Sentencia de Tutela nº 220/94 de Corte Constitucional, 4 de Mayo de 1994

1. El señor M.O.L. tiene 70 años de edad e interpuso acción de tutela con el objeto de reclamar su pensión de jubilación, a la cual dice tener derecho luego de haber laborado con el Estado durante el tiempo requerido. En la solicitud que presentó ante el juez de tutela relata que trabajó en la apertura de la carretera Mariquita-Manizales entre el 2 de enero de 1935 y el 30 de diciembre de 1945; luego fue empleado del Ferrocarril de La Dorada entre el 5 de Noviembre de 1946 hasta el 30 de diciembre de 1950; posteriormente ingresó a la policía rural el 2 de enero de 1951 y trabajó en distintas inspecciones al servicio de la policía de los departamentos de Tolima y C. hasta el 19 de marzo de 1978, cuando - expresó el señor O. - fue suspendido sin explicación alguna de su cargo de Corregidor Especial de San Diego en Samaná (C.) debido a componendas políticas maquinadas por los señores "M.B." y "Barco López".

2. Luego de haber sido rechazado el pago de su "sobresueldo" municipal en la Tesorería de Samaná, se presentó ante la Contraloría departamental en Manizales "con 18 copias de sus actas de posesión". Anota el peticionario que la "mayor parte [eran] muy antiguas", que "ya estaban borronadas" y que por eso la recepcionista de la Contraloría se negó a estudiarlas. De esta manera explica el hecho de que no aparezca prueba del tiempo de servicio laborado en el Departamento y en otras entidades oficiales.

3. Señala, además, que se presentó en tres oportunidades a la Caja Nacional de Previsión Social de Bogotá en donde solicitó el reconocimiento de su derecho a la pensión, a lo cual le respondieron que la acción para dicho reclamo había prescrito, razón por la cual no le recibieron la documentación correspondiente. En estas circunstancias, acudió a la Procuraduría General de la Nación, provisto, según afirma, de una documentación compuesta por 20 folios en los cuales demostraba el tiempo de servicios.

   Sin embargo, en dicha entidad tampoco obtuvo respuesta. Explica el señor O. que la Procuraduría, el 16 de diciembre de 1991, luego de recibir el expediente identificado con el número de recibo 52227, lo remitió a la Dirección General de la Caja de Previsión Nacional, pasando después a la subdirección de la misma entidad, a cargo de R.C.F. y por medio del oficio N° 045 del 6 de Febrero de 1992. En este recorrido, la documentación se extravió y las entidades responsables condicionan el estudio de su situación a la entrega de copias auténticas de tales documentos.

4. El Juez Treinta y Dos Civil del Circuito de Santa Fe de Bogotá conoció en primera instancia de la acción de tutela instaurada por el peticionario. En su auto admisorio, el juez solicitó informes a la Procuraduría y a la Caja Nacional de Previsión, los que nunca fueron allegados al expediente, en el primer caso por haber remitido la documentación a la Caja y, en el segundo, por no encontrar dato alguno sobre el señor O.L.. También se recibieron declaraciones de dos testigos que afirmaron conocer la situación del peticionario y corroboraron plenamente lo sostenido por éste en la demanda de tutela.

   Con los elementos de juicio aportados, el Juez civil denegó la tutela por no haberse impetrado formalmente ante la entidad correspondiente. En el expediente, advierte el juez, no se allegó prueba alguna de que el interesado, "en los términos y efectos consagrados en el artículo 23 de la Constitución Nacional, hubiera elevado petición en ese sentido". Concluye su providencia negando la procedencia de la tutela por la existencia de mecanismos de defensa judicial en la vía contenciosa administrativa.

5. El fallo fue impugnado por el peticionario. La Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Fe de Bogotá resolvió la acción impugnada acogiendo los argumentos del peticionario y revocando la decisión inicial con base en los siguientes argumentos:

   5.1. El derecho a la pensión de jubilación tiene el carácter de fundamental.

   5.2. Es cierto que el peticionario no aportó la prueba sobre su tiempo de servicio ni de su gestión ante la Caja Nacional de previsión; sin embargo, dos circunstancias han debido tenerse en cuenta. En primer lugar el decreto 2591 de 1991 establece que cuando el juez del conocimiento ordene la rendición de informes a entidades públicas y estas incumplan la orden, los hechos expuestos por el accionante se presumen ciertos. En segundo término, prosigue el juez, si bien la Caja Nacional manifestó la inexistencia de expediente a nombre del peticionario, incumplió la obligación de rendir informe, por haberlo hecho fuera del término concedido y, además, "porque de acuerdo con lo expuesto por la Procuraduría, en los archivos de la Caja debe obrar la queja interpuesta a la que debió abrirse un expediente, así fuera para no darle curso".

   FUNDAMENTOS

1. Con el fin de despejar los elementos constitucionales del caso planteado por el peticionario, esta Corte empezará por hacer claridad sobre los asuntos de orden legal relativos al trámite previsto para el reconocimiento de la pensión de jubilación. Una vez dilucidado este tema se abordará el estudio de las decisiones judiciales que resolvieron la acción de tutela y, a partir de allí, se estudiará la procedencia del derecho fundamental invocado por el peticionario.

   1. La comunicación entre el peticionario y la administración

   1. El reconocimiento de la pensión de jubilación

1. Las normas que contemplan el trámite para el reconocimiento de la pensión de jubilación se encuentran dispersas en las leyes 33 de 1985 (art. 1), 71 de 1988, así como en el decreto 1848 de 1969 (art. 68). En estas disposiciones se establecen los requisitos de tiempo - servicios prestados en cualquier nivel del Estado (20 años) - y edad, necesarios para el reconocimiento del derecho.

   En relación con el reclamo de la pensión de jubilación, el decreto 2921 de 1948 dispone que los empleados públicos deben elevar solicitud a la Caja de Previsión Social a la cual están o hayan estado afiliados para efectos de su reconocimiento y pago (art. 1). Cuando el empleado no esté afiliado a ninguna caja, agrega la misma norma, debe tramitar la solicitud ante la respectiva entidad nominadora. De otra parte, los documentos que la Caja Nacional de Previsión exige al peticionario como prueba del cumplimiento de los requisitos legales, se encuentran señalados en la circular N° 31 del 18 de octubre de 1988 proveniente de la Secretaría General de esa institución.

   Una vez hecho el estudio correspondiente de la solicitud y cumplidos los trámites de rigor, la Caja de Previsión respectiva, o la entidad nominadora, según el caso, dicta una resolución en la cual se reconoce o se niega la pensión. Contra dicha resolución proceden los recursos que se consagran para los actos administrativos (decreto 2921 de 1948, arts. 5 y 6; decreto 01 de 1984 arts. 50, 62, 135 y 136).

   Agrega el mismo decreto que la entidad ante la cual debe reclamarse el reconocimiento de la pensión, es aquella a la cual el trabajador ha estado vinculado o afiliado por última vez.

2. La Caja de Previsión tiene la facultad de estudiar la documentación presentada por el solicitante y de reconocer la pensión de jubilación en el evento de que se cumplan los requisitos legales correspondientes. Dicha función supone la obligación de la institución administrativa de pronunciarse sobre la procedencia del derecho invocado. La omisión de esta respuesta determina una violación del derecho de petición que puede, si se dan las condiciones establecidas en la Constitución ser protegido mediante la acción de tutela.

   2. La queja presentada ante la Procuraduría General de la Nación

1. En su queja ante la Procuraduría General de la Nación - división vigilancia Administrativa - el peticionario solicita, de una parte, que se investigue y sancione a los funcionarios responsables de la situación en que se encuentra y, de otra parte, que se impulse el proceso para el reconocimiento y pago de lo que se le debe.

2. De acuerdo con la resolución 023 del 21 de septiembre de 1991 emanada del Procurador, sólo algunas de las quejas recibidas, en razón de su importancia, gravedad, implicaciones, etc., son adelantadas por la Procuraduría misma. Las restantes son enviadas a la institución implicada para que lleve a cabo la investigación pertinente. La queja presentada por el peticionario, al no haber sido seleccionada, fue objeto de remisión a la Caja Nacional mediante oficio 91-14448.

3. En relación con la petición de impulsar el trámite de la pensión, la procuraduría carece de competencia para tal efecto.

   3. La omisión de la Caja Nacional de Previsión

1. El peticionario se considera una víctima de las decisiones del aparato burocrático estatal. Luego de haber trabajado largo tiempo con la administración pública, el señor O.L. estima que el retiro de su último cargo se debió a las maquinaciones de los políticos regionales. A su juicio, la negativa de la Caja Nacional de Previsión a reconocer su pensión, es el resultado de la ineficiencia y desidia del Estado, cuya prueba más palmaria se encuentra en el extravío de la documentación en manos de los funcionarios públicos. Prácticas políticas inescrupulosas y desorden administrativo componen lo esencial de la percepción subjetiva que el peticionario tiene de la institución a la cual sirvió la mayor parte de su vida.

2. En prueba decretada el día 10 de Noviembre de 1993, el juez 32 Civil de Circuito, solicita al director de Cajanal la rendición de informes sobre el estado del trámite del reconocimiento de la pensión del señor O.L.. De manera extemporánea, el representante de la Caja contesta que no tiene información alguna y que para encontrarla necesita el número de la cédula del peticionario. "Le solicito muy comedidamente - dice el funcionario - se sirva enviarnos el número de la cédula del peticionario, clase de prestación (...) lo anterior obedece a que revisados los listados que se llevan en esta subdirección no le aparece nada en trámite al señor M.O.L.". En relación con la pérdida de la documentación presentada por el peticionario y remitida a esa dependencia por la Procuraduría, el representante de Cajanal señala que "este grupo en la fecha ofició a todas las dependencias de la entidad para la consecución del expediente; no obstante haciéndose indispensable el número de la cédula del causante o del peticionario".

3. Buena parte de la comunicación entre los ciudadanos y las autoridades públicas se lleva a cabo por medio del intercambio de documentos escritos. De su análisis institucional depende con frecuencia el reconocimiento de los derechos subjetivos. Por eso las personas depositan sus esperanzas en el buen juicio y cuidado que la administración debe poner en el estudio de sus pretensiones. La presentación de documentos ante las entidades públicas con el objeto de obtener un pronunciamiento oficial, constituye un derecho fundamental protegido constitucional y legalmente (CP. Art. 23, Decreto 01 de 1984, Art. 25). El reconocimiento de este derecho, que se manifiesta en la respuesta institucional al contenido de la pretensión, es independiente de la validez de la petición.

   Carece entonces de toda justificación la respuesta de la Caja Nacional de Previsión al juez de instancia, en el sentido de no tener noticia alguna del peticionario. No sólo el señor G.O. acudió en varias ocasiones a las oficinas de la entidad pensional con el objeto de obtener contestación a su solicitud, sino que la Procuraduría General de la Nación remitió a tales oficinas el expediente del peticionario, del cual no aparece rastro alguno. La comunicación tardía de la Caja, en la cual manifiesta no poder entregar ninguna información hasta tanto el juzgado no envíe el número de la cédula del ciudadano solicitante, es una triste prueba, en este caso, del desgreño administrativo.

   2. Las decisiones de los jueces de tutela

   1. La sentencia del Tribunal Superior de Santa Fe de Bogotá

1. En este mismo orden de ideas, asiste razón a la Sala Civil del Tribunal Superior de Santa Fe de Bogotá, cuando revoca la decisión del juez treinta y tres, y sostiene que

   "Si bien la Caja Nacional de Previsión, por fuera de los términos concedidos manifestó la inexistencia de expediente a nombre del accionante, no con ello cumplió con la obligación de rendir informe, en primer lugar porque lo hizo fuera del tiempo concedido por el juez y en segundo lugar porque de acuerdo con el informe suministrado por la Procuraduría General de la Nación, en los archivos de esa dependencia de previsión debe obrar la queja interpuesta por el accionante a la que debió abrirse un expediente así fuese para no darle curso"

   "Así las cosas y por la presunción contenida en el artículo 2591 de 1991 [Art. 20], ha de tenerse como cierta la presentación de la solicitud por el accionante, al igual que la pérdida de los documentos prueba de su tiempo de servicio, en la entidad de previsión" (fl. 9)

2. El artículo 20 del Decreto 2591 aludido por el tribunal se refiere a los informes que el juez puede solicitar al órgano o a la autoridad contra quien se hubiere hecho la solicitud. El decreto establece un plazo de tres días para informar y la posibilidad de imponer sanciones en caso de incumplimiento injustificado. "Si el informe no fuera rendido a tiempo - señala la norma - se tendrán por ciertos los hechos y se entrará a resolver de plano, salvo que el juez estime necesaria otra averiguación previa".

   Las disposiciones sobre pruebas en el proceso de tutela deben ser interpretadas a la luz del principio general de libertad en materia de apreciación de las mismas, pero siempre dentro del marco de la sana crítica y de lo razonable. De acuerdo con esto, la disposición del artículo 20 del decreto que se comenta, no entraña la obligación ineludible de dar por ciertos los hechos objeto del informe solicitado, sino simplemente la mera posibilidad o autorización para decidir de conformidad, siempre que de las pruebas acopiadas pueda derivarse una certidumbre objetiva sobre los extremos de la controversia.

3. Ahora bien, la declaración de certeza de los hechos, en el caso del señor O.L., no constituye un enunciado jurídico sobre la capacidad de la documentación para demostrar el derecho cuyo reconocimiento se pide, sino un juicio fáctico sobre la veracidad de las actuaciones llevadas a cabo por el solicitante.

4. La omisión de una respuesta adecuada de la administración en relación con la solicitud hecha por el señor O.L., constituye una vulneración palmaria del derecho de petición del ciudadano. Sin embargo, el Tribunal Superior no es claro cuando en la parte resolutiva de su providencia decide "tutelar el derecho a la pensión de jubilación" y para tal efecto ordena a la entidad demandada tomar "todas las medidas administrativas necesarias para que se tramite la solicitud de pensión de jubilación (...) y se reconstruyan los documentos extraviados que sean necesarios".

   El juez puede tutelar el derecho a la pensión por una doble vía: de manera indirecta, por medio de la protección del derecho de petición cuando aquella no ha sido aún reconocida, o de manera directa, cuando la Caja de Previsión respectiva ha expedido la resolución de reconocimiento y aún no se ha efectuado el pago. En el primer caso, le corresponde a la administración el examen de los documentos que conducen al eventual reconocimiento. Mientras este pronunciamiento no tenga lugar, dicho derecho no existe y el juez de tutela no puede hacer nada al respecto que no dependa del cumplimiento del derecho de petición, esto es, de la respuesta pronta y efectiva de la administración respecto de la solicitud planteada.

   2. La sentencia del Juez 33 civil de Circuito de Santa Fe de Bogotá

1. En opinión del juez de instancia, "al expediente no se allegó prueba alguna de que el interesado, en los términos y efectos consagrados en el artículo 23 de la Constitución Nacional, hubiera elevado petición" para el reconocimiento de su pensión (fl. 21). De acuerdo con esto, concluye el fallo de primera instancia afirmando que "el accionante en primer término debe agotar la vía administrativa tendiente a obtener algún resultado frente al derecho reclamado".

2. Sobre este punto la Corte ha sentado una reiterada doctrina según la cual la declaratoria de nulidad de la omisión, obtenida a través del silencio administrativo negativo, ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, no ofrece una alternativa satisfactoria para la protección del derecho de petición (CP. art. 23) o del derecho al pago oportuno de la pensión de jubilación (CP. art. 53 inc. 3). Así se establece en las sentencias T-426, T-526 y T-481 de 1992, así como T-264, T-288, T-243, T-242, T-181, T-011, todas de 1993.

3. Esta Corporación ha aceptado la procedencia específica de tutelar el derecho de petición en relación con las solicitudes de pensiones; así se establece en las sentencias T-264, T-288, T-243, T-242, T-181, T-01, de 1993, entre otras. Al respecto la Corte ha hecho claridad sobre los siguientes aspectos:

   "1) El artículo 23 de la Carta consagra un derecho fundamental; 2) para su protección no basta con la simple manifestación o pronunciamiento de la autoridad administrativa, sino que requiere una solución al problema planteado, y 3) no hace falta una formulación explícita por parte del peticionario para que el juez reconozca su pertinencia" (T-056 de 1994).

   3. El derecho de petición y la eficacia administrativa

1. El derecho de petición, pese a su autonomía, tiene como fuente material los derechos políticos, en la medida en que estos facultan al ciudadano para controlar, directa o indirectamente, las decisiones de las autoridades legítimamente constituidas por obra de la participación popular. El núcleo esencial de este derecho está ligado a la necesidad de mantener canales adecuados de comunicación entre gobernantes y los ciudadanos que trasciendan el ámbito político y vinculen al miembro de la comunidad con la autoridad.

   El derecho de petición comprende no sólo la manifestación de la administración sobre el objeto de la solicitud, sino también el hecho de que dicha manifestación constituya una solución pronta del caso planteado. El derecho fundamental a la efectividad de los derechos (CP. arts. 2 y 86) se une en este punto con el principio constitucional de la eficacia administrativa ( art. 209)

2. La omisión o el silencio de la administración en relación con las demandas de los ciudadanos, son manifestaciones de autoritarismo tan graves como la arbitrariedad en la toma de sus decisiones. Los esfuerzos de la Constitución por construir una sociedad más justa y democrática, necesitan ser secundados, y de manera esencial, por el cumplimiento de la obligación de los funcionarios públicos de responder y resolver de manera oportuna las peticiones provenientes de los particulares.

   Por lo menos tres exigencias integran esta obligación. En primer lugar, la manifestación de la administración debe ser adecuada a la solicitud planteada. No basta, por ejemplo, con dar una información cuando lo que se solicita es una decisión. Correspondencia e integridad son fundamentales en la comunicación oficial. En segundo lugar, la respuesta debe ser efectiva para la solución del caso que se plantea. El funcionario no sólo está llamado a responder, también debe esclarecer, dentro de lo posible, el camino jurídico que conduzca al peticionario a la solución de su problema. Finalmente, la comunicación debe ser oportuna. El factor tiempo es un elemento esencial para la efectividad de los derechos fundamentales; de nada sirve una respuesta adecuada y certera cuando ella es tardía.

3. Esta Corte ha hecho énfasis en la importancia que tiene el concepto de eficacia administrativa en la protección de los derechos ciudadanos. De manera específica, la Corte se ha referido al trámite contemplado para el reconocimiento de la pensión de jubilación. Al respecto ha dicho:

   "De la misma manera como el derecho de petición no se satisface con la mera respuesta o comunicación de la autoridad administrativa, sino que requiere una solución a las inquietudes o problemas planteados, el principio de eficacia (CP art. 209) no se reduce al simple cumplimiento de las disposiciones y exige, por el contrario, una preocupación por las consecuencias mismas de la decisión, esto es, por la persona destinataria de la acción o de la abstención estatal.

   El principio de eficacia es especialmente importante cuando se trata de procesos administrativos que involucran derechos fundamentales. El acatamiento de las normas del Estado social de derecho impone a los funcionarios una atención especial a la persona y a sus circunstancias. Por eso sorprende una sentencia como la del Juez Laboral del Circuito de Bogotá, en la que se denota una indiferencia palmaria por las condiciones humanas del caso y por su solución, sobre todo teniendo en cuenta que son los jueces, a través de sus sentencias, quienes mayor responsabilidad tienen en la realización de la justicia material.

   Tratándose de derechos fundamentales, la administración pública está obligada a cumplir con unos resultados y no simplemente con la puesta en obra de unos medios. En este sentido son, por lo menos hasta cierto punto, indiferentes las causas del retraso administrativo. La deliberada negligencia administrativa, las fallas ocasionadas por la ineptitud o incompetencia de los funcionarios o simplemente la ineficacia del sistema, no pueden ser presentadas como razones válidas para disculpar la protección de los derechos de las personas. La Corte ha dicho al respecto:

   "La aplicación de una norma que protege un derecho fundamental no puede estar condicionada por problemas de tipo administrativo o presupuestal. Si esto fuera así las instancias aplicadoras de las normas constitucionales tendrían el poder de determinar el contenido y la eficacia de tales normas y en consecuencia estarían suplantando al legislador o al constituyente (Corte Constitucional sentencia C-546 de 1992).

   3. Conclusión

   Esta Sala confirmará la decisión del Tribunal Superior de Santa Fe de Bogotá en el sentido expuesto en este fallo, cuyos elementos básicos se sintetizan a continuación. 1) Las diligencias efectuadas por el peticionario entrañan la obligación de una respuesta clara y efectiva de la administración pública, pues su correlativo derecho público subjetivo de respuesta, se encuentra protegido por la constitución y las leyes mediante el derecho fundamental de petición; 2) La Caja Nacional de Previsión Social vulneró el derecho del peticionario al omitir una respuesta a sus pretensiones; 3) en relación con la sentencia del Tribunal superior, la vulneración del derecho fundamental de petición debió hacerse explícita; y 4) el derecho de petición implica el pronunciamiento adecuado, efectivo y oportuno de la administración respecto de la solicitud planteada.

En mérito de lo expuesto, la Sala Tercera de Revisión de la Corte Constitucional,