Sentencia de Tutela nº 644/07 de Corte Constitucional, 16 de Agosto de 2007

1. Solicitud

   La señora G.M.S. interpuso acción de tutela en representación de su hermana la señora E.V.M.S. y solicitó la protección de sus derechos fundamentales de petición y a obtener la calidad de ciudadana en ejercicio. En tal sentido pidió que ''se ordene a la entidad accionada REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL (REGISTRADURÍA ESPECIAL DE SOLEDAD), enviarla cédula de ciudadanía de mi hermana E.V.M.S. en el término de 48 horas''.

   La petición se fundamenta en los siguientes:

2. Hechos

   1. El 25 de octubre de 2002 la señora G.M.S. acompañó a su hermana E.V.M.S. a tramitar la cédula de ciudadanía, ante la Registraduría Especial de S., Atlántico. En dicha entidad se le informó que ésta le sería entregada en el término de 1 año.

   2. El 23 de abril de 2006 la señora G.M.S. presentó derecho de petición ante la Registraduría Especial de S.-Atlántico en el que solicitó que se le entregara la cédula de ciudadanía a su hermana E.V.M.S., por haber transcurrido más de tres años desde la solicitud inicial.

   3. El 8 de mayo de 2006 la Registraduría Especial de S.-Atlántico dio respuesta al derecho de petición e informó a la tutelante que ''el trámite de la cédula de su hermana es demorado, ya que en Bogotá debe revisarse el documento que se le diligenció a la señora E.V., contra las veinticinco millones de cédulas preparadas a todos los colombianos.

      ''Lo anterior debido a que una persona de 68 años (cuando solicitó el documento), es un caso extraño. La cédula de ciudadanía se adquiere por primera vez al cumplir 18 años y la espera de 50 años, para obtener el documento, exige que se realice una búsqueda técnica, bastante dispendiosa, que lo demora''.

   4. El 21 de septiembre de 2006 la accionante radicó otro derecho de petición ante la Registraduría Especial de S.-Atlántico por los mismos hechos.

   5. El 17 de octubre de 2006 la Registraduría Especial de S.-Atlántico dio respuesta al derecho de petición y manifestó a la tutelante que ''realizada la consulta del estado de su solicitud en el Archivo Nacional de Identificación (ANI), se pudo establecer que la misma se encuentra exceptuada bajo código 792, por lo tanto esta oficina procederá a enviar copia de su tarjeta alfabética al grupo de solución de excepciones en la ciudad de bogota (SIC) a fin de que se levante la mencionada excepción y pueda ser enviada su cédula de ciudadanía''.

   6. Alega la accionante que la falta de cédula de ciudadanía de la señora E.V.M.S. ha violado su derecho fundamental a obtener la calidad de ciudadana en ejercicio.

3. Actuaciones procesales

   Mediante Auto del nueve de febrero de 2007, el Juzgado Primero Penal Municipal de S.A. admitió la demanda interpuesta y dio traslado a la entidad accionada.

4. Contestación de la demanda

   El 15 de febrero de 2007, el Registrador Especial de S.-Atlántico dio respuesta a la acción de tutela y solicitó que se declarara la nulidad de lo actuado ''a partir del auto que admitió la acción de tutela (...) por falta de competencia para conocer de la presente acción instaurada contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, por desconocimiento de lo dispuesto en el numeral primero del Art. 1 del Decreto 1382 del año 2000.

   ''Se sirva ordenar por lo tanto remitir el expediente de la referencia al Tribunal Superior del Distrito Judicial o al Contencioso Administrativo, para que se pronuncie sobre la acción de tutela promovida por el ciudadano (SIC) GLORIA MARIN SOLANO, por competencia''.

   Además, manifestó que no ha vulnerado los derechos de la señora E.V.M.S. puesto que el material de preparación de cédulas se encuentra en las oficinas centrales de Bogotá para la elaboración del documento original.

   Finalmente, afirmó que como la ciudadana ''tramitó la cédula por primera vez a la edad de 68 años, es necesario hacer una investigación y un cotejo exhaustivo para determinar si efectivamente nunca había tramitado un documento de identificación, ya que una de las funciones principales de la Registraduría Nacional del Estado Civil es establecer, determinar y garantizar la plena identidad de todos los ciudadanos colombianos''.

A continuación se relacionan las pruebas que reposan en el expediente:

1. Pruebas Aportadas en Instancias.

1. Copia de la contraseña de la señora E.V.M.S., con fecha de nacimiento del 15 a abril de 1934 y de preparación del 25 de octubre de 2002.

2. Copia de la respuesta dada por la Registraduria Nacional del Estado Civil - Registraduria Especial de S.A. a la señora G.M.S., el 17 de octubre de 2006, en la que se le informa que en el Archivo Nacional de Identificación la solicitud de cédula se encuentra exceptuada bajo código 792, por lo que se enviará copia de la tarjeta alfabética al grupo de solución de excepciones en la ciudad de Bogotá.

3. Copia de los derechos de petición radicados por la señora G.M.S., el 21 de septiembre y el 23 de abril de 2006 ante la Registraduría Especial de S. - Atlántico, en las que se solicita la expedición de la cédula de ciudadanía de la señora E.V.M.S..

4. Copia de la respuesta dada por la Registraduria Nacional del Estado Civil - Registraduria Especial de S.A. a la señora G.M.S., el 8 de mayo de 2006, en la que se le informa que como la señora E.V.M.S. solicitó su cédula por primera vez a los 68 años de edad, es necesario hacer una búsqueda técnica para expedir el documento, lo que hace dispendioso el trámite.

1. Sentencia de única instancia. Juzgado Primero Penal Municipal de S.-Atlántico.

Mediante sentencia del 22 de febrero de 2007 el Juzgado Primero Penal Municipal de S.-Atlántico resolvió no acceder a las pretensiones de la tutelante.

Consideró el juez de instancia que la Registraduria Nacional del Estado Civil no vulneró los derechos fundamentales de la señora E.V.M.S. pues las peticiones que se radicaron para solicitar la expedición de la cédula de ciudadanía se respondieron de fondo por la entidad, siendo justificable la demora del trámite del documento puesto que la señora E.V.M.S. lo solicitó a los 68 años de edad, lo que implica hacer un dispendioso cotejo de información.

Respecto a la solicitud que realizó la entidad accionada relacionada con que se declarara la nulidad de lo actuado por falta de competencia el a-quo aseveró: ''Al respecto debemos recordar lo sostenido sobre el tema por la S. de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, (...) Cuando la acción constitucional se dirija contra R.E. y/o Municipales su conocimiento en primera instancia corresponderá a los jueces municipales (...) pues se estaría según el caso, frente a autoridades de orden municipal, departamental o nacional`. (...).

''En ese orden de ideas, y atendiendo a los sostenido por la S. de Decisión Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, y lo consignado en la demanda de tutela, al dirigirse esta contra la REGISTRADURIA ESPECIAL DEL MUNICIPIO DE SOLEDAD, somos competentes para conocer de ella''.

1. Competencia

   La S. Quinta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 86 y 241, numeral 9° de la Constitución Política, y los artículos 33 al 36 del Decreto 2591 de 1991, es competente para revisar la sentencia proferida por el Juzgado Primero Penal Municipal de S.-Atlántico, mediante la cual se resolvió la tutela de la referencia.

2. Fundamentos jurídicos

   1. Problemas Jurídicos que plantea la acción.

      De los hechos expuestos en la acción de tutela se concluye que la señora E.V.M.S., reclama la protección del derecho fundamental de petición y de obtener la calidad de ciudadana en ejercicio.

      Sostiene la señora M.S., a través de su hermana, que sus derechos se han visto afectados por la Registraduría Nacional del Estado Civil y la Registraduria Especial de S.A., puesto que pese a que solicitó la expedición de la cédula de ciudadanía el 25 de octubre de 2005, a la fecha no se le ha entregado el documento de identidad, lo que le ha impedido ejercer sus derechos como ciudadana.

      En tal sentido, compete a esta S. de Revisión analizar y determinar: (i) la competencia del juez de instancia para proteger los derechos fundamentales de la señora E.V.M.S. y, (ii) si el retraso en la expedición de la cédula de ciudadanía de la misma viola sus derechos fundamentales constitucionales.

   2. Competencia de los jueces para conocer de acciones de tutela interpuestas contra entidades de orden Nacional.

      La Constitución Política y el ordenamiento jurídico colombiano han definido reglas de reparto para el conocimiento de los jueces de la República de la acciones de tutela.

      Sobre esta cuestión, el Decreto 1382 de 2000 dispone en su artículo 1º lo siguiente:

      ''Decreto 1382 de 2000. 1°. Las acciones de tutela que se interpongan contra cualquier autoridad pública del orden nacional, salvo lo dispuesto en el siguiente inciso, serán repartidas para su conocimiento, en primera instancia, a los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, Administrativos y Consejos Seccionales de la Judicatura.

      ''A los Jueces del Circuito o con categorías de tales, le serán repartidas para su conocimiento, en primera instancia, las acciones de tutela que se interpongan contra cualquier organismo o entidad del sector descentralizado por servicios del orden nacional o autoridad pública del orden departamental.

      ''A los Jueces Municipales les serán repartidas para su conocimiento en primera instancia, las acciones de tutela que se interpongan contra cualquier autoridad pública del orden distrital o municipal y contra particulares.

      ''Cuando la acción de tutela se promueva contra más de una autoridad y éstas sean de diferente nivel, el reparto se hará al juez de mayor jerarquía, de conformidad con las reglas establecidas en el presente numeral. (Se subraya - Negrillas fuera de texto).

      De la citada norma se colige que las acciones de tutela interpuestas contra una entidad de orden nacional deben tramitarse en primera instancia, en los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, Administrativos y Consejos Seccionales de la Judicatura y que en caso de que se interponga acción contra dos o más entidades de diferente nivel, el reparto se hará al juez de mayor jerarquía Ver Autos: 346 de 2006, M.C.I.V., 030 de 2005. M.M.G.M.C. se señaló: ''El Decreto 1382 señala en su artículo 1º, numeral 1º que ''[l]as acciones de tutela que se interpongan contra cualquier autoridad pública del orden nacional (...) serán repartidas para su conocimiento, en primera instancia, a los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, Administrativos y Consejos Seccionales de la Judicatura.''; al ser la entidad accionada autoridad pública del orden nacional, deberán conocer del caso los jueces señalados en la norma transcrita. y, 275 de 2006, MP. Marco G.M.C.. .

      Así mismo, la jurisprudencia de ésta Corporación ha definido que en los casos en que se impetre acción de tutela contra la Registraduría de un Departamento o Municipio, al ser éstas dependencias desconcentradas por razón del territorio perteneciente a la Registraduría Nacional del Estado Civil, autoridad pública del orden nacional, deberá el amparo tramitarse en primera instancia ante los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, Administrativos y Consejos Seccionales de la Judicatura.

      El Auto 119B de 2002 señaló respecto a una Registraduría especial que ésta ''es una dependencia desconcentrada por razón del territorio y perteneciente a la Registraduría Nacional del Estado Civil. En consecuencia, (...) la competencia para conocer en primera instancia de la tutela corresponde a un tribunal superior, un tribunal administrativo o un consejo seccional de la judicatura'' M.P: E.M.L.. .

      Sin embargo, pese a que existen dichas reglas de reparto, como el amparo de tutela tiene por objeto la protección inmediata de los derechos fundamentales debe el juez constitucional dar primacía al derecho sustancial sobre el procedimental, es decir, debe proveerle prioridad a la salvaguarda de los derechos frente a las formas y las ritualidades del proceso.

   3. Protección de los Derechos Fundamentales de sujetos de especial protección, esencialmente de las personas de la tercera edad

      El artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, establecen que las acciones de tutela pueden ser interpuestas directamente por quien es el titular de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados o por medio de un tercero que represente a quien no se encuentra en capacidad de ejercer su propia defensa.

      En los casos en los que el amparo lo solicita un sujeto de especial protección, por ejemplo una persona de la tercera edad, que por sus condiciones tanto físicas como mentales se encuentra limitada para el ejercicio de su propia defensa, la normativa vigente permite que la acción no sea presentada directamente, y pueda interponerse por un tercero.

      Así, la acción de tutela se caracteriza por su informalidad y en consecuencia, dotar el amparo de formalismos y rigidez sería contrariar los principios y presupuestos constitucionales, que rigen el Estado Social de Derecho, el cual protege de forma especial a las persona de la tercera edad.

      En tal sentido, la Corte señaló:

      ''Ahora, tanto la Constitución Política en su artículo 46 como la jurisprudencia constitucional han reconocido que las personas de la tercera edad ocupan un lugar privilegiado en la escala de protección del Estado. Las características particulares de este grupo social permiten elevar a categoría fundamental el derecho a la salud, dada su conexidad con derechos de rango superior tales como la vida y la dignidad humana. Puede decirse también que por sus generales condiciones de debilidad manifiesta, el Estado se encuentra obligado a brindarle una protección especial a las personas de la tercera edad, según lo establece el artículo 13 superior. Sentencia T-036 de 1995, MP. C.G.D..''

   4. Derechos fundamentales y expedición de cédulas de ciudadanía Ver Sentencias: T-1028-01 M.D.A.B.S., T-1078-01 Dr. J.A.R., T-1136-01 M.C.I.V.H., T-532-01 M.J. córdoba T., T-964-01 M.Alfredo B.S., T-118-02 M.C.I.V.H., T-136-02 M.J.A.R., T-607-02 M.P M.J.C.E., T-773-03 M.P M.J.C.E., T-608 de 2005 M.: M.G.M.C., T - 497 de 2006 M.: J.C.T., T -056 de 2006 M.: A.B.S., entre otras.

      La expedición de la cédula de ciudadanía de las personas implica el reconocimiento de ciertos derechos fundamentales, razón por la que desde la sentencia C - 511 de 1999 se ha sostenido que:

      ''2.1. La Constitución y la ley han asignado a la cédula de ciudadanía, tres funciones particularmente diferentes pero unidas por una finalidad común, cual es la de identificar a las personas, permitir el ejercicio de sus derechos civiles y asegurar la participación de los ciudadanos en la actividad política que propicia y estimula la democracia.

      ''Jurídicamente hablando, la identificación constituye la forma como se establece la individualidad de una persona con arreglo a las previsiones normativas. La ley le otorga a la cédula el alcance de prueba de la identificación personal, de donde se infiere que sólo con ella se acredita la personalidad de su titular en todos los actos jurídicos o situaciones donde se le exija la prueba de tal calidad. En estas condiciones, este documento se ha convertido en el medio idóneo e irremplazable para lograr el aludido propósito.

      ''De otra parte, la cédula juega papel importante en el proceso de acreditación de la ciudadanía, que se ejerce por los nacionales a partir de los 18 años y que, en los términos del artículo 99 de la Constitución, es la "...condición previa e indispensable para ejercer el derecho de sufragio, para ser elegido y para desempeñar cargos públicos que llevan anexa autoridad o jurisdicción".

      La jurisprudencia de esta Corte ha reiterado así que la Registraduría Nacional de la Nación debe propender a amparar los derechos de los ciudadanos mediante la pronta expedición del documento que permite el ejercicio de ciertos derechos civiles y políticos, en desarrollo del Estado Social de Derecho y el Estado Democrático instituido por la Constitución de 1991.

      Por ello la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha protegido el derecho de las personas a las que después de largos trámites y de esperar prolongados periodos de tiempo no se les ha expedido la cédula de ciudadanía por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil Ver Sentencias: T-1028-01 M.D.A.B.S., T-1078-01 Dr. J.A.R., T-1136-01 M.C.I.V.H., T-532-01 M.J. córdoba T., T-964-01 M.Alfredo B.S., T-118-02 M.C.I.V.H., T-136-02 M.J.A.R., T-607-02 M.P M.J.C.E., T-773-03 M.P M.J.C.E., T-608 de 2005 M.: M.G.M.C., T - 497 de 2006 M.: J.C.T., T -056 de 2006 M.: A.B.S., entre otras. , motivo por el cual los jueces de tutela tiene la obligación de proteger los derechos que se derivan de la expedición de tal documento de identidad.

      En cuanto a la materia ha sostenido esta Corporación Sentencia T-532 de 2001. M.: Dr. J.C.T..

      :

      ''4. Esos ámbitos funcionales de la cédula de ciudadanía y su vinculación a la realización del principio democrático como fundamento de legitimidad, son los que explican que el Estado se encuentre especialmente comprometido a su trámite, expedición, renovación y rectificación y que todo ese proceso, entre otros, se haya encomendado a una órbita especializada de la función pública como la Organización Electoral. De allí por qué la cedulación constituya un servicio público que debe prestarse con especial interés pues no se trata sólo de la expedición de un documento público cualquiera sino de la concreción, para el ciudadano, de sus posibilidades de acceso a los derechos civiles y políticos reconocidos por el ordenamiento''.

Una vez estudiado el caso sub examine esta S. encuentra que la señora E.V.M.S. solicitó la expedición de su cédula de ciudadanía en el año 2002, sin que a la fecha la Registraduría Nacional del Estado Civil le haya entregado tal documento, por lo que con tal actuación ha visto afectados sus derechos fundamentales.

Se concluye de las pruebas aportadas al proceso que la acción se dirige contra la Registraduría Nacional del Estado Civil e igualmente contra la Registraduría Especial de S.-Atlántico, lo que indica que, en los dos casos, se dirige contra una autoridad de orden Nacional. Puesto que, la Registraduría Especial de S.A. es una dependencia desconcentrada de la Nacional por razón del territorio.

No obstante, conforme al carácter informal que distingue a la acción de tutela y de acuerdo con los principios de celeridad y sumariedad de dicho amparo, el derecho sustancial debe primar sobre el derecho procedimental, razón por la cual en el caso bajo estudio no se accederá a la solicitud de nulidad que impetró la Registraduría Especial de S. - Atlántico, con el objeto de salvaguardar el derecho al acceso oportuno a la administración de justicia.

Por otra parte, para esta S. es importante señalar que la señora E.V. al ser mayor de 70 años de edad, es un sujeto de especial protección al que el Estado tiene la obligación de reconocerle sus derechos fundamentales, aplicando el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el procedimental, y en efecto las formas del proceso.

Esta S. encuentra entonces, que existe una vulneración de los derechos fundamentales de la señora E.V.M.S., puesto que no existe fundamento para que la Registraduría Nacional del Estado Civil y la Registraduría Especial de S. - Atlántico, demoren la entrega de la cédula de ciudadanía de la señora E.V., pues si bien es cierto ésta solicitó el documento a la edad de 68 años, la dilación en la entrega por un periodo mayor a 4 años, dilata el trámite injustamente y vulnera los derechos de una persona de la tercera edad, que es sujeto de especial protección-.

Así, si bien es necesario que la Registraduría Nacional del Estado Civil realice la búsqueda técnica para expedir el documento y requiera de la realización de procedimientos para cotejar y tener certeza de la identidad de la señora E.V., nada justifica la demora de años para la entrega de la cédula.

Esta Corte destacó sobre el tema que:

''No se puede amparar la Registraduría en que el proceso de producción de cédulas sea complejo, pues, como ya se ha dicho en anterior jurisprudencia Sentencia T-136 de 2002 M.J.A.R., esto no implica que la entidad encargada no tenga un término para su entrega, pues si se considera la contraseña como una primera y provisional respuesta, la resolución de fondo deberá realizarse al expirar la vigencia de ésta, es decir, sí hay un término y el funcionario encargado estará sujeto al mismo so pena de incurrir en violación del derecho'' Sentencia T-608 de 2005. M.: M.G.M.C.. .

En último lugar, esta S. de Revisión concederá el amparo impetrado y revocará en consecuencia la decisión del Juzgado Primero Penal Municipal de S.A., y ordenará a la Registraduría Nacional del Estado Civil que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de esta providencia, inicie los trámites y procedimientos necesarios para que, en un término no superior a un (1) mes, entregue el documento de identificación a la señora E.V. una vez tenga certeza sobre la identidad de la misma.

En mérito de lo expuesto, la S. Quinta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,