Sentencia de Tutela nº 376/07 de Corte Constitucional, 17 de Mayo de 2007

En escrito presentado por intermedio de apoderado el 14 de diciembre de 2006, la señora S.R.S.P. reclama el amparo de sus derechos fundamentales a la vida, al mínimo vital a la igualdad, así como la protección conexa de sus derecho a la seguridad social, presuntamente violados por la Vicepresidencia de Pensiones del Seguro Social. Su solicitud de amparo se fundamenta en los siguientes:

1. Hechos

   Manifiesta la actora que en la actualidad tiene 68 años de edad y que solicitó ante la Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal- el reconocimiento de su pensión de jubilación.

   Señala que mediante resolución No. 47684 de 18 de septiembre de 2006, Cajanal le negó tal reconocimiento, ya que, de acuerdo con lo probado en el trámite del acto administrativo, solamente había cotizado 790 semanas; faltándole pues 210 semanas para acceder a la pensión.

   Indica que dicha falta se debe a que el Seguro Social solamente certificó 91 semanas cotizadas ante dicha entidad, siendo la realidad que ella efectuó aportes al Seguro Social por 533 semanas.

   Aduce que la inconsistencia tiene que ver con que ella trabajó entre 1º de enero de 1976 hasta enero de 1983 en el empresa Centro Médico Ltda., tiempo que no aparece en el reporte de historia laboral otorgada por el SS.

   Con fundamento en los anteriores hechos la actora solicita al juez de tutela que ampare sus derechos fundamentales violados por la entidad demandada y que, en consecuencia, ordene al Seguro Social, Vicepresidencia de Pensiones, aclarar el verdadero número de semanas cotizadas ante el SS por ella. Adicionalmente solicita que, en caso de que exista mora en los aportes por parte de su antiguo empleador, el Centro Médico Ltda., ordene al SS iniciar el cobro de los mismos.

2. Trámite de instancia

   2.1 Mediante auto de quince (15) de diciembre de 2006, el Juzgado Tercero Penal del Circuito Especializado de Neiva admite la acción de tutela presentada por la señora S.R.S.P. contra el Seguro Social -Vicepresidencia de Pensiones. En la misma providencia dispone solicitar a la entidad accionada que en el término de dos (2) días informe acerca de lo relacionado con los hechos narrados por la demandante.

   2.2 En escrito de 22 de diciembre de 2006, el Seguro Social informa que se dio traslado de la solicitud del juez a la Gerencia Nacional de Historia Laboral y Nómina de Pensionados para elaborar el correspondiente informe. Durante el trámite del proceso no existió pronunciamiento adicional por parte de dicha Gerencia o por otra dependencia del Seguro Social.

1. Sentencia de primera instancia.

   Mediante fallo de veintiocho (28) de diciembre de 2006, el Juzgado Tercero Penal del Circuito Especializado de Neiva resuelve denegar el amparo reclamado por la señora S.R.S.P..

   Aduce el Juzgado de marras que, si bien la actora es un sujeto de especial protección constitucional por tratarse de una persona de la tercera edad, no puede el juez de tutela acceder a su pretensión por versar sobre la certificación de semanas en el sistema general de seguridad social en pensiones, asunto del resorte exclusivo, en el presente caso, del Seguro Social.

   En concordancia con lo anterior indica que, dado el carácter subsidiario de la acción de tutela, la señora S.R.S.P. debió acudir en primer termino a la entidad demandada para que fuera ésta la que aclarara el monto de semanas cotizadas, y no recurrir inmediatamente al amparo constitucional. Así pues -argumenta el juez-, la demandante contaba con los recursos de ley en contra del acto administrativo por medio del cual Cajanal le negó el reconocimiento de la pensión.

   Adicionalmente descartó la posible violación del derecho al mínimo vital de la actora, pues esta -según la información del expediente- reside en vivienda propia y atiende, ahí mismo, un negocio de enfermería y aplicación de inyecciones.

2. Impugnación

   La anterior decisión fue impugnada por la demandante. Adujo la interesada que la decisión desconocía su verdadera situación económica, ya que el negocio doméstico apenas le da lo suficiente para el sustento. Adicionalmente expuso que no interpuso recursos contra la decisión de Cajanal ''toda vez que se le confirmaría la decisión''.

3. Sentencia de segunda instancia.

   La S. Primera de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial del Neiva, en fallo de veinticinco (25) de enero de 2007, resuelve confirmar el fallo impugnado por la señora S.P..

   En su sentencia, el Tribunal considera, al igual que el a quo, que la demanda de amparo es improcedente al haber acudido la actora directamente a este recurso judicial de carácter excepcional sin antes haber hecho directamente ante la demandada la solicitud de corrección de su historia laboral.

1. Competencia

   Esta S. es competente para conocer de los fallos objeto de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política de 1991 y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Problema jurídico.

   En el presente caso la S. debe establecer si el Seguro Social viola derechos fundamentales de la actora, al haber certificado ante la Caja Nacional de Previsión -dentro del trámite del reconocimiento de la pensión de jubilación de la señora S.P.- que ésta cotizó noventa y una semanas ante dicha entidad, cuando la demandante alega haberlo hecho por más de quinientas semanas. Debe considerarse adicionalmente que la señora S.P. no ha reclamado directamente la corrección de su historia laboral ante la entidad demandada y que acudió, sin presentar solicitud alguna al Seguro Social, ante el juez de tutela.

   Para poder resolver el problema así planteado, esta S. reiterará la jurisprudencia de esta Corporación en relación con la improcedencia general de la acción de tutela para protección de derechos prestacionales.

3. Improcedencia general de la acción de tutela para protección de derechos prestacionales

   En principio -ha sostenido esta Corte en múltiples oportunidades- la acción de tutela no es el mecanismo judicial idóneo para resolver las controversias relacionadas con el reconocimiento o reliquidación de prestaciones sociales, particularmente en materia de pensiones Ver Sentencias T-877 y 008 de 2006, entre otras..

   Según lo ha precisado la Corte, por encontrarse comprometidos derechos litigiosos de naturaleza legal, la competencia prevalente para resolver este tipo de conflictos ha sido asignada por el ordenamiento jurídico a la justicia laboral o contenciosa administrativa según el caso, siendo entonces dichas autoridades las llamadas a garantizar el ejercicio de tales derechos, en caso de que se logre demostrar su amenaza o violación.

   Sin embargo la Corte ha reconocido que la regla que excluye de la acción de tutela como mecanismo idóneo en la declaración de los derechos prestacionales tampoco es absoluta. De manera excepcional es posible que el juez de tutela intervenga en el reconocimiento de esta clase de derechos, no sólo cuando se ejerce como mecanismo transitorio, caso en el cual es necesario demostrar la existencia de un perjuicio irremediable, sino también cuando el medio judicial ordinario es ineficaz o no es lo suficientemente expedito para brindar una protección inmediata, circunstancias que deben ser valorados por el juez constitucional en cada caso particular.

   En síntesis, se puede indicar que en virtud del principio de subsidiariedad la acción de tutela es improcedente para ordenar el reconocimiento de una pensión. Sin embargo, de manera excepcional y como mecanismo transitorio, el juez de tutela puede ordenar el reconocimiento de dicha prestación económica, si: (i) existe certeza sobre la ocurrencia de un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales si el reconocimiento de la pensión no se hace efectivo; (ii) se encuentra plenamente demostrada la afectación de los derechos fundamentales al mínimo vital y a la vida digna del accionante o de su núcleo familiar; (iii) los beneficiarios del derecho pensional son sujetos de especial protección constitucional; y, (iv) cuando conforme a las pruebas allegadas al proceso, el juez de tutela determina que efectivamente, a pesar de que le asiste al accionante el derecho pensional que reclama, éste fue negado de manera caprichosa o arbitraria. Ver entre otras, las sentencias: T-816 de 2006, T-1309 de 2005, T-691 de 2005, T-580 de 2005 y T-425 de 2004.

   En la sentencia T-605 de 2005 la Corte tuteló los derechos fundamentales a la vida y al mínimo vital de un funcionario diplomático cuya pensión no fue liquidada por CAJANAL conforme al salario devengado por el accionante. En ésta caso, la Corte consideró que, dado que el accionante era una persona de la tercera edad, y que por lo tanto, la carga de adelantar una acción ordinaria para obtener la reliquidación de su pensión resultaba desproporcionada, la acción de tutela era procedente como mecanismo transitorio a fin de evitar un perjuicio irremediable.

   En la sentencia T-971 de 2005, la Corte tuteló los derechos fundamentales al mínimo vital de una familia desplazada cuya solicitud de reconocimiento de una pensión de sobrevivientes fue negada por Colfondos S.A. En éste caso, la Corte estimó que la negativa de la Entidad no se fundamentaba el incumplimiento de los requisitos para ejercicio del derecho a la pensión de sobrevivientes, pues de acuerdo con las pruebas allegadas al proceso, la aseguradora Colpatria, con quien Colfondos S.A. suscribió el contrato de seguro para el cubrimiento de las sumas adicionales previstas en el artículo 70 de la Ley 100 de 1993, se negaba a transferir el valor de dichas sumas. Adicionalmente, la Corte señaló que como consecuencia de su situación de desplazamiento, los accionantes se encontraban sujetos a condiciones de extrema vulnerabilidad. En consecuencia la Corte ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes.

   En la sentencia T-859 de 2004, la Corte tuteló los derechos fundamentales al mínimo vital de una mujer discapacitada cuya solicitud de reconocimiento de la pensión de la pensión de sobrevivientes de su madre le fue negada. En el presente caso, la Corte determinó que de acuerdo con el acervo probatorio de la acción de tutela, la accionante cumplía con los requisitos exigidos por la ley para el reconocimiento del derecho pensional, y se encontraba en un estado de invalidez mental que le impedía llevar a cabo una actividad laboral para garantizar su sustento. En consecuencia, la Corte ordenó que la entidad responsable hiciera efectivo el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, hasta tanto la jurisdicción ordinaria, dirimiera las controversias existentes entre ésta y la accionante sobre el derecho pensional.

4.1 La señora S.R.S.P. demanda al Seguro Social -Vicepresidencia de Pensiones- porque considera que esta entidad ha vulnerado sus derechos fundamentales al haber certificado tan sólo noventa y una semanas de cotización para el reconocimiento de su pensión de jubilación por parte de Cajanal. La actora alega que ella cotizó 533 semanas y, solicita, que el Seguro Social de fe de esta cantidad de aportes para que su pensión pueda ser reconocida.

4.2 Es necesario advertir que el presente caso se circunscribe dentro de la discusión que entabla la demandante con entidades que participan en el sistema general de seguridad social en pensiones y que, dentro del contexto indicado, su alegación se dirige, no contra quien produjo el acto de negación de la prestación (Cajanal), sino contra una de las entidades a las que efectuó sus aportes durante su vida laboral.

Es decir, en el presente caso la S. no se enfrenta, como es usual en los eventos en los que se usa la vía de tutela en materia pensional, con el acto mismo denegatorio del reconocimiento de la prestación, sino que la alegación de la actora se refiere a un acto preparatorio en relación con el otorgamiento de la pensión.

Ahora bien, aunque la señalada naturaleza del acto que ataca la demandante -esto es la certificación que el Seguro Social hiciera de cuántas semanas cotizó para éste la señora S.P.- no es en sí mismo un motivo de improcedencia de la acción, es necesario indicar que en el presente caso la actora acudió directamente a la vía de la acción de tutela sin antes haberse dirigido al Seguro Social con el objeto de aclarar su situación en relación con las semanas por ella cotizadas ante dicha entidad.

¿Qué efecto tiene tal omisión frente a la procedencia de la acción de amparo de los derechos fundamentales? Es menester señalar que el artículo 86 de la Constitución Política, que consagró la acción de tutela, previó:

'' Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública...''(Se subraya)

De manera concordante, el Decreto-Ley 2591 de 1991 reiteró la necesidad de que, para que fuera procedente, la acción de tutela debía fundarse en una acción u omisión de la autoridad pública. Así en los artículo 1º del mencionado decreto:

'' Artículo 1o. Objeto. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señale este Decreto. Todos los días y horas son hábiles para interponer la acción de tutela.''(Se subraya).

Y en el mismo sentido el artículo 5º:

'' Artículo 5o. Procedencia de la acción de tutela. La acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2 de esta ley. También procede contra acciones u omisiones de particulares, de conformidad con lo establecido en el Capítulo III de este Decreto. La procedencia de la tutela en ningún caso está sujeta a que la acción de la autoridad o del particular se haya manifestado en un acto jurídico escrito.''

En el presente caso, pues, la actora pretende obtener el amparo sin que antes haya existido una acción u omisión por parte del Seguro Social. Como se vio, aquello que pretende atacar es una actuación intermedia en el trámite que otra entidad, Cajanal, hiciera dentro del trámite de reconocimiento de la pensión de jubilación. Por este motivo tiene razón el juez de segunda instancia al reprochar, como causal de improcedencia, la conducta de quien acudió directamente al mecanismo de la acción de tutela sin antes haber requerido a la autoridad pública -en este caso el Seguro Social- para que se pudiera predicar una acción o una omisión respecto de ésta.

4.4 Pero adicionalmente es necesario indicar que en el presente caso es evidente que el juez de tutela no podría acceder, aún de haber resultado procedente la acción, a lo reclamado por la actora. Esta Corte no puede afirmar, con base en el material probatorio que existe en el expediente, que efectivamente se cometió una abierta y descarada arbitrariedad en contra de la demandante al certificar el Seguro Social ante Cajanal tan sólo noventa y una semanas de cotización. Las pruebas aportadas por la demandante en el trámite del proceso son contradictorias en lo que respecta a su vinculación laboral.

Así, pues, las quinientas treinta y tres semanas que pretende la señora S.P. haber contribuido al SS aparecen certificadas en un documento expedido el 23 de abril de 1993 en el cual el Seguro Social señala que la actora ''figura inscrita en el régimen de Seguro Social obligatorio por la Empresa Centro Médico Ltda.. (...) a partir del 1º de febrero de 1983 hasta la fecha. (...) Que hasta la fecha ha cotizado un total de 533 semanas'' Folio 8 Ahora bien, el lapso de tiempo transcurrido entre 1983 y 1993, ciertamente arroja una cantidad de semanas superior a las quinientas; sin embargo, en una liquidación de semanas cotizadas por la demandante, efectuada por el Seguro Social el 19 de diciembre de 2002, se señala que la fecha de desvinculación de la actora de la Empresa Centro Médico Ltda. Fue el once de enero de 1984 Folio 10. Esta información se contradice con una copia de certificado laboral que reposa en el expediente, expedida por Centro Médico Ltda., según la cual la demandante laboró ahí en el período comprendido entre enero de 1976 hasta enero de 1983. Folio 9 Y ninguna de las anteriores concuerda con lo declarado por la demandante misma en declaración rendida ante el juzgado de primera instancia, en la que afirma que trabajó para Centro Médico Ltda., desde el 1º de enero de 1977 hasta el 30 de junio de 1983 Folio 22. En lo que sí es clara la actora en dicha declaración es que en abril de 1993, cuando de acuerdo con la certificación expedida por el SS contaba con 533 semanas cotizadas, acababa de ingresar a trabajar en el Hospital J.A. en la Inspección de S. y que antes de eso había estado trabajando una finca de su propiedad en el municipio de Gigante y no trabajando en Centro Médico Ltda., que está ubicado en la ciudad de Neiva.

Como se ve, pues, no es claro que efectivamente la actora haya cotizado las 533 semanas que echa de menos y mal haría el juez de tutela en entrar a dirimir, por vía directa, sin la existencia previa del debate técnico propio, una controversia donde no es palmario que contra la actora se esté cometiendo una terrible arbitrariedad, sino que, por el contrario, se trata de una situación que no ofrece ninguna claridad y donde cualquiera de las partes podría tener la razón.

4.5 Así pues, en conclusión, esta S. confirmará los fallos que revisa.

La S. Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en el nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,