Sentencia de Tutela nº 937/07 de Corte Constitucional, 8 de Noviembre de 2007

1. Hechos

   Los hechos relatados por la parte demandante en la acción de tutela se resumen así:

1. Satisfechos los requisitos para adquirir su derecho a la pensión por jubilación, el señor J.B.S. la solicitó a Cajanal. Esta entidad se la reconoció por medio de Resolución de 1997 El número de la resolución no aparece dentro del expediente. por un valor de $737.475.93 Lo anterior, según afirmación del accionante en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho iniciada en contra de Cajanal. (cuaderno 2 folio 46).

2. Por estar en desacuerdo con la Resolución precitada, el actor interpuso los recursos de ley, los cuales fueron resueltos desfavorablemente.

3. Por lo anterior, y dado que no se le aplicó el régimen especial de los funcionarios de la Contraloría General de la Nación y se omitió computar todos los factores que inciden en la liquidación o monto de la pensión de jubilación, el actor demandó ante la jurisdicción Contencioso Administrativa los actos administrativos por medio de los cuales se reconoció su pensión de jubilación y los que dieron respuesta a los recursos interpuestos.

4. En sede administrativa la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 15 de agosto de 2003, declaró la nulidad de los actos administrativos acusados y en los numerales segundo y tercero de la parte resolutiva condenó a Cajanal a efectuar una nueva liquidación de la pensión de jubilación, teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados por el actor, debidamente certificados por la Contraloría General de la Nación y, así mismo, pagárselos.

5. El sustento legal para tal decisión es la norma especial que rige para los funcionarios de la Contraloría General de la Republica, Decreto 929 de 1976 que en su artículo 7 establece: ''Los funcionarios y empleados de la Contraloría General tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50 si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuo o discontinuo, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos diez lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre''.

6. Dando cumplimiento al fallo precitado, Cajanal emitió la Resolución 6350 de 30 de septiembre de 2005. En ella, ordenó reliquidar la pensión de jubilación del aquí accionante, teniendo en cuenta los factores devengados en los últimos 6 meses. Así, determinó como nuevo valor para la pensión del señor B. la suma de $1.701.787.35 Al respecto, ver la Resolución 6350 de 2005, emitida por la Caja Nacional de Previsión Social. Cuaderno 2 Folios 9 y ss.. Sin embargo, según el actor, dicha resolución determinó el valor pensional con base en las cuantías que para algunos factores salariales no eran las correspondientes.

7. En efecto, reconoce el actor que, a pesar de que algunos factores salariales para la reliquidación pensional fueron incluidos o modificados favorablemente, aún existen otros que no fueron determinados como debía ser. En este sentido adujo el actor lo siguiente: ''La resolución de cumplimiento del fallo del Consejo de Estado es la No 6350 de septiembre de 2005, si se analiza esa resolución aparentemente están copiando lo dicho por el Tribunal y Consejo de Estado, pero en la Página No. 4 considerando primero que para cercenar los factores prima de vacaciones, bonificación por servicios, prima de servicios y de navidad, aplican el Decreto 1160/947 (sic), que no tiene que ver con el régimen especial que expresan las sentencias y con base en el Decreto insertan las siguientes sumas, en los factores PRIMA DE VACACIONES $534882.50 (sic) CUANDO LO CERTIFICADO ES $1.075.765 BONIFICACIÓN POR SERVICIOS INCERTARON $288.532.00 CUANDO LO CERTIFICADO ES $577.064. PRIMA DE SERVICIOS INSERTARON $1.040947.20 (sic) CUANDO L (sic) CERTIFICADO ES $2.913.270, los demás factores si están bien...''.

8. Ante tal inconformidad, el aquí accionante interpuso la correspondiente acción de revocatoria directa, la cual fue decidida desfavorablemente mediante la Resolución nro. 9691 de 31 de octubre de 2006.

9. Por lo anterior, y considerando que no existen otros mecanismos legales para hacer valer sus derechos, el accionante acude a la acción de tutela para la protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida, a la igualdad y al debido proceso, ya que, aduce, necesita del reconocimiento total de su pensión para poder costear, entre otras cosas, las universidades de sus hijos, pago de impuestos, cuotas de vivienda, etc.

   Solicitud de Tutela.

   Por todo lo anterior, el señor B.S. solicita la protección de los derechos fundamentales deprecados y, en este sentido pide que se ordene a Cajanal que en el término de 48 horas expida el acto administrativo de cumplimiento de la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en donde se inserten en su totalidad y con la cuantía certificada, todos los factores que devengó el accionante y que inciden en su pensión, como son: Prima de servicios y navidad, vacaciones y bonificación por servicios.

   Intervención de la parte accionada.

   Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL-.

   Mediante Auto de 22 de junio de 2007, el juez de conocimiento en tutela, comunicó a la entidad accionada respecto de la accion de tutela iniciada en su contra. Transcurrido el término legal para hacerlo, Cajanal no se pronunció al respecto.

Sentencia de primera instancia.

El conocimiento de la presente acción de tutela correspondió al Juzgado 20 Laboral del Circuito de Bogotá, el cual, mediante sentencia de 29 de junio de 2007, la declaró improcedente, teniendo en consideración la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela. En efecto, consideró que por existir otros mecanismos judiciales para dirimir el conflicto jurídico presentado, no era papel del juez de tutela hacerlo.

Respecto de la existencia de un perjuicio irremediable sostuvo que no se presenta, dado que al accionante no se le está afectando el mínimo vital y móvil, pues se le reconoció la pensión de jubilación, la cual viene siendo pagada.

Sentencia de segunda instancia.

Impugnada la decisión de primera instancia, correspondió conocer de dicho recurso a la S. Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, la cual, por fallo de 12 de julio de 2007, confirmó la decisión del a quo teniendo como sustento los mismos argumentos dados por éste.

Revisión por la Corte Constitucional.

Remitido el expediente a esta Corporación, mediante auto del siete (7) de septiembre de dos mil siete (2007), la S. de Selección dispuso su revisión por la Corte Constitucional.

Competencia

Esta Corte es competente para conocer del fallo materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y demás disposiciones pertinentes, así como por la escogencia del caso por la S. de Selección.

Problema jurídico y esquema de resolución.

Expuesto lo anterior, esta Corporación deberá dar respuesta al siguiente problema jurídico: ¿Es procedente la acción de tutela para solicitar el cumplimiento de un fallo que fue emitido dentro de la jurisdicción contencioso administrativa que obliga a una entidad pública a reliquidar, conforme a todos los factores salariales aplicables, la pensión de jubilación de una persona, si se sabe que aquella lo hizo, pero no acorde con lo expresado en la mencionada sentencia?

Para dar solución al problema jurídico planteado, esta S. observará lo relativo a la improcedencia de la acción de tutela para hacer efectivo el cumplimiento de sentencias emitidas en las distintas jurisdicciones; posteriormente se hará aplicación de los enunciados normativos al caso concreto.

Improcedencia de la acción de tutela para hacer efectivo el cumplimiento de una sentencia judicial.

La Corte Constitucional, en reiterada jurisprudencia, ha señalado que el cumplimiento de las decisiones judiciales es una de las más importantes garantías para la existencia y funcionamiento del Estado Social de Derecho, pues no sólo constituye un imperativo constitucional en aras de materializar el valor de la justicia, sino que, a su vez, permite hacer efectivos los principios constitucionales de la buena fe y la confianza legítima en las relaciones que se establecen entre los ciudadanos y el Estado. En este sentido, esta Corporación afirmó Ver al respecto, sentencias T-554 de 1992, T-487 de 1996, T-777 de 1998, T-779 de 1998, T-1686 de 2000 , T-1222 de 2003 y T-735 de 2006 .:

''(...) El respeto al Estado de Derecho inicia con el cabal cumplimiento de las sentencias emitidas por autoridad judicial, en virtud a que éstas constituyen la aplicación individualizada de la ley al caso concreto. Sin embargo, las autoridades administrativas, destinatarias del cumplimiento ordenado por los jueces, se mantienen en ocasiones impermeables a estos razonamientos y son renuentes a cumplir a cabalidad los fallos que les obligan...'' Sentencia T-1222 de 2003

Los artículos 488 y subsiguientes del Código de Procedimiento Civil consagran la posibilidad de exigir la ejecución de las providencias judiciales una vez se encuentren éstas ejecutoriadas, o a partir del día siguiente al de la notificación del auto de obedecimiento a lo resuelto por el superior. Es a través del ejercicio de esta acción ejecutiva ante la jurisdicción correspondiente, que se logra la satisfacción de los derechos reconocidos en dichas providencias, pues la misma se constituye en el mecanismo ordinario de defensa judicial, de conformidad con lo previsto en el ordenamiento procesal actualmente vigente.

Así mismo, dentro de la jurisdicción de los Contencioso administrativo, el artículo 267 del C.C.A. establece que: ''En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción en lo contencioso administrativo''. Así las cosas, y considerando, además, que los artículos 87, 177, 132-7 y 134-D, entre otros, tratan y consolidan la idea de la existencia de los procesos ejecutivos para hacer efectivo el cumplimiento de sentencias emitidas dentro de esta jurisdicción, se entiende que en lo demás, las normas de aplicación contenidas en los artículos 488 y subsiguientes del C.P.C, también son aplicables dentro de la jurisdicción contencioso administrativa Es importante aseverar aquí que lo anterior no determina la jurisdicción competente de resolver el proceso ejecutivo correspondiente. En este sentido, en providencia del 12 de agosto de 1999, expediente nro. 16124, la S. Tercera del Consejo de Estado expresó: ''... El propósito de esta disposición no fue tanto la atribución de competencia, pues, como se ha visto, tal circunstancia venia prevista desde el artículo 75 de la Ley 80 de 1993,(...) Lo que conviene aclarar, por dudas que pudiera suscitar la redacción de la norma, es que la situación que se ha venido planteando no varió con la expedición de la Ley 446 de 1998; la regla que atribuye competencia, a la jurisdicción contencioso administrativa para la ejecución de las sentencias que ella misma profiera, se circunscribe a materias propias de los contratos estatales, quedando a cargo de la jurisdicción ordinaria las demás: laborales, de impuestos, de nulidad y restablecimiento del derecho ajenas a los contratos de reparación directa, etc.'' (negrillas fuera del texto) Citada en: PALACIO HINCAPIÉ J.Á., Derecho Procesal Administrativo, L.J.S.R.L.. Medellín 2006. .

No obstante, esta Corporación ha reconocido que cuando esta vía no resulta ser lo suficientemente idónea y eficaz para la protección de los derechos fundamentales que se encuentran vulnerados o amenazados por la mora en la ejecución de las decisiones judiciales, se impone la prosperidad de la acción de tutela, ya sea para garantizar la satisfacción de las obligaciones de hacer (v. gr. los reintegros laborales) Sobre este punto se puede ver la sentencia T-478 de 1996, que estableció '' (...) El obligado cumplimiento de lo resuelto por los jueces y los Tribunales es una garantía institucional del Estado de Derecho y al mismo tiempo, un derecho fundamental de carácter subjetivo. El proceso ejecutivo es la vía natural cuando se trata de obtener que, en cumplimiento de sentencia judicial, la administración reintegre a una persona desvinculada del servicio por un acto administrativo declarado nulo. No obstante lo anterior este mecanismo judicial no goza de la misma efectividad que la acción de tutela, toda vez que en tratándose de derechos fundamentales, como el debido proceso, el acceso a la administración de justicia, o el derecho al trabajo, la iniciación y culminación de un proceso ejecutivo no es el medio más adecuado ni expedito para que ellos dejen de ser quebrantados, por parte de la Administración Pública renuente al efectivo cumplimiento de las decisiones judiciales. La providencia judicial de tutela mediante la cual se ordene ejecutar una sentencia incumplida, posee elementos que la convierten en más efectiva e idónea, por la sumariedad del tiempo, porque la autoridad debe cumplirla sin demoras. No es jurídico ni menos justo trasladar al ciudadano una carga procesal onerosa que no tiene por qué soportar ante la conducta omisiva de la Administración pública, renuente y en veces desconocedora de derechos fundamentales.'', o para obtener el cumplimiento de las obligaciones de dar (v.gr. el pago de acreencias laborales o el cumplimiento de sentencias proferidas en procesos de alimentos). Lo anterior, si, y sólo si, se acredita la existencia de un perjuicio irremediable.

En este sentido, en Sentencia T-554 de 1992 M.P.E.C.M. , por ejemplo, la Corte ordenó el reintegro de un docente al colegio S.A. de Sincelejo, con ocasión del cumplimiento de una decisión proferida por el Consejo de Estado en el año 1980, que ordenaba su vinculación a un cargo de igual o superior categoría, a partir de la declaratoria de la nulidad de la resolución expedida por el Ministerio de Educación Nacional que lo declaró insubsistente. A juicio de este Tribunal, la procedencia de la acción de tutela para hacer efectiva dicha decisión judicial, no sólo garantizaba la realización de los principios fundamentales del Estado Social de Derecho, sino también la prevalencia del orden constitucional. En dicha oportunidad, esta Corporación sostuvo:

''(...) Por razones de principio, una entidad pública está en el deber constitucional y legal de ejecutar las sentencias en firme (C.C.A. art. 176). La misión de los jueces de administrar justicia mediante sentencias con carácter obligatorio exige de los entes ejecutivos una conducta de estricta diligencia en el cumplimiento de las mismas, con el fin de mantener vigente el Estado de Derecho, actuar en concordancia con sus fines esenciales e inculcar en la población una conciencia institucional de respeto y sujeción al ordenamiento jurídico. La legitimidad de cualquier Estado se vería resquebrajada si los mismos órganos del poder público, ya por su inactividad ora por su indolencia, estimulan el desacato de las decisiones de los jueces y la práctica de hacer caso omiso del imperativo constitucional de colaborar armónicamente para la realización de los fines del Estado (CP art. 113).

Es atentatorio de los derechos fundamentales condicionar la efectividad de éstos a exigencias o procedimientos contrarios a los fines esenciales del Estado y a la función de los servidores públicos (CP arts. 2 y 123). Ello sucede, cuando una entidad oficial es condenada a reintegrar laboralmente a una persona y no lo hace, a pesar de quedar obligado el Estado a indemnizar integralmente al afectado mientras no se de cumplimiento efectivo a la sentencia. ...''

Así mismo, en la Sentencia de unificación SU-622 de 2001 M.P.J.A.R. , este Tribunal decantó con mayor claridad el tema de la procedencia de la acción de amparo constitucional, en aras de lograr el cumplimiento de las providencias judiciales, y concluyó que la acción de tutela -en estos casos- resulta procedente, siempre y cuando se haga uso de los medios ordinarios o extraordinarios de defensa judicial previstos en el ordenamiento jurídico, y en tanto existan derechos fundamentales vulnerados o amenazados.

Esta Corporación, en la citada sentencia, reiteró que una de las características esenciales de la acción de tutela es el de la subsidiariedad, esto es, que solamente el solicitante puede intentar su ejercicio (i) cuando los mecanismos de defensa no sean lo suficientemente eficaces o idóneos; (ii) cuando se demuestre la existencia de un perjuicio irremediable; o (iii) en el evento de no disponer de otro medio de defensa judicial. Así las cosas, la Corte concluyó que la acción de tutela no es ni un mecanismo supletorio de los procesos ordinarios, ni una tercera instancia dentro de los mismos. Sobre el particular se manifestó:

''... Se comprende, en consecuencia, que cuando se ha tenido al alcance un medio judicial ordinario y, más aún, cuando ese medio se ha agotado y se ha adelantado un proceso, no puede pretenderse adicionar al trámite ya surtido una acción de tutela, pues al tenor del artículo 86 de la Constitución, dicho mecanismo es improcedente por la sola existencia de otra posibilidad judicial de protección, aún sin que ella haya culminado en un pronunciamiento definitorio del derecho.

(...)

Como lo ha señalado ésta Corporación, la acción de tutela no procede como mecanismo adicional, ni complementario, mucho menos sustitutivo de los mecanismos ordinarios e idóneos que el ordenamiento jurídico pone a disposición de los ciudadanos. ...''.

Por último, en Sentencia T-321 de 2003 M.P.M.G.M.C., la Corte reiteró las anteriores consideraciones, en el sentido de legitimar el uso de la acción de tutela para lograr el cumplimiento de las decisiones judiciales, siempre y cuando se acredite un perjuicio irremediable tratándose de obligaciones de hacer o de dar.

El caso concreto.

Visto lo anterior, esta S. se dispondrá a hacer aplicación de los enunciados normativos al caso concreto.

Así, en el caso bajo análisis se presenta una controversia en torno a la forma como debe cumplirse el fallo de 15 de agosto de 2003 de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Cuaderno 2 folios 112 y subsiguientes.. En este sentido, determinar si Cajanal debió disponer que la pensión del señor B. se pagara con base en las cuantías de los factores salariales certificados por la Contraloría General de la Nación Cuaderno 2 folio 20. y que, aduce el aquí accionante, no fueron tenidas en cuenta como tal, o si, por el contrario, la entidad demandada aplicó correctamente los factores salariales en la Resolución nro. 6350 de 2005 Cuaderno 2 folios 9 y ss., por medio de la cual dio cumplimiento a la decisión precitada.

Al respecto, es posible observar que la orden del Tribunal tiene una doble connotación, ya que por un lado establece una obligación de hacer, conforme a la cual Cajanal debía reliquidar la pensión del accionante en los términos ordenados en dicha sentencia y disponer su pago, lo cual constriñe a la entidad a expedir una resolución en ese sentido, y por otro lado, esta exigencia se traduce en la obligación dineraria de tracto sucesivo de pagar unas mesadas pensionales con base en la nueva liquidación.

La inconformidad del accionante en este caso se remite, no a obtener el pago de las mesadas pensionales, pues éstas vienen siendo pagadas por el valor resultante de la reliquidación efectuada por Cajanal -$1.701.787.35- Ver Resolución nro. 6350 de 2005 de Cajanal. Cuaderno 2 folios 9 y ss. Al respecto es pertinente advertir que ésta fue la suma reconocida para el año 2005, por lo que se entiende que ha sido definida anualmente, según las normas legales aplicables. , sino a la consideración de la resolución por medio de la cual se hizo la reliquidación de la pensión y se dispuso el pago de las correspondientes mesadas.

En este sentido, considera la S. que en el presente asunto no están presentes las razones que, según los enunciados normativos tenidos en cuenta para esta sentencia, permiten acudir directamente a la acción de tutela para obtener el cumplimiento de una sentencia en la que se ha establecido una obligación de hacer a cargo de una entidad pública, y que, por el contrario, la accionante cuenta para el efecto con la posibilidad de acudir al proceso ejecutivo ante el juez competente para ello.

Si bien en este caso existe una discrepancia respecto del valor que efectivamente le debe ser reconocido como mesada pensional al accionante de acuerdo con el pluricitado fallo, ello no obedece a una voluntad de Cajanal de desacatar lo dispuesto en la sentencia o a la renuencia en cumplir una obligación claramente determinada. En efecto, Cajanal no se ha rehusado a reliquidar la pensión conforme a lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Bogotá, ni se ha sustraído al pago de la misma, sino que aplicó unas cuantías salariales para definir la reliquidación pensional, que según el actor, no fueron las certificadas por la Contraloría General de la Nación.

De este modo, le corresponde al juez ordinario competente establecer si Cajanal ha cumplido con lo ordenado en la sentencia o, si por el contrario, la reducción del valor de las cuantías de los factores salariales a tener en cuenta para la conformación de la pensión del señor B., se traduce en un incumplimiento del fallo del Tribunal.

En esta medida, no se advierte una voluntad de incumplimiento por parte de CAJANAL que haga ineficaz el trámite del proceso ejecutivo para resolver la controversia surgida respecto del valor que se debe pagar como mesada pensional, de tal forma que el proceso de ejecución resulta ser idóneo para que se le dé una nueva orden a la entidad demandada respecto del alcance del cumplimiento del fallo, por lo que la acción de tutela resulta improcedente.

Por otra parte, no se evidencia dentro del caso sub judice la existencia de un perjuicio irremediable provocado por la disparidad entre el presunto valor establecido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el presente caso Aduce el actor que la verdadera cuantía de su pensión de jubilación, si se tienen en cuenta los factores salariales certificados por la Contraloría General de la Nación asciende a $2.032.982. Cuaderno 2 Folio 46. y el reconocido por Cajanal $1.701.787.35 Ver Resolución nro. 6350 de 2005 de Cajanal. Cuaderno 2 folios 9 y ss., pues, según consta en el expediente, al accionante no se le ha suspendido el pago de su pensión, y dado que la diferencia es apenas marginal con relación al valor de la mesada, no se evidencia una afectación del mínimo vital del actor, o de algún derecho fundamental que justifique que el accionante deje de acudir al trámite ejecutivo y, en su lugar, haga uso de la acción de tutela como mecanismo transitorio.

Así las cosas, nada obsta para que el actor utilice el proceso ejecutivo como instrumento ordinario para solicitar la ejecución de la sentencia que reliquidó su pensión.

En consecuencia, la presente acción de amparo resulta improcedente, toda vez que el accionante dispone del respectivo proceso ejecutivo para exigir el cumplimiento de la providencia, y para que en el mismo se establezca si la entidad demandada ha cumplido con lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca o si, por el contrario, al definir a motu proprio el valor de las cuantías de los factores salariales determinantes para definir el monto de la pensión del accionante, se ha sustraído del cumplimiento de la sentencia.

Por todo lo anterior, esta S. de Revisión Confirmará la decisión de la S. Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, por medio de la cual se confirmó el fallo del Juzgado 20 Laboral del Circuito de Bogotá, que, a su vez, declaró improcedente la presente acción de tutela.

En mérito de lo expuesto, la S. Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 12 de julio de 2007, emitida por la S. Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, por medio de la cual se confirmó el fallo del Juzgado 20 Laboral del Circuito de Bogotá, de fecha 29 de junio de 2007, que, a su vez, declaró improcedente la acción de tutela iniciada por J.B.S. contra la Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL-.

SEGUNDO: Por Secretaría, dar cumplimiento a lo dispuesto en el Art. 36 del Decreto 2591 de 1991.

N., comuníquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

JAIME ARAÚJO RENTERÍA

Magistrado Ponente

M.J.C.E.

Magistrado

JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO

Secretaria General