Sentencia de Tutela nº 304/94 de Corte Constitucional, 1 de Julio de 1994

El señor A.C.M., presentó el 4 de noviembre de 1993, ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca, S.A., acción de tutela en contra del Instituto Nacional de los Recursos Naturales y Renovables y del Ambiente -INDERENA-, Regional Cundinamarca, representado por la señora A.S.R., para la protección de su derecho fundamental de petición y pronta resolución de solicitudes, consagrado en el artículo 23 de la Constitución.

1. Hechos

   1. - El señor A.C.M., presentó ante el INDERENA, Regional Cundinamarca, una solicitud para el otorgamiento de una merced de aguas de la quebrada "El Salitre", para beneficio de un predio de su propiedad. Petición hecha en septiembre de 1987.

   2. - En el INDERENA se radicó la solicitud de concesión de aguas presentada por el actor, bajo el número 6466.

   3. - Por medio de la resolución 531 de 1987, el INDERENA otorgó la concesión de aguas de la fuente conocida como "El Salitre" o " Guayabal", de la vereda Peladeros del municipio de Guaduas, al señor A.C., entre otros.

   4. - En la resolución citada, y en otras posteriores, se exigía a los beneficiados con la concesión, la obligación de presentar planos y memorias de cálculo, así como la realización de las obras necesarias para captar los caudales asignados.

   5. - En 1992, el INDERENA expidió la resolución 00450 del 13 de agosto, en la que decide sancionar con multa de cincuenta mil pesos ($ 50.000.oo) al señor A.C., así como a otros concesionarios del caudal mencionado, por no cumplir las obligaciones impuestas como contraprestación de la concesión. Obligaciones reseñadas en el acápite anterior.

   6. - El 13 de septiembre de 1992, el señor A.C.M. interpone recurso de reposición contra la mencionada resolución, solicitando se deje sin efecto la multa impuesta, por existir con anterioridad a su expedición, un escrito suscrito por él, donde pedía la prórroga del término para realizar las obras exigidas en las resoluciones de concesión, petición que hasta esa fecha no había sido resuelta.

   7. - Hasta la fecha de presentación de la acción de tutela, el INDERENA no había resuelto el recurso de reposición, a pesar de haber transcurrido más de catorce (14) meses desde su interposición.

2. Pretensión

   El actor solicita que se ordene al INDERENA, resolver el recurso de reposición interpuesto en contra de la Resolución No. 00450, así como dar respuesta a varias solicitudes que ha elevado ante esa entidad, y que, en general, se refieren a los siguientes asuntos:

   1- Prórroga del plazo otorgado para la presentación de planos y memorias de cálculo para las obras de captación de los caudales asignados. Solicitud sin fecha conocida por esta S..

   2- La suspensión y declaración de caducidad de la concesión otorgada a dos de sus vecinos, así como la imposición de multas por la mala utilización que de las aguas hacen estas personas. Así mismo, solicitó permiso para utilizar el cauce de la quebrada "El Salitre", y la entrega de árboles para plantar en el lecho de la mencionada quebrada. Petición de fecha agosto 10 de 1988.

   3. - El envío de funcionarios de la entidad acusada, a fin de verificar algunos hechos denunciados por el actor, así como la adopción de las medidas necesarias para que no se sigan desconociendo sus derechos, y los de quienes derivan algún beneficio de las aguas de la quebrada. Solicitud sin fecha.

   4. - Concesión de una prórroga para la realización de las obras de captación, así como la ampliación de los términos de la concesión. Escrito del 11 de marzo de 1992.

3. Sentencia de primera instancia

   El Tribunal Superior del Distrito de Judicial de Cundinamarca, S.A., en sentencia del diez y seis (16) de noviembre de mil novecientos noventa y tres (1993), decidió CONCEDER la tutela solicitada por el señor A.C.M., en contra del Instituto Nacional de Recursos Naturales y Renovables y del Ambiente -INDERENA- Regional Cundinamarca, para la protección del derecho de petición y pronta resolución. Se ordenó al INDERENA resolver en el término de cuarenta y ocho (48) horas, contadas a partir de la notificación de la providencia, el recurso de reposición presentado por el actor, en contra de la resolución No. 00450 del trece (13) de agosto de mil novecientos noventa y dos (1992).

   Después de un análisis de las distintas normas del Código Contencioso Administrativo, que consagran el derecho a recurrir los actos de carácter administrativo, así como el objeto de los recursos, en especial el de reposición, el Tribunal en el caso concreto concluyó:

   Del estudio que precede, se desprende lo siguiente:

   Que la entidad demandada incurrió en una omisión.

   Que con la conducta omisiva de la entidad demandada se están vulnerando los derechos del demandante.

   Que los derechos invocados tienen rango constitucional.

   Que tales derechos no están protegidos por otras normas de orden legal.

   Que para la protección de los derechos demandados no existe otro medio de defensa judicial diferente a la Acción de Tutela.

4. IMPUGNACION

   Dentro del término legal establecido para impugnar los fallos de tutela, el actor presentó un escrito ante el Tribunal, donde resalta que la decisión adoptada sólo ordenó al INDERENA resolver el recurso de reposición en contra de la resolución 00450, pero que en relación con las otras peticiones elevadas ante la misma entidad, y que se hallan en el expediente que allí cursa, el Tribunal guardó silencio en su fallo. Considera el accionante que esos escritos son peticiones respetuosas que nunca han obtenido respuesta, razón por la cual, su derecho de petición y pronta resolución sigue sido desconocido.

   El Tribunal al momento de conceder el recurso de apelación, hizo las siguientes aclaraciones:

   " En memorial visto a folios 43 a 45 de éste cuaderno, el inconforme señala que impugna nuestra decisión y para lo cual argumenta que la providencia dejó de impartir la orden para que se respondieran las solicitudes ... contenidas en las peticiones visibles a los folios 29, 40, 41, 102, 104, 146 y 147 del cuaderno que obra en el expediente administrativo número 6466 a él asignado por dicho instituto.

   " Respecto de las solicitudes obrantes a folios 29, 40 y 41, la entidad demandada expidió las comunicaciones de fechas 20 y 21 de diciembre de 1988, las que si bien no contienen una respuesta satisfactoria a los pedimentos, denotan sí el interés que tal entidad ha manifestado sobre el particular.

   " Para la solicitud que se contiene a folios 142 a 144, el señor J. de Proyecto Recurso Hidráulico, dirige memorando No. 0114 del 17 de agosto de 1990, el cual aparece a folio 112 y 113 dirigido a la Oficina Jurídica, lo mismo que el oficio 1361 del 17 de octubre de 1990 visto a folio 115, en el que se da respuesta al peticionario.

   " La comunicación obrante a folios 146 y 147 suscrita por el demandante, si bien es cierto no fue contestada directamente, se tuvo en cuenta para la expedición del acto administrativo contenido en la Resolución No. 00450 del 13 de Agosto de 1992.

   " Además observa la S. que en la Resolución No. 0755 del 18 de noviembre de 1993, proferida por efectos de la sentencia que resolvió la tutela, aunque no identifica cada uno de los oficios o su contenido, si acude a ellos y los menciona en forma general en las consideraciones para resolver el recurso en forma favorable al impugnante. "

5. Sentencia de segunda instancia

   La Corte Suprema de Justicia, S. de Casación Civil, mediante sentencia del veintiuno (21) de enero de mil novecientos noventa y cuatro (1994), confirmó en todas sus partes, el fallo del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca, S.A..

   La Corte Suprema de Justicia, en breve fallo, reafirma lo expuesto por el fallador de primera instancia, en la providencia que concedió la impugnación. Después de estudiar la copia del expediente enviado por el INDERENA, Regional Cundinamarca, y solicitado por el Tribunal, donde constan todas las actuaciones surtidas ante esa entidad por el señor A.C.M., con ocasión de la solicitud de concesión de aguas de la "Quebrada el Salitre", llega a la conclusión, de que las solicitudes presentadas por el actor han obtenido respuesta, tal como consta en los folios 43 y 115 del citado expediente. Igualmente, otras peticiones obtuvieron respuesta a través de la resolución 00755 de noviembre de 1993. Por tanto, concluye la Corte:

   " El INDERENA lejos de ignorar las peticiones del petente, según obra en el expediente 6466, le ha resuelto, incluso, peticiones telefónicas, otra cosa es que las respuestas a algunas de ellas no siempre hayan sido favorables a los intereses del actor, situación que es ajena al objeto de la acción que ahora se decide."

Competencia

La Corte Constitucional es competente para decidir este asunto, en virtud de lo dispuesto por el artículo 86 de la Constitución, en concordancia con las normas pertinentes del decreto 2591 de 1991.

1. Breve Justificación

   El artículo 35 del decreto 2591 de 1991 establece que "Las decisiones de revisión que revoquen o modifiquen el fallo, unifiquen la jurisprudencia constitucional o aclaren el alcance general de las normas constitucionales deberán ser motivadas. Las demás podrán ser brevemente justificadas." En aplicación de esta norma, en el presente caso, al no configurarse ninguno de los supuestos establecidos en el artículo transcrito, esta S. se limitará a reiterar la jurisprudencia que en materia de derecho de petición ha proferido esta Corporación, a través de sus distintas salas de tutela, y a analizar el caso en concreto.

2. El derecho de petición

   La Corte, en múltiples fallos, ha señalado la importancia de este derecho, considerado como el instrumento que le permite al administrado estar en contacto con la administración. Es además, un mecanismo de participación, pues, a través de él, el administrado puede intervenir en la gestión que realizan los diferentes entes públicos, y, excepcionalmente, los de carácter privado.

   Este derecho implica otro: el derecho a la pronta resolución. Por esta razón, es claro que la realización de este derecho se da cuando, una vez formulada la correspondiente solicitud, la administración, dentro de los términos y parámetros previstos en la ley, da respuesta al solicitante, ya sea concediendo o negando lo pedido. El sentido favorable o desfavorable de la respuesta no es de la esencia de este derecho, y, por tanto, cuando la administración no accede a determinada solicitud, contrariando así los intereses del solicitante, no puede hablarse de un quebrantamiento o desconocimiento del derecho fundamental de petición.

   Por el contrario, si la administración, dentro de los términos establecidos en la ley, no emite pronunciamiento alguno, estaremos en presencia de la vulneración de este derecho, y por ende, de la procedencia de la acción de tutela, como único mecanismo para su inmediata y efectiva protección, por ser éste un derecho de rango fundamental, y por no existir dentro de nuestro ordenamiento jurídico, un mecanismo judicial expedito para su defensa.

3. Los recursos ante la administración para controvertir sus decisiones y su relación con el derecho de petición

   El Código Contencioso Administrativo establece los términos con que cuentan las autoridades públicas para resolver las peticiones que a ellas le formulen, ya sean éstas de carácter general o particular. Igualmente, señala los recursos que proceden contra las decisiones que se adopten, recursos que tienen por objeto la aclaración, modificación, o reforma de lo decidido.

   Es relevante establecer que el uso de los recursos señalados por las normas del Código Contencioso, para controvertir directamente ante la administración sus decisiones, es desarrollo del derecho de petición, pues, a través de ellos, el administrado eleva ante la autoridad pública una petición respetuosa, que tiene como finalidad obtener la aclaración, la modificación o la revocación de un determinado acto. Siendo esto así, es lógico que la consecuencia inmediata sea su pronta resolución.

   El anterior aserto tiene fundamento en el hecho mismo de que el derecho de petición, por su esencia típicamente política, se convierte en el medio que permite al administrado controvertir los actos de la administración, por considerarlos ilegales o simplemente inconvenientes para sus intereses.

   No existe razón lógica que permita afirmar que la interposición de recursos ante la administración, no sea una de las formas de ejercitar el derecho de petición, pues, si él le permite al sujeto participar de la gestión de la administración, así mismo, podrá como desarrollo de él, controvertir sus decisiones.

   Si bien el administrado puede acudir ante la jurisdicción para que resuelva de fondo sobre sus pretensiones, tal como se explicará más adelante, haciendo uso de las acciones consagradas en el Código Contencioso, aquél conserva su derecho a que sea la propia administración, y no los jueces, quién resuelva sus inquietudes, pues al fin y al cabo ella es la obligada a dar respuesta. Prueba de ello está en que si la persona no recurre ante la jurisdicción, la administración sigue obligada a resolver.

   Uno de los elementos que configuran el derecho de petición, es el término que tienen las autoridades para dar respuesta, término que establece el legislador según su criterio.

   Para el caso en estudio, si bien el Código Contencioso no fija un término preciso dentro del cual se deban resolver los recursos, pues parece existir cierta discrecionalidad para que el funcionario, dada la naturaleza del asunto, resuelva, sí se ha establecido en él una ficción que le permite al recurrente presumir que las razones en las que fundamentaba su solicitud de aclaración, modificación o revocación, han sido negadas. Veamos:

   El artículo 60 del Código Contencioso administrativo, consagra la figura del silencio administrativo, en tratándose de recursos, en los siguientes términos:

   " Transcurrido un plazo de dos (2) meses contado a partir de la interposición de los recursos de reposición o de apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa.

   "...

   La ocurrencia del silencio administrativo negativo previsto en el inciso 1o. no exime a la autoridad de responsabilidad; ni le impide resolver mientras no se haya acudido ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo.

   Igualmente, de algunas de las normas del Código Contencioso se puede deducir que el término de que goza la administración para resolver los recursos, no es tan discrecional como podría imaginarse, veamos:

   "Artículo 56: Los recursos de reposición y de apelación siempre deberán resolverse de plano, a no ser que al interponerse este último se haya solicitado la práctica de pruebas, o que el funcionario que ha de decidir el recurso considere necesario declararlas de oficio."

   " Artículo 58: Cuando sea del caso practicar pruebas, se señalará para ello un término no mayor de treinta (30) días, ni menor de diez (10). Los términos inferiores a treinta (30) días podrán prorrogarse una sola vez, sin que con la prórroga el término exceda de treinta (30) días.

   "..."

   " Artículo 59: Concluído el término para practicar pruebas, y sin necesidad de auto que así lo declare, deberá proferirse la decisión definitiva. (...)

   ...

   Como puede observarse, la administración no puede demorar la decisión de un recurso, más allá de los términos con que cuenta para la práctica de pruebas, es decir, treinta (30) días, cuando el asunto no amérite medio probatorio alguno, y de ser las pruebas necesarias, un término prudencial que consulte las cargas mismas de la administración, término que debe ser razonable. Razonabilidad que se apreciará en cada caso, y que dependerá, en últimas, de la naturaleza del asunto recurrido.

   Esto se ratifica con el hecho de que si la administración, pasados dos (2) meses de presentado el recurso no ha resuelto, sigue obligada a resolver, sin eximirse de responsabilidad alguna.

4. El silencio administrativo cuando no se resuelve los recursos en determinado lapso

   El artículo 60 del Código Contencioso, transcrito anteriormente, señala que si transcurridos dos (2) meses desde que se ha interpuesto el recurso, la administración no lo resuelve, deberá entenderse negado, otorgando así, la posibilidad al recurrente de acudir ante la jurisdicción para que le defina sobre sus pretensiones, a través de las acciones que para ello se han establecido. En dicha norma se consagra una ficción, cuyo único objeto, se repite, es el de facilitar el acceso a la jurisdicción. Por tanto, mientras no se haga uso de las acciones ante lo contencioso, la administración sigue obligada a resolver, además de responder por los daños que pueda producir su inactividad.

   La ocurrencia del silencio administrativo, tal como lo ha señalado esta Corporación, no hace improcedente la acción de tutela, pues la unica finalidad del silencio administrativo es facilitarle al administrado la posibilidad de acudir ante la jurisdicción para que ésta resuelva sobre sus pretensiones, y decida de manera definitiva sobre lo debía pronunciarse la administración. Al respecto se ha dicho:

   "...lo que se debate ante la jurisdicción cuando se acusa el acto, expreso o presunto, proferido por la administración, alude al fondo de lo pedido, de manera independiente del derecho de petición como tal. Allí se discute la legalidad de la actuación administrativa o del acto correspondiente, de acuerdo con las normas a las que estaba sometida la administración, ...." (Sentencia T-181 de 1993)

   Pero este efecto del silencio administrativo no equivale ni puede asimilarse, a la resolución del recurso, razón por la cual el derecho de petición, sigue vulnerado mientras la administración no decida de fondo sobre lo recurrido.

5. Conclusión

   Debe, concluirse, entonces, que cuando se ha hecho uso de los recursos establecidos por la ley para controvertir directamente ante la administración sus decisiones, ella está obligada a resolver dentro de un término prudencial y acorde con la naturaleza misma del asunto, pues, en caso de no hacerlo, existirá vulneración del derecho de petición. Por tanto, en los casos donde no exista una pronta resolución, la acción de tutela será el mecanismo para exigir, y ordenar, a la administración una pronta decisión. La ocurrencia del silencio administrativo no hará improcedente la operancia de esta acción.

6. Análisis del caso concreto

   La presente acción de tutela tiene por objeto que el Instituto de Recursos Renovables y del Ambiente, INDERENA, resuelva el recurso de reposición interpuesto por el señor A.C., contra de la Resolución No. 00450 del 13 de agosto de 1992, que impuso al accionante una multa por la suma de cincuenta mil pesos ($50.000.oo), y se resuelvan otras peticiones elevadas. Se busca, así, la protección del derecho fundamental de petición.

   Tal como lo establecieron los fallos de instancia, y se explicó en los acápites anteriores de esta providencia, la renuencia del Instituto de Recursos Renovables y del Ambiente, INDERENA, a resolver en un término prudencial el recurso de reposición interpuesto por el señor A.C., ha desconocido el derecho fundamental de petición del actor.

   En las copias enviadas por el Instituto en mención al juez de primera instancia, se evidencia que una vez presentado el escrito contentivo del recurso de reposición, el 13 de septiembre de 1992, sólo el 26 de febrero de 1993, la Sección Jurídica profirió un auto que aceptó el recurso y ordenó el traslado del escrito a la oficina del Proyecto de Aguas de Cundinamarca, para que emitiera un concepto técnico.

   Encuentra la Corte que el término transcurrido entre la presentación del recurso, y el auto que lo aceptó y ordenó una prueba de carácter técnico, desconoce todos los principios que gobiernan las actuaciones ante la administración, en especial, aquél que señala que las actuaciones administrativas tienen por objeto, entre otros, la efectividad de los derechos e intereses de los administrados.

   No existe en la actuación seguida ante el INDERENA, una razón objetiva que permita concluír a esta S., que la demora en que ha incurrido ese ente para resolver el recurso interpuesto por el señor C., sea justificada. Razón por la cual, la violación del derecho de petición en el presente caso se hace evidente, pues no puede entenderse cómo, a la fecha de presentación de la acción de tutela, habían transcurrido aproximadamente catorce (14) meses, sin que al accionante se le resolviera su recurso, y sin que existiera indicio alguno, que permitiera concluír obtendría una pronta resolución.

   En el caso en cuestión, no sólo estaba en juego el derecho de petición, cuya protección reclama el accionante a través de esta acción de tutela, sino otros derechos de carácter legal, como el derecho a la merced de aguas, que en últimas tiene relación con derechos de carácter constitucional como el derecho de propiedad.

   Por estas razones, habrán de confirmarse los fallos de primera y segunda instancia, que concedieron la tutela, con el fin de que se de pronta resolución al recurso de reposición interpuesto por el señor C. contra de la resolución del INDERENA.

   Es necesario mencionar que, tal como lo establece el Código Contencioso, en su artículo 55, los recursos ante la administración se conceden en el efecto suspensivo, razón que hace superflua cualquier consideración sobre los perjuicios que podría causarle al actor la imposición de la multa por él controvertida.

   Por otra parte, y en relación con las peticiones que ha elevado el accionante al INDERENA, es necesario aclarar, que si bien las solicitudes no fueron resueltas en forma oportuna, si obtuvieron respuesta ya en forma tácita o expresa. Veamos:

   - En comunicación del 21 de diciembre de 1988, se le explicó al señor C. que para declarar la caducidad de la concesión de aguas otorgada a dos de sus vecinos, era necesaria la configuración de unos hechos que hasta el momento no se daban, razón que hacía imposible acceder a lo solicitado. En esa misma comunicación, se requirió al actor para que, en el término de 60 días, presentara los planos y las memorias de cálculo. Es decir, a pesar de que su solicitud de prórroga para la presentación de estos documentos, no fue contestada en forma expresa, se le concedió un término para su presentación. Así mismo, obra en el expediente la Resolución No. 0290 del 24 de abril de 1990, por medio de la cual se aprueban las memorias de cálculo y planos presentados por el señor C..

   - En cuanto a la autorización solicitada por el accionante, para la construcción de una obra conjunta, el INDERENA, por medio de la resolución No. 638 del 1o. de septiembre de 1989, autorizó al peticionario a hacer la obra de captación en forma individual. El actor interpuso recurso de reposición contra esta resolución, recurso que fue resuelto por la resolución No. 227, de diciembre 6 de ese mismo año.

   Por otra parte, la lectura del expediente demuestra el INDERENA, en razón a los múltiples problemas entre algunos de los beneficiarios de la concesión de aguas, ha recomendado que las obras para la captación se hagan en forma individual, a pesar del deseo de realizar una obra conjunta, y de los beneficios que una obra realizada en esa forma traería a la comunidad.

   - En relación con la solicitud para que se enviaran a unos funcionarios del INDERENA para constatar unos hechos denunciados por el actor, se encuentra, entre las copias enviadas por el Instituto, una comunicación de la J. de la Sección Jurídica, dirigida a las personas acusadas por el señor C.M., para que se abstuvieran de continuar realizando las conductas denunciadas, y la orden para que se presentaran ante las oficinas del Proyecto Hídrico. Así mismo, está una comunicación enviada por la misma funcionaria al actor, de fecha 17 de octubre de 1990, informándole que ya se habían hecho los requerimiento correspondientes y las razones por las cuales la visita solicitada era improcedente en ese momento.

   Por lo anterior, debe entenderse que las solicitudes que el actor había realizado ante el INDERENA, fueron atendidas con anterioridad a la presentación de la acción de tutela que aquí se revisa, razón por la cual, no podía prosperar la acción frente a ellas, por existir resolución al respecto. Por esta razón, la S. considera que la impugnación del fallo de primera instancia carecía de fundamento.

   Finalmente, debe resaltarse que el INDERENA, en cumplimiento del fallo de primera instancia, expidió la Resolución No. 00755 del 18 de noviembre de 1993, que revocó la sanción impuesta al accionante, y le otorgó un plazo de 60 días hábiles para realizar la construcción de los trabajos de captación de las aguas de la fuente conocida con el nombre de " Guayabal" .

   Sin embargo, llama la atención de la S. que en la resolución antedicha, no se resolvió la solicitud en relación con la prórroga del término de la concesión de aguas, formulada por el actor en el escrito presentado ante el Instituto el 11 de marzo de 1992, razón por la cual, se ordenará en la parte resolutiva de este fallo, que en un término no mayor de dos (2) meses, se resuelva sobre esa solicitud, que obra a folio 146, del expediente 6466 que cursa ante la sección jurídica del INDERENA, Regional Cundinamarca. Resolución que podrá ser en cualquier sentido.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,