Sentencia de Constitucionalidad nº 417/92 de Corte Constitucional, 18 de Junio de 1992

El ciudadano L.C.A.T., en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 214 de la C.N. vigente al momento de la presentación de la demanda, solicitó a la Honorable Corte Suprema de Justicia declarar inexequible el artículo 32 del Decreto No. 111 de 1991.

La Honorable Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, en cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 24 transitorio de la Constitución Política, dispuso remitir la presente demanda a la Corte Constitucional, mediante auto de fecha diecisiete (17) de julio de mil novecientos noventa y uno (1991).

Una vez cumplidos los trámites de ley y oído el concepto del P. General de la Nación, previsto en los numerales 2o. y 4o. del artículo 242 de la Constitución Política de Colombia, la Corporación procede a dictar sentencia.

"Decreto No. 111 de 1991

(Enero 14)

".....

'ARTICULO 32. Ninguna autoridad nominadora podrá

ordenar un nombramiento docente de tiempo completo o por hora cátedra, en favor de personas que estén percibiendo remuneraciones por el desempeño de otro cargo público. Para la posesión deberá acreditarse constancia de autoridad del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial y del Distrito Especial de Bogotá de no estar vinculado de tiempo completo en esas entidades y dos (2) declaraciones extrajuicio de personas hábiles e idóneas, de no estar vinculado a otro cargo público'.

'No obstante, cuando la atención del servicio lo requiera, podrá vincularse como catedrático al profesional con título universitario que desempeñe un cargo público administrativo o de la seguridad social, siempre y cuando el horario dentro del cual desempeñe este cargo no se afecte con la atención de las horas cátedra que le corresponde dictar'.

El demandante considera que la disposición acusada es contraria a los artículos 20, 55, 62 y 76 numerales 1o., 12 y 118-8 de la Constitución Política de 1886, fundado en los argumentos que a continuación se resumen:

- Que "El artículo 32 del Decreto No. 111 de 1991 al disponer que 'ninguna autoridad nominadora podrá ordenar un nombramiento docente de tiempo completo o por hora cátedra, en favor de personas que estén percibiendo remuneraciones por el desempeño de otro cargo público', estableció un régimen de inhabilidades, régimen éste, que es exclusivamente de competencia de la ley, según el artículo 62 de la Constitución Nacional y para lo cual el P. de la República no quedó investido de facultades extraordinarias según la Ley 60 del 28 de diciembre de 1990", por lo cual se excedió en el uso de las facultades legislativas de que fue investido por el Congreso.

- Que el artículo acusado consagró indebidamente requisitos para la posesión en un cargo docente, asunto éste, que también es propio de un régimen de personal y de competencia del Congreso, "para lo cual tampoco se le otorgaron facultades al P. de la República, en la ley 60 de 1990, desconociendo en igual forma la Constitución Nacional".

- Apoya su razonamiento en varias sentencias de la Honorable Corte Suprema de Justicia (Sentencia de mayo 15 de 1944 G.J., T. 57 pág. 317; Sentencia del 22 de noviembre de 1990, Exp.. No. 2157; Sentencia del 24 de septiembre de 1981, Exp.. No. 891); y señala que ya existía en idéntica materia pronunciamiento de inconstitucionalidad de esa alta Corporación, en sentencia del 17 de julio de 1980, expediente No. 796, mediante la cual se declaró inexequible el artículo 10 del decreto No. 382 de febrero de 1980. Esta reseña la hace no sólo para sustentar su petición, "sino para hacer notar que pese a la reiterada jurisprudencia se mantiene la malsana costumbre de legislar pretermitiendo lo dispuesto en la Constitución Nacional".

- Que por "todo lo señalado, es fácil concluir que efectivamente el P. de la República, mediante el Decreto No. 111 de 1991, artículo 32, se extralimitó en el ejercicio de las funciones conferidas por la ley 60 de 1990, más concretamente cuando legisló sobre un nuevo régimen de incompatibilidades y creó nuevos requisitos para la posesión de los docentes, violando con esta actuación los artículos 76, numerales 1 y 12 en armonía con el artículo 118 numeral 8 de la Constitución Nacional".

El Ministerio de Educación Nacional, confirió poder a la D.A.B.S., para que expusiera las razones que justifican la constitucionalidad de la norma acusada, haciendo uso de la posibilidad consagrada, de manera expresa, en el artículo 244 de la Constitución Política, desarrollado por el artículo 11 del Decreto 2067 del 4 de septiembre de 1991, "por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional".

La doctora BRITO SPROCKEL, dentro del término legal, presentó concepto sustentatorio de la constitucionalidad de la norma sometida a revisión, en el cual expone las siguientes razones:

- Que en reiteradas oportunidades la interpretación jurisprudencial de la Constitución anterior había expresado "que cuando se acusa una norma por exceso de facultades otorgadas con base en el artículo 76, numeral 12, la norma infringida por el P. de la República sería el artículo 118-8 de la Carta y no el 76-12 de la misma, pues el artículo 76-12 hace referencia a la ley de facultades y ésta no es objeto de acusación. En consecuencia es imposible la violación del numeral 1o. del artículo 76".

- Que el sueldo o asignación de los docentes proviene del Tesoro público y por lo mismo regía para ellos lo dispuesto en el artículo 64 de la Constitución de 1886, que establecía en forma categórica y como principio general la prohibición de recibir doble asignación, aplicándoseles la excepción contemplada en el artículo 32 de Decreto 1042 de 1978, "al consagrarse en el mismo artículo 32 del Decreto 111 de 1991, la presentación de constancia de no estar vinculado de tiempo completo con entidades del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial y del Distrito Especial de Bogotá, se quiso simplemente establecer un mecanismo que permitiera dar cumplimiento al artículo 64 de la Constitución Política y no crear requisitos adicionales para el ejercicio del cargo".

- Que sobre la excepción que trae la norma examinada, "de poder vincular como catedrático al profesional con título universitario que desempeñe un cargo público administrativo o de la seguridad social, siempre que los horarios no se afecten, obedece a lo preceptuado por el literal b) del artículo 32 de Decreto 1042 de 1978".

- Que "la demanda no reune uno de los requisitos exigidos por el numeral 3o. del artículo 2o. del Decreto 2067 de 1991, pues el actor no expresa en el texto de la demanda razones que fundamenten la violación de los artículos 20, 55, 62 y 118-8 de la Carta".

Mediante el oficio No. 003 del 10 de abril de 1992, el señor P. General de la Nación, rindió en término, el concepto de su competencia, y, en él solicita a esta Corporación que declare la inexequibilidad del artículo 32 del Decreto Extraordinario No. 111 de 1991, con fundamento en las siguientes razones que se resumen:

- Que "en cuanto al ejercicio de las facultades extraordinarias por razón del tiempo no cabe reparo alguno de constitucionalidad, puesto que el decreto en examen fue expedido dentro del término de 15 días señalado por la ley 60 de 1990, publicada el 31 de diciembre de 1990, fecha en la cual comenzó a regir".

- Que conforme al artículo 76 numeral 9o. de la Constitución Política de 1886, las facultades conferidas por la ley, eran propias del Congreso y éste en consecuencia podía delegarlas.

- Que sobre las categorías laborales de "nomenclatura", "Escalas de Remuneración", "régimen de viáticos", "gastos de representación", y "comisión", ha precisado la Honorable Corte Suprema de Justicia que "el catálogo o nomenclatura de los empleos es la expresión de la clasificación técnica, racional y objetiva en la cual se agrupan por categorías y niveles los diferentes cargos, vale decir, es distribución jerarquizada y escalonada de los empleos del sector oficial, al cual corresponde una tabla diferencial de salarios, de desarrollo vertical, de manera tal que cargos del mismo nivel y categorías se retribuyen con la misma remuneración" (Sentencia número 173 de 1990). Así mismo se han señalado los perfiles de una escala de remuneración, anotando que ella se refiere a los puntajes requeridos, a las denominaciones de los cargos, a las remuneraciones asignadas y a las condiciones de ascenso dentro del escalafón (Sentencia No. 97 de 1988). Los gastos de representación son los emolumentos que se reconocen en forma permanente a quienes ocupan determinados empleos que dados los requisitos y calidades que se exigen para su desempeño, como la jerarquía del mismo, la responsabilidad de sus funciones, etc. requieren de personas que acrediten condiciones especiales (Sentencia No. 140 de 1991)".

- "Sobre la comisión se ha dicho que "el empleado se encuentra en comisión cuando por disposición de autoridad competente, ejerce temporalmente las funciones propias de su cargo en lugares diferentes a la sede habitual de su trabajo o atiende transitoriamente actividades oficiales distintas a las inherentes al cargo de que es titular" (artículo 75, Decreto 1950 de 1973)".

- Que lo anterior demuestra que el artículo acusado no es "desarrollo consecuencial" de las facultades que recibió el P., quien no fue investido para expedir normas sobre régimen de incompatibilidades, y en consecuencia desbordó los limites constitucionales al expedir el artículo 32 que se examina. "Ante la clara extralimitación de facultades, deberá proceder la Corte Constitucional a retirar del ordenamiento jurídico el precepto impugnado, por lesionar los artículos 76-12 y 118-8 de la Constitución de 1886".

1. La Competencia

   La Corte Constitucional es competente para conocer de la demanda de la referencia, por haber sido presentada con posterioridad al primero de junio, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 transitorio de la Constitución Política y en el artículo 241 de la misma N. Superior.

2. La materia

   La decisión se contrae a definir la constitucionalidad del artículo 32 del Decreto No. 111 de 1991, en cuanto habiendo sido expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias que consagraba el artículo 76-12 de la Constitución de 1886, por la delegación que se concedió al P. de la República en la ley 60 de 1990, vino la norma acusada a desbordar los límites de la competencia con la cual fue expedida.

   1. Las facultades extraordinarias y el tránsito constitucional.

   La Constitución Política de 1886 concedía en su artículo 76 numeral 12 al Congreso de la República la atribución de "Revestir, pro témpore, al P. de la República de precisas facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen". Dos elementos venían a conformar la naturaleza de la institución denominada de las "facultades extraordinarias" que allí se consagraba, el uno, concerniente a la temporalidad de la delegación, según el cual la ley habilitante debía fijar un término para su desarrollo, de suerte que, éste debía producirse antes de su vencimiento. Término cuya duración no tenía límites en aquel texto constitucional, sin perjuicio de que no se permitían facultades extraordinarias con un carácter permanente. El otro elemento, concerniente a la determinación clara de las materias que podían ser objeto de desarrollo por el jefe de la rama ejecutiva del poder público, quien tenía unos límites precisos para adelantar su trabajo legislativo, de manera que sólo podía ocuparse de la regulación de los asuntos que le señalara la ley de facultades. Por su parte, ésta ley debía señalar de manera precisa el alcance de las facultades, no pudiendo expedirse para trasladar al presidente facultades legislativas genéricas.

   El expediente de la "legislación delegada" había venido perdiendo su carácter exceptivo, extraordinario según las voces de la Constitución (anterior y actual), para convertirse en un mecanismo corriente u ordinario para legislar sobre las materias que debían ser objeto de regulación por parte del Congreso de la República. Autorizados doctrinantes habían expresado su preocupación por el desequilibrio que entre los poderes públicos podía generar el numeral 12 del artículo 76 de la Carta anterior, por su carácter autoritario, opuesto, al principio liberal promotor de la deliberación en cuerpos colegiados para la toma de las decisiones legislativas. La praxis vino a demostrar la validez de esas preocupaciones, como quiera que buena parte de las más importantes materias legislativas se producían mediante el uso de facultades extraordinarias.

   Sin duda es sobre el vacio de la legislación ordinaria del Congreso, que se ha producido el poder legiferante del P. de la República, amparado también por las facultades extraordinarias, reconocidas por la Constitución, antes en los arts. 76-12 y 118 -8, y ahora en el artículo 150-10 de la Carta de 1991. El hecho histórico es recurrente a lo largo de las últimas décadas: la plétora de la legislación extraordinaria, por la vía de las facultades otorgadas por el Congreso, refleja una evolución política y jurídica que no es de exclusivo origen nacional, pero que representa una realidad indiscutible que debe ser enfrentada con adecuados mecanismos institucionales. Para nadie es desconocido el hecho de que muchas de las más importantes leyes de los últimos tiempos, entre ellas varios códigos como el de Procedimiento Civil, el de Procedimiento Penal y el de Comercio han surgido al amparo de las facultades extraordinarias. Por eso quizá las fórmulas restrictivas adoptadas por la Carta de 1991, en su artículo 150-10, sea una respuesta legítima y adecuada al desbordamiento de las facultades extraordinarias que se produjo en forma tan notable y fecunda bajo el régimen de la anterior normatividad constitucional.

   Recogiendo las ideas y los hechos anteriores, el Constituyente de 1991, introdujo modificaciones al procedimiento legislativo de las facultades extraordinarias que, de manera general, muestran una restricción de sus alcances. En efecto, a pesar de que se conservan los dos elementos básicos de la temporalidad y la precisión de la materia, estos tienen un diseño legal distinto. La extensión en el tiempo de las facultades extraordinarias tiene en adelante, una duración máxima de seis (6) meses. La precisión de la materia se conserva como un elemento de obligatorio cumplimiento tanto por el Congreso como por el P., surgiendo en el nuevo texto constitucional (artículo 150 numeral 10), una restricción a los temas que pueden ser objeto de las facultades, las cuales no podrán conferirse "para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 (sic)11 Aun cuando en todas las ediciones de la Carta de l991 aparece citado este numeral 20 del artículo 150, que se refiere a "crear los servicios administrativos y técnicos de las Cámaras", todo parece indicar que se trata de un error de codificación y que el constituyente quiso señalar como excluídas de las facultades extraordinarias las llamadas "leyes cuadros" o "leyes marco" de que trata el numeral 19, y que son las que puede "dictar (el Congreso) las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:

1. Organizar el crédito público;

2. Regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la República;

3. Modificar, por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas;

4. Regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público;

5. Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública;

6. Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.

   Estas funciones en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las Corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas."

   del presente artículo, ni para decretar impuestos". La oportunidad para acudir al procedimiento legislativo comentado , se mantiene en el nuevo texto fundamental, según idéntica fórmula que el anterior, para "cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje". Restricciones adicionales se introducen en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, cuando indica que, sobre las leyes de facultades tiene iniciativa legislativa exclusiva el gobierno, y se dispone que su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara.

   Ahora bien, cabe preguntarse cuál es el régimen constitucional que debe servir de referencia para revisar la constitucionalidad de que trata el presente expediente. La norma acusada, fue expedida bajo la vigencia de la Constitución anterior, en desarrollo igualmente de una ley normada por los preceptos de ese Orden Superior. Una primera respuesta se impone al interrogante planteado: las revisiones de exequibilidad que adelante la Corporación deben realizarse a partir de la Constitución vigente, por cuanto el control de constitucionalidad que tiene a su cargo, resultaría inocuo para los fines institucionales que le son propios, que no son otros que el aseguramiento de la conformidad del orden político-jurídico con la Carta Fundamental. Ninguna funcionalidad institucional justifica una labor de la Corte Constitucional que se orientara a retrover la constitucionalidad de un precepto frente a una Constitución inexistente. Sin perjuicio de lo anterior, se han previsto por la dogmática jurídica, en su capítulo sobre "la vigencia de las leyes en el tiempo", reglas que determinan efectos cuya validez se consolidó conforme al orden precedente. Entre estas reglas, se encuentran las relacionadas con las condiciones procedimentales de existencia de las leyes, de manera que las normas sobre trámite en la elaboración de la ley, habiéndose cumplido, le garantizan a ésta, su validez, hacia el futuro, aún cuando sobrevengan cambios a dichos trámites. Así, la acusación de inconstitucionalidad de una norma, con base en violaciones procedimentales, tal el presente caso, habilita hacia el futuro las reglas superiores que autorizaban la expedición de decretos extraordinarios, para con base en ellos adelantar un juicio de constitucionalidad. (Ver sobre el particular sentencias Nos. 85, 87 y 116 de 1991; 01 y 03 de 1992, de la Honorable Corte Suprema de Justicia).

   Lo expuesto lleva a la Corte a revisar el artículo 32 del Decreto No. 111 de 1991, con base en las regulaciones que sobre facultades extraordinarias contemplaba la Constitución Política de 1886, teniendo en consideración que sólo de ese aspecto se ocupará el presente fallo. Cosa distinta sería si la revisión se adelantase sobre el contenido normativo del precepto, pues en esa eventualidad no hay duda, sería obligado su adelantamiento conforme a la Constitución actual.

   La Ley 60 de 1990, otorgó, en lo pertinente, las facultades legislativas que a continuación se transcriben:

   "Artículo 1o. De conformidad con el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Política, revístese al P. de la República de Facultades Extraordinarias por el término de quince (15) días calendario, contados a partir de la vigencia de esta Ley, para los siguientes efectos:

   "1. Fijar la nomenclatura de los empleos públicos, sus escalas de remuneración y el régimen correspondiente de comisiones, viáticos y gastos de representación de las distintas ramas y organismos del poder público, así:

   "La Rama Ejecutiva en el orden nacional; los empleados del Congreso Nacional; la Rama Jurisdiccional; el Ministerio Público; la Dirección Nacional de la Carrera Judicial, y las Direcciones de Instrucción Criminal ; el Tribunal Superior Disciplinario; la Registraduría Nacional del Estado Civil, y la Contraloría General de la República".

   ".......

   "P.. Para el uso de estas facultades se podrán establecer incrementos de salarios diferenciales a nivel de cada una de las entidades y organismos del sector público, procurando que los mayores incrementos se den en aquellos que generen mayor ahorro en los rubros presupuestales de gastos por servicios personales y gastos generales."

   El texto transcrito confirió facultades al P. de la República por un término de quince (15) días, dentro del cual se expidió el Decreto 111 de 1991, cuyo artículo 32 se revisa, por lo que no hay lugar a reparo en el uso de las facultades en lo atinente a su elemento temporal.

   Los asuntos que para desarrollo legal por el jefe del ejecutivo se precisaron en la ley son los siguientes: Nomenclatura de los empleos públicos, que comprende las denominaciones de los distintos cargos, sus clases y niveles, traduciéndose en una jerarquización de los mismos; Escala de remuneración, que es la tabla diferencial de salarios que corresponde a los diferentes cargos; Comisiones, concepto definido legalmente, así: "El empleado se encuentra en comisión cuando, por disposición de autoridad competente, ejerce temporalmente las funciones propias de su cargo en lugares diferentes a la sede habitual de su trabajo o atiende transitoriamente actividades oficiales distintas a las inherentes al empleo de que es titular" (art. 75 D. 1950/73); Viáticos, están constituídos por los costos que aparecen para el trabajador como consecuencia del desplazamiento de su sede habitual de trabajo, cuyo régimen consulta fijación de su monto según el nivel o grado salarial, y el lugar y el tiempo de dicho desplazamiento; Gastos de Representación, son pagos regulares hechos a los trabajadores para asegurar las condiciones sociales necesarias para el debido cumplimiento de su labor. El parágrafo, comprendía también el otorgamiento de facultades al P. para establecer incrementos salariales diferenciales, procurando generar ahorros en determinados rubros presupuestales.

   De lo expuesto se concluye de manera clara que no tenía el P. de la República facultades para establecer la incompatibilidad que trae la norma acusada en su primer inciso al disponer que no se podrá nombrar docente de "tiempo completo" o "por hora cátedra", a quienes estén percibiendo remuneraciones por el desempeño de otro cargo público. Ni para consagrar la excepción a la incompatibilidad anterior, cuando la atención del servicio lo requiera, siempre y cuando se trate de profesional con título universitario que desempeñe un cargo público administrativo o de la seguridad social, y, el horario dentro del cual desempeñe este cargo no se afecte con la atención de las horas cátedra que le corresponde dictar. Ciertamente desbordó el legislador delegado las competencias de que estaba investido y por lo tanto la disposición resulta por estos aspectos contraria a las normas superiores a que debió sujetarse.

   Las exigencias de las constancias sobre la inexistencia de la incompatibilidad en el orden nacional, departamental, municipal, "intendencial, comisarial y del Distrito Especial de Bogotá", y de las dos (2) declaraciones extrajuicio de no estar vinculado a otro cargo público, son una consecuencia operacional de dicha incompatibilidad, para lo cual no existía autorización expresa y por lo tanto serán igualmente declaradas inconstitucionales.

   No participa la Corporación del criterio del representante del Ministerio de Educación Nacional, según el cual al consagrarse en el artículo 32 del Decreto 111/91, la incompatibilidad reseñada, se quiso simplemente establecer un mecanismo que permitiera dar cumplimiento al artículo 64 de la Constitución de l886 (hoy artículo 128 C.N.) y no crear requisitos adicionales para el ejercicio del cargo, por cuanto, sin perjuicio de que por su contenido la norma se encontrase acorde con el orden superior, solo el Congreso tenía competencia para dictarla y, mediante las facultades conferidas por la Ley 60 de l990, no la había delegado al P. de la República. De suerte que sobrepasó los límites precisos que tenía para legislar y usurpó competencias del Congreso, que es el aspecto por el cual resulta inconstitucional la norma, por violar lo preceptuado por los artículos 76-12 y 118-8 de la Constitución de 1886.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, S.P., oído el concepto del P. General de la Nación, en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

R E S U E L V E :

DECLARAR INEXEQUIBLE el artículo 32 del Decreto No. 111 de 1991, por exceder las facultades conferidas por la Ley 60 del 28 de diciembre de 1990.

C., publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Constitucional y archívese el expediente.

SIMON RODRIGUEZ RODRIGUEZ

P.

CIRO ANGARITA BARON EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ

JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO

F.M.D. JAIME SANIN GREIFFENSTEIN

MARTHA VICTORIA SACHICA MONCALEANO

Secretaria General