Sentencia de Tutela nº 438/93 de Corte Constitucional, 12 de Octubre de 1993

El Consejo de Estado, en sentencia del veinte (20) de agosto de mil novecientos noventa y dos (1992), ejecutoriada el tres (3) de septiembre del mismo año, condenó a la Nación y al Municipio de Sincelejo, a pagar una indemnización al señor A.C.M.A., para resarcirle el daño acasionado por la falla en el servicio que se presentó en "la tragedia del desplome de los palcos de toros el 20 de enero de 1980 en Sincelejo."

Por la misma falla en el servicio, el Consejo de Estado también condenó a la Nación y al Municipio de Sincelejo a pagar una indemnización a los hermanos N.I., J.M. y M.J.P.C., en sentencia del trece (13) de mayo de mil novecientos ochenta y ocho (1988), ejecutoriada el nueve (9) de marzo de mil novecientos ochenta y nueve (1989).

En ambos casos, se ordenó en las sentencias que, conforme a lo preceptuado por los artículos 173, 174, 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo, se notificara al Ministerio Público para velar por el cumplimiento de los fallos y se entregaran "copias auténticas de las mismas, para su ejecución y cumplimiento", tanto a la Procuraduría Delegada para Asuntos Presupuestales, como al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

También en ambos casos, a nombre de los accionantes, el Abogado A.L.Y.S. presentó las solicitudes de pago radicadas así en la Subsecretaría Jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público: la correspondiente a A.C.M.A., radicada 574-92, el dieciseis (16) de octubre de 1992, y, la correspondiente a los hermanos P.C., radicada 066-89, el seis (6) de agosto de 1992.

Según el informe que la Corte Constitucional solicitó a la Subsecretaría Jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, fechado el treinta (30) de septiembre del presente año, el estado presente de las actuaciones administrativas correspondientes a las dos solicitudes de pago 066-89 y 574-92, es el mismo que la dicha Subsecretaría informó a la Procuraduría Delegada para Asuntos Presupuestales, el doce (12) de agosto del presente año:

-Solicitud de pago 066-89 (beneficiarios: hermanos P.C.):

Se cancelaron las sumas correspondientes a los perjuicios morales reconocidos en la sentencia, el veintiocho (28) de noviembre de 1989.

Se enviaron comunicaciones para completar la documentación requerida para el pago de los perjuicios materiales y de los intereses, a una lista de beneficiarios -la documentación de los actores está completa-.

Existe proyecto de resolución ordenando el pago a todos los beneficiarios.

-Solicitud de pago 574-92 (beneficiario: A.C.M.A.):

Existe proyecto de comunicación solicitando copia del fallo.

Existe proyecto de resolución ordenando el pago.

El ciudadano M.A. presentó demanda de tutela el 19 de mayo del presente año y, los hermanos P.C. lo hicieron el 18 del mismo mes y año. En ambas demandas se invoca la violación del derecho al debido proceso, por haberse presentado demoras injustificadas en el pago de las obligaciones a las que fué condenada la Nación, desde el cumplimiento del plazo de treinta (30) días, establecido por el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo.

Aunque los expedientes de tutela iniciados con las demandas del señor M.A. y de los hermanos P.C., no fueron acumuladas por el Honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sí fueron repartidos ambos a la Sección Tercera y, en ella, a la M.M.E.G.G., para elaborar las ponencias. Las dos sentencias de primera instancia fueron adoptadas el mismo día, se basan en consideraciones iguales y niegan la tutela impetrada, en los términos que a continuación se transcriben.

"J., se ha interpretado el derecho al debido proceso, como una prerrogativa de origen constitucional, o conjunto de garantías que protegen a toda persona, sometida a cualquier proceso o procedimiento, que le aseguran la libertad y seguridad jurídicas, y en donde las decisiones adoptadas, que le comprendan, estén conforme a derecho, en cuanto a formas o procedimientos."

"El debido proceso, tiene como deber correlativo, radicado en cabeza de la administración, o del impartidor de justicia -según el caso-, que todas las actuaciones de éstos, deben estar sujetas a la ley; que ese deber coaligado al derecho que se protege, carece de excepción de alguna índole, debiendo siempre la autoridad, ceñirse a los procedimientos que previamente hayan sido establecidos en el ordenamiento jurídico, so pena de incurrir en la violación de ese derecho fundamental constitucional."

"El derecho al debido proceso, nació, como limitación de los poderes estatales, con el fin de lograr la protección de los derechos, y garantizar el cumplimiento de las obligaciones, de los asociados."

"De lo antedicho puede concluirse, que no se ha vulnerado el "Derecho al debido proceso", porque la administración pública demandada no haya ejecutado una decisión jurisdiccional, que afirma la parte actora, le favorece."

"Esa omisión, considera el Tribunal, no puede asegurarse como transgresora del "Derecho al debido proceso"; no se ha juzgado al demandante, y por lo tanto, la omisión que se imputa a la administración -no ejecución de una sentencia condenatoria en contra de ésta y a favor del reclamante-, no se encuentra dentro de situaciones jurídicas, de las cuales sí, se derivaría en forma indiscutible, la conculcación del derecho al debido proceso. La Constitución tiene como causas de violación de ese derecho, las siguientes:"

"Que se tenga como culpable a una persona, sin que se haya declarado judicialmente como tal."

"Que estando como sindicado, no se le haya dado derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento."

"Que se le haya negado un debido proceso público o éste se haya dado con dilaciones injustificadas."

"Que se le haya vedado la oportunidad de presentación de pruebas."

"Que se le haya denegado la controversia de los medios probatorios que se allegaran en su contra."

"Que se le haya rehusado la impugnación, o controversia de una sentencia condenatoria en su contra; y/o"

"Que se haya violado el principio non bis in ídem, es decir, que se le haya juzgado, dos veces por el mismo hecho."

"La omisión, que el solicitante, endilga al demandado, no puede concluir en violación al derecho constitucional fundamental, del debido proceso, pues la no ejecución de una sentencia judicial condenatoria en contra de la administración, no es circunstancia que haga inferir la vulneración del derecho que se cree conculcado; además no encuentra esta Corporación judicial, que otro derecho fundamental constitucional se haya transgredido, con la omisión que se imputa al demandado."

Ninguna de las dos sentencias de primera instancia, fué impugnada en la oportunidad legal.

La Subsecretaría Jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, acompañó al informe solicitado por la Corte, un listado de consideraciones sobre los procesos que se revisan. A continuación se resumen tales consideraciones, conservando el orden del original, que consta en el expediente a folios 71 a 76.

3.1. Para el pago de las sumas de dinero al que se condena a la Nación, la Subsecretaría Jurídica tiene establecido un trámite uniforme que consta de diez (10) etapas, previas al pago.

3.2. Para que el Ministerio de Hacienda pueda atender el pago de las sumas señaladas en las sentencias, requiere contar con disponibilidad presupuestal.

3.3. Año tras año, se viene triplicando el número de sentencias en que se condena a la Nación, y algunas de ellas no son conocidas oportunamente por la dependencia encargada de tramitar su pago.

3.4. En 1992, la Procuraduría General descubrió un desfalco de casi $1.000´000.000 originado en el pago de obligaciones que constaban en sentencias falsas, lo que obliga a mayores controles.

3.5. Invocando esa circunstancia, la Resolución 0043 del 18 de enero del presente año, suspendió por un (1) mes los términos respecto del trámite y pago de las sentencias en que se condenó a la Nación.

3.6. Se expidió el Decreto 768 del presente año, reglamentando el trámite a cumplir para el pago y se espera entonces, poder hacer efectivo el mismo en un término menor a los dieciocho (18) meses.

3.7. Ordenar el pago de una de estas obligaciones por la vía de la tutela, generaría una situación de injusticia, inequidad y desigualdad hacia los demás beneficiarios, que se encuentran en el mismo plano.

3.8. El artículo 176 del Código Contencioso Administrativo debe ser interpretado en concordancia con el 177 del mismo estatuto y demás normas concordantes.

3.9. En el caso de las solicitudes de pago 066-89 y 574-92, el estudio de los poderes conferidos a los abogados ha sido especialmente difícil.

3.10. En la actualidad se tramita el pago de las obligaciones originadas en cerca de dos mil (2.000) sentencias, para lo que se estableció un rígido orden.

3.11. El Ministerio de Hacienda es consciente de los perjuicios que para los ciudadanos, sus apoderados y la Nación, genera el retraso en el pago de las indemnizaciones.

4.1. COMPETENCIA.

Corresponde a la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas pronunciar sentencia en los procesos acumulados T-15871 y T-15872, en virtud de la selección y reparto que constan en el Auto de la Sala de Selección Número 5, fechado el siete (7) de julio del presente año.

4.2. DERECHO A LA EJECUCIÓN DE LAS SENTENCIAS.

Las sentencias de instancia, en los dos procesos que se revisan, concluyen que: "La omisión, que el solicitante, endilga al demandado, no puede concluír en violación al derecho fundamental constitucional, del debido proceso, pues la no ejecución de una sentencia judicial condenatoria en contra de la administración, no es circunstancia que haga inferir la vulneración del derecho que se cree conculcado; además no encuentra esta Corporación Judicial, que otro derecho fundamental constitucional se haya transgredido, con la omisión que se imputa al demandado."

En mérito de las consideraciones que llevaron a la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca a la anterior conclusión -véase la transcripción del aparte 2 de esta providencia-, se negó la tutela impetrada por el ciudadano M.A. y se negó también la solicitada por los actores P.C..

La Corte Constitucional no comparte tal apreciación y, en su función de revisión, no puede dejar de plantear nuevamente la doctrina que, al respecto, fijó en la Sentencia T-554 de octubre nueve (9) de mil novecientos noventa y dos (1992), sobre ponencia del Magistrado E.C.M..

El artículo 2 de la Constitución, señala que entre los fines esenciales del Estado se encuentran los de "... asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo."

Para asegurar la convivencia pacífica, el Constituyente no solo consagró los derechos y libertades de las personas, sinó que impuso a todos (artículo 95), tres deberes generales e irrenunciables: "Respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios" (numeral 1), "Defender y difundir los derechos humanos como fundamento de la convivencia pacífica" (numeral 4) y "Colaborar para el buen funcionamiento de la administración de justicia" (numeral 7).

Si todos respetan los derechos ajenos y no abusan de los propios, deben presentarse pocos conflictos entre las personas, entre las organizaciones y entre éstas y aquéllas. Pero, una vez se presenten los conflictos, han de ser resueltos pacíficamente (artículo 22 de la Constitución), bien sea directamente por las partes involucradas o acudiendo a los organismos jurisdiccionales, pues si no se logra un acuerdo entre las partes, ninguna de ellas tiene la facultad de hacerse justicia por mano propia.

Es por esto que la convivencia pacífica y el orden justo, fines esenciales del Estado, sólo se alcanzarán garantizando a todos el derecho a tener acceso a la administración de justicia (artículo 229 de la Carta). El conflicto que no puedan solucionar las partes entre sí y de manera pacífica, debe ser resuelto por un tercero imparcial que es el Juez. Pero, si el derecho que el Juez declara competentemente, no obliga por igual a todas las partes intervinientes en el proceso, quien tiene el derecho reconocido en la sentencia quedará burlado, la convivencia pacífica será imposible y el orden justo previsto por el Constituyente para todos, devendrá en una burla para quien se somete a las normas del ordenamiento vigente.

Dijo la Corte en la Sentencia T-554, ya referida: "Los derechos procesales fundamentales no restringen su efectividad a la existencia de un proceso. Ellos incluyen tanto el derecho a acceder a la justicia, como el derecho a la ejecución de las sentencias en firme. Lo contrario llevaría a restarle toda fuerza coercitiva a las normas jurídicas, convirtiendo las decisiones judiciales y la eficacia de los derechos en ellas reconocidos, en formas hueras, carentes de contenido. Bajo una perspectiva constitucional, las obligaciones emanadas de una sentencia adversa a la Nación no son transmisibles a otra entidad territorial, por implicar ello una vulneración de los derechos procesales fundamentales reconocidos a las personas jurídicas de derecho público, además de significar una afectación presupuestal para una entidad ajena a la condena. LA PERSONA FAVORECIDA CON UNA SENTENCIA EJECUTORIADA QUE OBLIGA AL ESTADO AL CUMPLIMIENTO DE UNA PRESTACIÓN ESPERA Y CONFÍA LEGÍTIMAMENTE QUE LA AUTORIDAD RESPECTIVA EJECUTE, SIN DILACIONES Y EN SUS ESTRICTOS TÉRMINOS, LO ORDENADO POR LA DECISIÓN JUDICIAL. LOS PRIVILEGIOS QUE PROTEGEN A LA ADMINISTRACIÓN NO LA SITÚAN POR FUERA DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO, NI LA EXIMEN DE DAR CUMPLIMIENTO A LO ORDENADO POR LOS JUECES." (Mayúsculas fuera de texto).

Queda en estos términos expuesta nuevamente la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el punto de derecho que se examina y explicado el porqué no comparte esta corporación la motivación de los fallos de instancia.

4.3. EFECTIVIDAD DE LOS DERECHOS CIUDADANOS Y EFICIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN.

No basta entonces, para el logro de los fines esenciales del Estado, de asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo, que las personas cumplan con los deberes y obligaciones constitucionales consagrados en el artículo 95. Se requiere además, que las autoridades también cumplan con las funciones para las que están instituídas, según el artículo 2 de la Carta; y el tema de decisión en los procesos que se revisan, versa precisamente sobre la no realización del derecho ciudadano, imputada por los actores a la ineficiencia de la Administración.

Fué probado y declarado por dos organismos judiciales, que los actores sufrieron un daño -la muerte de sus parientes cercanos-, imputado a una falla en el servicio a cargo de la administración -la función de policía consistente en garantizar la seguridad ciudadana- y que ello obliga a la Nación a indemnizarles, pues se les ocasionó un daño injustificado y no es posible volver las cosas al estado en que se encontraban antes de que se presentara la falla en el servicio. Este es el contenido de las sentencias del Consejo de Estado, debidamente ejecutoriadas, que los entes públicos condenados al pago de la indemnización correspondiente, no han ejecutado.

Habiendo quedado establecido en el aparte anterior de esta providencia, que los actores sí son titulares del derecho a la ejecución de las sentencias, como parte de su derecho al debido proceso, el problema a resolver ahora es, si tal derecho fué violado por la administración, a través de la Subsecretaría Jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, entidad competente para hacer efectivo, en estos casos, el mandato de los artículos 95 y 201, numeral 1 de la Constitución.

Opinan los ciudadanos M.A. y P.C. en sus demandas, que no corresponde a un orden justo, que el Estado, por una omisión de sus autoridades, les haya causado el daño injustificado que sufrieron en 1980, que se hayan necesitado doce años para que se ordenara pagar la indemnización correspondiente a ese daño injusto, período durante el cual varios de los que debían ser compensados murieron esperando que se les aplicara justicia sin dilaciones injustificadas, y que, más de un año después de ejecutoriadas las sentencias que ordenan el pago indemnizatorio, éste no se haya hecho efectivo.

Sin embargo, del estudio de los expedientes se puede deducir que, el orden justo reclamado por los actores no es el mismo -o, al menos, no implica el mismo concepto y desarrollo normativo de lo justo-, que aquél que el Constituyente y el Legislador han consagrado en el ordenamiento jurídico vigente.

Ya que no se probó, o siquiera se adujo, que hubieran existido demoras injustificadas en el trámite de la indemnización ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, pero sí se acusa de tales demoras al ente encargado del pago, en esta revisión sólo se hará referencia al período posterior a la ejecutoria de las sentencias expedidas por el Consejo de Estado.

El orden justo, cuya vigencia plantea la Constitución como uno de los fines esenciales del Estado colombiano, es el que corresponde a la vigencia del ordenamiento constitucional de 1991, desarrollado por el ordenamiento legal que no le sea contrario, por los actos administrativos que reglamentan la aplicación de los dos ordenes normativos anteriores y por las providencias judiciales que dicen cuál es el derecho aplicable a los casos particulares.

Que ese orden justo coincida o nó con los personales conceptos sobre lo justo que tenga éste o aquél ciudadano, es una mera eventualidad. Pero, según el mandato Constituyente, la aplicación del ordenamiento jurídico vigente -ese y nó otro orden justo-, permite garantizar a cada quien los derechos que en él le corresponden y, entre ellos, el de hacerles posible a todos, la participación en la conformación, aplicación y control del ejercicio del Poder Público (artículo 40 de la Constitución), a través del cual pueden intentar que el contenido de las normas vigentes, se acerque más a las particulares concepciones de lo que sería más justo que lo actualmente consagrado.

Según los actores, la Subsecretaría Jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público debió cancelarles la indemnización a la que indudablemente son acreedores, dentro de los treinta (30) días siguientes a la comunicación de la sentencia, acorde con lo estipulado en el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo.

Pero, el artículo 176 del dicho Código, no ordena a la entidad demandada lo que los actores quieren. Dentro de los treinta (30) días, contados a partir de la comunicación de la sentencia, la Subsecretaría Jurídica sólo estaba obligada a expedir una resolución, "en la cual se adoptarán las medidas necesarias para su cumplimiento." Y la Subsecretaría Jurídica no expidió resoluciones particulares, porque ya tenía establecido un procedimiento a seguir para dar cumplimiento a todas y cada una de las sentencias en que se condene a la Nación al pago de indemnizaciones a los particulares: es ese procedimiento, hoy consagrado con algunas modificaciones en el Decreto 768 de 1993, el que se viene aplicando y en el que habrá de buscarse si se vulneró el derecho al debido proceso de los peticionarios.

La efectividad de las condenas contra la Nación, que es la pretensión perseguida por los actores de las tutelas que se revisan, está regulada por el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, el cual señala que tales condenas sólo "serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria." Existiendo ese plazo, no cumplido aún, y estando prevista por la ley una vía judicial específica para la protección del derecho presuntamente conculcado, así como la oportunidad para ejercitarlo, es claro para la Corte que no procede la tutela del derecho al debido proceso en el caso de los ciudadanos M.A. y P.C.. Así, la Corte Constitucional confirmará la sentencia de instancia en los procesos que se revisan, aunque por motivos distintos a los aducidos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Empero, no puede terminar acá la revisión de los procesos T-15871 y T-15872, porque si bien la ley consagró el plazo de dieciocho (18) meses para que la Subsecretaría Jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público adelante la actuación administrativa tendiente a hacer efectivas las condenas contra la Nación, antes de tener que atender perentoriamente un mandamiento de pago ejecutivo, frente al cual no serán procedentes las razones hasta ahora esgrimidas para retrasar el pago, la decisión de tomarse todo el plazo para adelantar la actuación administrativa, no es discrecional de la Subsecretaría, como lo reclama en el informe presentado a la Corte, la actual titular de ese cargo. Veamos:

El plazo de dieciocho (18) meses consagrado en el artículo 177 del Código Contencioso, tiene su razón de ser en: 1) Asegurar que la Nación haga un buen pago de las obligaciones a su cargo -evitando fraudes al tesoro público y a los beneficiarios de las indemnizaciones-, a lo cual se atendió con la reglamentación del Decreto 768 de 1993. 2) Permitir que se cumpla con las normas legales relativas a la inclusión, en los presupuestos de los entes públicos, de partidas suficientes para el pago de las sentencias condenatorias en firme -véanse los incisos segundo y tercero del dicho artículo 177-.

Salvo esas restricciones que obligatoriamente han de ser atendidas por los funcionarios competentes para pagar las indemnizaciones, éstos han de ser conscientes de que, a partir de la ejecutoria de las sentencias, sobre las cantidades líquidas reconocidas en ellas, se han de reconocer a los beneficiarios de las indemnizaciones, "intereses comerciales durante los seis (6) meses siguientes a su ejecutoria y moratorios después de este término" (artículo 177, repetidamente citado). Ello implica que los intereses, comerciales o moratorios, que se generen y haya que pagar a los beneficiarios, por dolo o culpa de los funcionarios, ocasionan un daño patrimonial a la Nación, que no está autorizada a asumir discrecionalmente la Subsecretaría Jurídica, ni el Ministerio al cual pertenece.

Según el informe de la Subsecretaría Jurídica sobre el estado actual de las actuaciones administrativas correspondientes a los procesos que se revisan, transcurridos doce (12) meses, de un término máximo de dieciocho (18), se puede afirmar que:

1) Existe disponibilidad presupuestal para cancelar las solicitudes radicadas bajo los números 066-89 y 574-92, durante la vigencia fiscal de mil novecientos noventa y tres (1993).

2) En la actuación correspondiente a la solicitud 066-89, sólo el 17 de agosto del presente año se envió comunicación a la Secretaría del Consejo de Estado, "pidiendo información acerca del estado del incidente de liquidación en concreto de los perjuicios materiales correspondientes a cinco (5) de los beneficiarios -distintos a los actores-.

Esta actuación, corresponde al segundo de los diez (10) pasos que deben cumplirse en la Subsecretaría Jurídica, antes de proceder al pago de las indemnizaciones.

3) En la actuación correspondiente a la solicitud 574-92, está proyectada una comunicación, solicitando al Consejo de Estado, copia de la misma sentencia que se le adjuntó a la solicitud de pago y que, en cumplimiento del artículo 177 del Código Contencioso, les remitió la Procuraduría Delegada para Asuntos Presupuestales, desde el 22 de abril del presente año!

Las inconsistencias del informe de la Subsecretaría Jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, hacen sospechar que se está vulnerando el artículo 84 de la Constitución, que establece: "Cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio." Ello obliga a la Corte a remitir copia de esta providencia a la Procuraduría Delegada para Asuntos Presupuestales, a fin de que investigue y, si es del caso, proceda de acuerdo con el inciso cuarto del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, que dice: "Será causal de mala conducta de los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos públicos, pagar las apropiaciones para cumplimiento de condenas más lentamente que el resto."

En razón de lo expuesto, la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas, de la Corte Constitucional,

PRIMERO. Confirmar las sentencias del Honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca, fechadas el tres (3) de junio de mil novecientos noventa y tres (1993), en los que se deniega la tutela del derecho al debido proceso a los ciudadanos A.C.M.A., N.I., J.M. y M.J.P.C., aunque por las razones distintas que quedaron expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Ordenar que a través de la Secretaría General de la Corte Constitucional, se remita copia de la presente providencia, a la Procuraduría Delegada para Asuntos Presupuestales, a fin de que se investigue si en el trámite de las solicitudes de pago radicadas bajo los números 066-89 y 574-92 en la Subsecretaría Jurídica del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se ha vulnerado el mandato del artículo 84 de la Constitución.

TERCERO. Comunicar la presente providencia al Honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para los fines del artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

C., notifíquese y cúmplase.

CARLOS GAVIRIA DÍAZ

Magistrado Ponente

HERNANDO HERRERA VERGARA

Magistrado

JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO

Magistrado

HERNAN ALEJANDRO OLANO GARCIA

Secretario General (E)