Sentencia de Tutela nº 460/92 de Corte Constitucional, 15 de Julio de 1992

La sociedad "Aerovuelos y Servicios Charter Ltda", por intermedio de apoderada, interpuso acción de tutela contra algunos funcionarios de la Dirección General de Aduanas por considerar que con sus actuaciones se habían vulnerado los derechos consagrados en los artículos 15, 25, 29, 58 y 83 de la Constitución Nacional con base en los siguientes hechos:

1. Mediante Escritura Pública Nº 3441 del 14 de julio de 1989 de la Notaría 25 del Círculo de Bogotá y debidamente inscrita en el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, la empresa "Aerovuelos y Servicios Charter Ltda." adquirió la aeronave distinguida con la matrícula HK-1094, modelo 65-B-80 Beechraft, por compra hecha al señor J.H.F..

2. En el mes de agosto de 1989 la aeronave fue retenida y puesta a disposición del Consejo Nacional de Estupefacientes para investigar una presunta vinculación con actividades del narcotráfico.

3. Mediante Resolución Nº 1055 del 18 de diciembre de 1989, el Consejo Nacional de Estupefacientes resolvió destinar provisionalmente la aeronave al servicio del Ministerio de Defensa Nacional.

4. El Juzgado Tercero Especializado de Bogotá adelantó la correspondiente averiguación decidiendo, mediante providencia del 29 de noviembre de 1990, declararse inhibido para abrir investigación por no existir mérito suficiente y ordenar la entrega definitiva de la aeronave al representante legal de "Aerovuelos y Servicios Charter Ltda.".

5. El 2 de agosto de 1990 cuando aún no se había ordenado la devolución de la aeronave y ésta se hallaba al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, fue retenida e inmovilizada por funcionarios de la Aduana con el argumento de que los motores y hélices no correspondían a los que figuraban en el manifiesto de importación, de lo cual se presumió su introducción ilegal al país y se dedujo, en consecuencia, que se había incurrido en contrabando.

6. Cumplida la actuación administrativa, el Administrador de la Aduana de Bogotá, por medio de la Resolución 879 del 17 de abril de 1991, resolvió ordenar la entrega de la aeronave al señor J.E.L.M., representante legal de la sociedad propietaria, e igualmente ordenó "DECOMISAR a favor de la Nación los motores 10-720AIA, serie L-136-54 y 10-720 AIA, serie L-561-54C y las hélices marca HARTZEL modelo HCA-A3ZVK-2A".

7. La compañía afectada interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra el citado acto administrativo, los cuales fueron resueltos mediante resoluciones números 1366 del 21 de junio y 3286 del 2 de diciembre de 1991, respectivamente, confirmándose la decisión del decomiso de los motores y hélices de la aeronave en favor de la Nación.

8. El representante legal de la sociedad accionante, en declaración rendida ante el Juez conocedor de la presente acción de tutela en primera instancia, afirmó que el avión fue importado en el año de 1965, fecha en la cual se consideraba que el motor y las hélices eran partes integrantes del avión y por esto no se encuentra el manifiesto de importación específico e independiente para estas piezas. Agregó que a este avión se le montaron motores de otras aeronaves que se accidentaron, respecto de las cuales no es posible probar si se importaron o no en forma legal.

   Además expresa que cuando la firma que representa adquirió la aeronave ya ésta tenía los motores y las hélices cambiadas.

9. La apoderada de la sociedad sostiene que en este asunto ha sido violado el derecho al debido proceso por desconocimiento de disposiciones especiales en materia aduanera, tales como el Decreto 1750 de 1991 que establece la prescripción de toda acción sancionatoria después de dos años de ocurridos los hechos, circunstancia que en su entender, se configura en el presente caso y no fue tenida en cuenta por los funcionarios de la Dirección General de Aduanas.

10. Solicita la empresa "Aerovuelos y Servicios Charter Ltda" la entrega inmediata de los motores y hélices de la aeronave HK-1094, al igual que la tutela de los derechos fundamentales que se consideran vulnerados.

Correspondió resolver sobre la acción de tutela en primera instancia a la Juez 16 Penal Municipal de S. de Bogotá, quien en providencia del 6 de febrero de 1992 negó el amparo solicitado con fundamento en las siguientes consideraciones:

1. De la inspección judicial, declaraciones tomadas y demás diligencias practicadas por el Juzgado, éste concluye que no se violó el derecho al debido proceso ya que la sociedad afectada gozó de oportunidad para defenderse.

   Respecto de lo afirmado por el representante legal de la sociedad en el sentido de que le fue imposible presentar el manifiesto de importación de los motores, hélices y radios, ya que el avión es del año 65 y se le montaron motores de otros aviones accidentados, afirma la Juez que "esta manifestación es de difícil credibilidad, por cuanto si tales reparaciones se efectuaron en la forma indicada no de menos (sic) se podría realizar sin el respectivo permiso de la autoridad competente...".

2. Al peticionario le asiste el derecho de recurrir ante la justicia ordinaria para efectos de proteger sus derechos, afirma la Juez, es decir, que dispone de otro medio de defensa judicial.

3. Ante la no procedencia lícita de los motores concluye la Juez que "mal podría el despacho entrar a proteger un derecho que en las anteriores condiciones se considera ilegítimo...".

   Impugnado este fallo por la Sociedad "Aerovuelos y Servicios Charter Ltda" correspondió resolver al Juez 13 Penal del Circuito de Bogotá quien en providencia del 11 de marzo de 1992 confirmó la decisión de primera instancia con los siguientes argumentos:

1. Está demostrado el estricto cumplimiento que se dio al procedimiento aduanero, razón por la cual no se vulneró el derecho al debido proceso.

2. Respecto de la posible vulneración de derechos fundamentales, señala el Juzgado que en ningún momento se buscó agraviar el buen nombre de la empresa "Aerovuelos y Servicios Charter Ltda" y que por tanto, no se desconoció el artículo 15 de la Constitución Nacional, ya que la Aduana Interior de Bogotá actuó en cumplimiento de sus funciones. Respecto del artículo 25 de la Carta sobre el derecho al trabajo, sostiene que la protección a éste se da siempre y cuando se ajuste a las leyes vigentes, circunstancia que no se predica en el caso sub examine.

   Consideró la Juez de Segunda Instancia que tampoco se vulneraron los artículos 58 y 83 de la Carta Política.

Acción de tutela intentada por personas jurídicas

Teniendo en cuenta su competencia para proferir fallo de revisión en el presente asunto (artículo 86 de la Constitución, 31, 32 y 33 del Decreto 2067 de 1991), entra la Corte a estudiar las sentencias proferidas en cuanto a la presente acción de tutela, las cuales coinciden en negar el amparo solicitado.

Sobre la posibilidad de ejercer la acción de tutela por parte de personas jurídicas, categoría que ostenta la parte actora, ya esta Corte se pronunció en varias sentencias11 Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión - Sentencias números 430 de junio 24 y 443 de julio 6 de 1992. , resaltando que el artículo 86 de la Constitución Política no establece distinciones entre quienes pueden acudir a este instrumento de protección de los derechos fundamentales y que, además, varios de tales derechos, dos de los cuales son precisamente el del debido proceso y el de propiedad (alegados en este caso), son susceptibles de violación o amenaza en perjuicio de personas jurídicas sin que aparezca motivo justificable para introducir discriminación en su contra.

Improcedencia de la acción

En torno a la procedencia de la acción, es necesario decidir si la sociedad actora disponía de otro medio de defensa judicial, al que alude el artículo 86 de la Constitución como suficiente para excluir la tutela.

La presente solicitud está dirigida contra actuaciones de la Aduana Interior de Bogotá y el Subdirector Jurídico de la Dirección General de Aduanas, contenidas en actos administrativos -las Resoluciones 879, 1366 y 3286 de 1991- mediante los cuales se ordenó el decomiso a favor de la Nación de los motores y hélices de la aeronave HK-1094 objeto de la controversia y se resolvieron los recursos intentados por la sociedad actora en la vía gubernativa, lo que dejaba el camino expedito para que tal sociedad, si tenía fundados motivos, acudiera a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para impetrar de ella la nulidad de los actos correspondientes y el restablecimiento de su derecho. Al parecer se utilizó esa vía, pero ello no es seguro pues en el expediente obran apenas afirmaciones en tal sentido.

Existiendo otro medio de defensa judicial, en principio no era la tutela el mecanismo adecuado a la protección de los intereses de la peticionaria, según las voces del artículo 86 de la Constitución, a cuyo tenor "esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial".

Debe entonces la Corte definir si se daba la circunstancia de un perjuicio irremediable que permitiera el ejercicio de la acción de tutela.

El perjuicio irremediable fue concebido por el Decreto 2591 de 1991, artículo 6º, de la siguiente manera:

"Se entiende por irremediable el perjuicio que solo pueda ser reparado en su integridad mediante una indemnización".

Para resolver sobre el asunto cuestionado basta decir que, de haberse ejercitado la acción pertinente ante la Justicia Contencioso Administrativa, la compañía podía obtener, además de la nulidad del acto que ordenó el decomiso, la entrega de la totalidad de la aeronave incautada, incluyendo las piezas decomisadas e igualmente el resarcimiento por los perjuicios que se hubieren causado, tanto en relación con el daño emergente como respecto al lucro cesante.

De conformidad con lo dicho, es evidente que no nos encontramos ante un caso de perjuicio irremediable, al tenor de las disposiciones legales que regulan la materia y, por ende, no era del caso que se concediera la tutela solicitada, razón que conducirá a la confirmación de los fallos revisados.

El debido proceso en las actuaciones administrativas

Lo anterior no obsta para que la Corte formule algunas observaciones sobre los derechos que invocó la sociedad accionante, a fin de trazar pautas sobre la recta interpretación de las normas constitucionales que los consagran.

Así, en torno a la posible transgresión de las disposiciones del trámite aduanero y el consiguiente desconocimiento del principio constitucional sobre debido proceso en toda actuación administrativa (artículo 29 de la Carta Política), el Decreto 2352 de 1989, por el cual se establece el procedimiento correspondiente a la aprehensión y decomiso de mercancías, estableció varios términos de obligatoria observancia para actuaciones tales como inicio de investigación, práctica de pruebas y decisión por parte de las autoridades aduaneras, todas las cuales debieron haberse cumplido estrictamente para que no se configurara la violación alegada por la compañía peticionaria.

Si bien no entra la Corte a determinar cuál fue el comportamiento específico de las dependencias competentes de la Dirección de Aduanas en este caso, por el ya indicado motivo de improcedencia de la acción de tutela, estima necesario advertir sobre la posible pretermisión de algunos de esos términos si se tiene en cuenta la cronología que aparece en el expediente, razón por la cual, en caso de que la sociedad demandante haya acudido a la jurisdicción Contencioso Administrativa, como lo anuncia en uno de los documentos examinados, habrá de ser este aspecto uno de los relevantes en la definición que allí se haga sobre la validez de los actos administrativos cuestionados.

La garantía del debido proceso, plasmada en la Constitución colombiana como derecho fundamental de aplicación inmediata (artículo 85) y consignada, entre otras, en la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 (artículos 10 y 11), en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre proclamada el mismo año (artículo XXVI) y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica, 1969, Artículos 8 y 9), no consiste solamente en las posibilidades de defensa o en la oportunidad para interponer recursos, como parece entenderlo el juzgado de primera instancia, sino que exige, además, como lo expresa el artículo 29 de la Carta, el ajuste a las normas preexistentes al acto que se imputa; la competencia de la autoridad judicial o administrativa que orienta el proceso; la aplicación del principio de favorabilidad en materia penal; el derecho a una resolución que defina las cuestiones jurídicas planteadas sin dilaciones injustificadas; la ocasión de presentar pruebas y de controvertir las que se alleguen en contra y, desde luego, la plena observancia de las formas propias de cada proceso según sus características.

Todo ello descansa sobre el supuesto de la presunción de inocencia, la cual tiene que ser desvirtuada por el Estado para que se haga posible la imposición de penas o de sanciones administrativas.

Dentro del marco jurídico trazado por la Carta de 1991, ha perdido su razón de ser la discusión acerca de si el debido proceso es exclusivo de los trámites judiciales o si debe extenderse a los procedimientos y actuaciones que se surten ante la administración, pues el nítido tenor literal del artículo 29 de la Constitución no deja lugar a dudas: "El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas".

Es este un mandato inexcusable que no pueden desatender las dependencias del Estado en sus distintos niveles de jerarquía, tanto en el sector central como en el descentralizado y en todas las ramas del poder público y organismos de control respecto de las actuaciones de sus correspondientes órbitas de competencia, so pena de incurrir en flagrante violación de la preceptiva constitucional y en ostensible abuso de sus atribuciones en detrimento de los derechos fundamentales, ocasionando a la vez la nulidad de las decisiones adoptadas con infracción de los preceptos superiores.

Así, pues, en una actuación administrativa como la adelantada en este caso por la Dirección de Aduanas, debieron haberse observado de manera integral los postulados que conforman la señalada garantía y ello tendrá que ser verificado por el tribunal competente, a fin de hacer valer en toda su plenitud los principios constitucionales que la inspiran.

Obviamente, lo dicho no significa que se trasladen al terreno administrativo aspectos del debido proceso que, por su misma naturaleza, son aplicables tan solo a la materia penal propiamente dicha, como el relativo a la asistencia del abogado de oficio o el principio de favorabilidad, pues ello no tiene respaldo en la Constitución Política como claramente se desprende del artículo 29 ya comentado.

De allí que no sea aceptable, por ejemplo, una aplicación retroactiva -para el caso materia de revisión- del artículo 14 del Decreto 1750 de 1991, invocado por la compañía demandante. El citado Decreto fue expedido el 4 de julio de 1991, fecha en la cual se había producido ya la decisión administrativa de la Aduana, que es del 17 de abril del mismo año. Es obvio que era imposible, en ese momento, haber reconocido la prescripción que perseguía la sociedad peticionaria pues la disposición que consagraba tal figura no existía en el momento de producirse la decisión aduanera.

El decomiso no equivale a la confiscación

En cuanto a la vulneración del derecho de propiedad, alegada por la sociedad actora, es también un punto que deberá definir el tribunal competente al confrontar la legalidad de los actos administrativos de que se trata, pero estima la Corte que, con independencia de lo que allí se decida, debe quedar claro, como concepto general, que el decomiso es una figura diferente a la confiscación pues mientras ésta última implica el despojo absoluto de la totalidad o parte de los bienes de una persona a título de pena en favor del fisco y sin compensación alguna, aquél corresponde a una retención por parte de la autoridad que recae de modo específico sobre bienes relacionados con la comisión de delitos u obtenidos de manera ilícita, o evadiendo el pago de los impuestos que deben cancelarse para su introducción al territorio nacional.

Mal puede concebirse una violación del derecho de propiedad sobre la única base de un decomiso o entender que éste representa en sí mismo una forma de confiscación.

Obviamente, si el afectado logra demostrar ante la jurisdicción competente que la actuación administrativa presentó una o varias causas de nulidad de los actos mediante los cuales se le dio culminación y en consecuencia, se ordena el restablecimiento del derecho, podrá pensarse que se desconoció la propiedad del actor sobre los bienes incautados, pero no porque el comiso sea una figura prohibida por la Carta Política, sino por la ilegalidad de la actuación administrativa en el caso concreto.

Ahora bien, por cuanto atañe a la solicitud de tutela materia de esta sentencia, no podía alegarse la violación del derecho de propiedad (artículo 58 C.P.) con apoyo en el argumento de que los bienes decomisados fueron adquiridos "con arreglo a las leyes civiles y administrativas", pues el decomiso no es una medida que ponga necesariamente en tela de juicio la titularidad de la propiedad sino que, en lo tocante con el régimen aduanero, alude a elementos distintos como son los tributarios.

El postulado de la buena fe como base de nuestro Derecho

El principio de la buena fe se erige en arco toral de las instituciones colombianas dado el especial énfasis que en esta materia introdujo la Carta del 91, a tal punto que las relaciones jurídicas que surjan a su amparo no podrán partir de supuestos que lo desconozcan.

En el diario acontecer de la actividad privada, las personas que negocian entre sí suponen ciertas premisas, entre las cuales está precisamente el postulado que se enuncia, pues pensar desde el comienzo en la mala fe del otro sería dar vida a una relación viciada.

Si este principio es fundamental en las relaciones entre particulares, con mayor razón tiene validez cuando ellos actúan ante las autoridades públicas, bien en demanda de sus derechos, ya en el cumplimiento de sus deberes y obligaciones, toda vez que el Estado y quienes lo representan deben sujetar su actividad al objetivo de realizar el bien común, sobre la base de las previsiones trazadas por el legislador, en vez de crear dificultades a los gobernados y entrabar innecesariamente el desenvolvimiento de las múltiples relaciones que con ellos deben forzosamente establecerse.

Así, por ejemplo, la sola voluntad de un servidor público no es suficiente a la luz de la Carta Política en vigor para exigir autenticación de firmas, presentación de documentos, imposición de sellos, trabas inoficiosas, términos no previstos en ley o reglamento, para apenas indicar algunos de los requerimientos favoritos del burócrata, ya que varios preceptos constitucionales remiten a la ley como única fuente de tales exigencias.

El artículo 6º de la Constitución afirma que "Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones" (Subraya la Corte).

El artículo 122 indica que "No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento...", al paso que, según el 123, "Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad" y "ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento" (Se subraya).

El artículo 83 dispone que "Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas", mientras el 84 es perentorio en señalar que "cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio", principio refrendado en el artículo 333, relativo a la actividad económica y a la iniciativa privada, para cuyo ejercicio "nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos sin autorización de la ley".

De todo lo cual se desprende sin mayores esfuerzos del intelecto que el principio es la confianza, expresada en la presunción de buena fe, mientras que las excepciones al mismo, es decir, aquellas ocasiones en las cuales pueda partir el Estado del supuesto contrario para invertir la carga de la prueba, haciendo que los particulares aporten documentos o requisitos tendientes a demostrar algo, deben estar expresa, indudable y taxativamente señaladas en la ley. De tal modo que el servidor público que formule exigencias adicionales a las que han sido legalmente establecidas, vulnera abiertamente la Constitución e incurre en abuso y extralimitación en el ejercicio de sus atribuciones.

Desde luego, lo dicho implica que el mencionado principio también tiene sus límites y condicionamientos, derivados de otro postulado fundamental como es el de la prevalencia del interés común. En modo alguno puede pensarse que el principio de la buena fe se levante como barrera infranqueable que impida a las autoridades el cumplimiento de su función, pues, mientras la ley las faculte para hacerlo, pueden y deben exigir los requisitos en ella indicados para determinados fines, sin que tal actitud se oponga a la preceptiva constitucional. En nuestro Estado de Derecho, las leyes gozan de aptitud constitucional para imponer a la administración o a los jueces la obligación de verificar lo manifestado por los particulares y para establecer procedimientos con arreglo a los cuales pueda desvirtuarse en casos concretos la presunción de la buena fe, de tal manera que si así ocurre con sujeción a sus preceptos se haga responder al particular implicado tanto desde el punto de vista del proceso o actuación de que se trata, como en el campo penal, si fuere del caso.

De lo anterior puede colegirse que es inaceptable el argumento según el cual la actuación de la autoridad aduanera, en cuanto pone en marcha procedimientos encaminados a comprobar si en determinado caso se configuró el contrabando, vulnera el principio de la buena fe, toda vez que demostrado aquel con arreglo a las disposiciones legales correspondientes y con estricta observancia del debido proceso, lo que acontece es que se desvirtúa mas no se desconoce la presunción que en principio amparaba a la persona.

En el caso objeto de examen, la sociedad que se considera afectada ha alegado cabalmente que se le han hecho padecer unas consecuencias jurídicas derivadas de actos y procedimientos cumplidos con olvido de este trascendental aspecto.

No siendo propicio el pronunciamiento de esta Corporación en uno u otro sentido, habida cuenta de la existencia de medios judiciales de defensa distintos de la acción de tutela, también en esta materia se deja la decisión en cabeza de la jurisdicción dotada de competencia para resolver.

Por las razones expuestas, la Corte Constitucional, en Sala de Revisión, administrando justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

R E S U E L V E :

Primero.- CONFIRMANSE los fallos proferidos por los Juzgados 16 Penal Municipal y 13 Penal del Circuito de S. de Bogotá, los días 6 de febrero y 11 de marzo de 1992 respectivamente, para resolver sobre la acción de tutela instaurada por la Sociedad "Aerovuelos y Servicios Charter Ltda.", por intermedio de apoderado.

Segundo.- LIBRENSE, por Secretaría las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 para los efectos allí contemplados.

C., comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO

Magistrado Ponente

ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO

Magistrado

FABIO MORON DIAZ

Magistrado

MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO

Secretaria General