Sentencia de Tutela nº 184/94 de Corte Constitucional, 18 de Abril de 1994

1. Sentencia Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

   El Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca por sentencia de diciembre 18 de 1992, denegó la solicitud de tutela invocada, con fundamento en los siguientes argumentos:

   Deduce el Tribunal de la demanda, que lo que se pretende con ella es que se "atienda de inmediato su solicitud de pensión de jubilación con todas las consecuencias económicas que ello implica. Pretensión que no puede ser despachada favorablemente al accionante si se tiene en cuenta la naturaleza de la acción propuesta, la modalidad autónoma como se presentó, y la reiterada jurisprudencia que al respecto ha expuesto, para casos similares, el H. Consejo de Estado.

   En efecto, para la S. es claro que para lograr los propósitos que persigue el accionante con la tutela instaurada existen otros recursos o medios de defensa judiciales. Para obtener que la entidad de Previsión contra la cual se dirigió la acción reconozca y pague el derecho prestacional a que aspira y que, dice, adquirió legalmente, cuenta el accionante, aún contra el silencio de la administración con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A."

   "Existiría pues recurso o medio de defensa judicial para proteger los derechos cuya tutela se demanda, haciendo que la acción propuesta resulte improcedente en los términos del artículo 6o. del Decreto 2591 de 1991".

   "Entonces, tal como lo ha resuelto el H. Consejo de Estado en situaciones similares, la acción de tutela intentada no puede prosperar por cuanto, en primer lugar no sería posible ordenar a la administración que tome una decisión que ya existiría presuntamente negativa en virtud de la ley y por motivo del silencio guardado y en segundo (sic) porque al existir esa decisión ficta negativa el interesado tendría otro recurso o medio de defensa judicial contra ella como sería la acción de nulidad y restablecimiento del derecho".

2. LA IMPUGNACION.

   La decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, notificada el día 18 de diciembre de 1992, fue impugnada por el accionante, mediante telegrama recibido por la Secretaría de esa Corporación, el día 12 de enero de 1993.

3. SENTENCIA DEL H. CONSEJO DE ESTADO.

   La S. Plena de lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de Estado, por sentencia de febrero 9 de 1993, resolvió tener por no impugnada la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por cuanto:

   "Teniendo en cuenta que quien interpuso la impugnación se limitó a manifestar, mediante memorial presentado por conducto de apoderado el 12 de Enero de 1993, que "interpongo el recurso de apelación contra la decisión que negó la acción de tutela" (folio 33), sin que aparezca en el expediente sustentación alguna que contenga los motivos de tal actuación, es del caso considerarla desierta o no interpuesta y en consecuencia proceder a su remisión a la Corte Constitucional para efectos de la revisión".

   Enviado el expediente a la Corte Constitucional, ésta a través de su S. de Selección No. 1, mediante auto No. 2 del 1o. de marzo de 1993, dispuso ordenar a la Secretaría General de la Corporación "devolver los expedientes de tutela Nos.... T-10.433 a los Juzgados de origen para que se dé curso a las impugnaciones presentadas".

   Remitido el expediente al H. Consejo de Estado, éste por providencia de mayo 4 de 1993, resolvió devolver el expediente nuevamente a la Corte Constitucional para su eventual revisión,

   "pues de acuerdo con los antecedentes precisados, es claro para la S. Plena Contenciosa del Consejo de Estado, que a la solicitud del accionante se le dió curso, ya que aunque él se refirió al recurso de apelación, tanto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como esta S. consideraron que se trataba de la impugnación prevista para las acciones de tutela. Por ello el Tribunal procedió a remitirlo al CONSEJO DE ESTADO Corporación en la cual se recibió, se repartió, se estudió, se llevó proyecto de decisión a la SALA PLENA CONTENCIOSA, S. que decidió tener por no impugnada la decisión del a quo, en razón a que no había ningún planteamiento del interesado que permitiera dar cumplimiento al artículo 32, inciso 2o. del Decreto 2591 de 1991, haciendo el cotejo de la inconformidad con el acervo probatorio y con el fallo".

   "Por lo anterior llama la atención de la S. la orden administrativa impartida por una S. de Selección, que como tal no ejerce función judicial y que por lo tanto no puede modificar decisiones de carácter judicial proferidas por el CONSEJO DE ESTADO o por los juzgados que conforman la rama Judicial del Poder Público".

   Enviado nuevamente el expediente a la Corte Constitucional, y habiéndo sido seleccionado para los efectos de su revisión, la S. Sexta de Revisión por auto de 8 de noviembre de 1993, resolvió remitir el expediente de tutela al Honorable Consejo de Estado para que resuelva sobre la impugnación presentada contra la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el argumento de que:

   "La exigencia de una rigurosa sustentación carece de todo sustento jurídico y lesiona el derecho fundamental de acceso a la justicia. Ninguna disposición, constitucional o legal, autoriza una interpretación orientada a convertir en requisito ineludible la presentación de una argumentación precisa y "técnica" al momento de impugnar. Todo lo contrario y tal como lo ha destacado la jurisprudencia de esta Corporación,

   "ninguna norma constitucional ni legal exige que quien impugne, sustente la impugnación. La expresión "debidamente", utilizada por el Artículo 32 ... debe entenderse referida al término para impugnar, único requisito de índole formal previsto en el Decreto 2591 de 1991, al lado del relativo a la competencia del juez, establecido por la propia Constitución. Este carácter simple de la impugnación es concordante con la naturaleza preferente y sumaria que la Constitución atribuye a la acción de tutela y con la informalidad que, en consecuencia, subraya el Artículo 14 del Decreto 2591 para la presentación de la solicitud".

   Con base en el pronunciamiento de la Corte Constitucional, el H. Consejo de Estado resolvió por sentencia fechada 7 de diciembre de 1993, confirmar la providencia apelada, por cuanto:

   "La S. comparte plenamente lo decidido por el Tribunal a quo en el sentido de considerar la acción de tutela en cuestión improcedente, toda vez que el reconocimiento de una pensión de jubilación o su negativa se hace a través de un acto administrativo expreso o presunto, respecto del cual proceden las acciones judiciales ante la jurisdicción contencioso administrativa, además de que el derecho a una pensión no es un derecho fundamental constitucional, ni de aplicación inmediata sino que depende del cumplimiento de los requisitos de carácter legal exigidos para tal efecto.

   Lo anterior, a la luz del artículo 86 de la Constitución Nacional es suficiente para confirmar la providencia apelada".

Primera. Competencia.

Es competente esta S. de Revisión de la Corte Constitucional para proferir sentencia en relación con la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 inciso tercero y 241 numeral noveno de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto No. 2591 de 1991.

Segunda. Consideraciones relativas al caso examinado.

Estima la S. que los temas de estudio en este caso concreto, son el derecho a la seguridad social -en cuanto al reconocimiento de una pensión de jubilación- y el derecho de petición, presuntamente vulnerados por la actuación omisiva de la Caja Nacional de Previsión Social.

* De la Seguridad Social y la Pensión de Jubilación como Derechos Constitucionales Fundamentales.

Debe la S. iniciar el examen de revisión, citando la afirmación del H. Consejo de Estado en su condición de juez de segunda instancia en el asunto sub-exámine, que no comparte esta Corporación, según la cual:

"...el derecho a una pensión no es un derecho fundamental constitucional, ni de aplicación inmediata sino que depende del cumplimiento de los requisitos de carácter legal exigidos para tal efecto" (negrillas fuera de texto).

La Corte Constitucional ha reconocido en reiteradas ocasiones el carácter de fundamental del derecho a la seguridad social y en especial, el derecho a la pensión de jubilación que de él se desprende.

Así por ejemplo, en sentencia número T-453 de 1992, la S. Séptima de Revisión de la Corte Constitucional, se refirió al tema de la pensión de jubilación, señalando que si bien está consagrado en el artículo 48 de la Constitución, dentro del Capítulo de los "Derechos Económicos, Sociales y Culturales", ello no significa que se trate de una norma programática de desarrollo progresivo por parte del legislador:

"La Seguridad Social que se reclama mediante el reconocimiento de la pensión de vejez, no puede verse como algo independiente o desligado a la protección al trabajo el cual es garantizado de manera especial en la Constitución, por considerar que es un principio fundante del Estado social de derecho que ella organiza. Como el derecho controvertido nace y se consolida ligado a una relación laboral, en cuyo desarrollo la persona cumplió los requisitos de modo, tiempo de cotización y edad a los cuales se condicionó su nacimiento, es necesariamente derivación del derecho al trabajo" (negrillas fuera de texto).

En el mismo sentido se pronunció la S. Segunda de Revisión de esta Corte, cuando manifestó en su oportunidad:

"El derecho a la seguridad social no está consagrado expresamente en la Constitución como un derecho fundamental. Sin embargo, este derecho establecido en forma genérica en el artículo 48 de la Constitución, y de manera específica respecto de las personas de la tercera edad (CP. artículo 46, inciso 2o.), adquiere el carácter de fundamental cuando, según las circunstancias del caso, su no reconocimiento tiene la potencialidad de poner en peligro otros derechos y principios fundamentales como la vida (CP. artículo 11), la dignidad humana (CP. artículo 1o.), la integridad física y moral (CP. artículo 12) o el libre desarrollo de la personalidad (CP. artículo 16) de las personas de la tercera edad (CP. artículo 46)11 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia No. T-426. S. Séptima de Revisión. Magistrado Ponente: Dr. E.C.M.. " (negrillas fuera de texto).

Por su parte, en relación con el derecho al pago de las pensiones, señaló la Sentencia No. C-546 de 1992, proferida por la S. Plena de la Corte Constitucional, que:

"El pago de las pensiones, como todo pago de orden laboral, se funda en la idea de retribución por el trabajo de que tratan los artículos 25 y 53 de la Constitución.

(...)

En efecto, la pensión es una prestación del trabajador regulada inicialmente por la Ley 6a. de 1945, artículo 17 literal b), en donde se definió la pensión vitalicia de jubilación como una prestación de "los empleados y obreros nacionales de carácter permanente".

En el artículo 18 de aquella misma Ley se creó la Caja de Previsión Social, "a cuyo cargo estará el reconocimiento y pago de las prestaciones". Y en el artículo 19 ibídem, se afirma que "la Nación garantiza todas las obligaciones de la Caja".

Así pues, desde sus orígenes, fue claro que al crearse la Caja de Previsión Social, y establecerse la solidaridad de la Nación con ella, lo que se buscó fue proteger al trabajador mediante la no restricción del patrimonio sobre el cual él podía hacer valer sus acreencias de orden prestacional.

(...)

Un agravante adicional resulta también de manifiesto si se considera la naturaleza jurídica de la pensión. En efecto, esta constituye un salario diferido del trabajador, fruto de su ahorro durante toda una vida de trabajo -20 años-.

En otras palabras, el pago de una pensión no es una dádiva súbita de la Nación, sino el simple reintegro que del ahorro constante durante largos años, es debido al trabajador.

De ahí que el pago inoportuno de una pensión y, peor aún, el no pago de la misma, sea asimilable a las conductas punibles que tipifican los delitos de abuso de confianza y a otros tipos penales de orden patrimonial y financiero como quiera que en tal hipótesis, la Nación, deviene en una especie de banco de la seguridad social que rehusa devolver a sus legítimos propietarios las sumas que estos forzosa y penosamente han depositado.

(...)

Para la tercera edad es necesario proteger, en particular, el pago oportuno de la pensión, ya que su no pago, habida cuenta de su imposibilidad para devengar otros ingresos ante la pérdida de la capacidad laboral, termina atentando directamente contra el derecho a la vida".

En el asunto que se examina, el derecho constitucional fundamental que se vulnera es el derecho a la seguridad social (CP. artículo 48), representado concretamente en el reconocimiento de la pensión de jubilación del actor (CP. artículo 53, inciso 3o.), prestación ésta comprendida dentro de las cubiertas por tal seguridad, sistema que mediante el mecanismo de la contribución económica forzosa y periódica de trabajadores y empleadores a un fondo común (Cajas de Previsión, etc.), dispone de los recursos necesarios para atender contingencias de la vida de los primeros (enfermedades, incapacidades laborales, etc.) en el desarrollo de su quehacer laboral.

Así, el artículo 53, inciso 3o., establece:

"El Estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales" (negrillas fuera de texto).

Respecto a los mecanismos jurídicos y legales para hacer efectivos tales derechos, en principio puede decirse, como lo indicaron los jueces de instancia, que quien así encuentre afectados o lesionados sus derechos fundamentales, dispone de medios de defensa judicial para reclamar el pago de las mesadas pensionales adeudadas, al igual que el reajuste de las mismas, como lo son las acciones ejecutivas laborales o las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sobre el particular, el a-quo señaló:

"la acción de tutela en cuestión es improcedente, toda vez que el reconocimiento de una pensión de jubilación o su negativa se hace a través de un acto administrativo expreso o presunto, respecto del cual proceden las acciones judiciales ante la jurisdicción contencioso administrativa".

El concepto de "existencia de otro medio de defensa judicial" a que hace referencia el juez de primera instancia como argumento para denegar la petición de tutela, ha sido reiteradamente explicado por esta Corte, en el sentido de que no siempre que se presenten varios mecanismos de defensa, la tutela resulta improcedente. Es necesario, además, una ponderación de la eficacia de los mismos a partir de la cual se concluya que alguno de los otros medios existentes, es tan eficaz para la protección del derecho fundamental, como la acción de tutela misma.

En cuanto a la eficacia que deben tener los medios alternativos de defensa judicial llamados a "sustituir" la tutela, es claro que el otro medio de defensa judicial a que alude el artículo 86 debe poseer necesariamente, la misma eficacia en materia de protección inmediata de derechos constitucionales fundamentales que, por su naturaleza tiene la acción de tutela.

Agréguese a lo anterior, que según la jurisprudencia de la Corte Constitucional22 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia No. T-526 de 18 de septiembre de 1.992. , en el caso de las pensiones de jubilación, la acción ejecutiva laboral ha resultado inoperante para la defensa efectiva de los derechos de los pensionados, debido a la existencia de la norma legal que prohibe la inembargabilidad de los bienes y rentas del presupuesto. En este sentido, son improcedentes los argumentos sobre el "otro mecanismo de defensa", sostenidos por los jueces de instancia.

Debe afirmar la S., que el Juez de tutela no puede ser indiferente ante la situación de los pensionados y no puede por tanto, dejar de considerar las condiciones específicas de debilidad en las que se encuentran las personas de la tercera edad y la protección especial que los Convenios Internacionales y la Constitución les conceden en su artículo 46. No pueden desconocerse las condiciones en las que vive el peticionario, quien después de un largo proceso de servicio en beneficio del Estado, concretamente la rama judicial, donde laboró por más de 22 años como citador del Juzgado Primero de Instrucción Penal de Aduanas de Medellín, se encuentra actualmente en unas condiciones de pobreza extrema, que le dificultan su subsistencia y la de su familia.

Así mismo, el actor ha sufrido como consecuencia de la morosidad de la administración en resolver lo relacionado con su derecho legítimamente adquirido de gozar de su pensión de jubilación, graves perjuicios económicos, como tener que entregar su apartamento donde residía por falta de medios económicos para cancelar el cánon de arrendamiento y dejar de suministrarle lo necesario a su hija para tener acceso efectivo a su educación.

Y fueron precisamente situaciones como las descritas, las que motivaron al constituyente de 1991, a elevar a canon constitucional -artículo 53 de la Carta-, la obligación en cabeza del Estado de garantizar a los pensionados el pago oportuno de sus mesadas, de lo cual se deduce la obligación del Estado de resolver con prontitud, eficacia y celeridad, las peticiones que formulen los pensionados en relación con el derecho que les asiste -CP. artículos 23 y 53-. Con ello se quiso además, no desamparar a las personas que habiéndo acreditado una serie de requisitos legales, entre ellos la edad y el tiempo de servicio, pudiesen tener efectivamente acceso al disfrute de su pensión.

Se busca entonces, que el Estado promueva y garantice en la medida de sus posibilidades, las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva (CP. artículo 13), y nada más apropiado para ello que se proteja efectivamente a las personas de la tercera edad, quienes por sus condiciones constituyen un sector de la población que merece y requiere una especial protección por parte del Estado -como obligación constitucional- y de la sociedad, dentro del principio de la solidaridad social en que éste se cimienta (CP. artículo 48).

En consideración a lo anterior, esta Corporación considera que la conducta omisiva de la entidad encargada de la seguridad social -en este caso de la Caja Nacional de Previsión Social en atender y cumplir debida y prontamente con sus obligaciones frente a los pensionados, y específicamente en cuanto a resolver acerca de si se tiene o no el derecho al reconocimiento de la pensión de jubilación-, atenta contra el principio fundamental que rige nuestro Estado social de derecho y que constituye uno de sus fines esenciales, consistente en la eficacia real y no formal de los derechos fundamentales de los asociados.

En efecto, el simple reconocimiento de las pensiones no implica que el derecho haya sido satisfecho en debida forma. Para ello es indispensable en aras de darle eficacia material, que al pensionado no sólo se le reconozca su derecho al cumplir con los requisitos legales, sino que adicionalmente, se le cancelen las mesadas atrasadas o futuras a que tiene derecho. Obligación que debe hacerse efectiva dentro de los términos legales previstos para ello, en aras a no afectar ni desmejorar los derechos ni la calidad de vida de los pensionados.

* Del Derecho de Petición y la Obligación constitucional a una pronta respuesta.

En relación con el derecho de petición a que se hace referencia en la demanda como vulnerado por la accionada, se encuentra que este derecho ha sido desconocido por la Caja Nacional de Previsión al no responder la solicitud de reconocimiento de la pensión de jubilación del actor, elevada ante esa entidad el 17 de septiembre de 1990, y radicada con el número 3018 de fecha febrero 19 de 1991, dentro de un plazo razonable, como lo exige la Constitución. Hasta la fecha, el peticionario no conoce respuesta alguna de la Caja de Previsión Social, ni consta dentro de los documentos y pruebas que obran en el expediente, que la misma se haya producido.

Sobre el particular, debe anotar la Corte, contrario a lo manifestado por el H. Consejo de Estado y por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que el derecho de petición que la Constitución consagra no queda satisfecho con el silencio administrativo que algunas normas disponen, pues esto es apenas un mecanismo que la ley establece para que el adelantamiento de la actuación sea posible y no sea bloqueada por la administración.

Por ello, no contestar o responder solicitudes o peticiones que conlleva a la configuración del silencio administrativo, no debe entenderse ni interpretarse como vía expedita para el desconocimiento del núcleo esencial del derecho fundamental de petición, en cuanto al derecho que asiste a toda persona de que su solicitud sea resuelta dentro de los plazos legales, bien de una manera favorable o desfavorable a sus intenciones.

Lo que hace efectivo el derecho es que la petición elevada sea resuelta rápidamente: en el presente asunto ello no ha sucedido, pues han transcurrido más de tres años y medio desde la presentación de la solicitud de reconocimiento de la pensión de jubilación del actor, y hasta la fecha se desconoce pronunciamiento alguno por parte de la Caja de Previsión Social.

Por lo tanto, si habiéndo transcurrido más de tres años desde la presentación de los documentos ante la entidad de previsión respectiva solicitando la pensión -el 17 de septiembre de 1990 en la Caja Nacional de Previsión, Seccional de Antioquia-, aún no se ha proferido la resolución de reconocimiento o rechazo de la pensión, estima la Corte que se ha vulnerado el derecho fundamental del accionante, no sólo a que la petición formulada sea resuelta -bien sea negando la pensión o reconociéndola-.

En virtud a lo anterior, teniendo como vulnerado el derecho fundamental del peticionario al derecho de petición por parte de la Caja Nacional de Previsión Social, se ordenará en la parte resolutiva de esta providencia a la CAJA NACIONAL DE P.S., resolver la solicitud formulada en el presente asunto por el señor J.A.A.C., en cuanto al reconocimiento o no de su pensión de jubilación, dentro del término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes, contado a partir de la notificación de esta sentencia, si para la fecha de ésta última no ha sido resuelta la solicitud.

En mérito de lo expuesto, la S. Sexta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

R E S U E L V E :

PRIMERO: REVOCAR el fallo proferido por la S. Plena de lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de Estado, el día 7 de diciembre de 1993, y en su lugar conceder la tutela solicitada por el señor J.A.A.C., por la vulneración de los derechos de petición y seguridad social, por las razones expuestas en esta sentencia.

SEGUNDO: ORDENAR a la CAJA DE P.S., para que dentro del término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del presente fallo, resuelva la solicitud formulada por el señor J.A.A.C., en cuanto al reconocimiento de su pensión de jubilación.

TERCERO. ORDENAR que por Secretaría se comunique esta providencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la forma y para los efectos previstos en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

C., publíquese, comuníquese a quien corresponda, e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

H.H.V.

Magistrado Ponente

ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO

Magistrado

FABIO MORON DIAZ

Magistrado

MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO

Secretaria General