Sentencia de Tutela nº 181/93 de Corte Constitucional, 7 de Mayo de 1993

Sentencia del Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Bogotá.

El Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Bogotá por sentencia del 14 de diciembre de 1.992, no accedió a la petición formulada, con fundamento en las siguientes consideraciones:

1. "No cabe duda que en el presente caso el solicitante impetra el derecho de petición, aunque no lo diga de manera expresa en el líbelo incoatorio ya que éste sólo se limita a enunciar los años de servicio al Estado, así como el monto de la pensión de jubilación reconocida por la Caja Nacional de Previsión Social. Así lo considera el Juzgado, no obstante que el peticionario no menciona ningún derecho fundamental violado".

2. "Del simple contenido de la petición se sabe sin temor a equivocaciones que no sólo se está solicitando el cumplimiento del derecho de petición sino que se persigue el reconocimiento y pago de la reliquidación de la pensión de vejez. Para lo cual se cuenta no sólo con otros medios de defensa judiciales, sino con medios de queja ante la autoridad competente así como los medios de la justicia ordinaria mediante demanda podrían si es del caso acceder a ellos. Y si reconocidos los derechos por la vía administrativa o sea que con las resoluciones no se hacen efectivos puede darse la medida de la ejecución para la exigibilidad de las obligaciones".

3. "Con todo lo anterior y transcurrido el término para que el susodicho silencio administrativo negativo operara, la presente petición es improcedente toda (sic) que el solicitante ha podido acudir ante el Juez correspondiente para la decisión de sus peticiones ante la negativa de la entidad para hacerlo".

4. "El Juzgado en virtud de las anteriores consideraciones no tutela los derechos invocados por cuanto considera que el reconocimiento de la pensión de vejez y su reliquidación y el consiguiente pago tienen otro trámite mediante el uso de los medios de defensa judiciales. Por manera alguna, además, se ha violado o vulnerado el derecho de petición como dá a entender el peticionario. Lo anterior lleva a determinar que no estamos frente a una situación que conlleve el perjuicio con carácter de irremediable y por tanto tampoco procede la tutela impetrada por el accionante, ni tampoco perjuicio alguno".

No habiendo sido impugnada la anterior decisión, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional y, previo el proceso de selección, correspondió por reparto a esta S. su conocimiento.

Pruebas solicitadas por la Corte Constitucional.

Con el ánimo de obtener un mayor conocimiento de los hechos invocados por el actor, el Magistrado Ponente ofició a la Caja Nacional de Previsión Social -Jefe de Pensiones Nacionales-, solicitando se informara de una parte acerca de la situación en que se encuentra el pago de la pensión de vejez del señor G.C.N., y de otra, si la petición relativa a la reliquidación de la pensión, radicada con el número 3711 del 27 de febrero de 1.991, había sido resuelta, o en caso contrario los motivos para ello.

Sobre el particular, el Coordinador del Grupo de Tutelas de la Caja Nacional de Previsión Social respondió lo siguiente:

"Esta entidad mediante resolución No. 9106/88 reconoció pensión de Retiro por V. al mencionado señor, que en la actualidad cobra en la agencia de la Caja Agraria del barrio A.L., la suma de $96.399.oo.

Respecto a la Reliquidación de Pensión de Retiro por V., se profirió la resolución No. 18055 de marzo 12 de 1.993, la cual se encuentra para notificar en la División de Reconocimiento de esta Subdirección".

En cuanto a la citada Resolución, se solicitó igualmente a la Caja Nacional su remisión con el objeto de conocer su contenido, del cual se puede resaltar los siguientes aspectos:

"El Subdirector de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social, en ejercicio de las atribuciones legales y estatutarias,

C O N S I D E R A N D O :

Que C.N.G., ..., solicita a esta Entidad, la reliquidación de su pensión de jubilación, petición radicada bajo el número 003711 de fecha 27 de febrero de 1.991, y anexó los documentos requeridos.

Que el solicitante fue pensionado por esta Entidad mediante resolución No. 009106 de 1.988 con efectos fiscales a partir del 01 de Octubre de 1.987 en cuantía de .. ($45.348.38).

(...) Que de acuerdo con el Decreto 1045/78 aplicando el 75.00% sobre el salario promedio de 12 meses, se determina la cuantía de la pensión, así: (...) = $94.368.67.

R E S U E L V E :

ARTICULO PRIMERO. Reliquidar la pensión de jubilación a favor de C.N.G. ya identificado, elevando la cuantía de NOVENTA Y CUATRO MIL TRESCIENTOS SESENTA Y OCHO PESOS CON 67 CENTAVOS ($94.368.67) efectiva a partir del 01 de Enero de 1.991.

(...) ARTICULO TERCERO. Pagar al interesado las sumas a que se refieren los artículos anteriores con los reajustes correspondientes, previas las deducciones ordenadas por la ley, con la observancia del turno respectivo, teniendo cuidado en deducir los valores cancelados por concepto de pensión a partir de 01 de Enero de 1.991, hasta cuando sea incluido en nómina por esta providencia".

Primera. Competencia.

Es competente esta S. de Revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia en relación con el fallo dictado por el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Bogotá, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 inciso tercero y 241 numeral noveno de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1.991.

Segunda. Consideraciones relativas al caso examinado.

Estima la S. que los temas de estudio en este caso concreto son el derecho a la seguridad social y el derecho de petición, presuntamente vulnerados por la actuación omisiva de la Caja Nacional de Previsión Social. Así mismo se analizará la procedencia o improcedencia de la acción de tutela en el caso particular y si examinadas las pruebas recogidas por la Corte Constitucional, aún hay lugar a proteger los derechos del peticionario.

De la Seguridad Social y la Pensión de Jubilación como Derechos Constitucionales Fundamentales.

La Corte Constitucional siguiendo su doctrina según la cual los derechos fundamentales no son exclusivamente aquellos consagrados de manera taxativa en el Título II, Capítulo I de la Carta Política, ha reconocido en reiteradas ocasiones el carácter de fundamental del derecho a la seguridad social y en especial el derecho a la pensión de jubilación que de él se desprende.

Así por ejemplo, en sentencia número T-453 de la S. Séptima de Revisión, la Corte Constitucional se ha referido al tema de la pensión de jubilación, señalando que si bien está consagrado en el artículo 48 de la Constitución, dentro del Capítulo de los "Derechos Económicos, Sociales y Culturales", ello no significa que se trate de una norma programática de desarrollo progresivo por parte del legislador:

"La Seguridad Social que se reclama mediante el reconocimiento de la pensión de vejez, no puede verse como algo independiente o desligado a la protección al trabajo el cual es garantizado de manera especial en la Constitución, por considerar que es un principio fundante del Estado social de derecho que ella organiza. Como el derecho controvertido nace y se consolida ligado a una relación laboral, en cuyo desarrollo la persona cumplió los requisitos de modo, tiempo de cotización y edad a los cuales se condicionó su nacimiento, es necesariamente derivación del derecho al trabajo.

(...) De esta manera la defensa del trabajo apareja protección de la seguridad social que de él dimana por ser la pensión de vejez una prestación a largo plazo que cubre al trabajador en el curso de su relación laboral y que al decir de KROTOCHIN constituye "salario diferido" que se cobra periódicamente una vez se satisfacen las exigencias legales".

Sobre el mismo tema y en igual sentido, la S. Segunda de Revisión de esta Corte ha sostenido lo siguiente:

"El derecho a la seguridad social no está consagrado expresamente en la Constitución como un derecho fundamental. Sin embargo, este derecho establecido en forma genérica en el artículo 48 de la Constitución, y de manera específica respecto de las personas de la tercera edad (CP. artículo 46, inciso 2o.), adquiere el carácter de fundamental cuando, según las circunstancias del caso, su no reconocimiento tiene la potencialidad de poner en peligro otros derechos y principios fundamentales como la vida (CP. artículo 11), la dignidad humana (CP. artículo 1o.), la integridad física y moral (CP. artículo 12) o el libre desarrollo de la personalidad (CP. artículo 16) de las personas de la tercera edad (CP. artículo 46).11 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia No. T-426. S. Séptima de Revisión. Magistrado Ponente: Dr. E.C.M..

En el evento sublite, el derecho constitucional fundamental estimado como vulnerado es el derecho a la seguridad social (CP. artículo 48), representado concretamente en el reajuste o reconocimiento a la reliquidación de la pensión por vejez del actor (CP. artículo 53, inciso 3o.), prestación ésta comprendida dentro de las cubiertas por tal seguridad, sistema que mediante el mecanismo de la contribución económica forzosa y periódica de trabajadores y empleadores a un fondo común (Cajas de Previsión, etc.), dispone de los recursos necesarios para atender contingencias de la vida de los primeros (enfermedades, incapacidades laborales, etc.) en el desarrollo de su quehacer laboral.

Respecto a los mecanismos jurídicos y legales para hacer efectivos tales derechos, en principio puede decirse que quien así encuentre afectados o lesionados sus derechos fundamentales, dispone de medios de defensa judicial para reclamar el pago de las mesadas pensionales adeudadas al igual que el reajuste de las mismas, como lo son las acciones ejecutivas laborales o las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sobre el particular, el a-quo señaló:

"Para lograr el reconocimiento y pago de la reliquidación de la pensión de vejez, se cuenta no solo con otros medios de defensa judiciales, sino con medios de queja ante la autoridad competente así como los medios de la justicia ordinaria mediante demanda podrían si es del caso acceder a ellos. Y si reconocidos los derechos por la vía administrativa o sea que con las resoluciones no se hacen efectivos puede darse la medida de la ejecución para la exigibilidad de las obligaciones".

El concepto de "existencia de otro medio de defensa judicial" a que hace referencia el Juez de Primera Instancia ha sido reiteradamente explicado por esta Corte, en el sentido de que no siempre que se presenten varios mecanismos de defensa, la tutela resulta improcedente. Es necesario, además, una ponderación de la eficacia de los mismos a partir de la cual se concluya que alguno de los otros medios existentes, es tan eficaz para la protección del derecho fundamental como la acción de tutela misma.

En cuanto a la eficacia equivalente que deben tener los medios alternativos de defensa judicial llamados a sustituir la tutela como instrumento de protección de los derechos constitucionales fundamentales vulnerados, ha sostenido la Corte que:

"Es claro entonces que el otro medio de defensa judicial a que alude el artículo 86 debe poseer necesariamente, cuando menos, la misma eficacia en materia de protección inmediata de derechos constitucionales fundamentales que, por su naturaleza tiene la acción de tutela...

En otros términos, en virtud de lo dispuesto por la Carta del 91, no hay duda que "el otro medio de defensa judicial" a disposición de la persona que reclama ante los jueces la protección de sus derechos fundamentales ha de tener una efectividad igual o superior a la de la acción de tutela para lograr efectiva y concretamente que la protección sea inmediata".22 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia No. T-414, S. Primera de Revisión. p. 14.

Agréguese a lo anterior aquella jurisprudencia de la Corte Constitucional33 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia No. T-526 de 18 de septiembre de 1.992. , según la cual en el caso de las pensiones de jubilación, la acción ejecutiva laboral ha resultado inoperante para la defensa de los derechos de los pensionados, debido a la existencia de la norma legal que prohibe la inembargabilidad de los bienes y rentas del presupuesto. La total improcedencia de los argumentos sobre el "otro mecanismo de defensa" del juez de tutela que resolvió el caso del señor C.N., proviene entonces de una limitada concepción procedimentalista que contradice la voluntad del constituyente.

De otra parte, conviene afirmar que el Juez de tutela no puede ser indiferente ante la situación de los pensionados y no puede dejar de considerar las condiciones específicas de debilidad en las que se encuentran las personas de la tercera edad y la protección especial que la Constitución y los convenios internacionales les conceden en el artículo 46. Así, se busca que el Estado promueva y garantice en la medida de sus posibilidades, las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva (CP. artículo 13), y nada más apropiado para ello que se proteja efectivamente a los ciudadanos de la tercera edad, quienes por sus condiciones constituyen un sector de la población que merece y requiere una especial protección por parte del Estado -como obligación constitucional- y de la sociedad, dentro del principio de la solidaridad social en que éste se cimienta (CP. artículo 48).

En consideración a lo anterior, esta Corporación estima que las conductas omisivas de las entidades encargadas de la seguridad social (Caja Nacional de Previsión Social, Instituto de los Seguros Sociales) en atender y cumplir debida y prontamente con sus obligaciones frente a los pensionados atenta contra el principio fundamental que rige nuestro Estado social de derecho y que constituye uno de sus fines esenciales, consistente en la eficacia real y no formal de los derechos fundamentales de los asociados.

En efecto, el simple reconocimiento de las pensiones no implica que el derecho haya sido satisfecho en debida forma. Para ello es indispensable en aras de darle eficacia material, que efectivamente al pensionado se le cancelen cumplidamente las mesadas futuras y atrasadas, y que se le reconozca en aquellos casos que así se solicite, obviamente si se dan los presupuestos legales, la reliquidación o reajuste de la pensión a que tiene derecho. Obligación que debe hacerse efectiva dentro de los términos legales previstos para ello, en aras a no afectar ni desmejorar los derechos ni la calidad de vida de los pensionados.

El Derecho de Petición como derecho fundamental.

Teniendo en cuenta los hechos narrados por el actor dentro del asunto in-examine, y a que el núcleo esencial de la solicitud radica en la mora o retardo por parte de la Caja Nacional de Previsión en atender su solicitud de reliquidar la pensión de retiro por vejez, conviene hacer algunas precisiones respecto a este derecho que está incluido entre los denominados fundamentales en nuestra Carta (artículo 23) y así considerado en fallos de esta Corte44 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia No. T-473, S. Primera de Revisión. Sentencia No. T-464, S. Segunda de Revisión., el cual "supone el derecho a obtener una pronta resolución". De esa manera, sin la posibilidad de exigir una respuesta rápida y oportuna carecería de efectividad el derecho.

El artículo 23 de la Constitución establece que:

"Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales".

De su texto se deducen los límites y alcances del derecho: una vez formulada la petición, de manera respetuosa, cualquiera que sea el motivo de la misma, bien sea particular o general, el ciudadano adquiere el derecho a obtener pronta resolución.

Puede afirmarse que el derecho fundamental sería inocuo si sólo se formulara en términos de poder presentar la respectiva petición. Lo que hace efectivo el derecho es que la petición elevada sea resuelta rápidamente. De nada serviría el derecho de petición, si la misma Constitución no consagrara el correlativo deber de las autoridades de proferir pronta resolución. Desde luego, no puede tomarse como parte del derecho de petición una prerrogativa que lleve forzosamente a que la administración defina de manera favorable las pretensiones del solicitante.

Cuando se habla de "pronta resolución", quiere decir que el Estado está obligado a resolver la petición, y no simplemente a expedir constancias de que la recibió. Sin embargo, el sentido de la decisión dependerá de las circunstancias de cada caso en particular y, en esa medida podrá ser positiva o negativa. La obligación del Estado no es acceder a la petición sino resolverla.

Por ello, no se entiende conculcado el derecho de petición cuando la autoridad responde al peticionario, aunque la respuesta sea negativa. Ella, siempre y cuando se produzca dentro de los términos que la ley señala, representa en sí misma, independientemente de su sentido, la satisfacción del derecho de petición.

Pero en el evento en que transcurridos los términos que la ley contempla no se obtiene respuesta alguna de la administración, el derecho de petición resulta desconocido por cuanto no se cumple el mandato constitucional de la prontitud en la contestación oficial al peticionario.

En el presente caso, a pesar de no ser invocado como tal en la solicitud de tutela el derecho de petición como vulnerado por la autoridad administrativa, se encuentra que éste derecho fue desconocido inicialmente por la Caja Nacional de Previsión al no responder la petición de reliquidación pensional elevada ante esa entidad, radicada con el número 003711 de fecha febrero 27 de 1.991, dentro de un plazo razonable, como lo exige la Constitución. Tan solo hasta el 12 de marzo de 1.993, es decir dos (2) años y trece (13) días después, ésta fue resuelta, generándole dicho retraso graves perjuicios al peticionario, como así lo expresó en su solicitud de tutela, consistentes en que el Fondo Nacional de Ahorro le haya iniciado un proceso ejecutivo en su contra por la mora en cancelar su obligación. Mora que se constituyó desde la época en que la Caja se negó a resolver su petición de reliquidación de la pensión, por cuanto el reducido ingreso que recibía apenas le alcanzaba para atender lo necesario para la subsistencia suya y de su familia.

Por lo anterior, teniendo en cuenta que la petición elevada por el actor ha sido resuelta, aunque con un retardo injustificado y atentatorio de los derechos del accionante (desconociendo el núcleo esencial del derecho de petición), por parte de la Caja Nacional de Previsión, y que la actuación impugnada como omisiva ha cesado, no hay lugar a conceder la acción de tutela en el presente evento, y se deberá declarar la improcedencia de la presente acción, como así se hará en la parte resolutiva de esta providencia.

Por tanto, para evitar que se sigan cometiendo injusticias como las aquí narradas, se deberá prevenir a la Caja Nacional de Previsión - Subdirección de Prestaciones económicas -, para que tome medidas tendientes a la atención y respuesta de las peticiones ante ella elevadas dentro de los términos legales, y procedan al pago cumplido de las mesadas pensionales y sus respectivos reajustes o reliquidaciones a que tengan derecho, pues cabe advertir que por un lado en desarrollo del derecho de petición es obligación del Estado dar pronta resolución a las reclamaciones respetuosas que se formulen a las autoridades (C.P. artículo 23), más aún cuando se trata de un pensionado; y por el otro, cuando según lo establece el artículo 53, inciso 3o. de la misma Carta, "El Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales". Precepto que en este caso la Corte considera pertinente destacar, lo que amerita la prevención a la Caja que se dispondrá en la parte resolutiva de esta sentencia.

De la Cesación de la Actuación Impugnada.

El artículo 26 del Decreto 2591 de 1991, dispone:

Artículo 26.- Cesación de la actuación impugnada. Si, estando en curso la tutela, se dictare resolución, administrativa o judicial, que revoque, detenga o suspenda la actuación impugnada, se declarará fundada la solicitud únicamente para efectos de indemnización y de costas, si fueren procedentes...".

Estos artículos, considera la S., son aplicables al caso concreto por cuanto la solicitud del peticionario que apuntaba al pago de la reliquidación de las mesadas que por concepto de la pensión por retiro de vejez se le adeudaban desde el año de 1.991, no puede ser cumplida ya que ésta ha sido reconocida, y ordenada su cancelación por parte de la Caja Nacional de Previsión mediante Resolución número 18055 de marzo 12 de 1993.

La razón jurídica de esto es fácil de apreciar: se quiso con esta norma evitar fallos inocuos, estos es, que al momento de su expedición fuere imposible su aplicación, basándose en los principios de la economía procesal, que tiene como cimiento constitucional el principio de la eficacia y la economía consagrado en el artículo 209 constitucional.

Y además, no sólo se busca evitar fallos inócuos, sino evitar que se desnaturalize el sentido y la filosofía que inspiran la acción de tutela, que como se ha dicho, pretende que de manera efectiva e inmediata se protegan los derechos constitucionales fundamentales de las personas ante amenazas o violaciones provenientes de actos u omisiones de las autoridades públicas o de los particulares en los casos previstos por la ley. Y cuando esa omisión o vulneración se ha dejado de producir, ya sea porque se cumpla o se deje de hacer aquello que afecta a la persona, la acción de tutela habrá perdido su eficacia y su objetivo, tal como sucede en el presente evento en el que la petición elevada por el actor dirigida a obtener del juez de tutela la protección de su derecho fundamental vulnerado por la omisión de la Caja Nacional de Previsión en reliquidarle sus mesadas pensionales, ha sido resuelta de manera favorable en beneficio del accionante.

Debe concluirse entonces, que cuando esa perturbación, vulneración o amenaza de los derechos fundamentales ya no es actual ni inminente, y por el contrario ha desaparecido, y el peticionario carece de interés jurídico, se desvanece el sentido y el objeto de la acción de tutela, por lo cual habrá de declararse la cesación de la actuación impugnada.

En mérito de lo expuesto, la S. Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

R E S U E L V E :

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Bogotá el día 14 de diciembre de 1.992, mediante la cual se decidió sobre la acción de tutela instaurada por G.C.N..

SEGUNDO: PREVENIR a la Caja Nacional de Previsión Social para que en lo sucesivo procure evitar que se repitan las demoras en la solución de las peticiones que se le formulen.

TERCERO: LIBRESE la comunicación al mencionado Juzgado, con miras a que se surta la notificación de esta providencia, según lo establecido en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

C., comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

H.H.V.

Magistrado Ponente

A.M.C.

Magistrado

F.M.D.

Magistrado

MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO

Secretaria General