Sentencia de Tutela nº 400/93 de Corte Constitucional, 17 de Septiembre de 1993

RAFAEL D.C.P. instauró acción de tutela contra el Ministerio de Minas y Energía por los siguientes hechos:

- En el Municipio de Tadó, en el paraje denominado "El Remolino", existe un globo de terreno identificado como "PARAISO", que perteneció a los antepasados del actor. A éste le fue adjudicado por el INCORA y lo viene explotando desde hace tiempo en minería, agricultura y ganadería.

- La minería ha sido explotada últimamente por medios mecánicos, lo que ha permitido el doble objetivo de extraer los recursos de metales preciosos del subsuelo y el drenaje de la finca.

- El Concejo Municipal de Tadó aprobó en 1972 el Acuerdo Nº 6, mediante el cual extendió el área urbana del municipio.

- Por Resolución Nº 50738 del 19 de junio de 1992, el Ministerio de Minas y Energía ordenó la suspensión de la explotación minera en el lote del accionante.

El Ministerio expresó en el mencionado acto administrativo que, por medio de uno de sus funcionarios perteneciente al Grupo de Asistencia Técnica y Fomento Minero, pudo establecer que los trabajos de explotación se llevaban a cabo dentro del perímetro urbano de la cabecera municipal y que dichos trabajos eran ilegales, pues la Secretaría Jurídica del Ministerio había informado que el permiso concedido a C. era para la exploración y explotación del oro en aluvión.

En consecuencia, se estimó transgredida la prohibición prevista por el artículo 10, literal a), del Código de Minas y por ello, se consideró llegado el caso de ejercer las competencias del Ministerio para adoptar las medidas y dictar las órdenes necesarias a la conservación y restauración de los recursos naturales y del medio ambiente, así como para verificar el cumplimiento de la ley en la explotación minera.

- En desarrollo de esa determinación, el Alcalde Municipal de Tadó expidió una Resolución por la cual se ordenó a R.D.C. suspender toda actividad minera en los aludidos terrenos, so pena de hacerse acreedor a sanción económica equivalente a treinta salarios mínimos mensuales.

- El peticionario acudió a la acción de tutela solicitando que le fuera garantizado su derecho al trabajo.

Correspondió la decisión en primera instancia al Juzgado Promiscuo Municipal de Tadó, el cual falló el dos (2) de abril de mil novecientos noventa y tres (1993), negando la tutela solicitada, con base en las siguientes consideraciones:

- El Ministerio de Minas y Energía mediante Resolución del año 1987, otorgó permiso para la explotación y exploración de yacimientos de oro y demás minerales permisibles ubicados en la jurisdicción del municipio de Tadó, Departamento del Chocó, al señor R.D.C.. Al otorgarse dicho permiso, los terrenos materia de la tutela, se encontraban todavía dentro de la zona rural, si se tiene en cuenta el Acuerdo Nº 6 de 1982 que delimitó el perímetro urbano.

- En 1988 se empezó en el Municipio la explotación minera con maquinaria pesada (retroexcavadora) pero hasta ese momento el señor COPETE no había utilizado el permiso de explotación. El Ministerio de Minas envió funcionarios a la zona para que verificaran si la explotación se estaba llevando a cabo dentro del perímetro urbano lo cual fue afirmativo y por esto se suspendió el permiso al señor R.D.C.. Es potestativo para el Ministerio de Minas otorgar los permisos y suspenderlos o derogarlos.

- Para el Juzgado, con la cancelación del permiso se estaba violando el derecho al trabajo del señor R.D.C., pero también, en su concepto, debe recordarse que el interés general prevalece sobre el de los particulares y, de otra parte, los decretos 2477 de 1986 y 2655 de 1988, prohíben la expedición de permisos para explotación minera en las zonas que integran el perímetro urbano. Está demostrado, entonces -dice el Juzgado-, que el señor COPETE no está cumpliendo con los requisitos exigidos por la ley.

Impugnada la anterior decisión por el accionante, correspondió decidir en segunda instancia al Juzgado Civil del Circuito de Istmina -Chocó-. Allí se revocó el fallo por las siguientes razones:

"Los motivos que permitieron al Ministerio de Minas conceder el permiso al tutelante para que desarrollara las actividades mineras, a los que nos hemos venido refiriendo, no habían desaparecido, cuando el mismo Ministerio, mediante Resolución No. 50738 de 19 de junio de 1992, resolvió suspenderle al señor D.C.P., los trabajos de explotación minera, porque, cuando el tutelante las inició, desde el punto de vista jurídico, era un área rural, por haberle sido adjudicado por INCORA, y este aspecto no ha desaparecido y porque además, el permiso se lo expidieron a pesar de que existía el Acuerdo número 6 de 1982 (febrero 25), en donde en el Artículo primero del referido Acuerdo, se declara como área urbana, la extensión de los mil metros cuadrados en dirección de sus puntos cardinales, contados a partir de la última vivienda de las márgenes opuestas de los ríos S.J. y Mungarrá. Fue una situación consentida por el Ministerio de Minas, cuando concedió el referido permiso al señor D., no habiendo surgido nuevas situaciones que originaran la suspensión del mismo, porque a pesar de que el terreno se encuentre ubicado dentro del área urbana de Tadó, es también muy cierto que toda esa zona se encuentra despoblada, dado que a sus alrededores, casi a más de un kilómetro no se observa vivienda alguna.

Ahora bien, si el Ministerio le suspendió los trabajos al señor D. en Tadó, porque estaba laborando en sector urbano, porqué permitió y permite que en el pueblo de Condoto, se trabaje con las mismas maquinarias, dentro del sector urbano, a 100, 200 o 300 metros de las viviendas, y han permitido también que como consecuencia de tales actividades, hasta las vías carreteables se las hayan llevado en ocasiones.

El Juzgado considera, que el funcionario que adelantó la inspección, a través de la cual constató que el terreno del señor D., se encontraba en el área urbana de Tadó, debió insertar en su informe, tanto aspectos negativos como positivos destacando por ejemplo, los perjuicios que ocasionaba al pueblo con su actividad minera: Si el terreno estaba siendo colocado en malas condiciones o por el contrario lo estaban mejorando; esto le hubiese permitido al superior, tomar una decisión justa, con base en la situación que realmente se estaba viviendo, y no con fundamento a una situación ya consentida. Es decir, que desde el punto de vista pedagógico se presentó una falla en el informe que midió el I.W.A.C.C., porque debió insertar todos los datos necesarios, que llevaran a deducir al funcionario que correspondía, la situación real que se presentaba con la mina S.R..

Desde el punto de vista jurídico, también se cometió una falla, al expedir la Resolución que le ordenó al tutelante suspenda su actividad minera, porque con esa decisión, se está vulnerando el artículo 25 de la C.N. el cual establece que: "El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas".

La expresión... y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado, no fue tenida en cuenta, ni por el funcionario del Ministerio de Minas y menos por el Juez que tramitó la presente solicitud en primera instancia, porque se debió tener en cuenta, que el tutelante había adquirido un derecho de manera legal, el cual solo podía ser suspendido, ante la situación de que violara otro derecho de carácter público, pero en el caso sub-examine, no se observa la situación, porque el tutelante está manifestando, que él, lo que está haciendo es adecuar el terreno por ser demasiado fangoso y lo está dejando en condiciones de que se pueda desarrollar cualquier actividad dentro del mismo. El drenaje de terreno conlleva a bienestar para la comunidad, porque evita que se críen mosquitos como los que trasmiten el dengue, el paludismo, etc, y otra clase de enfermedades propias de la Región.

Por otro lado se tiene, que el único medio con que contaba el señor R.D.C.P. con relación a la referida Resolución, era impetrar la acción de tutela, porque la Resolución en comento, la cual fue expedida por la Dirección General de Asuntos Legales del Ministerio de Minas y Energía, en el Artículo 9 dice: "La presente providencia no es susceptible de recurso alguno de conformidad con lo establecido por el Art. 49 del C.C.A.".

La Juez de Segunda instancia decidió, pues, ordenar que se revocara la Resolución No. 50738 de junio 19 de 1992, emanada del Ministerio de Minas y Energía; que se hiciera lo propio con la Resolución 06 de febrero 15 de 1993 del Alcalde Municipal de Tadó; que se comunicara sobre tales determinaciones a C.P., "para que inicie sus labores mineras"; que, terminado el trabajo y dentro del término de tres meses, el peticionario explanara y drenara el terreno, so pena "de que el titular de la Administración Municipal le imponga una sanción hasta de 25 salarios mínimos por el incumplimiento, previo informe de un Secretario del Despacho".

Competencia

Según lo dispuesto por el artículo 86 -inciso 2º- y 241 -numeral 9- de la Constitución Política y 31, 32 y 33 del Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional es competente para revisar las mencionadas sentencias.

Improcedencia de la acción de tutela para revocar judicialmente actos administrativos

En infinidad de sentencias la Corte Constitucional ha venido insistiendo en que, de conformidad con lo previsto en el artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela no procede cuando para la defensa del derecho existen otros medios judiciales, a menos que se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Estamos, pues, ante un procedimiento de naturaleza subsidiaria y residual, y, en consecuencia, sólo es posible acudir a él cuando no existan dentro del ordenamiento jurídico otros instrumentos aptos para la protección del derecho fundamental invocado.

Cuando el juez de tutela, apreciadas las circunstancias y características del caso concreto, encuentra que existe otro medio de defensa judicial y que no cabe aplicar la tutela como mecanismo transitorio, debe NEGAR el amparo que se le solicita. Esa es la primera causal de improcedencia de la acción, según el artículo 6º, numeral 1º, del Decreto 2591 de 1991, que todos los jueces están obligados a acatar en sus providencias.

Pues bien, en favor de los actos administrativos existe una presunción de legalidad, por lo cual deben cumplirse en tanto no sean incompatibles con la Constitución, anulados o suspendidos por la Jurisdicción Contencioso Administrativa, o revocados por la misma administración.

Respecto de ellos se han estatuído medios de control judicial, hoy regulados en el Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo).

El artículo 84 del mencionado estatuto, modificado por el 14 del Decreto 2304 de 1989, dispone:

"Artículo 84.- Acción de nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos.

Procederá no sólo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deberían fundarse, sino también cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió.

También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro".

El 85 Ibídem, modificado por el 15 del Decreto 2304 de 1989, establece:

"Artículo 85.- Acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pagó indebidamente".

El artículo 238 de la Constitución Política dice:

"ARTICULO 238.- La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial".

En desarrollo de la norma constitucional transcrita, que también estaba consagrada en la Carta Política anterior, la ley -que en esta materia lo es el Código Contencioso Administrativo- ha dispuesto:

"Artículo 152.- Procedencia de la suspensión. El Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos:

1. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida.

2. Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.

3. Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor".

   "Artículo 154.- Procedimiento ante el Consejo de Estado. En los procesos ante el Consejo de Estado, la solicitud de suspensión provisional será resuelta por la Sala o Sección en el auto admisorio de la demanda.

   Contra el auto que resuelve la solicitud de suspensión provisional, procede el recurso de reposición.

   El auto que disponga la suspensión provisional se comunicará y cumplirá previa ejecutoria".

   "Artículo 155.- Procedimiento ante los tribunales. En los Tribunales Administrativos la solicitud de suspensión provisional debe resolverse por la correspondiente Sala, Sección o Subsección.

   Contra el auto que resuelva la solicitud de suspensión provisional, en los procesos de que conoce el Tribunal en única instancia, procede el recurso de reposición. En los de primera instancia el auto que decida la petición de suspensión provisional es apelable en el efecto suspensivo para ante el Consejo de Estado y la orden de suspensión se comunicará y cumplirá, si fuere el caso, sólo cuando la decisión del superior quede ejecutoriada.

   Este recurso no suspenderá la tramitación del proceso ante el inferior, el cual actuará con la copia de las piezas correspondientes, cuyos originales se enviarán al Consejo de Estado.

   El Consejo de Estado decidirá de plano el recurso de apelación''

   Observa la Corte que en el caso sub-lite la decisión del juez de segunda instancia consistió en conceder la tutela en los siguientes términos:

   "...se ordena la revocatoria de la Resolución No. 50738 de junio 19 de 1992, emanada del Director de Asuntos Legales del Ministerio de Minas y Energía, por las razones manifestadas en la parte motiva del presente proveído, término de 48 horas".

   "Así mismo el señor Alcalde Municipal de Tadó, debe revocar su Resolución No. 06 de febrero 15 de 1993, en base en (sic) los considerandos anteriores, término 48 horas".

   Es decir, la orden impartida por el juzgador excedió ostensiblemente el ámbito de su competencia e invadió la reservada por la Constitución y por la ley a la Jurisdicción Contencioso Administrativa y a la misma administración, como se verá más adelante.

   En realidad -según puede concluirse del expediente- el juez de segundo grado partió del supuesto erróneo de que una acción de tutela puede resolverse con olvido de la actual vigencia de normas especiales relativas a la validez y aplicación de los actos administrativos.

   El artículo 86 de la Carta -digámoslo una vez más- no consagró un instrumento llamado a desplazar ni a sustituir los procedimientos ya previstos por la ley, ni tampoco un sistema de justicia paralelo al instaurado constitucionalmente en cabeza de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

   Al respecto, la S.P. de la Corte sentenció:

   "...la tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley..."

   "La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales..." (Cfr. Corte Constitucional. S.P.. Sentencia C-543 de octubre 1 de 1992).

   Por su parte, la Sala Tercera de Revisión de la Corte manifestó:

   "Repítese que el mencionado instrumento no está llamado a desplazar ni a sustituír a la jurisdicción ordinaria ni tampoco a las especiales, pues, dentro de una concepción avenida a la Carta Política, en vez de provocar con su inadecuada utilización un desquiciamiento del orden jurídico, debe entendérselo como una de las piezas del mismo, integrada por tanto a él en sus objetivos y en sus alcances, dentro de un todo armónico que tiene por objetivo final la realización de los valores constitucionales fundamentales, particularmente el de la justicia.

   Dentro de esa perspectiva no puede admitirse que se interponga esta acción cuando para el propósito querido por el demandante ya existen instituciones enderezadas cabalmente a satisfacer el derecho que todos tienen de acceder a la administración de justicia (artículo 229 de la Carta). Una cosa es la defensa de las mínimas garantías constitucionales ante situaciones de hecho en virtud de las cuales, por acción u omisión, se vean ellas conculcadas o amenazadas, y otra bien distinta la posición en que puede hallarse ubicado un sujeto ante el Derecho en una cualquiera de sus ramas, bien en calidad de actor, ya en la de demandado o en la de tercero, hipótesis todas éstas que dan lugar a la aplicación de la normatividad correspondiente con arreglo a procesos previamente establecidos, confiados a las distintas jurisdicciones. En uno y otro caso la función del juez es la de definir, dentro de las circunstancias concretas, cuál es el contenido y cuáles los efectos que debe producir la previsión abstracta y general del Constituyente o el legislador. Las dos son formas de administrar justicia pero cada una tiene su objeto y goza de características procesales diferentes dentro de la estructura del ordenamiento jurídico.

   No se ajusta a la Constitución y, más bien, riñe con el sentido común que se invoque la figura sumaria de la tutela con la pretensión de tramitar dentro de la informalidad que le es característica asuntos que por su misma complejidad exigen ponderado análisis a la luz de ordenamientos especializados expresamente sometidos por el sistema jurídico a ciertas formas y procedimientos". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Tercera de Revisión. Sentencia T-38 de febrero 9 de 1993).

   Revocación y nulidad. La decisión de la administración. La resolución judicial. Competencia especial.

   La providencia judicial proferida en el presente caso se circunscribió a ordenar la revocatoria de unos actos administrativos, todo indica que con la pretensión de anularlos, cuando lo cierto es que no podía ocuparse ni de lo uno ni de lo otro.

   Veamos:

   Según el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, los actos de la administración deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en uno de los siguientes casos:

1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.

2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él.

3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.

   De otro lado, los recursos por la vía gubernativa se instauran con el propósito de que el acto administrativo se "aclare, modifique o revoque" (artículo 50 C.C.A. Se subraya).

   La revocación, que es una de las formas de extinguir los actos administrativos en cuanto implica que se los priva de efectos, no por ello puede confundirse con la nulidad, cuya decisión se atribuye a la Rama Judicial y proviene de la existencia de vicios intrínsecos al acto o relativos a su formación. La revocación, en cambio, es un acto que, según lo previsto en nuestro sistema, corresponde adoptar a la propia administración, bien por conducto de la autoridad que expidió el acto materia de la misma, ya por medio del superior jerárquico de aquella.

   El fallo que anula el acto recae directamente sobre éste, es decir, la determinación judicial no consiste en una orden impartida a alguien para que despoje al acto de sus efectos, sino que en sí misma ella produce la consecuencia anulatoria.

   Lo propio ocurre con la revocación, dentro del ámbito que le es propio, ya que no se manda a nadie revocar un acto. La autoridad revoca su propio acto o el de su inferior. La correspondiente determinación tiene también por objeto el acto considerado en sí mismo.

   A la inversa, la tutela es -por definición- una orden judicial para que alguien actúe o se abstenga de hacerlo, con el fin específico de amparar un derecho fundamental sometido a violación o amenaza.

   Existe, pues, gran diferencia entre la decisión propia de la tutela y las que corresponden a la administración respecto de sus propios actos y a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en lo que concierne a los actos de la administración.

   Pero, además, para anular o revocar un determinado acto es indispensable la competencia.

   Ahora bien, ninguna norma constitucional ni legal confiere al juez de tutela competencia para anular los actos administrativos; por el contrario, tal atribución ha sido expresamente señalada en cabeza de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

   Tampoco existe disposición que permita al juez de tutela ordenar a la administración que revoque un acto suyo. Lo que le está permitido, según la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, es dar a la administración determinada orden destinada, dentro de la órbita de sus competencias, a preservar el derecho fundamental, si ha establecido que la acción u omisión de la autoridad pública lo vulnera o amenaza. Pero esa orden no puede ser la de revocar sus actos por cuanto ésta, como se ha expuesto, es una competencia privativa de la administración.

   Siendo ello así, los actos administrativos de que aquí se trata, el uno expedido por el Ministerio de Minas y Energía y el otro por el Alcalde Municipal de Tadó (Chocó), podían haber sido atacados por el accionante mediante el uso de cualquiera de las vías indicadas, si los consideraba contrarios a norma superior o si sentía que con ellos se vulneraban sus derechos, siempre que, desde luego, se cumplieran los requisitos exigidos en el Código Contencioso Administrativo al intentar esas vías de defensa judicial, pero no podía pedirse al juez de tutela que los anulara o revocara.

   Ya que a ello no podía aspirarse de manera definitiva, cabe examinar si, al menos, era procedente intentarlo en forma provisional.

   Al verificar en el caso concreto la procedencia del mecanismo transitorio, aparece que no se daba el perjuicio irremediable, presupuesto necesario para su conducencia, pues la situación del petente en relación con dichos actos no correspondía a la contemplada por el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, es decir, no implicaba un daño que sólo se pudiera reparar en su integridad mediante el pago de indemnización. Baste observar que, si el demandante ha hecho uso de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y prosperan sus pretensiones ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, eventualmente podría seguir explotando las minas de "El Paraíso", como lo venía haciendo hasta la expedición de los actos en mención, aparte de que podría obtener el reconocimiento y pago de indemnización por los perjuicios que se le hubiesen causado con la expedición de aquellos.

   No se explica, entonces, cómo el juzgador en este caso encontró procedente la tutela y, fuera de eso resolvió concederla definitivamente, "ordenando revocar" los actos administrativos expedidos por el Ministerio de Minas y Energía y el Alcalde Municipal de Tadó. Respecto de ellos obraba una presunción de legalidad que el juez de tutela no podía desconocer y que era desvirtuable únicamente previos los trámites de ley, por los procedimientos previstos en el Código Contencioso Administrativo y ante la Jurisdicción correspondiente.

   Se revocará la decisión que se revisa.

Por las razones expuestas en esta providencia, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,