Sentencia de Tutela nº 435/07 de Corte Constitucional, 29 de Mayo de 2007

1. Los ciudadanos M.S.G.C. (Expediente T-1.524.179), F.S.P. (Expediente T-1.524.182) y G.M.S.R. (Expediente T-1.524.212) instauraron, de manera independiente y mediante apoderado judicial, acciones de tutela contra la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, por considerar que esta entidad vulneró sus derechos fundamentales de petición y seguridad social, de acuerdo con los siguientes hechos:

   - La señora M.S.G.C. (Expediente T-1.524.179), sostiene que el 2 de agosto del año 2006 presentó derecho de petición a Cajanal, con el fin de solicitarle a esa entidad que diera cumplimiento al fallo proferido el 16 de marzo de 2006 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Al escrito mediante el cual se interpone la acción de tutela no se anexó copia de la providencia en mención. , mediante el cual se le reconoció el pago de ciertas acreencias laborales. Sin embargo, según afirma, hasta el día en que interpuso la acción de tutela -noviembre 29 de 2006-, su solicitud no había sido resuelta, razón por la cual solicita la protección de su derecho fundamental de petición La accionante aportó copia del derecho de petición formulado a CAJANAL, con fecha de radicación de agosto 2 de 2006..

   - Por su parte, los señores F.S.P. (Expediente T-1.524.182) y G.M.S.R. (Expediente T-1.524.212), quienes actuaron de manera independiente pero a través del mismo apoderado judicial, aducen que en el mes de mayo del año 2006 presentaron derecho de petición a Cajanal, para solicitar el cumplimiento de las sentencias proferidas por el Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección B, el 16 de marzo de 2006 y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección B el 9 de marzo del mismo año, respectivamente, por medio de las cuales se ordenó la reliquidación de la pensión gracia que devengan En los dos procesos los actores aportaron copia de los derechos de petición, pero la fecha de radicación en relación con el día es ilegible. . No obstante, estas solicitudes tampoco han sido resueltas por la entidad accionada.

   Por tal razón, solicitan el amparo de su derecho fundamental de petición, de tal manera que se ordene a Cajanal que dé respuesta a las solicitudes presentadas. Adicionalmente, pretenden que el juez de tutela ordene a la entidad accionada que los incluya de manera inmediata en la nómina, les cancele el valor de las mesadas atrasadas con los respectivos reajustes y, finalmente, que ''se condene en abstracto a Cajanal a indemnizar (...) por los perjuicios ocasionados'' Ninguno de los accionantes aportó a este trámite la copia de las providencias que solicitan sean cumplidas por CAJANAL..

2. La Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, no dio respuesta a ninguna de las acciones de tutela de la referencia.

3. El Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá, despacho que conoció de todos los procesos de tutela objeto de esta providencia, negó el amparo solicitado por los accionantes mediante providencias de 14 de diciembre (Expediente T-1.524.179), 5 de diciembre (Expediente T-1.524.182) y 13 de diciembre (Expediente T-1.524.212) de 2006.

   En efecto, el a quo consideró que, como quiera que lo que se pretende es el cumplimiento de sentencias judiciales que generan obligaciones de dar, fallos que no fueron siquiera aportados por los demandantes, la acción de tutela se torna improcedente para lograr la ejecución de las referidas providencias, toda vez que el legislador ha previsto mecanismos idóneos para ello.

   Esta decisión no fue impugnada en ninguno de los procesos de la referencia.

1. A través de esta S., la Corte Constitucional es competente para revisar las sentencias proferidas en los procesos de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Teniendo en cuenta los hechos que han sido referidos y lo decidido por el despacho judicial que conoció de los procesos de la referencia, le corresponde a esta S. de Revisión establecer si la entidad accionada ha vulnerado el derecho de petición de los actores al no haber resuelto hasta el momento las solicitudes por ellos formuladas, con el fin de que se dé cumplimiento a unos fallos judiciales que, según aducen, reconocieron en su favor el pago de algunas sumas de dinero por concepto de prestaciones de carácter laboral.

Así planteado el problema jurídico que suscita el presente asunto, resulta necesario reiterar brevemente la jurisprudencia constitucional en torno al derecho fundamental de petición, para luego entrar a estudiar los casos objeto de revisión.

2.1. La jurisprudencia constitucional ha establecido que el derecho de petición comprende dos aspectos fundamentalmente Sobre el tema, pueden consultarse las sentencias T-325 de 2001, Magistrado Ponente: J.A.R.; T-396 de 2001, Magistrado Ponente: Á.T.G. y T-299 de 1995, Magistrado Ponente: A.M.C.. , (i) la posibilidad que tiene cualquier persona de elevar peticiones respetuosas a la administración pública y (ii) el deber de las autoridades respectivas de responder de fondo y oportunamente a las mismas, sin que ello implique resolver favorablemente las pretensiones del peticionario Sentencias T-316 de 2001, Magistrado Ponente: E.M.L. y T-267 de 2001, Magistrado Ponente: M.G.M.C... En ese sentido, constituye vulneración del derecho de petición no solamente la ausencia de respuesta por parte de la administración dentro de los términos legales establecidos para tal fin, sino también la respuesta vaga, imprecisa o que no atiende de fondo lo pedido Ver sentencias T-267 de 2001, Magistrado Ponente: M.G.M.C.; T-256 y 316 de 2001, Magistrado Ponente: E.M.L. y T-730 de 2001, Magistrado Ponente: R.E.G.. .

De conformidad con la doctrina constitucional, las reglas básicas que rigen el derecho de petición, tal y como han sido precisadas por la Corte, son:

''

1. El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión.

2. El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido. En relación con el derecho a obtener ''pronta resolución'' como elemento esencial del derecho de petición, esta Corporación ha sostenido que: ''(...), la llamada `pronta resolución' exige el deber por parte de las autoridades administrativas de pronunciarse respecto de la solicitud impetrada. Se trata de una obligación de hacer, en cabeza de la autoridad pública, que requiere del movimiento del aparato estatal con el fin de resolver la petición ya sea favorable o desfavorablemente en relación con las pretensiones del actor y evitar así una parálisis en el desempeño de la función pública y su relación con la sociedad''. Sentencia T-159 de 1993, Magistrado Ponente: V.N.M..

3. La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. Oportunidad; 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado; 3. Ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición.

4. Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita.

5. Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo determine.

6. La Corte ha considerado que cuando el derecho de petición se formula ante particulares, es necesario separar tres situaciones: 1. Cuando el particular presta un servicio público o cuando realiza funciones de autoridad. El derecho de petición opera igual como si se dirigiera contra la administración. 2. Cuando el derecho de petición se constituye en un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental, puede protegerse de manera inmediata. 3. Pero, si la tutela se dirige contra particulares que no actúan como autoridad, este será un derecho fundamental solamente cuando el Legislador lo reglamente.

7. En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso Administrativo que señala 15 días para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordenan responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes.

8. La figura del silencio administrativo no libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición.

9. El derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994.'' Sentencia T-377 de 2000, Magistrado Ponente: A.M.C..

   En la sentencia T-1006 de 2001 Magistrado Ponente: M.J.C.E., esta Corporación precisó dos reglas adicionales respecto del derecho de petición, a saber:

   ''j) La falta de competencia de la entidad ante quien se plantea no la exonera del deber de responder;

11. Ante la presentación de una petición, la entidad pública debe notificar su respuesta al interesado''.

    Así las cosas, el derecho de petición no sólo le otorga a los ciudadanos la facultad de formular solicitudes respetuosas a las autoridades públicas y a los particulares en los términos que establezca la ley, sino que igualmente garantiza que la respuesta a dichas solicitudes sea clara, concreta y congruente con lo pedido, dentro del plazo previsto en la legislación.

    Ahora bien, específicamente con relación a los derechos de petición mediante los cuales se solicita el cumplimiento de una sentencia, esta Corporación ha establecido que éstos se rigen por las reglas generales anteriormente señaladas y, en tal medida, deben ser resueltos por la entidad correspondiente en el plazo establecido en el artículo 6 del Código Contencioso Administrativo. En este sentido, la Corte Constitucional ha precisado:

    ''El punto a considerar en el presente caso, es si las entidades públicas pueden dejar de resolver un derecho de petición cuando lo que se solicita es el cumplimiento de una orden judicial.

    (...) Como se mencionó anteriormente, el plazo para resolver una petición que sólo hace relación a asuntos netamente administrativos, como en este caso, atender la solicitud de señalamiento de fecha para acatar sentencia de reconocimiento y pago de pensión de vejez; se debe aplicar lo establecido en el artículo 6º del C.C.A., es decir 15 días, independientemente del sentido en que se oriente la respuesta.'' Sentencia T-241 de 2003, Magistrado Ponente: A.B.S... (Se resalta).

    En esa medida, las entidades públicas están en la obligación de dar respuesta a los derechos de petición mediante los cuales los ciudadanos solicitan el cumplimiento de una sentencia judicial, respuesta que deberá producirse en el término de quince (15) días y respetar los lineamientos establecidos en la jurisprudencia constitucional sobre el tema.

    2.2. Ahora bien, en los presentes expedientes acumulados se encuentra probado que los accionantes presentaron derechos de petición a la Caja Nacional de Previsión Social, con el fin de solicitarle que diera cumplimiento a las sentencias que, según afirman, reconocieron en su favor el pago de unas sumas de dinero por concepto de prestaciones sociales. Los derechos de petición, de acuerdo con lo manifestado por los accionantes, fueron formulados en los meses de mayo y agosto del año 2006, sin que hasta el momento en que se interpusieron las acciones de tutela de la referencia la entidad accionada haya dado respuesta a las solicitudes señaladas. Cabe anotar, además, que la Caja Nacional de Previsión no contestó los requerimientos que le hiciera el despacho judicial que conoció de los presentes procesos, para que informara sobre los hechos aducidos en las demandas de tutela.

    Revisado el material probatorio que obra en los expedientes, se observa que, en efecto, en todos los asuntos objeto de revisión ya ha transcurrido un término mucho mayor a los quince (15) días con los que contaba la entidad para dar respuesta a las solicitudes formuladas por los accionantes, de acuerdo con lo establecido en la jurisprudencia constitucional sobre el tema.

    En efecto, en el caso de la señora G.C. (Expediente T-1.524.179), el derecho de petición se formuló el día 2 de agosto de 2006 y la tutela fue presentada el 29 de noviembre de ese año, por lo que al momento en que se interpuso la acción de tutela ya habían transcurrido casi 4 meses sin obtener respuesta.

    Por su parte, en cuanto al señor F.S.C. (Expediente T-1.524.182), si bien en el escrito de tutela no se especificó el día en que se presentó la solicitud y la copia del derecho de petición que se anexó a la acción de tutela es ilegible en relación con el día exacto en que éste se radicó, el material probatorio que obra en el expediente lleva a concluir que el accionante formuló la solicitud en el mes de mayo de 2006, por lo que al momento en que se interpuso la presente acción, esto es el 21 de noviembre de ese mismo año, ya habían transcurrido 6 meses sin que el actor tuviera noticia de su petición.

    Por último, en el caso de la señora G.M.S.R. (Expediente T-1.524.212), la accionante presentó su solicitud el día 12 de mayo de 2006 e interpuso la acción de tutela el 28 de noviembre de ese mismo año, por lo que habían pasado aproximadamente 6 meses desde la formulación de su petición.

    Así las cosas, teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto, es evidente que en los casos objeto de estudio la omisión de respuesta por parte de la entidad accionada ha comportado una vulneración del derecho fundamental de petición de los accionantes y, en consecuencia, esta S. de Revisión revocará los fallos proferidos por el Juzgado 3 Laboral del Circuito de Bogotá para, en su lugar, conceder la protección del derecho de petición invocado por los actores.

    2.3. Sin embargo, en cuanto hace a la pretensión formulada por los accionantes de los expedientes T-1.524.182 y T-1.524.212, en el sentido de que se ordene a la entidad accionada la inmediata inclusión en nómina, el pago retroactivo de las mesadas dejadas de percibir y la condena por indemnización de perjuicios -alegando para ello la supuesta vulneración de su derecho a la seguridad social-, se observa que, tal como lo ha establecido la jurisprudencia constitucional de manera reiterada, la acción de tutela no es el mecanismo procedente para obtener el cumplimiento de sentencias judiciales, cuando quiera que en las mismas se generen para la parte vencida únicamente obligaciones de dar, ya que en el ordenamiento jurídico existen otros medios de defensa que resultan adecuados y expeditos para tal fin.

    En efecto, particularmente en materia de sentencias que reconocen el pago de acreencias laborales, la Corte Constitucional ha establecido:

    ''(...) cuando se trata exclusivamente del pago de sumas dinerarias ordenado en una sentencia judicial emanada de la jurisdicción laboral, sí es pertinente dar aplicación al art. 19 del decreto 111/96 que compiló las normas de la ley 38/89, art.16 y de la ley 179/94, arts. 6 y 55, inciso 3, en concordancia con el art.177 del C.C.A, que aluden al procedimiento que debe seguirse para el cumplimiento de las sentencias judiciales contra la administración. Transcurridos 18 meses sin que se produzca el pago es posible adelantar proceso de ejecución, como lo indicó la Corte en la sentencia C-354/97 Magistrado Ponente: A.B.C... Es decir, que en este evento el proceso ejecutivo laboral sí puede considerarse como un medio alternativo de defensa judicial idóneo y eficaz'' T-084 de 1998, Magistrado Ponente: A.B.C... (Se resalta)

    En consecuencia, la acción de tutela se torna improcedente como medio para obtener el cumplimiento de las providencias judiciales que los señores F.S.P. y G.M.S.R. pretenden.

    Finalmente y respecto de la solicitud hecha por el apoderado judicial de estos mismos peticionarios, encaminada al reconocimiento de la indemnización de perjuicios dentro del proceso tutelar, es necesario señalar que, tal como lo ha establecido la jurisprudencia constitucional sobre el tema, se trata de una orden de carácter excepcional que solamente procede cuando sea posible establecer que, efectivamente, en el caso concreto ello es absolutamente necesario para reparar el daño emergente causado, en aras de asegurar la actual y efectiva prevalencia del derecho comprometido, lo que implica que ''las circunstancias legalmente previstas para que pueda caber el decreto judicial de indemnización en sede de tutela tienen un carácter altamente extraordinario, que debe ser apreciado por el juez de manera rigurosa.'' Sentencias SU-256 de 1996, Magistrado Ponente: V.N.M.

    Así, en sentencia T-151 de 2002 Magistrado Ponente: M.J.C.E., esta Corporación señaló:

    ''Cierto es que el artículo 25 del Decreto 2591 de 1991 señala que cuando el afectado no disponga de otro medio judicial, y la violación del derecho sea manifiesta y consecuencia de una acción clara e indiscutiblemente arbitrará [...], en el fallo que conceda la tutela el juez de oficio, tiene la potestad de ordenar en abstracto la indemnización del daño emergente causado si ello fuere necesario para asegurar el goce efectivo del derecho así como el pago de las costas del proceso.

    No obstante, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que para que el juez pueda ordenar la indemnización del daño, deben concurrir varias condiciones: que se conceda la tutela; que no se disponga de otro medio judicial para obtener el resarcimiento del perjuicio; que la violación del derecho haya sido manifiesta y sea consecuencia de una acción clara e indiscutiblemente arbitraria; que la indemnización sea necesaria para garantizar el goce efectivo del derecho; que se le haya garantizado el debido proceso a quien resulte condenado y, en particular, que haya tenido la posibilidad de controvertir las pruebas. Al respecto, puede consultarse la sentencia T-1121 de 2003, Magistrado Ponente: Á.T.G..'' (Se resalta).

    De tal manera que, vistas las circunstancias fácticas de los casos objeto de revisión, es evidente que en ninguno de éstos se satisfacen los requisitos establecidos por la jurisprudencia constitucional para la procedencia de pretensiones de tipo indemnizatorio, particularmente en cuanto a la exigencia relacionada con la inexistencia de otro medio de defensa judicial y con el hecho de que la indemnización se muestre como absolutamente necesaria para garantizar el goce efectivo de un derecho de rango fundamental.

    En este orden de ideas, la acción de tutela en cuanto hace a esta solicitud se torna improcedente.

En mérito de lo expuesto, la S. Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,