Sentencia de Tutela nº 434/94 de Corte Constitucional, 30 de Septiembre de 1994

La Petición

La señora L.S.O. de R., obrando como agente oficioso del señor J.I.R.L., mediante apoderado, presentó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el día 24 de marzo de 1994, escrito de acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Nacional, contra la Nación, representada por el Presidente de la República en su calidad de director de las relaciones internacionales de Colombia y el Ministerio de Relaciones Exteriores, por la omisión en que ésta ha incurrido, al abstenerse de expedir y enviar sendas notas de reclamación diplomática, dirigidas a los gobiernos de los Estados Unidos de América y de Venezuela, con motivo del secuestro por parte de agentes del Federal Bureau of Investigation -F.B.I-, del señor J.I.R.L.; con la ayuda del gobierno venezolano, y quien en la actualidad se encuentra ilegalmente retenido en los Estados Unidos de América.

Pretende la accionante mediante el ejercicio de acción de tutela lo siguiente:

1. Ordenar a la Nación, reclamar diplomáticamente ante el Estado Venezolano por haber participado en una operación violatoria de la soberanía colombiana.

2. "Enviar una nota de reclamación diplomática a los Estados Unidos, dirigida al Departamento de Estado y a la cual debe anexarse el texto de la nota que se dirigirá a Venezuela."

3. "Solicitar al Departamento de Estado de los Estados Unidos de América, que allegue copia de ambas notas de reclamación diplomática, al proceso penal que cursa en la actualidad en contra de los colombianos J.I.R.L. y J.R.D.."

4. "En dichas notas deberá dejarse constancia de la violación de la soberanía por los argumentos que aquí se exponen o que ordene ese respetable despacho y, en la nota dirigida a los Estados Unidos de América se debe solicitar la devolución del señor J.I.R.L.."

5. "Que las notas de reclamación sean arrimadas al expediente correspondiente al proceso penal que cursa en los Estados Unidos de América en contra del señor J.I.R.L.. Por esta razón el Estado Colombiano debe solicitar expresamente que el original de la reclamación diplomática dirigida a los Estados Unidos de América, la cual a su vez debe estar acompañada de copia de la nota protesta o reclamación diplomática dirigida a Venezuela, sean remitidos al Departamento de Estado de los Estados Unidos de América al expediente del proceso penal del señor R.L.."

6. "Habida cuenta de que el Estado Colombiano ha omitido toda gestión relativa al esclarecimiento de hechos violatorios de su soberanía y ha descargado dicha función en el particular afectado, se condene al Estado Colombiano a pagar a título de indemnización todos los gastos en que debió incurrir para la obtención de las pruebas tendientes a demostrar el secuestro y a desvirtuar lo que respondió el Estado Venezolano, respuesta que se asumió como verdadera pese a existir pruebas formales en contra de la misma."

7. "Que se condene al Estado Colombiano al pago de los perjuicios morales derivados de la abstención del Ministerio y que sufrió por la misma J.I.R.."

8. "Que se ordene al Ministerio de Relaciones Exteriores y a la Fiscalía General de la Nación, proceder a quejarse ante el Procurador General de los Estados Unidos de América o su equivalente y ante el Congreso norteamericano."

Los hechos que expone la accionante por intermedio de su apoderado, como causa de la acción se resumen así:

- Señala que su esposo J.I.R.L., fue retenido ilegalmente en compañía de su amigo J.R. el día 11 de febrero de 1991, en una operación adelantada por el F.B.I. en Venezuela, sin que existiera orden de captura alguna de autoridad.

- Afirma que J.I.R. y J.R., llegaron a Venezuela el día 7 de febrero de 1991, "motivados por una operación encubierta en la que participaron agentes del F.B.I., y un ciudadano americano, quienes so pretexto de requerir a los mencionados para tratar aspectos relativos a un negocio los "indujeron" a viajar a dicho país."

- Informa que una vez se encontraban en Caracas, fueron invitados a dar un paseo en un bote de nacionalidad americana "que había ingresado en puerto sin llenar los requisitos legales y con complicidad de las autoridades venezolanas". Afirma que estando en territorio Venezolano y antes de que el bote zarpara, los agentes del F.B.I y demás colaboradores, procedieron a requisar y esposar a sus invitados. "Una vez llegaron a aguas internacionales, los secuestrados fueron embarcados en un guardacostas norteamericano que se desplazó hacia Puerto Rico, lugar en el cual se obligó a abordar un avión con destino a los Angeles donde se encuentran detenidos".

- Afirma que actualmente su esposo J.I.R. y J.R.D. continúan detenidos en Estados Unidos, donde se les adelanta proceso por el delito de lavado de dineros, provenientes de actividades ilícitas del tráfico de drogas.

- Señala que las explicaciones rendidas por el Estado Venezolano que colaboró en el procedimiento con las autoridades americanas, "se acomodan a los intereses norteamericanos, "aludió a acuerdos internacionales de policía que paradójicamente permitieran la violación de la misma Constitución Venezolana y justificaran el arresto."

- Considera que ante la violación de procedimientos, desviación de poder y concretamente violación de la soberanía, por parte de Estados Unidos y Venezuela", el Estado Colombiano deberá elevar la reclamación correspondiente, a fin de obtener la devolución de quienes fueron detenidos ilegalmente, y "si dicha devolución no se lleva a efecto por problemas políticos y de poder, la existencia de la nota de reclamación diplomática en el proceso penal que se ritúa en el extranjero no constituye solamente un hito importante en materia de soberanía sino un elemento fundamental para el derecho de defensa."

El Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de abril 13 de 1994 resolvió: "Denegar la solicitud de tutela presentada por la señora L.S.O. de R. como cónyuge y agente oficiosa de su esposo J.I.R.L., contra la Presidencia de la República y el Ministerio de Relaciones Exteriores", con base en las siguientes consideraciones:

- En primer lugar, establece que la operación que permitió la captura de los colombianos, fue llevada a cabo por los agentes encubiertos de F.B.I. y un ciudadano norteamericano que prestó su colaboración, pero en la que no hubo participación de la autoridades colombianas. En consecuencia no puede imputarse a las autoridades de nuestro país la violación de derechos fundamentales.

- De lo anterior concluye, que los interesados deberán acudir ante las autoridades competentes de los Estados Unidos, donde se adelanta el juicio, para que allí aleguen las posibles violaciones en que hayan podido incurrir sus agentes y autoridades en cumplimiento de la captura y el juzgamiento, de conformidad con las leyes de dicho país.

- Encuentra el juzgador que la peticiones elevadas ante el Ministerio de Relaciones Exteriores, fueron atendidas y en consecuencia no se ha vulnerado el derecho de petición. Que la solicitud presentada el día 24 de octubre de 1991, no fue resuelta directamente, pero de todos modos los asuntos que se plantearon en la misma fueron resueltos con posterioridad.

- De acuerdo con la documentación allegada al proceso, considera el Tribunal, que el Gobierno y el Ministerio de Relaciones Exteriores tienen serios indicios de que la forma en que fueron detenidos los señores R.L. y R.D., se realizó contraviniendo las normas vigentes del derecho interno e internacional; y en consecuencia han desarrollado diferentes gestiones ante el Gobierno de los Estados Unidos para buscar la protección de los derechos y garantías de los enjuiciados. Las reiteradas solicitudes formuladas por el gobierno para que sean subsanadas las irregularidades derivadas de la detención de los dos procesados y se respete su debido proceso, permiten concluir a la Sala, que el Gobierno Nacional y la Cancillería prestaron su debida atención al caso de los señores R.L. y R.D..

- En cuanto a la petición central de la acción, que consiste en ordenar a la Cancillería reclamar diplomáticamente ante los gobiernos de Venezuela y Estados Unidos, por los hechos que rodearon la detención, resulta improcedente acceder a la misma por cuanto el juez de tutela no puede ejercer competencias asignadas a un órgano del poder público, o autoridad, o funcionario o servidor público del Estado Colombiano, por cuanto el reparto de competencias tiene su fundamento en la Constitución, determina que las mismas estén gobernadas por la "supremacía constitucional", según la cual "la Constitución es norma de normas".

El doctor L.F.C., en calidad de apoderado de la peticionaria, mediante escrito presentado el día 20 de abril del año en curso, impugnó la decisión a que se hizo referencia anteriormente proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. A continuación se resumen los fundamentos del recurso:

- Insiste el impugnante que tanto Estados Unidos como Venezuela, permitieron que J.I.R. se viera sometido ilícita e ilegalmente a un proceso penal en los Estados Unidos, vinculándose al mismo mediante un mecanismo desprovisto de cualquier orden de captura o de cualquier hecho notorio que la justificara y se adelantara por fuera de los procesos y ritos vigentes en Venezuela.

- Señala que para solicitar la declaratoria de falta de jurisdicción dentro del proceso adelantado en contra de R.L., en razón de la manera corrupta y violenta como fue sometido a la jurisdicción norteamericana, requiere de la existencia de una nota de reclamación diplomática del país que se considera afectado, en este caso Colombia, " y en la cual se pretenda la reclamación del reo."

- De acuerdo con lo anterior, el señor J.I.R. requiere de la nota de reclamación diplomática, para hacer uso de sus derechos procesales en los Estados Unidos, además de constituir un deber del Estado Colombiano hacer respetar su soberanía.

- Señala el impugnante que el argumento del juzgador en el sentido de que el Estado Colombiano ha hecho todo lo requerido para que el señor R.L. sea juzgado en los Estados Unidos de América, con fundamento en los derechos humanos y las normas de derecho internacional, no es más que una falacia, porque "hasta ahora el Estado Colombiano no ha hecho más que reconocer lo que no debió reconocer -la jurisdicción americana- apelando a la certeza de que el reo será juzgado de acuerdo con los derechos humanos y el derecho internacional."

El Consejo de Estado, mediante sentencia de veintisiete (27) de mayo de mil novecientos noventa y cuatro (1994), proferida dentro de la acción de referencia resolvió: "CONFIRMAR la providencia impugnada proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Primera- el 13 de abril de 1994". Las consideraciones en que se fundamenta la demanda se resumen así:

- El Consejo de Estado al igual que el Tribunal, considera que el Estado Colombiano no participó en el procedimiento que culminó con la aprehensión y posterior remisión del señor R., el cual se adelantó por funcionarios de Estados Unidos con la colaboración de las autoridades Venezolanas, y en consecuencia no podría imputársele a Colombia la violación de los derechos contenidos en los artículos 28, 29 y 30 de la Carta.

- Se advierte la improcedencia de la tutela, por la circunstancia de que los hechos en que se fundamenta ocurrieron en Venezuela, y en el bote L.F. de nacionalidad americana, no en territorio colombiano, como para que un juez de la República pudiera conocer de la acción interpuesta.

- Señala la Sala que el derecho de petición si es susceptible de ser transgredido por la Cancillería Colombiana, en la medida en que se le hicieron tres solicitudes con el fin de obtener reclamación diplomática y explicaciones al Gobierno Venezolano. Al respecto con base en los documentos allegados al proceso se logra establecer que en el presente caso el derecho de petición no ha sido vulnerado, en razón a que las peticiones elevadas fueron atendidas por la Cancillería. La circunstancia de que las respuestas a las solicitudes no hubieran sido satisfactorias al petente, no implica la violación del artículo 23 de la Carta, ya que esta norma de manera alguna le impone a las autoridades la obligación de decidir favorablemente las peticiones que se les presenten, sino la de dar respuesta adecuada a ellas, así los resultados sean adversos al solicitante.

Primera. La Competencia

Esta Sala de la Corte Constitucional es competente para conocer de la revisión de la referencia, en atención a lo dispuesto por los artículos 86 inciso tercero y 241 numeral 9o de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991; además, este examen se hace por virtud de la selección que de dicho acto practicó la Sala correspondiente y del reparto que se verificó en la forma señalada por el reglamento de esta Corporación.

Segunda: La Materia Objeto de la Petición

1. De acuerdo con el escrito de acción de tutela, el apoderado de la peticionaria indica que en este caso se ha producido la violación de derechos constitucionales fundamentales de petición, al debido proceso penal, a la libertad e intimidad personal, a la no extradición, reconocidos respectivamente en los artículos 23, 28, 29 y 35 de la Constitución Nacional; además estima que con la omisión que impugna, también se han desconocido las previsiones constitucionales establecidas en los artículos 2o. y 189 numeral 2o. de la Carta Política, que se refieren respectivamente a los fines del Estado, a la soberanía y a la independencia nacionales, y a las funciones presidenciales en materia de relaciones internacionales.

   Sostiene el apoderado de la peticionaria que la violación a los derechos constitucionales fundamentales de las personas en cuyo favor actúa, tiene ocurrencia por virtud de la omisión de que ha sido víctima por parte de la Nación, representada por el presidente de la República y el Ministerio de Relaciones Exteriores al no manifestar su protesta formal ante los gobiernos de las repúblicas de los Estados Unidos de América y de Venezuela por lo que, afirma, constituye la comisión de un presunto delito de secuestro cometido en el territorio nacional, por autoridades de otros gobiernos extranjeros.

2. Estima que la violación a los derechos del esposo de la peticionaria se producen como consecuencia de la violación de la soberanía nacional, y por el desconocimiento de los principios del debido proceso legal de naturaleza penal, previstos en los artículos 1o., 2o., 3o. 4o., 5o., 13, 18 y 19 del Código Penal .

   En efecto, afirma la peticionaria, que su esposo se encuentra detenido ilegalmente en los Estados Unidos, a donde fue llevado por fuerza del secuestro que adelantó el F.B.I. en Venezuela con la colaboración de las autoridades de dicho país, y que la causa de la violación de los derechos constitucionales, tiene origen en la omisión en que incurre la Nación, al abstenerse de expedir y enviar notas de reclamación diplomática, dirigida a los Gobiernos de Estados Unidos y Venezuela por la actuación violatoria de la soberanía colombiana, con el fin de obtener la devolución del reo J.I.R.L. y J.R.D..

   Tercera: Las Causas de Improcedencia de la Tutela Judicial Específica y Autónoma de los Derechos Constitucionales y la Supuesta Omisión de un Deber de la Administración de Justicia

1. Antes de entrar a decidir sobre el fondo del asunto y las peticiones planteadas por la accionante, se destaca que dentro las regulaciones de la nueva Constitución, la acción de tutela se adelanta mediante un mecanismo preferente y sumario, para la protección autónoma, inmediata y directa de los derechos fundamentales cuando estos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de autoridad pública; empero, la acción de tutela exige para su procedencia que el peticionario no tenga a su alcance otro medio de defensa judicial, mediante el cual puedan ser protegidos los derechos que invoque como vulnerados o amenazados, y que demuestre efectivamente el objeto de la violación o amenaza.

   Así, como bien definido lo tiene esta Corporación, la acción de tutela del artículo 86 de la Carta, es un instrumento judicial de carácter procesal y específico previsto para la protección directa y autónoma de los derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que el peticionario o el afectado no cuenten con un mecanismo ordinario o especial diferente, para obtener la tutela judicial efectiva de sus derecho. Desde luego, dentro de esta regulación constitucional, existe como única excepción, un elemento subsidiario pero de carácter temporal, para legitimar su ejercicio aun existiendo remedio judicial ordinario o especial, y es el caso en el que ésta se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

2. El artículo 13 del Decreto 2591 de 1991, señala que la acción de tutela deberá dirigirse "contra autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental"; es decir que para que pueda dirigirse acción contra determinada autoridad pública, ésta deberá ser el sujeto activo de la acción u omisión violatoria de los derechos fundamentales objeto de protección. Empero, en el presente caso, el apoderado de la agente oficiosa de los señores J.I.R. y J.R.D., manifiesta que ellos fueron detenidos por agentes del F.B.I. en Venezuela, de donde fueron enviados a Estados Unidos, y allí se encuentran en la actualidad privados de su libertad y se les adelanta investigación por el presunto delito de lavado de dólares, lo cual no aparece probado judicialmente, como corresponde, y por ello no existe prueba que haga creer siguiera sumariamente que las autoridades contra las que se dirige la acción han incurrido en omisión alguna..

   De conformidad con lo que aparece en la providencia de segunda instancia, de acuerdo con los hechos expuestos por el apoderado de la accionante, y en atención a los documentos allegados al proceso, las autoridades colombianas no participaron ni con su acción u omisión en el supuesto desarrollo de ninguno de los hechos del así llamado "operativo", aparentemente adelantado para la captura de los señores R.L. y R.D.; en consecuencia, no puede dirigirse acción de tutela contra las autoridades colombianas por la violación de los derechos a la libertad y debido proceso. Obviamente, este último argumento carece de fundamento práctico ya que las personas en cuyo favor se actúa, no están siendo sometidas en el territorio colombiano a ningún procedimiento penal en el que se les haya privado de su libertad por autoridades nacionales, y no se vé cómo pueda desconocérseles los mencionados derechos al punto de atribuírsele competencia material a los jueces colombianos para deslindar el asunto, con fines remediales y de protección específica.

3. En este sentido, por lo que se observa en las actuaciones recogidas en el expediente de la referencia, se concluye que la agente oficiosa sostiene y pretende demostrar la ocurrencia en el territorio nacional de un posible delito, del cual podría desprenderse una posible violación a los derechos constitucionales fundamentales de las personas en cuyo favor actúa, por la supuesta omisión del gobierno Nacional representado por el Presidente de la República y por el Ministerio de Relaciones Exteriores al no producir y elevar una nota de protesta a un gobierno extranjero; por el contrario, en este caso es conocido, y así aparece en los correpondientes documentos acreditados al expediente, que en el momento de la presentación de la acción de la referencia, se adelantaba por aquellos hechos y en las oficinas de la Fiscalía General de la Nación en la ciudad de Medellín, el trámite de un procedimiento penal de indagación o de investigación para determinar la situación judicial correspondiente, lo cual desde cualquier punto de vista, y en particular desde el elemento de la procedencia objetiva de la acción de tutela, hace imposible que ella pueda tramitarse mientras no se defina la situación judicial mencionada. Precisamente es al funcionario judicial a quien corresponde determinar si se presentó alguna situación delictiva y la consecuente violación de los derechos constitucionales fundamentales y ello, desde luego, elimina la posibilidad de intentar el camino de la protección preferente y directa.

   En efecto es, en la mencionada actuación, en donde la peticionaria puede solicitar que se determinen los hechos que sean relevantes, pertinentes y suficientes para acreditar los hechos que indica como generadores de la posible situación de violación de los derechos de sus agenciados y no corresponde al trámite de las acciones de tutela inmiscuirse en ella, so pena de desconocer los propios límites de las institución procesal de carácter remedial que se busca adelantar en sede judicial de la tutela.

   Pero, además, en segundo término, debe observarse que el Decreto 2591 de 1991 establece que, para la procedencia de la acción de tutela, en todo caso debe demostrarse de modo positivo la situación que se estima causante de la misma, lo cual no sucede en el asunto que se revisa, en el que aparecen afirmaciones que reclaman prueba cierta enderezada a demostrar los hechos que se invocan como causante del agravio a los derechos constitucionales de unas personas naturales.

4. En relación con la presunta violación del derecho fundamental de petición, que se presentaría por la supuesta desatención de las solicitudes elevadas ante el Ministerio de Relaciones Exteriores, para que se envíen notas de reclamación diplomática a los Gobiernos de Estados Unidos y Venezuela por el desconocimiento de la soberanía colombiana, la Corte encuentra que el derecho fundamental de petición no ha sido vulnerado, dado que las solicitudes fueron atendidas por el Ministerio, ya que en él se ha estado atento a la investigación que sobre el caso se adelanta en la Fiscalía Regional de Medellín, y existe seguimiento a los mismos procesos penales que se adelantan en Estados Unidos contra los detenidos.

   En los pronunciamientos del Ministerio de Relaciones Exteriores a las peticiones elevadas, se ha manifestado lo siguiente:

   "En la actualidad la Fiscalía Regional de Medellín adelanta sobre los hechos referidos en su escrito, una investigación dirigida a determinar si en el caso planteado hubo o no secuestro, y de cuyo resultado la Cancillería está atenta.

   "En tanto esta investigación no concluya, y respecto de ella no se adopte la correspondiente providencia, no existen elementos de juicio suficientes que permitan acceder a sus pedimentos.

   "De otro lado, y para resolver los mismos, será indispensable que sus poderdantes agoten los recursos internos ante las autoridades competentes de Venezuela y de los Estados Unidos, pues éste es requisito sine qua-non exigido en el derecho internacional para proceder a elevar la reclamación Diplomática por usted solicitada. Agotada esta instancia, el Estado Colombiano decidirá si invoca dicha reclamación".

   En estas condiciones no puede el juez de tutela, invadir competencias de otras autoridades, como es el caso del Ministerio de Relaciones Exteriores, que además de no vulnerar el derecho fundamental de petición, ha justificado razonablemente el hecho de no haber enviado reclamación diplomática hasta el momento, mucho más cuando es claro que ha estado activo en la vigilancia del proceso que se adelanta contra los sindicados, a fin de establecer si los procedimientos adelantados por autoridades de los Estados Unidos y Venezuela se ajustaron al debido proceso, y al respeto de las garantías reconocidas internacionalmente.

5. Para lo que a este caso corresponde, también es cierto que la amenaza de violación o la violación de un derecho fundamental invocadas por el peticionario, como causa de su reclamo, debe probarse siquiera de modo sumario pero positivo, para que el juez pueda entrar a ordenar lo que corresponda, a fin de brindar protección concreta y específica de los derechos afectados, lo cual no ocurre en el presente asunto en el que no media prueba alguna sobre la ocurrencia de los hechos narrados por el apoderado de la agente oficiosa.

   En este sentido, se observa con meridiana claridad, que las causa de la violación debe existir realmente o ser previsible, sin duda razonable alguna, y debe poder probarse bajo las mencionadas condiciones, lo cual permite al juez ordenar lo que corresponda para brindar protección concreta y específica de los derechos afectados.

6. En cuanto a las solicitudes dirigidas a obtener, se condene al Estado Colombiano al pago de los supuestos perjuicios causados por las presuntas omisiones en que incurría el Estado y por los gastos que se han causado para la obtención de pruebas, debe advertirse que no es la acción de tutela el mecanismo idóneo para adelantar aquel trámite y en el ordenamiento jurídico colombiano se encuentran las acciones y los recurso abiertos a tramitar ese tipo de reclamaciones.

   En segundo lugar, si de los resultados de las investigaciones que adelanta la Fiscalía Regional de Medellín se determina que el Estado Colombiano actuó en forma tal que causó perjuicio a los accionantes, existen otros medios de defensa judicial para obtener la reparación de los perjuicios, mediante procedimientos que pueden adelantarse ante la jurisdicción contencioso administrativa.

7. Por último, se observa la especial relevancia constitucional de este tipo de situaciones jurídicas en las que se reclama la actuación diplomática del Gobierno Nacional ante aparentes y supuestas violaciones de los derechos constitucionales de las personas, y en especial de los derechos humanos, por parte de agentes y de autoridades de potencias extranjeras en el territorio nacional, como se ha precisado claramente en las sentencias que se revisan y en esta providencia, lo cual es bien diferente al deber del Estado Colombiano, de actuar de conformidad con el derecho internacional y de dar cumplimiento a la Constitución en el sentido de proteger a todas las personas residentes en Colombia, en sus vidas, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades.

   Previas las anteriores consideraciones de la Corte Constitucional -Sala de Revisión de tutelas, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

Primero.- CONFIRMAR la sentencia proferida por el H. Consejo de Estado, de fecha 27 de mayo de 1994, y la sentencia proferida por el H. Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, de 13 de abril de 1994, en el asunto de la referencia.

Segundo.- Por Secretaría líbrense las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

C., notifíquese, publíquese e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

FABIO MORON DIAZ

Magistrado

VLADIMIRO NARANJO MESA

Magistrado

JORGE ARANGO MEJIA

Magistrado

MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO

Secretaria General