargos formulados.

- Copia del concepto de fecha 5 de mayo de 2006, remitido por el D.J.A.M.P., J. de la Oficina Jurídica de la ESE L.C.G.S., con destino a la D.L.M.B., J. de la División de Recursos Humanos de la ESE L.C.G.S..

Las sentencias de instancia proferidas por el Juzgado 32 Civil del Circuito de Bogotá y el Tribunal Superior de Bogotá, deciden no conceder la tutela solicitada bajo los argumentos que se resumen a continuación:

1. Los hechos presentados por la accionante hacen referencia a una controversia de naturaleza laboral originada en la falta de una decisión por parte de la accionada para reintegrar al cargo que ocupaba D.E.L. cuando fue suspendida por orden de la Fiscalía. Lo anterior, en criterio de los falladores, pone de presente de manera clara que la acción de tutela es improcedente, porque para la defensa de los derechos de la accionante existe otro medio de defensa judicial como la acción de restablecimiento del derecho ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

2. La acción de tutela es improcedente toda vez que no se dieron a conocer de manera concreta los hechos que evidencien la existencia de un perjuicio irremediable.

1. Competencia

   La Corte Constitucional es competente para revisar las sentencias proferidas en el proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Problema jurídico

   De acuerdo con los antecedentes expuestos, corresponde a la S. determinar si era procedente, por vía de acción de tutela ordenar (i) el reintegro de la accionante y (ii) el pago de los salarios que dejó de percibir durante el tiempo en que estuvo suspendida de su cargo como auxiliar de enfermería en la entidad accionada, debido al proceso penal que se adelantó en su contra.

3. Hecho superado en relación con la petición de reintegro.

   Al momento de proferir este fallo, la Corte constata la existencia de un hecho superado en tanto la entidad accionada dictó ya la correspondiente resolución de reintegro a la accionante. Estima la S., que de existir algún perjuicio actual de las condiciones de la peticionaria, se encuentran ya satisfechas con la orden de reintegro proferida por la entidad accionada.

   En efecto, mediante escrito recibido en esta Corporación con fecha 2 de marzo de 2007, el apoderado de la accionante informa que mediante resolución 0030 del 15 de enero de 2007, proferida por la ESE L.C.G.S., se hizo el reintegro de la accionante al cargo de Auxiliar de Servicios Asistenciales en la Clínica San P.C. de Bogotá, del cual había sido suspendida desde el 22 de agosto de 2001, y del acta de notificación de la misma, de fecha 21 de febrero de 2007.

   Esta Corporación ha enfatizado, que si durante el trámite de la acción de tutela, la vulneración o amenaza a los derechos fundamentales desaparece, la tutela pierde su razón de ser, pues bajo esas condiciones no existiría una orden que impartir Ver sentencias T-608 de 2002 y T-758 de 2005.. Dada la información relacionada, la cual se allega con los soportes indicados, es claro que se está frente a un hecho superado en uno de los extremos de la petición inicial de tutela. Recuérdese que la tutela estaba orientada a que (i) se dictara una orden de reintegro y (ii) al pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir desde el año 2001 cuando la accionante fue suspendida en su cargo. En consecuencia, ante la existencia de un hecho superado en relación con el reintegro, esta S. de revisión declarará la carencia actual de objeto.

   El fenómeno de la carencia actual de objeto se presenta, en la medida en que el propósito de la acción de tutela es garantizar la protección del derecho fundamental de quien acude al amparo constitucional y dicho objetivo se extingue al momento en que la vulneración o amenaza cesa, por cualquier causa. Es decir, es en principio, una finalidad subjetiva Ver sentencias T-027 de 1999 (en esta tutela la carencia actual de objeto se dio en virtud de la muerte de la actora) y T-262 de 1999 (en esa tutela el peticionario, quien solicitaba no discriminación en el trato laboral, ya no laboraba en la empresa); ver también, sentencia T-001 de 2003, en la cual se confirmó una sentencia que denegaba la tutela al derecho de petición en materia de pensiones en virtud de que para el momento de la decisión ya se había dado respuesta. De igual manera, se puede consultar la sentencia T-137 de 2005, en la cual la demandante solicitaba la atención médica y en el trámite de la acción de tutela, dicha atención fue restablecida.. Existiendo carencia de objeto ''no tendría sentido cualquier orden que pudiera proferir esta Corte con el fin de amparar los derechos fundamentales del accionante, pues en el evento de adoptarse ésta, caería en el vacío por sustracción de materia.'' Ver Sentencia T-972 de 2000, en la cual se presentaba carencia actual de objeto por fallecimiento del actor, incluso antes de ser fallado el proceso en sede ordinaria. La Corte ha señalado al respecto:

   ''Esta Corporación, al interpretar el contenido y alcance del artículo 86 de la Constitución Política, en forma reiterada ha señalado que el objetivo de la acción de tutela se circunscribe a la protección inmediata y actual de los derechos fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en los casos expresamente consagrados en la ley.

   ''Así las cosas, se tiene que el propósito de la tutela, como lo establece el mencionado artículo, es que el Juez Constitucional, de manera expedita, administre justicia en el caso concreto, profiriendo las órdenes que considere pertinentes a la autoridad pública o al particular que con sus acciones han amenazado o vulnerado derechos fundamentales y procurar así la defensa actual y cierta de los mismos.

   ''No obstante, cuando la situación de hecho que causa la supuesta amenaza o vulneración del derecho alegado desaparece o se encuentra superada, la acción de tutela pierde toda razón de ser como mecanismo más apropiado y expedito de protección judicial, por cuanto a que la decisión que pudiese adoptar el juez respecto del caso concreto resultaría a todas luces inocua, y por consiguiente contraria al objetivo constitucionalmente previsto para esta acción Sentencia T-308 de 2003..''

   Sin embargo, la existencia de una carencia actual de objeto o hecho superado no es óbice para que la Corte analice si existió una vulneración constitucional y de esta manera, determinar el alcance de los derechos fundamentales cuya protección se solicitaba.

   En un primer término, debe observarse que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para obtener el reintegro laboral frente a cualquier clase de desvinculación. En efecto, esta Corporación ha sostenido que solamente cuando se trate de personas en estado de debilidad manifiesta o aquellos frente a los cuales la Constitución otorga una estabilidad laboral reforzada, la acción de amparo resulta procedente.

   Ha dicho la Corte:

   ''Pues bien, la tutela no puede llegar hasta el extremo de ser el instrumento para garantizar el reintegro de todas las personas retiradas de un cargo; además, frente a la estabilidad existen variadas caracterizaciones: desde la estabilidad impropia (pago de indemnización) y la estabilidad ''precaria'' (caso de los empleados de libre nombramiento y remoción que pueden ser retirados en ejercicio de un alto grado de discrecionalidad), hasta la estabilidad absoluta (reintegro derivado de considerar nulo el despido), luego no siempre el derecho al trabajo se confunde con la estabilidad absoluta.

   ''(...)

   ''No se deduce de manera tajante que un retiro del servicio implica la prosperidad de la tutela, porque si ello fuera así prosperaría la acción en todos los casos en que un servidor público es desligado del servicio o cuando a un trabajador particular se le cancela el contrato de trabajo; sería desnaturalizar la tutela si se afirmara que por el hecho de que a una persona no se le permite continuar trabajando, por tutela se puede ordenar el reintegro al cargo. Solamente en determinados casos, por ejemplo cuando la persona estuviera en una situación de debilidad manifiesta, o de la mujer embarazada, podría estudiarse si la tutela es viable.'' Ver sentencia T-576/98. En esta ocasión, la Corte conoció de una tutela en la cual un notario había sido retirado del servicio sin que, según su criterio existiera justa causa para tal fin, y sin que se hubiera realizado el concurso reglamentario para ocupar el nuevo cargo. La Corte negó la existencia de un derecho fundamental a una estabilidad laboral, pero encontró que el acto administrativo mediante el cual había sido desvinculado el funcionario no estaba debidamente motivado. Por tal razón, tuteló el derecho fundamental al debido proceso y ordenó al gobierno proferir un nuevo acto administrativo en el que expusiera las razones para el retiro.

   Resulta entonces, que no existe un derecho fundamental a la conservación del trabajo o a permanecer determinado tiempo en cierto empleo. No obstante, en virtud de las particulares garantías que señala la Constitución a algunos sujetos que se encuentran en estado de debilidad manifiesta, la jurisprudencia ha señalado que, en ciertos casos, éstos tienen derecho a una estabilidad laboral reforzada. En esa medida, no se les puede desvincular laboralmente mientras no exista una especial autorización de la oficina del trabajo o del juez. Es el caso de las mujeres en estado de embarazo, los trabajadores aforados y las personas limitadas, entre otros.

   Por esta razón, no encontrándose la accionada en ninguna de tales situaciones, la tutela como se dispuso en las sentencias objeto de revisión, no estaba llamada a prosperar desde la óptica del amparo del derecho al trabajo.

   Ahora bien, en lo que sí repara la Corte y que no fue atendido por los jueces de instancia, es que desde el momento en que la entidad estaba obligada a reintegrar a la accionante a su lugar de trabajo, en virtud de la absolución de la causa penal que cursaba en su contra, se dieron por parte de la entidad varios ''avisos'' que hicieron entender a la demandante que el reintegro debía producirse. En efecto, desde la comunicación de mayo 5 de 2006, expedida por la oficina jurídica de la ESE, se indicó que la señora D.E.L.M., tenía derecho al reintegro y al pago de los salarios dejados de percibir desde su suspensión en el cargo. Folios 24 y 25 del expediente.

   En este orden de ideas, la manifestación de la voluntad de la administración generó expectativas jurídicas concretas para la demandante, configurándose, de esta manera, una confianza legítima hacia la administración, situación que luego la entidad desconoció casi por un año, dejando en vilo los derechos de la peticionaria y su correspondiente reintegro.

   Considera esta S. que el desconocimiento unilateral de los términos acordados para el reintegro de la accionante resultaron desconociendo el principio de buena fe y de confianza legítima, que ha sido Ver Sentencia T-141/04 y T-475/92 mirado por la jurisprudencia ''como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; En efecto, la Corte ha sostenido que ''Cuando la confianza legítima en que un procedimiento administrativo será adelantado y culminado de conformidad con las reglas que lo rigen es vulnerada, se presenta una violación del debido proceso en la medida en que este derecho comprende la garantía de que las decisiones adoptadas por la administración lo serán de tal manera que se respeten las reglas de juego establecidas en el marco legal así como las expectativas que la propia administración en virtud de sus actos generó en un particular que obra de buena fe. En efecto, la Constitución misma dispuso que una de las reglas principales que rigen las relaciones entre los particulares y las autoridades es la de que ambos, en sus actuaciones, ''deberán ceñirse a los postulados de la buena fe''. Sentencia 730 de 2002.

   En otra sentencia la Corte indicó que:

   ''la confianza legítima consiste en que el ciudadano debe poder evolucionar en un medio jurídico estable y previsible, en el cual pueda confiar. Para M., este vocablo significa, en términos muy generales, que ciertas expectativas, que son suscitadas por un sujeto de derecho en razón de un determinado comportamiento en relación con otro, o ante la comunidad jurídica en su conjunto, y que producen determinados efectos jurídicos; y si se trata de autoridades públicas, consiste en que la obligación para las mismas de preservar un comportamiento consecuente, no contradictorio frente a los particulares, surgido en un acto o acciones anteriores, incluso ilegales, salvo interés público imperioso contrario. Se trata, por tanto, que el particular debe ser protegido frente a cambios bruscos e inesperados efectuados por las autoridades públicas.'' Sentencia C-131 de 2004.

   Así, pues, en este caso, no se podía apelar llanamente al criterio de subsidiariedad de la acción de tutela para denegar el amparo solicitado, pues de las circunstancias del expediente también se infería que el reintegro de la accionante estaba avalado desde un principio por las autoridades de la entidad accionada y no se actuó de conformidad con ello. Tal actitud, como se indicó, se tradujo en el desconocimiento del principio de confianza legítima que debe informar las actuaciones de la administración frente a los particulares.

   Con todo, el objeto de la presente acción de tutela configura un hecho superado

4. Improcedencia de la acción de tutela para obtener el pago de acreencias laborales.

   En punto al reclamo de las acreencias laborales téngase presente, que abundante doctrina de esta Corporación ha subrayado reiteradamente en muchas de sus sentencias que la acción de tutela procede sólo de manera excepcional como mecanismo judicial para obtener el pago de acreencias laborales, Cfr. sentencias T-437 de 1996, T-529 y T-576 de 1997, SU-667 de 1998. pues estas deben ser reclamadas generalmente por vía de la jurisdicción laboral o contenciosa administrativa. Es cierto que la tutela puede surgir como el mecanismo idóneo para quienes reclaman acreencias laborales porque ven afectadas sus condiciones de vida digna Cfr. sentencia T-075 de 1998, SU-995 de 1999, T-129, T-146, T-231 y T-246 de 2000 entre otras. y las vías judiciales ordinarias se tornan ineficaces.

   La situación fáctica relatada en la tutela con respecto a los salarios adeudados desde el año 2001, fecha en la cual la accionante fue suspendida de su cargo, si bien es la de una persona que debió afrontar inconvenientes económicos, no es claro que en la actualidad se esté afectando su subsistencia y la de su núcleo familiar. La tutela carece de pruebas en ese sentido, y por ende, al no estarse ante la ocurrencia de un perjuicio irremediable o la afectación de derecho fundamental alguno, ni siquiera de la comprobación clara de la vulneración al mínimo vital, esta S. considera, que para lograr el efectivo pago de los salarios que se le adeudan, puede acudir a los mecanismos judiciales ordinarios establecidos legalmente para tal efecto, pues la acción de tutela no resulta ser el mecanismo judicial más adecuado, motivo por el cual será confirmada la decisión proferida la S. de Decisión Civil del Tribunal Superior de Bogotá el primero de noviembre de 2006 dentro de la acción de tutela de la referencia.

En mérito de lo expuesto, la S. Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,