Sentencia de Tutela nº 385/93 de Corte Constitucional, 15 de Septiembre de 1993

Durante los meses de marzo y abril de 1993, las personas arriba indicadas, impetraron por separado la acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, en contra de la CAJA NACIONAL DE P.S., con el fín de que se le ordene resolver las solicitudes de reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, presentadas ante esa entidad.

Según los peticionarios, sirven de fundamento para el ejercicio de la acción de tutela los hechos que enseguida se resumen de manera general:

1.1. En diversas fechas que corresponden a los años de 1985, 1990 y 1991, los peticionarios presentaron ante la CAJA NACIONAL DE P.S., solicitud de reconocimiento y pago de pensión de jubilación, luego de haber reunido los requisitos de ley y presentado los anexos respecivos.

1.2. Ha transcurrido un tiempo prolongado y la entidad no ha dado respuesta a las diferentes solicitudes.

1.3. Debido a la prolongada demora en el trámite y resolución de las peticiones, con base en el silencio administrativo negativo, los actores AMANCIA ROMELIA BELTRAN DE LOPEZ, M.C.A., M.I.F.G., F.B.G.G., FELISA CORTES PADILLA y G.B. DE PAVA, interpusieron el recurso de apelación contra los respectivos actos fictos, sin que hasta la fecha la entidad haya emitido los pronunciamientos correspondientes.

En sentir de los accionantes, la actitud omisiva de la CAJA NACIONAL DE P.S. vulnera sus derechos: a la vida, a la igualdad, al trabajo, a la seguridad social y también el de petición, ya que las solicitudes presentadas no han obtenido "pronta resolución".

1.1. En el caso de los procesos identificados con los números 13694 y 13698, los Juzgados Primero Laboral del Circuito y Quinto Laboral del Circuito de S. de Bogotá resolvieron amparar el derecho de petición de AMANCIA ROMELIA BELTRAN DE LOPEZ y M.J.C.A. respectivamente, y en consecuencia ordenaron a la CAJA NACIONAL DE P.S. resolver las solicitudes dentro del término de 10 días en el primer caso y de 48 horas en el segundo. Los despachos judiciales oficiaron a la entidad demandada a fín de que allegara los expedientes relacionados con las peticiones presentadas. La entidad guardó silencio y en tal virtud, se tuvieron como ciertos los derechos aducidos en la solicitud de tutela.

1.2. La acción de tutela radicada bajo el número 13870, fué fallada por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de S. de Bogotá, despacho que decidió conceder la tutela impetrada por M.I.F.G. y ordenó a la CAJA NACIONAL DE P.S. resolver en el término de 48 horas. Estimó el J. de primera instancia que la tardanza de la CAJA vulneró el derecho de petición de la accionante.

1.3. La acción de tutela promovida conjuntamente por Z.C.C.G. y O.J.G.B., radicada con el número 13787, fué decidida en forma desfavorable a las pretensiones de los peticionarios. Estimó el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Sincelejo, S. Civil-Laboral, que la operancia del silencio administrativo negativo abre las puertas al ejercicio de las acción contencioso administrativa. La existencia de otro medio de defensa judicial torna improcedente la acción de tutela.

1.4. Los Juzgados Sexto Laboral del Circuito y Noveno Laboral del Circuito de S. de Bogotá conocieron de las acciones de tutela identificadas con los números 13958 y 13963, promovidas por L.H.V.M. y FERMINA B.G.G. respectivamente. Los mencionados despachos judiciales resolvieron denegar la tutela solicitada. A igual conclusión arribó el Juzgado Catorce Laboral del Circuito de S. de Bogotá respecto de las acciones impetradas por FELISA CORTES PADILLA y G.B. de PAVA, cuyos expedientes se radicaron bajo los números 14298 y 14299 respectivamente. Las decisiones negativas se fundamentan en la existencia de otros medios de defensa judicial, derivada de la configuración del silencio administrativo negativo que otorga la posibilidad de acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa en procura del reconocimiento del derecho invocado. En ninguno de estos últimos casos hubo impugnación.

2.1. Dentro del término legal, el apoderado de la CAJA NACIONAL DE P.S. impugnó los fallos proferidos por los juzgados Primero Laboral del Circuito, Quinto Laboral del Circuito y Tercero Laboral del Circuito, todos de S. de Bogotá, que concedieron las acciones de tutela promovidas por AMANCIA ROMELIA BELTRAN DE LOPEZ, M.J.C.A. y M.I.F.G., con base en los siguientes argumentos:

2.1.1. Las entidades de Previsión Social están obligadas a resolver las solicitudes de reconocimiento de prestaciones, en el orden de su presentación, "sin prelación alguna". Proceder en forma contraria implica violar el principio de imparcialidad y el derecho de igualdad.

2.1.2. El legislador ha previsto la figura del Silencio Administrativo como opción rápida para acceder a la jurisdicción Contencioso Administrativa.

2.1.3. La legislación aplicable a los servidores públicos prevé "diversas formas para propender a su protección". Así por ejemplo el artículo 76 del decreto 1848 de 1969 y el artículo 1o de la ley 33 de 1985 "no permiten que el Empleado Oficial sea retirado de su cargo, hasta tanto la entidad de Previsión Social le haya reconocido la pensión..."

2.1.4. El derecho de petición reclamado "es distinto del que se hace en interés general o particular, puesto que lo pedido a la entidad que represento, es el reconocimiento de una prestación económica, sujeta a una actividad probatoria que corresponde por igual tanto a Cajanal, como al peticionario".

2.1.5. El silencio de la administración equivale a un pronunciamiento negativo.

2.1.6. El catorce (14) de marzo del año en curso, la CAJA NACIONAL DE P.S., "mediante un ingente esfuerzo, notificó masivamente las resoluciones sobre reconocimiento de prestaciones económicas cuyas solicitudes fueron radicadas hasta el 31 de diciembre de 1992".

2.2. El apoderado de los señores Z.C.C.G., V.M.G.G. y O.J.G.B. impugnó el fallo de primera instancia, adverso a sus patrocinados, por considerar que la omisión de la CAJA NACIONAL DE PREVISION "es ostensible" y que según el artículo 25 del decreto 2591 de 1991 "no es necesario interponer recursos administrativos para accionar en tutela".

3.1. Al Tribunal Superior del Distrito Judicial de S. de Bogotá, S.L., correspondió desatar las impugnaciones formuladas por el apoderado de la CAJA NACIONAL DE P.S., dentro de los expedientes números 13694, 13698 y 13870. El Tribunal resolvió en cada uno de los casos REVOCAR la sentencia de primera instancia, de conformidad con las siguientes consideraciones :

3.1.1. No se solicitó el cumplimiento del derecho de petición, sino el reconocimiento de derechos prestacionales.

3.1.2. Los derechos perseguidos son de estirpe legal y la tutela no está concebida para derechos de esa naturaleza.

3.1.3 Transcurrió el término lesgalmente previsto para la configuración del silencio administrativo negativo, y en consecuencia debe entenderse que la entidad rechazó la petición.

3.1.4 La decisión de la CAJA NACIONAL DE P.S., es susceptible de ser controvertida ante el juez correspondiente. La existencia de otros medios judiciales excluye el ejercicio de la acción de tutela.

3.2. Argumentos similares a los que se acaban de exponer sirvieron de fundamento a la Corte Suprema de Justicia, S.L., para CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Sincelejo el 30 de marzo de 1993, dentro de la acción de tutela identificada con el número 13787 y promovida por Z.C.C.G., V.M.G.G. y O.J.G.B..

En atención a los dispuesto por los artículos 86, inciso tercero y 241, numeral noveno de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991, esta S. es competente para conocer de las sentencias que resolvieron acerca de las acciones de tutela de la referencia. Se procede entonces a la revisión en virtud de la selección practicada por la S. correspondiente y del reparto efectuado según lo establecido por el reglamento de esta Corporación.

El caso sub-exámine permite exponer algunas consideraciones acogidas en varios pronunciamientos proferidos por diversas S. de esta Corporación, y que se reiterarán ahora a propósito de las solicitudes que los actores presentaron ante la Caja Nacional de Previsión Social, en las cuales invocaron, entre otros, el derecho de petición (artículo 23 de la C.N.), reconocido como fundamental por la jurisprudencia de esta Corte; así en la sentencia No 12 de mayo 25 de 1992, con ponencia del H. Magistrado José Gregorio Hernández Galindo, se dijo:

"Se trata de uno de los derechos fundamentales cuya efectividad resulta indispensable para el logro de los fines esenciales del Estado, particularmente el servicio a la comunidad, la promoción de la prosperidad general, la garantía de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y la participación de todos en las decisiones que los afectan, así como para asegurar que las autoridades cumplan las funciones para las cuales han sido instituidas (art. 2o Constitución Política)".

El texto constitucional vigente, recogiendo exigencia igualmente prevista en la Carta de 1886 contempla el derecho a obtener "la pronta resolución" de las peticiones respetuosas presentadas ante las autoridades "por motivos de interés general o particular", aspecto que hace parte del núcleo esencial del derecho fundamental de petición, ya que "sin la posibilidad de exigir una respuesta rápida y oportuna carecería de efectividad este derecho" y puede "incluso llegar a afirmarse que el derecho fundamental sería inocuo si solo se formulara en términos de poder presentar la respectiva petición. Lo que hace efectivo el derecho es que la petición elevada sea resuelta rápidamente. De nada serviría el derecho de petición, si la misma Constitución no consagrara el correlativo deber de las autoridades de proferir pronta resolución. Es en la resolución y no en la formulación donde este derecho fundamental adquiere toda su dimensión como instrumento eficaz de la participación democrática, el derecho a la información y la efectividad de los demás derechos fundamentales". (sentencia T-426 de junio 24 de 1992 M.P.D.E.C.M. y sentencia T-495 de agosto 12 de 1992 M.P.D.C.A.B.)

Además de lo anotado, la Corte, por intermedio de sus salas de Revisión, ha tenido oportunidad de precisar las notas esenciales que caracterizan la "pronta resolución" como parte integrante del derecho de petición, a saber:

"

1. Su pronta resolución hace verdaderamente efectivo el derecho de petición.

2. Es una obligación inexcusable del Estado resolver prontamente las peticiones presentadas por los ciudadanos.

3. Únicamente la ley puede fijar los términos para que las autoridades resuelvan prontamente las peticiones. Ello se desprende del carácter constitucional y fundamental que tiene este derecho.

4. Cuando se habla de 'pronta resolución' quiere decir que el Estado está obligado a resolver la petición, no simplemente a expedir constancias de que la recibió. Sin embargo, el sentido de la decisión dependerá de las circunstancias de cada caso y, en esa medida, podrá ser positiva o negativa. La obligación del Estado no es acceder a la petición, sino resolverla". (Sentencia T-495 de 1992).

Ahora bien, acerca de este último aspecto resulta pertinente recordar los criterios vertidos en la antecitada sentencia No. 12 de 1992:

"Pero no se entiende conculcado el derecho de petición cuando la autoridad responde al peticionario aunque la respuesta sea negativa. Ella, siempre y cuando se produzca dentro de los términos que la ley señala, representa en sí misma, independientemente de su sentido, la satisfacción del derecho de petición. Cuando al absolver la petición se resuelve negar lo pedido, no se está desconociendo el derecho de petición y, en consecuencia, ningún objeto tiene la tutela para reclamar la protección de este.

"Cuestión muy diferente es la relativa a la validez del acto administrativo en que consiste la respuesta, frente al cual el peticionario dispone los recursos por vía gubernativa, en guarda de sus intereses. En esta hipótesis no cabe la acción de tutela, dada la existencia de otros medios de defensa judicial, a menos que se intente como medida transitoria para evitar un perjuicio irremediable".

Sin embargo, frente al planteamiento que se acaba de transcribir, conviene destacar que reiterada jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la operancia de la figura conocida como "silencio administrativo" en modo alguno satisface la efectividad del derecho de petición. La ya referida sentencia No T-426 de 1992, sobre el particular deja en claro que, "la posibilidad de las autoridades de no contestar reclamaciones o solicitudes que conlleva la configuración del fenómeno del silencio administrativo (arts 40 a 42 código contencioso administrativo) no debe entenderse como vía expedita para el desconocimiento del núcleo esencial del derecho fundamental de petición". Y en sentencia No T-481 de agosto 10 de 1992, con ponencia del H. Magistrado Jaime Sanín Greiffenstein se consignaron conceptos que en lo pertinente se transcriben:

"...Es de notar también el (derecho de petición) consiste no simplemente en el derecho de obtener una respuesta por parte de las autoridades sino de que haya una resolución del asunto solicitado, lo cual si bien no implica que la decisión sea favorable, tampoco se satisface sin que se entre a tomar una posición de fondo, clara y precisa, por el competente; por esto puede decirse también que el derecho de petición que la Constitución consagra no queda satisfecho con el silencio administrativo que algunas normas disponen, pues esto es apenas un mecanismo que la ley se ingenia para que el adelantamiento de la actuación sea posible y no sea bloqueada por la administración, especialmente con vista en la promoción de las acciones judiciales respectivas, pero en forma ninguna cumple con las exigencias constitucionales que se dejan expuestas y que responden a una necesidad material y sustantiva de resolución y no a una consecuencia meramente formal y procedimental, así sea de tanta importancia".

Por esta razón se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia que, en ejercicio del Derecho Fundamental de Petición, la CAJA NACIONAL DE PREVISION deberá resolver las reclamaciones elevadas, dentro del témino de cuarenta y ocho (48) horas, contado a partir de la notificación de esta sentencia, si para la fecha de ésta última no han sido resueltas las solicitudes, amparando el Derecho de Petición.

Ahora bien, el objeto de la acción instaurada, en estos procesos no es exclusivamente la proteción del Derecho fundamental de petición. En efecto, según el texto de las demandas, los actores solicitan que se oredene a la CAJA NACIONAL DE P.S. el reconocimiento y pago inmediato de la pensión de jubilación, así como el pago de las mesadas atrasadas, previa práctica de los reajustes legales.

Un pronunciamiento orientado a dar cabal satisfacción a las pretensiones de los peticionarios, formuladas de la manera transcrita, rebasa el ámbito de la competencia del J. de tutela, a quien, en eventos similares al presente, no le corresponde señalar el contenido de las decisiones que deban tomar las autoridades públicas en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, pues fuera de carecer de competencia para ello, no cuenta con los elementos de juicio indispensables a la finalidad de resolver sobre los derechos por cuyo reconocimiento y efectividad se propende. En este sentido ha sido clara la jurisprudencia de la Corte Constitucional en indicar que los fallos emitidos en materia de acción de tutela no tienen virtualidad para declarar derechos litigiosos, menos aún cuando de estos se predica su carácter legal. Así en sentencia No T-08 de 1992 se precisó que "se dirige pues la acción de tutela no a la discusión jurídica sino al hecho (acción u omisión) concreto, irrefragable de desconocimiento del derecho fundamental... el punto lo sabe el J., es bien nítido. De manera que el J. de la tutela no puede reemplazar al J. competente para fallar en lo que le autoriza la ley, sino que su accionar es un medio de protección de derechos propios de la persona humana en su primacía".

La acción de tutela encaminada a la concreción de propósitos semejantes a los planteados en el caso sub lite, no está llamada a prosperar porque, se repite, es a la autoridad encargada a quien corresponde determinar, conforme a sus facultades, si reconoce o no las prestaciones demandadas y de acuerdo con ello si procede o no al pago de las mismas; cualquier motivo de inconformidad con lo decidido por la autoridad respectiva debe ventilarse, según las prescripciones legales, ante ella o ante los Jueces de la República una vez reunidos los presupuestos necesarios; la existencia, en la última hipótesis reseñada, de otros medios de defensa judicial torna improcedente el ejercicio de la acción de tutela al tenor de lo dispuesto por el inciso tercero del artículo 86 de la Carta, criterio que la Corte Constitucional ha acogido en numerosas ocasiones, atribuyéndole a la acción de tutela un señalado carácter subsidiario o residual ya que:

"no ha sido consagrada para provocar la iniciación de procesos alternativos o sustitutivos de los ordinarios o especiales, ni para modificar las reglas que fijan los diversos ámbitos de competencia de los Jueces, ni para crear instancias adicionales a las existentes, ni para otorgar a los litigantes la opción de rescatar pleitos ya perdidos, sino que tiene el propósito claro y definido, estricto y específico que el propio artículo 86 de la Constitución indica, que no es otro diferente de brindar a la persona protección inmediata y subsidiaria para asegurarle el respeto efectivo de los derechos fundamentales que la Carta le reconoce" (sentencia No 1 de 1992 M.P.D.J.G.H.G..

Asimismo en sentencia No T-201 de 1993, con ponencia del suscrito Magistrado Ponente se dijo:

"Según el artículo 86 de la Carta, la acción de tutela no procede cuando el afectado disponga de otro medio para la

defensa judicial de su derecho, a menos que intente la acción como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

El sentido de la norma es el de subrayar el carácter supletorio del mecanismo, preservando asi su integridad al ordenamiento jurídico como un todo armónico estructurado sobre la base de brindar a todas las personas medios eficaces de acceso a la administración de justicia para la defensa de los derechos que les corresponden.

Su efectiva aplicación entonces, sólo tiene lugar cuando dentro de los diversos medios que el ordenamiento jurídico ofrece para la realización de los derechos no exista alguno que resulte idóneo para proteger inmediata y objetivamente al que aparece vulnerado o es objeto de amenaza por virtud de una conducta positiva o negativa de una autoridad pública o de un particular".

De modo que la causal de improcedencia surge cuando existen otros recursos o medios de defensa judiciales para reclamar el derecho que se pretende, salvo que la acción "se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable", hipótesis que tampoco se configura en el caso sub exámine o tal perjuicio no ha sido acreditado en debida forma.

En atención a las consideraciones anteriores, se abstiene la S. de pronunciarse acerca del reconocimiento y pago de las prestaciones económicas demandadas por no ser de competencia del J. de tutela la definición de los Derechos litigiosos.

Finalmente, resulta oportuno reiterar lo que ha expresado la Corporación acerca de la procedencia de la acción de tutela, planteamientos que esta S. prohija.

"El artículo 86 de la Constitución Politica contempla tres (3) hipótesis sobre la procedencia de la acción de tutela: la primera, según la cual toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los Jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, de suerte que sólo será procedente esta acción para solicitar el amparo de derechos de esa naturaleza.(inciso 1o); la segunda, que dispone que esta acción sólo 'procederá', es decir sólo tendrá lugar la anterior hipótesis, cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, lo que le otorga al proceso el señalado carácter subsidiario, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (inciso 3o) y, la tercera, que defiere a la ley el establecimiento de los casos en los que la acción de tutela ' procede contra particulares encargados de la prestación del servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión (inciso 5o)".(sentencia T-468 de 1992 M.P.F.M.D..

De todo lo anterior se desprende que cuando la acción de tutela verse sobre solicitudes de reconocimiento de prestaciones sociales, no es procedente su ejercicio para decretar éstas, por existir otro medio de defensa judicial (art. 86 C.N., decreto 2591 de 1991), salvo que se trate de amparar sólamente el Derecho de petición, ante el silencio injustificado de la entidad, con respecto a la petición o decisión sobre los recursos gubernativos.

Cosa distinta ocurre cuando la administración reconoce el derecho e inclusive ordena su pago sin que este se haya hecho efectivo por algún motivo, evento en el cual la Corporación ha hecho los pronunciamientos de rigor, tendientes a hacer viable el precepto constitucional que garantizan el pago oportuno de las pensiones legales de jubilación con sus reajustes periódicos.

En mérito de lo expuesto, la S. Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución