Sentencia de Tutela nº 329/94 de Corte Constitucional, 18 de Julio de 1994

Según los peticionarios, quienes actuaron de modo independiente al incoar sendas acciones de tutela, H.M. Garrido durante su campaña para la elección de alcalde amenazó con declarar insubsistentes a quienes no fueran partidarios de su candidatura.

Una vez elegido para desempeñar dicho cargo y posesionado del mismo -dicen los demandantes-, desde ese momento emprendió feroz campaña en contra de quienes no lo respaldaron. Más del 80% del personal de nómina fue declarado insubsistente.

Los accionantes acudieron a la Jurisdicción Contencioso Administrativa y obtuvieron que el Tribunal competente, mediante sentencias proferidas el 20 de octubre, el 8 y el 22 de septiembre de 1993, declarara la nulidad de los actos de insubsistencia, ordenara al alcalde los reintegros de los actores a cargos de igual o superior categoría y condenara al municipio a pagar los salarios, primas, vacaciones y demás emolumentos dejados de devengar desde la desvinculación hasta el día del reintegro. Las sentencias fueron debidamente notificadas.

Los accionantes ejercieron la acción de tutela con el objeto de lograr que se diera cumplimiento a las indicadas providencias judiciales, pues hasta el momento de incoar las correspondientes acciones el alcalde se había negado a hacerlo, de tal modo que para febrero de 1994 en ninguno de los casos se había ejecutado la orden impartida por el Tribunal Administrativo de Sucre.

Sobre las acciones instauradas resolvió el Juzgado Promiscuo del Circuito de Sincé -Sucre-, el cual, en fallos con idénticas consideraciones, concedió a los accionantes la protección solicitada.

Dijo así el J.:

"La acción de tutela instaurada busca proteger el derecho al trabajo, que a juicio del accionante le fue conculcado por el A.calde de este Municipio al no darle cumplimiento a la sentencia proferida por el H. Tribunal Administrativo de Sucre. Concreta su petición a la consecución del reintegro en el cargo que desempeñaba o en otro de igual o superior categoría y a la cancelación de salarios, primas, vacaciones y demás categorías y a la cancelación de salarios, primas, vacaciones y demás emolumentos dejados de percibir como consecuencia de la separación del cargo, solicitud que está acorde con lo resuelto en la sentencia referida".

(...)

"Si analizamos ligeramente el caso que nos ocupa, podríamos pensar que existe otro medio de defensa para la protección de ese derecho, como sería la posibilidad de exigir el cumplimiento de la sentencia por la vía ejecutiva ante la justicia ordinaria. Pero si nos remitimos al trámite que señala el art. 500 del C. de P. Civil, norma que regula el procedimiento cuando se trata de obligación de hacer, como es el presente caso, encontramos que el J. ordena al deudor que ejecute el hecho dentro de un plazo prudencial; al no cumplir la obligación de hacer en el término fijado en el mandamiento de pago, surgen dos posibilidades, la condena en perjuicios o autorizar la ejecución por un tercero a expensas del deudor.

La primera de ellas es posible como regla general, pero en el presente caso debemos recordar que el accionante no pretende la condena al pago de una suma de dinero a título de indemnización; su pretensión es proteger el derecho al trabajo lo cual no es posible por esta vía, sino a través del reintegro.

La segunda alternativa tampoco es posible ya que la competencia para la ejecución del hecho está asignada a la alcaldía y así viene ordenado en la sentencia, quien al no allanarse a cumplir lo ordenado en el fallo no hace posible la ejecución del hecho por otra Entidad ya que se violaría el principio de legalidad.

En los términos anteriores dejamos sentado que el procedimiento ejecutivo no es un medio que hace posible el reintegro del trabajador a un cargo de igual o superior categoría, y por lo tanto no es garantía para hacer efectivo el derecho fundamental al trabajo.

En cuanto a la cancelación de salarios, primas y vacaciones, consideramos que la acción de tutela no es la vía adecuada ya que existen otros medios para conseguir que la sentencia se haga efectiva en este aspecto. Es así como el C. Contencioso Administrativo en sus artículos 334 a 339 señalaron que es posible la ejecución de providencias judiciales ejecutoriadas impuestas a una Entidad pública.

A nuestro juicio es la vía ejecutiva el medio de defensa de que debe valerse el accionante para lograr la cancelación de salarios, primas, vacaciones y demás emolumentos ordenados en la sentencia del H. Tribunal Administrativo de Sucre".

(...)

"La administración municipal está desconociendo lo ordenado en la Constitución Política en su artículo 25 cuando señala que el derecho al trabajo goza de especial protección del Estado.

1. no acatarse lo dispuesto en la sentencia se está violando el derecho fundamental al debido proceso cuyo núcleo esencial es el cumplimiento de las sentencias sin dilaciones injustificadas.

En este orden de ideas consideramos que no se puede supeditar el reintegro a un hecho incierto como es la existencia de vacantes porque se estaría desconociendo el mandato imperativo de las decisiones judiciales y burlando los controles establecidos para evitar o remediar la arbitrariedad oficial".

Competencia

Esta Corte es competente para revisar los fallos en referencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución y con arreglo al Decreto 2591 de 1991.

Tutela contra incumplimiento de fallos judiciales

Tal como lo dispone el artículo 35 del Decreto 2591 de 1991 y puesto que las sentencias en revisión habrán de ser confirmadas, las presentes consideraciones se limitarán a justificar de manera breve esa determinación.

Lo esencial en los casos sometidos al análisis de la Sala guarda relación con la viabilidad de ejercer la acción de tutela para obtener el cumplimiento de fallos judiciales en firme.

Ha de partirse del supuesto de que el orden jurídico fundado en la Constitución no podría subsistir sin la debida garantía del acatamiento a los fallos que profieren los jueces. Ellos han sido revestidos de autoridad suficiente para resolver los conflictos que surgen en los distintos campos de la vida en sociedad y, por tanto, constituyen elemento fundamental de la operatividad y eficiencia del Estado de Derecho.

Un sistema jurídico que únicamente descansa sobre la base de verdades teóricas no realiza el orden justo preconizado en el Preámbulo de la Carta. Tan precario sentido tiene una estructura judicial que no adopta decisiones con la rapidez y oportunidad requeridas como una que funcione adecuadamente pero cuyos fallos, por falta de cumplimiento de quienes están obligados por ellos, se convierten en meras teorías. En tal hipótesis no sólo se quedan escritas las providencias mismas sino las normas sustantivas que les sirven de fundamento.

En el caso de los derechos fundamentales, de cuya verdadera eficacia ha querido el Constituyente ocuparse en forma reiterada, el desacato a las sentencias judiciales que los reconocen es en sí mismo un hecho flagrantemente violatorio del Ordenamiento fundamental.

Todos los funcionarios estatales, desde el más encumbrado hasta el más humilde, y todas las personas, públicas y privadas, tienen el deber de acatar los fallos judiciales, sin entrar a evaluar si ellos son convenientes u oportunos. Basta saber que han sido proferidos por el juez competente para que a ellos se deba respeto y para que quienes se encuentran vinculados por sus resoluciones contraigan la obligación perentoria e inexcusable de cumplirlos, máxime si están relacionados con el imperio de las garantías constitucionales.

De allí se desprende necesariamente que si la causa actual de la vulneración de un derecho está representada por la resistencia de un funcionario público o de un particular a ejecutar lo dispuesto por un juez de la República, nos encontramos ante una omisión de las que contempla el artículo 86 de la Carta, como objeto de acción encaminada a la defensa efectiva del derecho constitucional conculcado. A. fin y al cabo, se trata de acudir a una instancia dotada del suficiente poder como para lograr que de manera cierta e indudable tengan vigencia en el caso concreto las prescripciones abstractas de la Constitución.

El acceso a la administración de justicia, garantizado en el artículo 229 Superior, no implica solamente la posibilidad de acudir ante el juez para demandar que deduzca de la normatividad vigente aquello que haga justicia en un evento determinado, sino que se concreta en la real y oportuna decisión judicial y, claro está, en la debida ejecución de ella. Esto, a la vez, representa una culminación del debido proceso, que no admite dilaciones injustificadas en el trámite de los asuntos puestos en conocimiento de los jueces ni, por supuesto, en el cabal y pleno desarrollo de lo que se decida en el curso de los juicios.

Por tanto, cuando el obligado a acatar un fallo lo desconoce, no sólo viola los derechos que con la providencia han sido protegidos, sino que se interpone en el libre acceso a la administración de justicia, en cuanto la hace imposible, frustrando así uno de los cometidos básicos del orden jurídico, y truncando las posibilidades de llevar a feliz término el proceso tramitado. Por ello es responsable y debe ser sancionado, pero con su responsabilidad y sanción no queda satisfecho el interés subjetivo de quien ha sido víctima de la violación a sus derechos, motivo por el cual el sistema tiene que propiciar, de manera indiscutible, una vía dotada de la suficiente eficacia para asegurar que lo deducido en juicio tenga cabal realización.

Ahora bien, la jurisprudencia de esta Corte ha sido prolija y reiterada en punto al carácter subsidiario de la acción de tutela, por cuanto, según diáfana regla del artículo 86 de la Constitución, ella sólo es procedente ante la ausencia de otro medio de defensa judicial, salvo caso de perjuicio irremediable.

En ese orden de ideas, como ya lo destacó la Corte, "la tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece -con la excepción dicha- la acción ordinaria" (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia de Sala Plena C-543 del 1º de octubre de 1992).

Para la situación aquí considerada, entonces, diríase que en principio ha de buscarse una acción ordinaria enderezada al cumplimiento de los fallos judiciales y, únicamente a falta de ella, acudir a la acción de tutela.

Sin embargo, la jurisprudencia ha sido no menos enfática en subrayar que, para excluir la tutela, el mecanismo judicial alternativo debe ser idóneo al fin muy específico de garantizar con plena certidumbre el ejercicio del derecho sometido a violación o amenaza.

Se trata, como bien se comprende, de realizar sin lugar a dudas uno de los fines primordiales del Estado colombiano, consistente, según reza el artículo 2º de la Carta, en "garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución".

Quedan por fuera de consideración los medios de defensa puramente formales o teóricos, que son desplazados necesariamente por el mecanismo efectivo de la tutela.

Dijo así la Corte en Sentencia T-003 del 11 de mayo de 1992:

"Considera esta Corporación que, cuando el inciso 3o. del artículo 86 de la Carta Política se refiere a que "el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial ..." como presupuesto indispensable para entablar la acción de tutela, debe entenderse que ese medio tiene que ser suficiente para que a través de él se restablezca el derecho fundamental violado o se proteja de su amenaza, es decir, tiene que existir una relación directa entre el medio de defensa judicial y la efectividad del derecho. Dicho de otra manera, el medio debe ser idóneo para lograr el cometido concreto, cierto, real, a que aspira la Constitución cuando consagra ese derecho. De no ser así, mal puede hablarse de medio de defensa y, en consecuencia, aún lográndose por otras vías judiciales efectos de carácter puramente formal, sin concreción objetiva, cabe la acción de tutela para alcanzar que el derecho deje de ser simplemente una utopía".

Para obtener el cumplimiento de sentencias judiciales, el ordenamiento jurídico tiene prevista en principio una vía general, plasmada en el Código de Procedimiento Civil, cuyo artículo 488 dice:

"Artículo 488. Títulos Ejecutivos. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante y constituyan plena prueba contra él o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, o de las providencias que en procesos contencioso administrativos o de policía aprueben liquidación de costos o señalen honorarios de auxiliares de la justicia".

Cuando se trata de obtener que, en cumplimiento de sentencia judicial, la administración reintegre a una persona desvinculada del servicio por acto administrativo declarado nulo, estamos ante una obligación de hacer, cuya ejecución por la vía indicada en el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil no goza de la misma efectividad que se alcanzaría en la hipótesis de una obligación de dar.

En efecto, el proceso ejecutivo tiene la virtualidad de obtener el forzoso cumplimiento de aquello que se quiere eludir, mediante la aplicación de medidas que, como el embargo y posterior remate de los bienes del deudor, están en manos del juez, quien las lleva adelante pese a la resistencia del demandado, en los casos y dentro de las reglas procesales pertinentes.

Hay allí una característica indubitable de efectividad, pues la consecuencia del incumplimiento es la ejecución forzosa de las prestaciones a las que se estaba obligado.

No obstante, cuando esas prestaciones están a cargo de un funcionario o dependencia de la administración pública y consisten en hacer algo -en este caso, reintegrar a unos servidores públicos despedidos-, lo que se decida por el juez de ejecución está limitado a impartir la orden de que se cumpla el fallo hasta ahora no cumplido, sin que exista medida alguna aplicable coercitivamente para que, aun contra la voluntad del funcionario o dependencia, se lleve a cabo lo mandado. En otros términos, fuera de las sanciones que puedan ser aplicables al remiso, todo consiste en añadir otra decisión judicial no menos expuesta al incumplimiento que la ya desobedecida.

No desconoce la Corte que, según el artículo 500 del Código de Procedimiento Civil, modificado por el Decreto 2282 de 1989, cuando dentro del proceso ejecutivo no se cumpla la obligación de hacer en el término fijado en el mandamiento correspondiente y no se hubiere pedido en subsidio el pago de perjuicios, el demandante podrá solicitar que se autorice la ejecución del hecho por un tercero a expensas del deudor.

Pero es evidente que obligaciones de carácter administrativo relativas al manejo de personal al servicio del Estado, cual es la de reintegrar a un servidor público separado de su cargo, únicamente pueden ser cumplidas por la administración pública y, dentro de ella, exclusivamente por el funcionario competente, de lo cual se deduce que la previsión legal en referencia no es aplicable en casos como el que se revisa.

El pago subsidiario de perjuicios parte del supuesto de que la obligación no será cumplida, lo cual tampoco es aplicable en circunstancias como la que ahora examina la Corte, pues se trata del acatamiento a sentencias judiciales en firme, que no puede ser sustituído por el pago de sumas de dinero, y, aun en el caso de que ello se admitiera, tratándose de derechos fundamentales tendría que aplicarse el principio según el cual ellos deben tener eficacia por encima de otras alternativas. Es decir, no podría prohijarse una interpretación que condujera a aceptar, salvo casos de perjuicio irreparable, que el material ejercicio del derecho fuera reemplazado por el pago de una indemnización.

Todo lo dicho significa que en semejantes eventos, hallándose de por medio derechos fundamentales, la iniciación y culminación de un proceso ejecutivo no es medio más adecuado ni efectivo para que ellos dejen de ser quebrantados.

En cambio, la decisión del juez de tutela, mediante la cual se ordene ejecutar una sentencia que viene siendo incumplida, tiene varias características propias que la hacen más efectiva, dado su carácter preferente, sumario e inmediato:

1. Es resuelta en un término que, por mandato de la Constitución, no puede ser superior a diez días.

2. El fallo es de inmediato cumplimiento. Así lo dispone la propia Carta y lo reitera el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, a cuyo tenor, una vez proferido aquel, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora.

   Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el precepto dispone que el juez se dirija al superior del responsable y lo requiera para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario. Pasadas cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento de la decisión. A ello se añade que el juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia.

3. El artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 establece que la persona que incumpliere una orden de un juez en materia de tutela incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de veinte salarios mínimos mensuales, salvo que en el Decreto aludido ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

   El artículo 53 eiusdem señala que quien incumple el fallo de tutela incurrirá en fraude a resolución judicial y que también incurrirá en la responsabilidad penal a que hubiere lugar quien repita la acción o la omisión que motivó la tutela concedida mediante fallo ejecutoriado en proceso en el cual haya sido parte.

4. Las sanciones y consecuencias en mención recaen directamente sobre quien incumple el fallo de tutela, es decir que al respecto no se pueden invocar causales justificativas referentes a hechos o circunstancias anteriores a la acción de tutela misma.

   Así las cosas, en el caso sometido a la consideración de esta Corte, bien hizo el juez de tutela en declarar que la acción era procedente para ordenar al alcalde de Sincé que cumpliera sentencias judiciales emanadas del correspondiente tribunal administrativo, en lo concerniente al reintegro de empleados despedidos, pues a todas luces era esa la vía idónea y eficaz para garantizar el acceso de los peticionarios a la administración de justicia y para hacer que prevalecieran sus derechos fundamentales.

   A partir de las sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Sucre, quedó claro que la desvinculación de los petentes de los cargos que venían desempeñando atentó indudablemente contra el derecho al trabajo, garantizado en la Constitución Política, luego el desacato a la resolución judicial que ordenaba el reintegro implicaba una prolongación del desconocimiento de tal derecho.

   Desde luego, también se ajustó a derecho la decisión revisada en cuanto negó el amparo solicitado en lo relativo al pago de salarios, vacaciones, primas y otras sumas dejadas de devengar por los accionantes, ya que es clara la existencia de otros medios de defensa judicial, tales como -en lo pertinente- los previstos en los artículos 177, 178 y 179 del Código Contencioso administrativo, 334, 339 y 448 del Código de Procedimiento Civil.

   Se confirmarán las providencias revisadas, pero se adicionarán en el sentido de ordenar el envío de los expedientes y de esta sentencia al Procurador General de la Nación para que se investigue la conducta del alcalde remiso a cumplir las providencias judiciales.

   Debe advertirse que la Corte Constitucional ordenó en este caso que la A.caldía Municipal de Sincé informara si al momento de la revisión, habiéndose concedido la tutela, como se concedió por el juez de instancia, ya se habían efectuado los reintegros ordenados en las sentencias incumplidas, a lo cual se respondió afirmativamente en todos los casos, según consta en oficio fechado el 7 de julio de 1994, al cual se adjuntaron varios decretos expedidos por el A.calde de la localidad después del 7 de marzo de 1994, fecha del fallo de tutela.

   Carece, pues, de objeto que ésta Corporación imparta alguna orden adicional a la ya ejecutada, pero sí cabe prevenir al A.calde de Sincé para que no vuelva a incurrir en conductas como las aquí descritas, desobedeciendo resoluciones judiciales y quebrantando derechos fundamentales.

Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,