Sentencia de Tutela nº 916/07 de Corte Constitucional, 2 de Noviembre de 2007

Hechos y acción de tutela interpuesta

La señora M.R.G. de Montoya interpuso acción de tutela en contra del Instituto de Seguros Sociales, por considerar que se está vulnerando su derecho al mínimo vital, con la negativa de la entidad accionada de reanudar el pago de la pensión de sobrevivientes. La acción interpuesta se fundamenta en los siguientes hechos:

1. La accionante afirmó que mediante Resolución No. 162 de 1994, el Instituto de Seguros Sociales le reconoció, a ella y a su esposo, pensión de sobreviviventes como consecuencia de la muerte de su hijo M.A.M..

2. La señora G. señaló que a partir del año 2002, por medio de las Resoluciones No. 3193 de 2002 y No. 2364 de 2003, el Instituto de Seguros Sociales revocó unilateralmente el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes.

3. De acuerdo con el relato de la accionante una vez agotada la vía gubernativa acudió a la jurisdicción laboral, la cual mediante sentencia de veintiuno (21) de enero de dos mil cinco(2005), proferida por el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Medellín, ordenó reactivar el pago de su pensión de sobrevivientes.

4. La señora G. manifestó que, luego de la interposición del recurso de apelación por parte del Instituto de Seguros Sociales, el Tribunal Superior de Medellín, mediante providencia de veintiuno (21) de junio de dos mil cinco (2005), confirmó la sentencia de primera instancia.

5. La accionante agregó que el Instituto de Seguros Sociales instauró recurso de casación, el cual fue resuelto por la Corte Suprema de Justicia, a través de sentencia de quince (15) de junio de dos mil seis (2006), que decidió no casar la sentencia de segunda instancia.

6. La señora M.R.G. de Montoya advierte que transcurridos más de ocho meses desde que se agotó el trámite judicial y cinco años de la suspensión unilateral de la pensión, la entidad accionada no ha ordenado el pago de sus mesadas atrasadas ni ha reanudado el pago de la pensión, a pesar de haber radicado la sentencia en el Instituto de Seguros Sociales en octubre de 2006.

7. En virtud de lo expuesto, la señora M.R.G. de Montoya instauró acción de tutela en contra del Instituto de Seguros Sociales pues considera que la acción omisiva del instituto vulnera su derecho al mínimo vital y su derecho de petición pues no cuenta con recursos para garantizarse su subsistencia, y por tanto, solicita que se ordene a la entidad accionada restablecer el pago de su pensión de sobrevivientes así como ordenar el pago de sus mesadas atrasadas.

8. La accionante aportó como pruebas copia de las sentencias proferidas por el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Medellín, el Tribunal Superior de Medellín y la Corte Suprema de Justicia.

   Respuesta de la entidad accionada

9. Durante el trámite de la acción de tutela, el Instituto de Seguros Sociales no se pronunció sobre los hechos y pretensiones expuestos por la señora M.R.G. de Montoya.

   Decisión de primera instancia

10. El Juzgado Doce Laboral del Circuito de Medellín, mediante providencia de ocho (8) de marzo de dos mil siete (2007), resolvió denegar el amparo solicitado. El juez consideró que la solicitud de pago de providencias judiciales no se enmarca dentro de la protección del derecho de petición sino que es regulada de manera particular en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, de acuerdo con el cual las condenas a la administración son ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho meses después de su ejecutoria. En tal sentido, a juicio del juez ante la existencia de otro medio de defensa judicial la acción de tutela resulta improcedente.

    Impugnación

11. La accionante interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia pues en su criterio el juez, de una parte, omitió referirse a la violación de su derecho al mínimo vital, y de otra, inaplicó el régimen especial de pensiones, de acuerdo con el cual el trámite para el pago de una pensión no debe exceder los 6 meses(artículo 4 de la Ley 700 de 2001).

    Decisión de segunda instancia

12. La S. Cuarta de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Medellín, mediante sentencia de once (11) de mayo de dos mil siete (2007), confirmó la providencia impugnada. De acuerdo con la S.: ''(...) no obra prueba en autos de que se haya adelantado trámite alguno frente al INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES, para la debida reclamación del pago, por tanto debe negarse esta sala a acceder a la solicitud de la parte accionante, pues no hay apoyo fáctico que sustente la violación de los derechos fundamentales de la parte actora, toda vez que aun tiene recursos legales para agotar el pago de acreencias frente a la accionada, esto es, la vía ejecutiva judicial pertinente.''.

    Actuación realizada por la Corte Constitucional

13. Con el propósito de contar con mayores elementos de juicio al momento de adoptar la decisión correspondiente, esta Corporación ordenó, el doce (12) de septiembre de dos mil siete (2007), oficiar al Instituto de Seguros Sociales, S.M., con el objeto que informara si reactivó el pago de la pensión de sobrevivientes reconocida en favor de M.R.G. de Montoya. Y en caso de que aún no se hubiera reactivado el pago, explicara las razones por las que esto no ha ocurrido.

14. Mediante comunicación de veintisiete (27) de septiembre de dos mil siete (2007), el Instituto de Seguros Sociales, informó lo siguiente:

    ''El artículo 35 del decreto 758 de 1990, aplicable por remisión expresa que hace el artículo 31 de la ley 100 de 1993, indica que las prestaciones económicas reconocidas por este instituto se deberán pagar por mensualidades vencidas. Razón por la cual los aplicativos de liquidación, radicación e ingreso en nómina de las prestaciones se encuentran diseñados para que no sea posible efectuar ingresos a nómina y pagos inmediatos por fuera de los plazos determinados, en consecuencia solo podrá notificarse dicha prestación en el mes de NOVIEMBRE de 2007 siempre y cuando en el evento de ser concedida la prestación, el ingreso a nómina no genere inconsistencia por nivel nacional.

    Solicitamos respetuosamente al despacho se sirva permitirnos un tiempo de espera razonable, que en ningún caso ha de superar el término mencionado, para realizar la diligencia de notificación de la respectiva resolución, lo cual se llevará a cabo en las instalaciones del CAP NORTE''.

Competencia

1. Esta Corte es competente de conformidad con los artículos 86 y 241 de la Constitución Nacional, y el Decreto 2591 de 1991, para revisar los fallos de tutela seleccionados.

   Problema jurídico

2. Corresponde a esta S. determinar si la acción de tutela es procedente para que se de cumplimiento a las sentencias proferidas en su orden por el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Medellín, el Tribunal Superior de Medellín y la Corte Suprema de Justicia, mediante las cuales se ordenó reconocerle y pagarle la pensión de sobrevivientes a que tiene derecho la accionante.

   Reiteración de jurisprudencia. Procedencia excepcional de la acción de tutela para el cumplimiento de providencias judiciales.

3. La Corte Constitucional ha establecido que la tutela es procedente para solicitar el cumplimiento de sentencias que conllevan obligaciones de hacer. Por el contrario, ha definido que cuando se trata de obligaciones de dar, la tutela resulta improcedente, salvo que con el incumplimiento de la obligación de dar se afecte un derecho fundamental como el mínimo vital. En tal sentido la sentencia T-631 de 2003 M.P., J.A.R., señaló lo siguiente:

   ''3.Esta Corte se ha pronunciado en numerosas ocasiones acerca de si procede o no la acción de tutela cuando se pretende que el juez de tutela ordene el cumplimiento de lo dispuesto en una sentencia judicial ejecutoriada. Ver, entre otras, las sentencias T-321/03, T-1051/02, T-510/02, T-406/02 y T-203/02. La Corte ha considerado que la acción es procedente cuando lo dispuesto en la sentencia cuyo cumplimiento se exige genera una obligación de hacer, como la de reintegrar a un trabajador. Asimismo, la Corporación ha señalado que por regla general la acción no procede cuando se pretende el cumplimiento de una sentencia que genera una obligación de dar, como la de pagar una suma de dinero. Esta distinción encuentra fundamento en el esquema de garantías y derechos constitucionales vigente, en la naturaleza de las obligaciones que tienen origen en lo ordenado por los jueces ordinarios, y en la pertinencia y viabilidad de los mecanismos diseñados por el legislador para forzar el cumplimiento de las sentencias ejecutoriadas.

4. En efecto, si se trata de una obligación de hacer, la ejecución de lo ordenado por el juez ordinario requiere de meros actos de trámite. La procedencia de la tutela cuando se trate de este tipo de obligaciones y no se hayan establecido recursos judiciales alternativos, se muestra entonces congruente con la exigencia constitucional de que los derechos sean protegidos y garantizados (art. 2° CP), puesto que si no se pudiese exigir el cumplimiento de lo ordenado en sentencias judiciales, los derechos de las personas reconocidos o declarados en las mismas no serían efectivamente garantizados por el Estado. Así, el cumplimiento de lo resuelto por los jueces es una garantía constitucional y, al mismo tiempo, un derecho de carácter subjetivo que se deduce del artículo 29 de la Constitución. De modo que el incumplimiento de lo ordenado en sentencias ejecutoriadas no sólo atenta contra el Estado de derecho sino que, además, vulnera el derecho fundamental al debido proceso.

5. En cambio, si se trata de una obligación de dar, la ejecución de la sentencia no puede ser obtenida mediante acción de tutela, ya que el legislador ha previsto mecanismos idóneos para lograr que se cumpla lo ordenado en la sentencia que la origina y, por esta vía, ha salvaguardado la garantía constitucional del cumplimiento de las sentencias ejecutoriadas, siendo necesario resaltar que dentro de estos mecanismos destaca el proceso ejecutivo.

6. Con todo, la Corte ha precisado que aún en el evento en que sea pertinente el proceso ejecutivo para reclamar la satisfacción de una obligación de hacer cuyo origen sea una sentencia judicial ejecutoriada, la tutela será procedente si se observa que el incumplimiento conlleva la vulneración de derechos fundamentales y que la vía ejecutiva no tiene la misma efectividad que aquella, tal el caso del reintegro de un trabajador. Y, en esta línea de reflexión, la Corte ha considerado procedente la acción de tutela en aquellos casos en los que se ha exigido el cumplimiento de sentencias que reconocen pensiones, como quiera que si el juez de tutela se abstiene de ordenar la inclusión en nómina de los peticionarios convalida la afectación del mínimo vital de los mismos Ver, en particular, las sentencias T-720/02 MP A.B.S. y T-498/02 MP Marco G.M.C., lo cual constituye una excepción a la regla según la cual la tutela es improcedente si persigue el cumplimiento de sentencias que generan obligaciones de dar. (N. y subrayado adicionado)''.

4. En consecuencia, corresponde al juez constitucional determinar si la sentencia incumplida, que se pretende ejecutar a través de la tutela contiene obligaciones de dar o de hacer, con el propósito de definir la procedencia de la acción en los términos mencionados.

5. En particular, sobre el incumplimiento de una orden judicial relacionada con pensiones, la Corte ha advertido que:

   ''A este respecto, la S. considera oportuno señalar que el cumplimiento de las sentencias judiciales además de ser una garantía dentro de un Estado de Derecho es una obligación a cargo de las entidades que han sido condenadas y, por tanto, la vía ejecutiva, no debe constituir un procedimiento normal, si no excepcional para la administración.

   Consecuente con lo indicado la S. considera para el caso concreto, la entidad responsable de incluir al Señor F.S.G. en la respectiva nómina, ha eludido su responsabilidad en detrimento de los derechos del pensionado, pues no puede avalarse lo manifestado por la Seccional Risaralda de Cajanal en el sentido de que el actor debe esperar a que pasen meses e incluso años sin que su situación pueda concretarse, no obstante que el actor ha cumplido con los requisitos exigidos por la ley para tener derecho a la prestación reclamada y que su derecho pensional se encuentra debidamente reconocido mediante sentencia judicial.

   Así mismo la S. estima que en el asunto sometido a consideración, al actor se le está causando un perjuicio con el incumplimiento pues es claro que éste necesita del pago oportuno de la pensión reconocida para su subsistencia, Ha dicho la Corte al respecto ''La Corte ha sido consistente en su jurisprudencia, precisando que la acción de tutela no es el medio idóneo para el reconocimiento y pago de acreencias derivadas de una relación laboral. Sin embargo, también ha señalado que cuando se trata de un cese prolongado e indefinido del pago pensional se presume la vulneración del mínimo vital del pensionado y de su familia, la afectación en consecuencia de sus condiciones mínimas de vida, y la procedencia de la tutela para lograr la garantía y eficacia de los derechos conculcados. La mesada pensional es una fuente de manutención, una forma de asegurar dignamente el estado de sobrevivencia, como lo ha considerado la doctrina constitucional, cuando ha precisado que el ser pensionado no es un privilegio, sino una compensación que se ha ganado previo cumplimiento de los requisitos establecidos para tal fin, lo que indica que los pensionados merecen la protección del Estado, por cuanto su capacidad laboral ya se extinguió.'' (T-686/03) toda vez que en la actualidad es el único recurso que le garantiza una vida en condiciones dignas y además para poderse afiliar al Sistema de Seguridad Social en Salud, lo que lo coloca en una situación de desprotección inminente, si se tiene en cuenta que el accionante es una persona que sufre de diabetes tipo 2 y de un trastorno depresivo, según consta en prueba que se anexa que obra a folio 102 del expediente.

   Recuérdese que como lo ha sostenido la Corte cuando el incumplimiento de una orden judicial, implica que se están afectando derechos y principios fundamentales como la vida, la dignidad humana, la integridad física y moral es procedente que mediante este mecanismo residual y subsidiario, se ordene que el derecho debidamente reconocido se ejecute, es decir que se incluya en nómina a quien adquirió debidamente el estatus de pensionado.'' Sentencia T-267/04. M. P. Álvaro Tafúr Galvis

   Estudio del caso concreto

6. La señora M.R.G. de Montoya promovió la acción de tutela con el propósito que el Instituto de Seguros Sociales de cumplimiento a la providencia judicial que ordenó reactivar el pago de la pensión de sobrevivientes que había sido suspendido de forma unilateral por la entidad accionada.

   Por su parte, el Instituto de Seguros Sociales señaló que, una vez realizado el trámite interno y de no presentarse objeción a nivel nacional, la accionante debería ser incluida en nómina a partir del mes de noviembre del año en curso.

7. Ahora bien, la señora M.R.G. solicita el cumplimiento de una obligación de dar, lo que a juicio de la Corte, haría en principio improcedente la acción de tutela puesto que este mecanismo no puede reemplazar el proceso ejecutivo. Sin embargo, como lo ha definido la jurisprudencia constitucional la falta de inclusión en nómina de los pensionados vulnera el derecho al mínimo vital cuando este es el único ingreso para garantizarse su subsistencia.

   Por consiguiente, para la Corte pese a que se trata de una obligación de dar, la tutela interpuesta por la señora G. resulta procedente toda vez que la acción omisiva del Instituto de Seguros Sociales vulnera el derecho al mínimo vital de la accionante. Esto, comoquiera que transcurrido cerca de un año desde que se agotó el trámite judicial y cinco años de la suspensión unilateral de la pensión, no se ha reactivado el pago de la pensión ni se han cancelado las mesadas atrasadas, lo que ha ocasionado que la señora G. no cuente con los recursos para su subsistencia.

8. En este orden de ideas, la Corte revocará los fallos proferidos por el Juzgado Doce Laboral del Circuito de Medellín y la S. Cuarta de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Medellín que denegaron la protección de los derechos invocados por la señora M.R.G.. Por lo tanto, la Corte ordenará al Instituto de Seguros Sociales, que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente fallo, proceda, si no lo hubiere hecho, a incluir en nómina a la señora M.R.G. y consecuente con ello le pague la pensión de sobrevivientes, así como las mesadas atrasadas a que tiene derecho.

En mérito de lo expuesto, la S. Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,