Sentencia de Tutela nº 052/94 de Corte Constitucional, 11 de Febrero de 1994

1. Sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia.

   La Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Antioquia, por providencia fechada julio 21 de 1993, rechazó la acción de tutela instaurada, por encontrarla improcedente, con fundamento en que no existe perjuicio irremediable, ya que éste podría evitarse a través del instrumento jurídico de la suspensión provisional, como en efecto se hizo ya por COMFAMA, según se desprende de los hechos de este libelo y de la copia del escrito de demanda formulada ante el Honorable Consejo de Estado. Así mismo, consideró que el hecho de integrar un Tribunal de Arbitramento Obligatorio, por sí mismo no constituye un perjuicio irremediable ni conduce, como lo señala la actora, a que se tenga que "modificar el presupuesto de gastos del año en curso ni a realizar un recorte a la inversiones debidamente aprobadas por la Superintendencia", porque esas no son situaciones que se derivan de la integración de un Tribunal de Arbitramento sino de los resultados de su fallo, el cual está lejos de conocerse.

   Concluyó el Tribunal, que el perjuicio en este caso no es inminente y que la autoridad competente para ejercer el control de legalidad de estas decisiones avocó el conocimiento a instancias de la entidad que dice habérsele desconocido la garantía del debido proceso.

2. De la Impugnación a la Sentencia de Primera Instancia.

   Respecto de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el apoderado de la accionante la impugnó por considerar "que convocar a un Tribunal de Arbitramento Obligatorio para solucionar un conflicto laboral que jurídicamente no existe por no ser querido por las partes o por no haberse agotado las etapas procedimentales previas, constituye una clara violación a los principios del debido proceso".

3. Sentencia del H. Consejo de Estado.

   El H. Consejo de Estado, a través de su S. Plena de lo Contencioso Administrativo, por sentencia del 31 de agosto de 1993, decidió confirmar la sentencia de primera instancia, con base en el argumento según el cual, las personas jurídicas no son titulares de derechos fundamentales.

   Agregó con fundamento en la jurisprudencia sostenida por esa Corporación, que "no pueden ser titulares de derechos fundamentales sujetos que no son esenciales sino de creación meramente artificial. Si lo fundamental, lo esencial, lo natural es el hombre, sólo él puede ser el titular de los derechos fundamentales. Los sujetos derivados, de creación por el ordenamiento jurídico correspondiente, sólo pueden ser titulares de derechos derivados...".

Primera. Competencia.

Es competente esta S. de Revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia en relación con el fallo dictado por el Consejo de Estado, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso tercero y 241, numeral noveno de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.

Segunda. Las Personas Jurídicas como titulares de derechos fundamentales.

Considera esta S. necesario, antes de abordar el exámen de revisión del proceso materia de la demanda de tutela, hacer una breve referencia en cuanto hace al argumento que sostiene el Consejo de Estado para declarar la improcedencia de la acción, según el cual, las personas jurídicas no son titulares de derechos fundamentales, por cuanto "los sujetos derivados, de creación por el ordenamiento jurídico correspondiente, sólo pueden ser titulares de derechos derivados".

Sobre el particular, y en aras de no extenderse en el asunto, debe señalarse que ésta Corporación ha sostenido de manera reiterada en innumerables providencias, que las personas jurídicas, dada su naturaleza, sí son titulares de derechos fundamentales.

El artículo 86 de la Constitución establece el derecho de toda persona para ejercer la acción de tutela, sin distinguir, si se trata de persona natural o jurídica. Ha expresado la Corte en cuanto a la posibilidad que tienen las personas jurídicas de acudir a este mecanismo de protección de sus derechos constitucionales fundamentales, que:

"Cuando el artículo 86 de la Constitución establece que "toda persona tendrá acción de tutela para reclamar (...) por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública", no está excluyendo a las personas jurídicas, pues el precepto no introduce distinción alguna y, por el contrario, las supone cobijadas por el enunciado derecho cuando de modo genérico contempla la posibilidad de solicitar el amparo por conducto de otro, sin que nada obste dentro del sistema jurídico colombiano para que una de las especies de ese género esté conformada precisamente por las personas jurídicas".11 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia No. T-400 del 17 de septiembre de 1.993. Magistrado Ponente: Dr. J.G.H..

Conforme a lo anterior, debe concluir la Corte que, así como las personas naturales están habilitadas para ejercer derechos y contraer obligaciones, lo están igualmente las personas jurídicas, no obstante tratarse de "sujetos de creación legal", por lo que, para los efectos que conciernen el estudio que realiza la S. de Revisión, están facultadas a través de sus representantes legales o apoderados, para ejercer la acción de tutela en defensa de sus derechos constitucionales fundamentales.

Por lo tanto, la Caja de Compensación Familiar de Antioquia, sí está facultada, no obstante su naturaleza de persona jurídica, para invocar la acción de tutela para la defensa de sus derechos constitucionales fundamentales -en este caso el del debido proceso-, como así lo hizo en el presente asunto por intermedio de apoderado.

Tercera. Consideraciones Preliminares y Pruebas decretadas por la Corte.

Procede la S. a determinar, con fundamento en la demanda de tutela, su procedencia como mecanismo transitorio, ante la presunta vulneración por parte del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social del derecho fundamental al debido proceso de la accionante, "por la expedición de manera injurídica" de las Resoluciones 000361 del 16 de febrero de 1993 y 001574 del 19 de abril del mismo año.

Se apoyan las pretensiones de la demanda en el hecho de que el Ministerio del Trabajo ignoró al expedir la Resolución No. 00361 de 1993, la cual ordenó la constitución de un Tribunal de Arbitramento Obligatorio, un proceso administrativo que había terminado de manera definitiva, no sólo con la expedición de la Resolución No. 0089 de 14 de enero de 1992, sino además con el retiro "voluntario" del pliego de peticiones de 1991 por parte del sindicato, reviviendo una etapa jurídicamente agotada y superada por las partes.

Señala igualmente la accionante, que al expedirse la Resolución No. 00361 de 1993, el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social no expresó a cuál conflicto de trabajo se refería, si al de 1991 o al de 1992, lo cual le permite inferir que COMFAMA "tendría que negociar dos pliegos de peticiones, situación que desconoce el debido proceso en materia laboral sobre negociación colectiva".

En razón a lo anterior, la peticionaria no sólo formuló acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante el H. Consejo de Estado para dejar sin efectos las mencionadas resoluciones, sino que además acudió a la acción de tutela como mecanismo transitorio para dejar sin efectos las órdenes contenidas en ellas, pues a su juicio le producen innumerables perjuicios de carácter irremediable, representados en la obligación para COMFAMA de someterse a un Tribunal de Arbitramento Obligatorio en relación con una negociación colectiva laboral que no ha agotado las etapas previas necesarias para ello, y que además le implicaría tratar asuntos que corresponden a vigencias presupuestales ya concluídas como sería la de 1991, que ya fueron solucionados por las partes voluntariamente.

Para determinar la certeza de los hechos planteados en la demanda, y determinar la viabilidad de la tutela como mecanismo transitorio, el Magistrado Ponente ofició al Ministerio del Trabajo, solicitando se informara acerca de la situación actual en relación con la integración y desarrollo del Tribunal de Arbitramento Obligatorio constituido por resolución emanada de esa entidad, a lo cual la Jefe de la Oficina Jurídica, respondió:

"El Tribunal de Arbitramento Obligatorio constituido por medio de la resolución número 00361 del 16 de febrero de 1993, fue integrado por resolución número 1574 del 19 de abril de 1993, e inició sesiones el 23 de septiembre, fecha en la que profirió el correspondiente laudo, cuya copia anexamos, declarándose inhibido para emitir pronunciamiento de fondo.

El referido Tribunal se constituyó para dirimir el conflicto planteado con el pliego presentado por la organización sindical en el mes de marzo de 1991, toda vez que el Señor Ministro no tenía conocimiento del retiro de dicho pliego.

El oficio de abril 6 de 1992, en el cual SINTRACOMFAMA manifestaba su voluntad de retirar el pliego de peticiones, no fue posible tenerlo en cuenta al proferir la resolución número 00361 de febrero 16 de 1993, por cuanto el mismo sólo se allegó al expediente el 4 de mayo de 1993".

En relación con el laudo proferido por el Tribunal de Arbitramento Obligatorio, constituido para resolver el conflicto colectivo de trabajo entre ASOTRACOMFAMA y COMFAMA, anexado al anterior oficio, debe destacarse de manera relievante el argumento sostenido para proferir la decisión inhibitoria:

"Si el Ministerio del Trabajo convocó este Tribunal para un conflicto que ya había sido extinguido por decisión de una de las partes, puede éste observar tan grave informalidad y proferir un fallo que puede surtir sus efectos sabiéndose la gravedad de la irregularidad?

(...)

Por todo lo dicho, considera éste Tribunal no necesario estudiar los otros incidentes o excepciones propuestos y alegados por el representante legal de la Caja de Compensación Familiar de Antioquia "COMFAMA".

Con fundamento en las precedentes consideraciones, el Tribunal Especial de Arbitramento Obligatorio (...), se declarará inhibido para pronunciarse de fondo.." (negrillas fuera de texto).

Finalmente, y como parte constitutiva de las pruebas recogidas por esta S., pudo constatarse en la Secretaría de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, que la demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el apoderado de COMFAMA contra las resoluciones números 00361 y 001574 de 1993, fue inadmitida por auto de fecha 9 de septiembre de 1993 (Ponente: Dra. C.F. de Castro), e instaurado el recurso de súplica contra esta decisión, confirmado por providencia del 19 de noviembre del mismo año, con el argumento de que, según jurisprudencia reinante en esta Sección del Consejo de Estado,

"los actos que ordenan la convocatoria de un Tribunal de Arbitramento Obligatorio son actos de trámite que no pueden ser demandados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, porque su control jurisdiccional corresponde al juez que tiene la competencia para conocer del laudo arbitral, puesto que esos actos apenas constituyen el inicio de la etapa final del diferendo laboral que terminará con el fallo".

Debe la Corte en relación a las pruebas obtenidas, realizar algunas consideraciones que estima de especial importancia para efectos de la decisión que se habrá de adoptar, particularmente en cuanto hace a la improcedencia, en el presente asunto, de la tutela como mecanismo transitorio.

Tercera. De la Improcedencia de la Acción de Tutela como mecanismo transitorio.

Excepcionalmente, la Constitución permite aplicar la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable -CP. artículo 86 y Decreto 2591 de 1991, artículos 6o. inciso 1o. y artículo 8o -, dándole un carácter de medida preventiva mientras el afectado tiene oportunidad de acudir a los medios ordinarios de defensa judicial. Se requiere además en este evento para su viabilidad, que los hechos que le sirven de sustento se adecúen a sus objetivos.

Por lo tanto, como lo ha venido sosteniendo la jurisprudencia de esta Corporación, para que proceda la acción de tutela como mecanismo transitorio, es necesario que las acciones u omisiones de la autoridad pública, o en su caso de los particulares (artículo 42 del Decreto 2591 de 1991), sean manifiestamente ilegítimos y contrarios a derecho, pues de otra manera no se violan ni amenazan los intereses del presunto afectado.

La tutela como mecanismo transitorio ha sido prevista exclusivamente por la Constitución -artículo 86-, para el evento de producirse un perjuicio irremediable, en el entendido que allí la protección o amparo que se concede, si es del caso, sólo puede tener efectos de carácter temporal y transitorio, mientras se produce una decisión de fondo por parte del juez competente, cuando para la defensa y protección del derecho existe otro mecanismo judicial.

Por ello, el artículo 8o. del Decreto 2591 de 1991 dispone que en el caso en que no obstante el afectado disponga de otro medio de defensa judicial, procede la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable; en tal caso, "el juez señalará expresamente en la sentencia que su orden permanecerá vigente sólo durante el término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el afectado. En todo caso el afectado deberá ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela".

En el presente asunto, la acción de tutela formulada por COMFAMA, se ejerce como mecanismo transitorio mientras la jurisdicción contencioso administrativa decide acerca de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho formulada contra las resoluciones números 00361 y 001574 de 1993, para evitar un perjuicio irremediable. Pretende que a través de ella, se dejen temporalmente sin efectos tales resoluciones, y por lo tanto, que no se lleve a cabo ni la integración ni la correspondiente decisión por parte del respectivo Tribunal de Arbitramento Obligatorio.

Sobre el particular, y para el caso concreto, estima la Corte indispensable hacer las siguientes precisiones, que permitirán concluir la improcedencia de la acción de tutela en el presente caso:

En primer lugar, teniendo en cuenta que el H. Consejo de Estado inadmitió la demanda que, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, formuló la accionante contra las resoluciones impugnadas, manifestando su incompetencia para conocer y decidir acerca de su legalidad, no es procedente como mecanismo transitorio la tutela, por cuanto ya existe decisión acerca de la demanda instaurada ante la jurisdicción contencioso administrativa, y por lo tanto no tendría sentido en tal caso una decisión provisional, pues lo principal ya se falló

En este caso, si se concediera la tutela por parte de esta Corte, no podría tener la calidad de decisión transitoria, pues no existe proceso ante la jurisdicción administrativa, ya que este fué resuelto, en el sentido de señalar la competencia en cabeza de la jurisdicción ordinaria, por lo que mal haría esta Corporación pronunciándose a través de la tutela, desplazando la competencia del juez que la tiene para estos efectos; es decir, para definir el conflicto colectivo suscitado y la legalidad de las resoluciones emanadas del Ministerio del Trabajo que ordenaron la convocatoria e integración del Tribunal de Arbitramento Obligatorio.

De otra parte, manifesta la accionante que acude a la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, "el cual consistiría en la integración y convocatoria del Tribunal de Arbitramento Obligatorio, el cual podría modificar el presupuesto de gastos del año en curso y efectuar un recorte a las inversiones debidamente aprobadas por la Superintendencia".

Parte la accionante de la premisa errónea, de que en caso de integrarse el mencionado Tribunal, se produciría un eventual perjuicio irremediable con las posibles decisiones que éste llegase a adoptar.

Ha señalado en reiteradas oportunidades esta Corporación, que para la procedencia de la tutela como mecanismo transitorio, es indispensable que exista con certeza la posibilidad de que se produzca el perjuicio, para lo cual el fallo de tutela se presenta en este caso, como el medio idóneo de protección inmediata y transitoria de los derechos fundamentales del afectado, mientras el juez competente se pronuncia de manera definitiva.

Lo anterior aplicado al caso concreto materia de revisión, no se dá, por las siguientes razones: en primer lugar, no existe con certeza ni aún eventualmente la posibilidad de que se produzca el perjuicio irremediable a que se refiere la accionante, por cuanto si éste estaba representado por la posibilidad de que se llegase a integrar el Tribunal de Arbitramento y en tal caso, de que éste entrara a modificar el presupuesto de gastos o inversiones del año en curso, la tutela es improcedente, por cuanto, de una parte ya se constituyó y conformó dicho Tribunal, y de otra, ya profirió el respectivo laudo arbitral, declarándose inhibido al encontrar graves irregularidades en su convocatoria. Así:

= Efectivamente, si lo que se pretende con la tutela es suspender y anular la resolución número 00361 de 1993, que ordenó la constitución del Tribunal de Arbitramento Obligatorio, y la Resolución número 001574 de 1993 emanada del Ministerio del Trabajo, que dispuso su integración, ello no es posible, por cuanto dicho Tribunal ya inició sesiones el 23 de septiembre de 1993, fecha en la cual profirió el correspondiente laudo arbitral.

= En relación con los perjuicios que a juicio del actor se ocasionarían con el fallo del Tribunal de Arbitramento Obligatorio, que "desconocería y modificaría el presupuesto de gastos del año en curso y produciría un recorte en las inversiones", debe advertirse que contrariamente a lo señalado por la peticionaria, el laudo se pronunció en un sentido inhibitorio, al encontrar el Tribunal graves irregularidades en su convocatoria por parte del Ministerio del Trabajo.

Por tal razón, no existiendo perjuicio alguno y habiéndo sido negada la demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa, se encuentra que en el presente asunto la tutela no ha de prosperar, como así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

Así mismo, se debe anotar que en el presente asunto nos encontramos ante un hecho consumado, que al tenor de lo dispuesto en el artículo 6o., numeral 4o. del Decreto 2591 de 1991, hace improcedente la acción de tutela.

Cuarta. De los Otros Medios de Defensa Judicial en el caso sub-exámine.

En relación con la petición elevada por la accionante, en el sentido de dejar sin efectos o que se anulen las resoluciones atacadas, debe advertir la Corte que ello escapa a la competencia del juez de tutela y a la naturaleza misma del mecanismo de amparo, pues éste tiene por finalidad ante la amenaza o vulneración de un derecho fundamental por parte de autoridad pública o de un particular, la expedición de una orden de carácter judicial para que alguien actúe o se abstenga de hacerlo.

Sobre el particular, ha sostenido esta Corporación que:

"ninguna norma constitucional ni legal confiere al juez de tutela competencia para anular los actos administrativos (...).

Tampoco existe disposición que permita al juez de tutela ordenar a la administración que revoque un acto suyo".

Teniendo en cuenta, entonces, que las Resoluciones del Ministerio del Trabajo, demandadas a través de la acción de tutela, ordenan la convocatoria de un Tribunal de Arbitramento Obligatorio, y que como lo señalara el Consejo de Estado22 Cfr. Consejo de Estado. Auto de marzo 30 de 1.993, expediente número 6128 y auto de noviembre 19 de 1.993, expediente número 8446., "constituyen actos de trámite que no pueden ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo", su control jurisdiccional corresponde por lo tanto al juez que tiene la competencia para conocer del laudo arbitral, y no al juez de tutela.

En razón a lo anterior, y siendo de exclusiva competencia de la jurisdicción ordinaria el control jurisdiccional sobre el conflicto laboral, mal puede invadir el juez de tutela la esfera y competencia propia del juez ordinario, especialmente teniendo en cuenta la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela, en virtud de la cual, ésta no puede convertirse en un procedimiento paralelo o sustitutivo del ordinario.

Esta característica -la subsidiariedad-, tiene como presupuesto fundamental, que la tutela no procede cuando existen otros medios de defensa judicial, con la excepción contemplada en el artículo 86 de la Constitucion y 6o. del Decreto 2591 de 1991, según el cual, no obstante existan tales medios, si se pretende con ella evitar un perjuicio irremediable, se concederá como mecanismo transitorio en los términos del artículo 8o. del Decreto ibidem, que en el presente caso no es viable, por no existir como se anotó precedentemente, perjuicio alguno, ni darse las condiciones para la procedencia de la tutela de manera transitoria, en los términos de la norma en cuestión.

Igualmente, debe subrayarse además, que en el presente asunto existen otros medios de defensa judicial para controvertir las citadas resoluciones de convocatoria a Tribunal de Arbitramento ante la jurisdicción ordinaria (como acertadamente lo anotara el Consejo de Estado al inadmitir la demanda instaurada por la accionante contra las citadas resoluciones), o en tal caso, impugnar el laudo arbitral proferido el día 27 de septiembre de 1993, a través del recurso de homologación. A través de estos medios, será la misma jurisdicción ordinaria quien decida acerca de la legalidad o ilegalidad de la convocatoria a Tribunal de Arbitramento Obligatorio efectuada por el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social.

En mérito de lo expuesto, la S. Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

R E S U E L V E :

PRIMERO: CONFIRMAR por las razones expuestas en la presente providencia, el fallo proferido por el Consejo de Estado el día 31 de agosto de 1993, en relación con la acción de tutela instaurada por la Caja de Compensación Familiar de Antioquia, "COMFAMA", por intermedio de apoderado.

SEGUNDO: ORDENAR que por Secretaría se comunique esta providencia al Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, en la forma y para los efectos previstos en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

C., publíquese, comuníquese a quien corresponda e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

H.H.V.

Magistrado Ponente

A.M.C.

Magistrado

F.M.D.

Magistrado

MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO

Secretaria General