Sentencia de Tutela nº 327/94 de Corte Constitucional, 15 de Julio de 1994

Con base en los artículos 86 de la Constitución Política y 33 del Decreto 2591 de 1991, la S. de Selección correspondiente de la Corte Constitucional escogió para efecto de su revisión, la acción de tutela de la referencia.

De conformidad con el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, esta S. de Revisión de la Corte entra a dictar sentencia de revisión.

1. Solicitud

   El municipio de Sabanalarga (Atlántico), mediante apoderado judicial, interpuso ante la S. Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, acción de tutela en contra del J. Promiscuo del Circuito de Sabanalarga, con el fin de que se le amparara su derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política.

2. Hechos

   Afirma el apoderado judicial del municipio de Sabanalarga (Atlántico), que dentro del trámite del proceso ejecutivo No. 2166 adelantado por R.M.M. en contra de su representado, el J. Promiscuo del Circuito de dicha localidad ordenó el embargo de los recursos provenientes de las transferencias recibidas por concepto del IVA, por un monto de cincuenta millones de pesos ($50.000.000), los cuales se encontraban depositados en la cuenta corriente No. 759-04404-3 del Banco Ganadero. "Los dineros embargados -dice el apoderado de la accionante-, provienen de la transferencia del IVA que bimensualmente gira al municipio la Tesorería General de la República". Ante esta situación, y con fundamento en el artículo 513 del Código de Procedimiento Civil, el artículo 16 de la Ley 38 de 1989, el artículo 5o. del Decreto 3040 de 1982 y el artículo 359 de la Constitución Política, presentó solicitud de desembargo de los citados dineros; dicha solicitud fue denegada el día 27 de octubre de 1993. A juicio del mandatario del municipio de Sabanalarga, este auto que denegó el desembargo es violatorio del debido proceso, pues se ignoró lo dispuesto en el artículo 513 del Código de Procedimiento Civil.

   Sostiene que "el señor J. Promiscuo del Circuito de Sabanalarga al no acceder al desembargo de los dineros del IVA, ha expresado en su providencia de octubre 27 de 1993, objeto de esta acción de tutela, que si bien es cierto que tales dineros son inembargables cuando están incorporados al Presupuesto General de la Nación, según disposición de la Ley 38/89, estos mismos dineros son embargables cuando entran al Municipio", y cita un aparte del mencionado auto, en el cual se sostiene que "para que los citados dineros cedidos o 'transferidos' a los municipios sean inembargables se hace necesario que se dicte una norma legal que expresamente así lo ordene". Así, a juicio del apoderado del municipio de Sabanalarga, el J. Promiscuo del Circuito de ese municipio desconoce el artículo 359 de la Constitución Política. "El IVA -afirma- es una renta nacional de la que participan los municipios por disposición del artículo 357 de la Carta, con una destinación específica, como es la de financiar los servicios públicos y lograr el bienestar de la población tal como lo señalan los artículos 365 y 366 de la Carta. Por tanto, no es necesario que el legislador dicte una norma que específicamente así lo exprese cuando es la Constitución Nacional la que en las normas antes citadas así lo indican, pues con qué va a dar cumplimiento el citado Municipio a los planes y programas, cuando los dineros del IVA que vienen con destinación específica, son embargados por un J. que desconociendo la Constitución dicta una providencia arbitraria para burlarla, aspecto que ningún J. del país ha hecho porque son respetuosos de las normas".

   Finalmente, considera el representante de la parte accionante que la providencia de fecha 27 de octubre de 1993 constituye una vía de hecho, en razón de que contiene una actuación "arbitraria y caprichosa" del accionado, que es violatoria de la Constitución y la ley, y por tal razón susceptible de ser objeto de acción de tutela, y además, porque según el ordenamiento procesal civil, el auto que niega el desembargo no puede ser objeto del recurso de apelación.

3. Pretensiones

   Solicita el apoderado del municipio de Sabanalarga (Atlántico) que se ordene al señor J. Promiscuo del Circuito de esa localidad, que decrete el desembargo de los dineros del IVA que fueron embargados mediante auto de 1o. de septiembre de 1993, "petición que fue rechazada mediante providencia de octubre 27/93, con violación flagrante de la Constitución y de la Ley, y ante lo cual carezco de recursos para defender los intereses del Municipio que estoy apoderando", y además, que se condenara al accionado al pago de los daños y perjuicios causados a su mandante.

1. Fallo de primera instancia

   La S. Laboral del Distrito Judicial de Barranquilla, mediante providencia de fecha 12 de noviembre de 1993, resolvió rechazar por improcedente la presente acción de tutela.

   Consideró el a-quo que, pese a ser ciertas las afirmaciones del apoderado del municipio de Sabanalarga, en el sentido de que, contra las providencias que niegan el desembargo no es procedente el recurso de apelación, "el demandado embargado sí tiene recursos o medios de defensa judiciales a ejercer dentro del proceso, idóneos y efectivos en materia de protección inmediata, si estima desacertada tal declaratoria". La S. consideró que la peticionaria ha podido interponer los recursos de ley contra el auto que decretó la práctica de las medidas cautelares previas; agregó que "si el accionante en el caso sub examine no interpuso las medidas aludidas dentro de la oportunidad legal para ello, mal puede ahora, afirmando carecer de medios efectivos, acudir a la tutela para obtener lo pretendido, pues tal omisión se debió a un acto propio suyo y no a uno imputable al Estado".

   Señala también que el auto de fecha 21 de octubre de 1993, del cual se dice que constituye una vía de hecho, "contiene reflexiones e interpretaciones de normas que se refieren al presupuesto nacional, la inembargabilidad, las rentas municipales que constituyen el criterio de ese funcionario. Determinar si resulta acertada o no, compete a su superior jerárquico por vía de apelación, la cual como ya se vio no interpuso el interesado".

2. Impugnación

   Mediante memorial presentado el día 15 de noviembre de 1993, el apoderado del municipio de Sabanalarga impugnó el fallo de fecha 12 de noviembre del mismo año, proferido por la S. Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, con base en los argumentos que a continuación se resumen:

   En primer lugar, dice el impugnador que el Tribunal equivocadamente sostuvo que el Municipio de Sabanalarga tiene otros recursos o medios de defensa judicial. "Sobre este particular -anota el apoderado de la parte actora- debo aclarar que cuando el señor J. dicta la medida de embargo no tengo la obligación de interponer un recurso de apelación, pues así no lo indica la normatividad respectiva que para el caso es el artículo 513 del C.P.C. Cabe entonces preguntar, qué sucede cuando un juez dicta un auto de embargo contra un municipio, congelando unos dineros que como los del IVA, son inembargables a la luz del artículo 16 de la Ley 38/89. Procederá primero el Recurso de Apelación dentro de la ejecutoria del Auto de Embargo o más bien la solicitud de desembargo de esos dineros adjuntando el certificado del Director de Presupuesto tal como lo ordena el inciso segundo del artículo 513 del C.P.C.?".

   Así, a juicio del memorialista, la solicitud de desembargo es un acto procesal autónomo que no requiere que previamente se haya interpuesto algún recurso en contra del auto que decreta los embargos. Tras hacer su análisis del artículo 513 del Código de Procedimiento Civil, anota que "si bien es cierto que el legislador dejó un vacío en esta disposición al no contemplar taxativamente en el artículo 351 del C.P.C. el recurso de apelación, el mismo legislador en forma clara y precisa dispuso la obligación del J. de desembargar una vez recibida la certificación del Director General de Presupuesto". Considera que el accionado, al no atender dicha norma, ha adoptado una vía de hecho cuyos efectos nocivos sólo pueden ser reparados mediante la acción de tutela.

3. Fallo de segunda instancia

   Mediante providencia de fecha 18 de enero de 1994, la S. Laboral de la Corte Suprema de Justicia resolvió confirmar el fallo de fecha 12 de noviembre de 1993, proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, mediante el cual se negó la acción de tutela interpuesta por el municipio de Sabanalarga.

   Exponiendo unas brevísimas consideraciones, encontró el ad-quem que, efectivamente el accionante cuenta con otro mecanismo de defensa judicial, cual era interponer los recursos de ley contra el auto que decretó el embargo de los dineros del municipio, recibidos como transferencias por concepto del IVA, razón por la cual resulta improcedente la acción de tutela, dada su naturaleza residual y subsidiaria.

1. Competencia

   De conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 24, numeral 9o. de la Constitución Política y 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la S. Novena de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela de la referencia.

2. Materia

   2.1 Las vías de hecho

   Las vías de hecho riñen con el derecho fundamental al debido proceso, el cual es una forma legítima universal que no admite excepción alguna, aunque sí adecuación a las circunstancias reales. Lo anterior no quiere decir que el sistema jurídico esté encerrado bajo una formalidad inflexible y absoluta. Hay que entender el debido proceso en su contexto: la formalidad jamás prevalece sobre el derecho substancial, es cierto, pero el derecho substancial encuentra su cauce jurídico, su desarrollo adecuado y su estabilidad jurídica en la formalidad debida, la cual tiene como uno de sus resultados, la certeza jurídica.

   No hay que mirar la forma jurídica como antagónica del derecho substancial, ni como un requisito para su eficacia, sino como una garantía del derecho. Cuando se consagró en la Carta Política el debido proceso como derecho fundamental, se reconoció con ello que hay formalidades necesarias para el justo desarrollo de las pretensiones jurídicas, como garantías connaturales al orden social conforme a derecho. Pero la Carta no señaló un sistema rígido e inflexible, se repite, sino que reconoció una garantía procesal universal, debida a toda persona, de suerte que el proceso es substancial, no como requisito, sino como garantía.

   Ahora bien, las vías de hecho no siempre dan lugar a la acción de tutela, porque, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, para que proceda la acción referida contra providencias que presentan en su contenido el vicio de las vías de hecho, deben concurrir los siguientes requisitos:

   1. Que la conducta del agente carezca de fundamento legal;

   2. Que la acción obedezca a la voluntad subjetiva de quien desempeña la autoridad judicial;

   3. Que tenga como consecuencia la vulneración de los derechos fundamentales, de manera grave e inminente;

   4. Que no exista otra vía de defensa judicial, o que, existiendo, se interponga la acción como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, o que el examen particular que realice el juez de tutela verifique que la otra vía, en cuanto a su eficacia, no es la más adecuada para la protección inmediata del derecho fundamental violado o amenazado.

   Veamos, pues, cada uno de estos elementos concurrentes:

   2.1.1 Que la conducta del agente carezca de fundamento legal

   Es conocido el principio rector del Estado de Derecho según el cual las autoridades públicas tan sólo pueden hacer aquello que les está permitido por la ley, mientras que los particulares gozan de un margen de indeterminación bastante amplio, ya que pueden hacer todo aquello que no les está prohibido. En este caso la que permite o prohibe es la depositaria de la autoridad, es decir, la ley, como manifestación expresa de la voluntad general en orden al bien común. De acuerdo con lo anterior, la ley es el principio de razón suficiente para toda actuación que realice cualquier autoridad pública, de suerte que no puede ni omitir los deberes ni extralimitarse en el ejercicio de sus funciones. Lo que no esté permitido por la ley, no lo puede realizar la autoridad, bajo ningún aspecto.

   La ley autoriza al funcionario público, legitima su poder, siempre y cuando dicho funcionario ajuste su conducta al mandato legal. De ahí que los que detentan el poder público, en estricto sentido, son mandatarios de la ley, en virtud de ser ésta la suprema autoridad dentro de la estructura del Estado Social de Derecho.

   Luego el agente público que no tenga un fundamento legal en su actuación, carece de principio de legitimidad, y en tal sentido su actuación no vincula al Estado, por no estar conforme a derecho.

   2.1.2 Que la acción obedezca a la voluntad subjetiva de quien desempeña la actividad judicial

   El derecho es el mundo de la objetividad. De manera que para que el acto de una autoridad judicial esté legitimado, debe obedecer a la objetividad legal. Todo aquello que no se funde en la objetividad legal, se colige que es fruto de la voluntad no general sino subjetiva del juez. Dentro del sistema jurídico que impera en Colombia, la determinación subjetiva del juez no produce efectos jurídicos, por dos razones: primera, porque el juez no crea el derecho; segunda, porque toda su actividad es reglada, es decir, ordenada por la ley. Lo anterior no quiere decir que el juez no tenga un margen de interpretación de la norma, de reflexión y de adecuación del texto legal a las circunstancias reales y concretas, pues su función así lo exige. Pero lo que nunca puede hacer es producir efectos jurídicos con base en su voluntad particular, ya que sólo la voluntad general determina el deber ser en el seno de la comunidad, donde prima el interés general. Esto último es importante, porque la decisión judicial, así se concrete en un individuo y tenga efectos inter-partes, siempre es la concreción de la voluntad general al asunto en particular; en otras palabras, es la adecuación del todo a cada una de las partes.

   2.1.3 Que tenga como consecuencia la vulneración de un derecho fundamental de manera grave e inminente

   No cualquier irregularidad procesal es susceptible de ser objeto de la acción de tutela, pues se requiere que la conducta de la autoridad judicial vulnere grave e inminentemente un derecho fundamental. Toda irregularidad en el proceso, obviamente, implica un desconocimiento del debido proceso, y puede afectar, incluso, otros derechos fundamentales. Pero no todo lo que afecte un derecho fundamental constituye una vía de hecho apta para interponer la acción de tutela, porque siendo así dicha acción se convertiría no en subsidiaria, sino en la vía ordinaria y principal. No toda vía de hecho reúne las características necesarias para incoar la acción referida, porque, para que sea viable requiere no sólo que se afecte un derecho fundamental, sino que además se presente cierta gravedad e inminencia en la vulneración o amenaza. Precisamente las notas anteriores son las que ameritan la protección inmediata y la valoración del juez de tutela en el caso particular y concreto.

   Al respecto ha señalado esta Corporación:

   "Pero debe dejarse en claro que no es simplemente una irregularidad procesal la causa que puede justificar la medida excepcional de la tutela, si para superarla se dan por la ley instrumentos suficientes y adecuados para enmendar y superar sus efectos, como ocurre con los recursos, las nulidades y otras medidas que prové el Estatuto Procesal, porque entonces la tutela sería otro mecanismo adicional de esa misma ley, lo cual contraría la intención Constitucional (Art. 86) que le asignó la condición de remedio judicial de carácter excepcional y subsidiario, de manera que 'esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable'.

   "La conducta del juez debe ser de tal gravedad e ilicitud que estructuralmente pueda calificarse como una 'vía de hecho', lo que ocurre cuando el funcionario decide, o actúa con absoluta falta de competencia o de un modo completamente arbitrario e irregular que comporta, según la jurisprudencia del H. Consejo de Estado, una agresión grosera y brutal al ordenamiento jurídico, hasta el punto de que, como lo anota J.R., 'su actuación no aparece más como el ejercicio irregular de una de sus atribuciones, sino como un puro hecho material, desprovisto de toda justificación jurídica', con lo cual, la actividad del juez o funcionario respectivo, pierde legitimidad y sus actos, según el mismo R., se han 'desnaturalizado' " (Sentencia No. T-442 de 1993, M.P.A.B.C..

   Pero lo que la S. reitera es que no basta con aludir a un derecho fundamental -porque toda irregularidad, directa o indirectamente, afecta los derechos fundamentales-, sino que la actitud ilícita del juez debe afectar el derecho grave e inminentemente. Se entiende que la gravedad debe predicarse tanto de la violación del orden legal, como del daño que le causa a la persona afectada, lo cual justifica la acción inmediata por parte del Estado para que no continúe o se produzca tal efecto ilícito. La inminencia ha de entenderse como la evidente probabilidad de una consecuencia negativa e ilícita producida por la actuación judicial.

   2.1.4 Que no exista otro medio de defensa judicial

   La vía de hecho en que incurre el juez no debe, en principio, tener remedio por otra vía judicial, ya que la intención del Constituyente es que la acción de tutela sea un mecanismo subsidiario, y no una vía alterna a la jurisdicción ordinaria, cuestión que carecería de sentido. Siempre debe haber una necesidad de acudir a la tutela, y no una mera opción. Si se interpone la acción de tutela es porque hay un principio de razón suficiente que lo justifica. No se instituyó este mecanismo como un medio de sustitución, sino como un medio subsidiario -regla general-, o como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, evento excepcional. Pero aún en este caso se sustituye la vía ordinaria, porque la tutela es transitoria, es decir, se acudiría a la vía ordinaria de todas maneras.

   Por todo lo anterior, esta Corporación ha sentado jurisprudencia clara sobre las vías de hecho, como elemento perturbador de la certeza judicial.

   "La doctrina de las vías de hecho ha sido ampliamente preconizada por el derecho administrativo con el objeto de contrarrestar ciertas patologías de los 'hechos humanos subjetivos', las vías de hecho, consideradas como expresiones ilícitas y anormales de la actividad humana.

   "Tradicionalmente se ha señalado la existencia de los siguientes elementos para la configuración de una vía de hecho en la actuación estatal: 1) Una operación material, o un acto, que superan el simple ámbito de la decisión, 2) Un juicio sobre la actuación que desnaturaliza su carácter jurídico, lo cual implica una mayor gravedad que la que se deriva del simple juicio de ilegalidad y 3) Una grave lesión o amenaza contra un derecho fundamental.

   "(...) En este orden de ideas, si el juicio administrativo que determina la existencia de una vía de hecho es el resultado de una contradicción frontal entre un acto y la racionalidad mínima legal que orienta a la administración, en materia constitucional es posible detectar situaciones semejantes cuando la actuación se encuentre del todo alejada de las exigencias mínimas que el orden constitucional requiere de las personas, y en el caso concreto, de los jueces. Así las cosas, la arbitrariedad de la vía de hecho se pone en evidencia a partir de un referente axiológico y normativo que supera el ámbito de la legalidad y se alimenta de valores, principios y derechos esenciales del ordenamiento jurídico.

   "(...) Se está, pues, en presencia de un hecho humano dotado de los elementos propios de una vía de hecho en el derecho constitucional. Estos son, en primer lugar, la existencia de un acto con incidencia manifiesta en la realidad; en segundo término, la imposibilidad de comprender dicho acto bajo parámetros jurídicos y, finalmente, la violación manifiesta de un derecho fundamental". (Sentencia T-055 de 1994, M.P.E.C.M..

   A su vez, la sentencia T-175 de 1994, luego de manifestar el respeto a la cosa juzgada, señala:

   "No obstante, para la Corte también es claro que esa certeza que impone la cosa juzgada no constituye un valor absoluto frente a la vigencia y defensa de los derechos fundamentales, de suerte que si está de por medio la protección de tales valores, procede la tutela contra sentencias que sean el resultado de una 'vía de hecho', lo cual ocurre cuando el juez la adopta contrariando ostensiblemente el contenido y voluntad de la ley o desconociendo ritualidades cuya observancia consagra una garantía del derecho de defensa de las partes en el proceso. La cosa juzgada como resultado de una vía de hecho, pierde su valor de decisión intangible y poco vale como cosa juzgada"(M.P.A.B.C.).

3. Inembargabilidad de los recursos municipales por participación en el IVA

   En virtud de lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley 38 de 1989, "las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación son inembargables". Dicho principio no desaparece por el hecho de que las rentas o recursos se transfieran o cedan a los Departamentos o Municipios a través del situado fiscal o la cesión de recursos, porque, como lo señala la Carta Política en sus artículos 356 y 357, la fuente en ambos supuestos son los recursos ordinarios de la Nación. El embargo de dichos recursos solo procede conforme al artículo 177 del C.C.A.

El artículo 513 del Código de Procedimiento Civil, dispone:

"Embargo y secuestro previos. Desde que presente la demanda ejecutiva podrá el demandante pedir el embargo y secuestro de bienes del demandado.

"Las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación son inembargables.

"Si llegaren a resultar embargados bienes de esta índole, bastará certificación del Director General de Presupuesto, o su delegado para acreditar el mencionado carácter de los bienes y se efectuará desembargo de los mismos, a más tardar el día siguiente de haber sido presentada al juez dicha certificación. Contra la providencia que disponga el desembargo no procede recurso alguno".

Como se observa, el artículo 513 transcrito obliga al J. del conocimiento a que decrete el desembargo de las rentas y recursos incorporados al Presupuesto General de la Nación, cuando se presente el Certificado del Director General del Presupuesto; mas aun cuando se embargaron bienes de la Nación y no del municipio. Tal orden debe ser cumplida de plano por el J.; en caso de ser negada, el ordenamiento procesal no prevé que tal auto sea objeto de recurso de apelación, razón por la cual el peticionario no cuenta con otro mecanismo judicial de defensa.

El caso sub examine pone en evidencia dos aspectos: uno, el relacionado con la ausencia de otro mecanismo de defensa judicial, lo cual no se consideró por la H. Corte Suprema de Justicia, ya que dicha Corporación sostuvo que, según el 513 del C.P.C., hay otro medio de defensa judicial. Sin embargo, la S. desestima el argumento, por cuanto el recurso opera contra el auto que decrete o niegue las medidas cautelares y el que las revoque por vía de reposición (inciso final Art. 513 C.P.C.), pero no contra el auto que niega el desembargo, y en este caso no es viable la analogía. Segunda, que el Certificado del Director General de Presupuesto, en virtud del Art. 513 C.P.C., constituye el título jurídico para que el J. ordene el desembargo, razón por la cual la renuencia de la autoridad judicial no vincula al orden jurídico y carece de legitimidad.

Por tanto, a jucio de la S. la renuencia del J. del conocimiento a dar cumplimiento a lo estipulado por el art. 513 del C.P.C., constituye claramente una vía de hecho grave, manifiesta e inminente, y en tal virtud la S. considera que hay una violación evidente del derecho fundamental al debido proceso.

No se puede arguir contra el criterio anterior, el hecho de que la Corte en Sentencia No. C-103 de 1994 declaró parcialmente inexequible el artículo 513 del Código de Procedimiento Civil, relacionado exclusivamente con la validez indiscutible del Certificado del Director General de Presupuesto, porque la situación ocurrió con anterioridad a la referida providencia de esta Corporación que produce, como toda inexequibilidad -salvo que la sentencia señale alcances diferentes- efectos hacia el futuro a diferencia de la declaratoria de nulidad, que opera retroactivamente.

En mérito de lo expuesto, la S. Novena de Revisión de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,